Urteil des VG Berlin vom 15.02.2009, 2 K 12.09

Entschieden
15.02.2009
Schlagworte
Aufschiebende wirkung, Partg, Aufrechnung, Gegenforderung, Verrechnung, Abschlagszahlung, Behörde, Treu und glauben, Verwaltungsakt, Politische partei
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Gericht: VG Berlin 2. Kammer Quelle:

Entscheidungsdatum: 03.04.2009 Normen: § 31b S 1 PartG, § 389 BGB

Aktenzeichen: 2 K 12.09

Dokumenttyp: Urteil

Verrechnung und Aufrechenbarkeit einer Forderung nach § 31b S 1PartG

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Die Beklagte wird verurteilt, die 1. Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur Parteienfinanzierung 2009 zum 15. Februar 2009 in Höhe von 304.832,49 EUR an die Klägerin auszuzahlen.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, trägt die Klägerin 7/8 und die Beklagte 1/8 der Kosten des Verfahrens. Im Übrigen trägt die Beklagte die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand

1Die Klägerin begehrt (nunmehr) die Auszahlung der ersten Abschlagszahlung auf die vom Präsidenten des Deutschen Bundestages für das Jahr 2009 festzusetzende staatliche Teilfinanzierung.

2Die Klägerin ist eine politische Partei. Mit Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 28. Januar 2008 setzte die Beklagte die staatliche Teilfinanzierung der Klägerin für das Jahr 2007 auf 1.448.519,55 EUR fest.

3Am 31. Dezember 2008 reichte die Klägerin bei der Beklagten ihren Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 ein. Dieser wies u. a. aus, die Klägerin habe im Berichtsjahr staatliche Mittel in Höhe von 561.692,12 EUR eingenommen.

4Mit Schreiben der Verwaltung des Deutschen Bundestages vom 8. Januar 2009 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass in dem eingereichten Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 Unrichtigkeiten festgestellt worden seien, die Sanktionen gem. § 31b Satz 1 PartG auslösen könnten. Der Klägerin werde Gelegenheit gegeben, sich hierzu bis zum 16. Januar 2009 zu äußern. Unter dem 18. Januar 2009 reichte die Klägerin einen korrigierten Rechenschaftsbericht ein.

5Nach vorheriger Anhörung der Klägerin setzte die Beklagte mit Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 die auf die Klägerin insgesamt entfallende staatliche Teilfinanzierung für das Jahr 2008 auf 1.496.824,39 EUR vorläufig fest. Hiervon gewährte sie der Klägerin als Bundesanteil 1.255.481,64 EUR. Unter Anrechnung der im Jahr 2008 geleisteten Abschlagszahlungen i. H. v. insgesamt 1.264.519,56 EUR ergebe sich daraus eine Rückforderung für das Jahr 2008 i. H. v. 9.037,92 EUR. Nach § 20 Abs. 1 PartG werde der Klägerin auf Bundesebene der erste Abschlag zum 15. Februar 2009 i. H. v. 313.870,41 EUR gewährt. Abzüglich der Rückforderung für 2008 errechne sich ein Auszahlungsbetrag in Höhe von 304.832,49 EUR. Eine Auszahlung zum 15. Februar 2009 erfolge nur, wenn zeitlich vorher eine Sicherheitsleistung zumindest in Höhe des vorgesehenen Auszahlungsbetrages erbracht worden sei. Im Hinblick auf zulässige Arten der zu erbringenden Sicherheitsleistung werde vollinhaltlich auf § 232 des Bürgerlichen Gesetzbuches verwiesen. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen an, es bestünden Anhaltspunkte dafür, dass gegen die Klägerin eine Zahlungsverpflichtung nach §§ 31a bis 31c PartG entstehen könne, die den vorläufigen Festsetzungsbetrag von 1.496.824,39 EUR übersteige.

6Die Klägerin hat am 18. Februar 2009 Klage erhoben, mit der sie zunächst im Hauptantrag begehrt hat, den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 aufzuheben, soweit die staatlichen Mitteln für die Klägerin für 2008 nur vorläufig festgesetzt seien und die Auszahlung von staatlichen Mitteln im Wege von Abschlagszahlungen für 2009 nur gegen Sicherheitsleistung bis zur Höhe einer möglichen Strafzahlung aus ihrem Rechenschaftsbericht für 2007 nach § 31b PartG erfolge. Hilfsweise hat die Klägerin begehrt, die Beklagte zu verpflichten, die auf sie entfallenden staatlichen Mittel für 2008 in Höhe von insgesamt 1.496.824,39 EUR endgültig festzusetzen und die auf sie entfallenden Abschlagszahlungen für 2009 in Höhe von 304.832,49 EUR zum 15. Februar 2009 und in Höhe von 313.870,41 EUR zum 15. Mai 2009, 15. August 2009 und 15. November 2009 ohne Sicherheitsleistung zu gewähren.

7Mit Bescheid des Deutschen Bundestages Verwaltung vom 26. März 2009 entschied die Beklagte, dass wegen festgestellter Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts der Klägerin für das Jahr 2007 vom 31. Dezember 2008 in Höhe von 1.252.399,55 EUR gegen die Klägerin gem. § 31b Satz 1 PartG ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages entstanden sei. Gemäß § 31b Satz 3 PartG werde daher die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung von 2 x 1.252.399,55 EUR = 2.504.799,10 EUR durch Verwaltungsakt festgestellt. Die festgestellte Zahlungsverpflichtung werde mit der zum 15. Februar 2009 fällig gewordenen Abschlagszahlung i. H. v. 313.870,41 EUR, verringert um die Rückforderung für 2008 i. H. v. 9.037,92 EUR, d. h. in Höhe von 304.832,49 EUR verrechnet. Zugleich wurden die gemäß dem Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 auf die Klägerin entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 2008 endgültig festgesetzt. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen an, der Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Rechnungsjahr 2007 enthalte Unrichtigkeiten. So seien etwa als Einnahme staatliche Mittel in Höhe von 561.692,12 EUR angegeben worden, obwohl für die Klägerin für das Jahr 2007 staatliche Teilfinanzierung in Höhe von 1.448.519,55 EUR festgesetzt worden sei.

8Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 2. April 2009 Klage erhoben (VG 2 K 39.09), über die noch nicht entschieden worden ist.

9Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 aufgehoben, soweit die Auszahlung der ersten Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur Parteienfinanzierung 2009 zum 15. Februar 2009 von einer Sicherheitsleistung zumindest in Höhe des vorgesehenen Auszahlungsbetrages abhängig gemacht worden ist.

10 Die Beteiligten haben daraufhin das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt.

11 Die Klägerin beantragt nunmehr,

12die Beklagte zu verurteilen, die erste Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur Parteienfinanzierung 2009 zum 15. Februar 2009 in Höhe von 304.832,49 EUR an sie auszuzahlen.

13 Die Beklagte hat daraufhin erneut erklärt, die im Bescheid der Bundestagsverwaltung vom 26. März 2009 gemäß § 31b Sätze 1 und 3 PartG festgestellte Zahlungsverpflichtung der Klägerin in Höhe von 2.504.799,10 EUR mit der zum 15. Februar 2009 fällig gewordenen Abschlagszahlung in Höhe von 313.870,41 EUR, verringert um die Rückforderung für 2008 in Höhe von 9.037,92 EUR, d. h. in Höhe von 304.832,49 EUR zu verrechnen.

14 Die Klägerin ist der Auffassung, ihr Anspruch auf die erste Abschlagzahlung aus dem Bescheid vom 29. Januar 2009 sei nicht durch die seitens der Beklagten erklärten Verrechnungen erloschen. Einer solchen Wirkung stehe u. a. entgegen, dass ihre am 2. April 2009 erhobene Klage gegen den Bescheid vom 26. März 2009 aufschiebende Wirkung entfalte.

15 Die Beklagte beantragt,

16die Klage abzuweisen.

17 Sie ist der Auffassung, eine Verrechnung nach dem Parteiengesetz sei stets zulässig, unabhängig davon, ob eine Klage aufschiebende Wirkung entfalte. Dies gelte selbst dann, wenn mit einer Gegenforderung verrechnet werde, für deren Bestehen der Erlass eines Verwaltungsaktes konstitutiv sei. Die für die Aufrechnung allgemein geltenden

eines Verwaltungsaktes konstitutiv sei. Die für die Aufrechnung allgemein geltenden Grundsätze seien auf die Verrechnung nach dem Parteiengesetz nicht übertragbar.

18 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

19 Die allgemeine Leistungsklage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat aus der mit Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 erfolgten Gewährung der ersten Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur Parteienfinanzierung 2009 zum 15. Februar 2009 einen Anspruch auf Auszahlung in Höhe von 304.832,49 EUR (im Folgenden: Hauptforderung).

20 Der Anspruch ist nicht durch die seitens der Beklagten unter dem 26. März 2009 bzw. in der mündlichen Verhandlung erklärten Verrechnungen mit ihrer durch Bescheid vom 26. März 2009 geltend gemachten Forderung nach § 31b Satz 1 des Gesetzes über die politischen Parteien (Parteiengesetz PartG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 142), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3673), (im Folgenden: Gegenforderung) erloschen.

21 1. Eine Verrechnung von Forderungen des Deutschen Bundestages nach § 31b PartG mit Forderungen der politischen Parteien nach Abschlagszahlungen ist nach dem Parteiengesetz grundsätzlich zulässig; ein allgemeines Verrechnungsverbot besteht insoweit nicht. Dies ergibt sich (u. a.) aus den, mit dem Achten Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl. I S. 2268) eingeführten Regelungen des § 31b Satz 3 i. V. m. § 31a Abs. 3 Satz 2 PartG. Danach ist, sofern sich im Zuge der weiteren Finanzierung eine Verrechnungslage ergibt, der Unterschiedsbetrag mit der nächsten Abschlagszahlung zu verrechnen.

22 Mit den Begriffen „verrechnen“ und „Verrechnungslage“ knüpft das Parteiengesetz an die im Bürgerlichen Gesetzbuch in den §§ 387 ff BGB ausdrücklich geregelte und auch im öffentlichen Recht als Rechtsinstitut anerkannte (vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1982 BVerwG 3 C 6.82 BVerwGE 66, 218 <220 f.>) Aufrechnung an. Die Aufrechnung ist die Ausübung eines schuldrechtlichen Gestaltungsrechts und erfolgt in der Regel gemäß §§ 387, 388 BGB durch eine einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung eines Schuldners, der zugleich der Gläubiger seines Gläubigers ist, oder anderenfalls durch einen entsprechenden Aufrechnungsvertrag. Die Aufrechnungserklärung ist also eine Handlung, die der Erfüllung der eigenen Verbindlichkeit dient und dabei gleichzeitig die Befriedigung der eigenen Forderung bewirkt (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1982 a. a. O.).

23 Von der im öffentlichen Recht anerkannten Aufrechung unterscheidet sich die Verrechnung nach dem Parteiengesetz nur in der Begrifflichkeit, nicht aber hinsichtlich ihrer Zielsetzung, Wirkung und Voraussetzungen (vgl. Koch in: Ipsen; PartG, 2008, § 20 Rn. 10 f., § 31a Rn. 13). Aus der Wahl des Begriffes der Verrechnung lässt sich nicht schließen, dass die Regeln der Aufrechnung hier keine Anwendung finden sollen. Denn der Begriff der Verrechnung kann unspezifisch für jede Form der Kompensation verwendet werden (vgl. Wagner, in: Erman, BGB, Bd. I, 12. Aufl. 2008, Vor § 387 Rn. 5; vgl. auch §§ 51, 52 SGB I, wonach sich Aufrechnung und Verrechnung nur insoweit unterscheiden, als die Verrechnung keine Gegenseitigkeit fordert). Der Begriff der Verrechnung wird dagegen vom Parteiengesetz nicht etwa im Sinne einer Anrechnung gebraucht, für die die Regeln der §§ 387 ff. BGB nicht gelten, da sie lediglich einen Abzug oder eine Saldierung darstellt, bei der sich nicht zwei selbständige Forderungen gegenüberstehen (vgl. allgemein zur Anrechnung: Wagner, a. a. O., Rn. 6). Dieses Verständnis ergibt sich aus der Systematik des Parteiengesetzes sowie dem Sinn und Zweck der parteienrechtlichen Verrechnung.

24 Für die Aufrechnung ist kennzeichnend, dass sie den unwirtschaftlichen Austausch gleichartiger Leistungen vermeiden soll. Darüber hinaus soll dem Aufrechnenden die unkomplizierte Tilgung der Schuld sowie die kostensparende und schonende Durchsetzung der eigenen Forderung ermöglicht werden (vgl. Ehlers, NVwZ 1983, 446). Denselben Zielen dient die Verrechnung nach dem Parteiengesetz. Dieses Gesetz räumt den politischen Parteien ebenso wie der mittelverwaltenden Stelle selbständige Ansprüche sei es auf die Gewährung staatlicher Teilfinanzierung einschließlich der Gewährung von Abschlagszahlungen, sei es etwa auf die Rückforderung überzahlter Mittel ein. Das Gegenüberstehen selbständiger Ansprüche und die wechselseitig schuldtilgende Wirkung gehört aber wiederum zum Wesen der Aufrechnung (vgl. Wagner, a. a. O., Rn. 6). Auch die amtliche Begründung zum Entwurf des Achten Gesetzes zur

a. a. O., Rn. 6). Auch die amtliche Begründung zum Entwurf des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes ist demgemäß ausdrücklich davon ausgegangen, dass „die mittelverwaltende Stelle eine eventuelle Überzahlung gemäß den allgemeinen Regeln des Verwaltungsverfahrens (...) aufrechnen [könne]“. Damit solle „gemäß dem Grundsatz der formalen Gleichbehandlung aller Parteien im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung ausgeschlossen werden, dass eine Partei aufgrund von verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine längere Zeit in dem Besitz überzahlter Gelder [bleibe]“ (BT-Drs. 14/8778 S. 16 zu § 20 PartG n. F.).

25 Entsprechend § 387 BGB setzt die Verrechnung demnach die Gegenseitigkeit und die Gleichartigkeit von Hauptforderung und Gegenforderung voraus. Ferner muss die Gegenforderung, mit der der Schuldner aufrechnet, voll wirksam und fällig sein, während die Hauptforderung, gegen die er aufrechnet, nicht fällig zu sein braucht. Die Hauptforderung muss aber wenigstens entstanden und erfüllbar sein; gegen eine künftige oder aufschiebend bedingte Forderung kann nicht aufgerechnet werden (BGH, Urteil vom 10. März 1988 VII ZR 8/87 BGHZ 103, 362 m. w. N.). Nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss die Gegenforderung zudem aufrechenbar sein, d. h. die Aufrechnung darf nicht wegen der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch oder Anfechtungsklage 80 Abs. 1 VwGO) unzulässig sein (BVerwG, Urteil vom 20. November 2008 3 C 13/08 juris, Rn. 11).

26 2. Weder die von der Beklagten im Bescheid vom 26. März 2009 (a)) noch die von ihr in der mündlichen Verhandlung erklärte Verrechnung (b)) haben danach ein Erlöschen der Forderung der Klägerin auf die erste Abschlagszahlung 2009 entsprechend § 389 BGB bewirkt.

27 a) Die mit Bescheid vom 26. März 2009 erklärte (erste) Verrechnung war unwirksam. Zu diesem Zeitpunkt war die Hauptforderung der Klägerin, gegen die die Beklagte aufrechnen wollte, noch nicht entstanden. Denn die mit Bescheid vom 29. Januar 2009 erfolgte Gewährung der ersten Abschlagszahlung stand unter der aufschiebenden Bedingung der Leistung einer Sicherheit durch die Klägerin mindestens in Höhe des vorgesehenen Auszahlungsbetrages. Nach der Legaldefinition des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG handelt es sich bei einer aufschiebenden Bedingung um eine Bestimmung, nach der der Eintritt einer Vergünstigung oder Belastung von einem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Vor dem Hintergrund der Regelung des § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG, wonach die Gewährung der Abschlagszahlung von einer Sicherheitsleistung „abhängig“ gemacht werden kann, entsprach es bei objektiviertem Verständnis (§§ 133, 157 BGB) dem erklärten Willen der Beklagten, die innere Wirksamkeit der Gewährung der ersten Abschlagszahlung von dem ungewissen Eintritt der zukünftigen Leistung einer Sicherheit abhängig zu machen. Damit fehlte es hier im Zeitpunkt der (ersten) Verrechnung an einer Voraussetzung, so dass die im Bescheid vom 26. März 2009 erklärte Verrechnung der Gegenforderung „mit der zum 15. Februar 2009 fällig gewordenen Abschlagszahlung“ keine Wirkungen entfalten konnte und wiederholt werden muss (vgl. zu Letzterem: BGH, Urteil vom 12. Oktober 1983 VIII ZR 19/82 NJW 1984, 357; Grüneberg in: Palandt, BGB, 68. Aufl. 2009, § 388 Rn. 1).

28 Darüber hinaus hätte auch eine Verrechnung mit dem Anspruch der Klägerin auf „Gewährung“ der Abschlagszahlung durch Erlass eines Verwaltungsaktes nach § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG keine Wirkungen entfaltet. Denn hinsichtlich der auf Zahlung gerichteten Gegenforderung der Beklagten aus dem Bescheid vom 26. März 2009 und dem Anspruch der Klägerin auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts nach § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG fehlt es an der Gleichartigkeit; der Anspruch nach § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG ist nicht auf Zahlung, sondern auf einen anderen Gegenstand, nämlich die „Gewährung“, d. h. den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet.

29 Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob und inwieweit bei einer gleichzeitig mit Erlass des die Gegenforderung begründenden Bescheides erfolgenden Verrechnungserklärung der auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben 242 BGB) ein Verrechnungsverbot begründete (vgl. hierzu BFH, Urteil vom 17. September 1987 VII R 50-51/86 BFHE 151, 304 <314>; Felix, NVwZ 1996, 734 <737 f.>).

30 b) Die in der mündlichen Verhandlung erklärte (zweite) Verrechnung ist unzulässig. Denn die von der Beklagten zur Aufrechnung gestellte Gegenforderung ist (noch) nicht aufrechenbar, da sie erst durch den Bescheid vom 26. März 2009 entstanden ist und die Klägerin diesen Bescheid mit aufschiebender Wirkung 80 Abs. 1 VwGO) angefochten hat.

31 aa) Nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 20. November 2008 3 C 13/08 juris), mit der dieses seine bisherige Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1982 BVerwG 3 C 6.82 BVerwGE 66, 218 ff.)

(BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1982 BVerwG 3 C 6.82 BVerwGE 66, 218 ff.) teilweise aufgeben hat, ist einer Behörde die Aufrechnung im Hinblick auf § 80 Abs. 1 VwGO einstweilen untersagt, wenn Bestand oder Fälligkeit einer zur Aufrechnung gestellten Gegenforderung von einem Verwaltungsakt abhängen. Im Einzelnen hat das Bundesverwaltungsgericht hierzu folgendes ausgeführt:

32„(…) Die Aufrechnung ist keine Vollziehung des Leistungsbescheides. Vollziehung ist die einseitige Durchsetzung der im Bescheid getroffenen Regelung mit hoheitlichen Mitteln, etwa im Wege der Verwaltungsvollstreckung. Damit hat die Aufrechnung nur gemein, dass auch sie eine einseitige Willenserklärung ist. Sie dient aber nicht der Durchsetzung der in dem Bescheid geregelten Forderung durch die Behörde, sondern der Erfüllung einer ganz anderen Verbindlichkeit der Behörde; dass diese Erfüllung zugleich die Befriedigung der eigenen Forderung bewirkt, ist lediglich ihre zwangsläufige Folge. Vor allem erfolgt die Aufrechnung nicht mit hoheitlichen Mitteln; sie ist vielmehr ein Gestaltungsrecht des allgemeinen Schuldrechts, das dem Staat nicht anders als jedem anderen Teilnehmer am Rechtsverkehr zusteht (stRspr; vgl. Urteile vom 13. Oktober 1971 BVerwG 6 C 137.67 Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 48 S. 42 f. und vom 27. Oktober 1982 BVerwG 3 C 6.82 BVerwGE 66, 218 <220 f.> = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 71 S. 12 f.).

33Gegen diese Rechtsprechung wird eingewandt, Vollziehung sei nicht nur die Verwaltungsvollstreckung, wie § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO belege; daher sei § 80 Abs. 1 VwGO allgemein das an die Behörde gerichtete einstweilige Verbot zu entnehmen, aus dem angefochtenen Bescheid für den Widerspruchsführer nachteilige Folgen zu ziehen (insb. Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO-Großkommentar, 2. Aufl. 2006, § 80 VwGO Rn. 36; Schoch in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, § 80 VwGO Rn. 79 f., 94; Detterbeck, DÖV 1996, 889 <892>). Damit ist die Unzulässigkeit der Aufrechnung mit einer durch angefochtenen Leistungsbescheid geltend gemachten (Gegen- )Forderung nicht dargetan. Denn § 80 Abs. 1 VwGO kann der Behörde nur solche Folgerungen einstweilen untersagen, die sie vermöge ihrer Sonderstellung als Hoheitsträger ziehen könnte. § 80 VwGO gewährt dem Bürger spezifischen Rechtsschutz gegenüber behördlichem Handeln gerade durch Verwaltungsakt. Die Besonderheit der behördlichen Befugnis, Rechtsverhältnisse einseitig durch Verwaltungsakt zu regeln, findet hierin ihr durch Art. 19 Abs. 4 GG gebotenes Gegenstück. Die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage hemmt diese besonderen Hoheitsbefugnisse. Sie geht aber nicht darüber hinaus; sie lässt die jenseits der besonderen hoheitlichen Befugnisse bestehende Rechtsstellung der Behörde unberührt. Namentlich führt § 80 Abs. 1 VwGO nicht dazu, die Behörde im allgemeinen Rechtsverkehr schlechter zu stellen als jeden Privaten.

34Es ist also daran festzuhalten: Die durch § 387 BGB begründete Befugnis (auch) der Behörde, ihre Verbindlichkeit durch Aufrechnung mit einer eigenen Gegenforderung zu erfüllen, wird nicht dadurch berührt, dass sie die Gegenforderung zuvor durch Leistungsbescheid geltend gemacht hat. Dass der Leistungsbescheid infolge Anfechtung einstweilen nicht vollziehbar ist, hindert mit anderen Worten die Aufrechnung nicht, sofern deren Voraussetzungen vorliegen, insbesondere also sofern die Gegenforderung unabhängig von dem Leistungsbescheid besteht und fällig ist.

35(…) Gleichwohl ist dem Verwaltungsgericht darin zu folgen, dass die Aufrechnung durch den Beklagten im vorliegenden Falle derzeit unzulässig ist. § 80 Abs. 1 VwGO hindert zwar nicht die Aufrechnung als solche, wohl aber die Aufrechenbarkeit solcher Gegenforderungen, deren Bestand oder Fälligkeit ihrerseits einen Verwaltungsakt voraussetzt, sofern und solange die Vollziehung dieses Verwaltungsakts ausgesetzt ist (vgl. im Ergebnis ebenso Beschluss vom 11. August 2005 BVerwG 2 B 2.05 juris; BFH, Urteile vom 31. August 1995 VII R 58/94 BFHE 178, 306 und vom 14. November 2000 VII R 85/99 BFHE 193, 254; Felix, NVwZ 1996, 734). Damit ist der Behörde die Aufrechnung im vorliegenden Falle einstweilen verwehrt, weil die zur Aufrechnung gestellte Gegenforderung erst durch den Widerruf vorheriger Subventionsbescheide entstanden ist und die Klägerin die Widerrufsbescheide jeweils angefochten hat. Soweit dem Urteil des Senats vom 27. Oktober 1982 (a. a. O.) eine andere Rechtsauffassung zugrunde liegt, hält er daran nicht fest.

36Freilich begründet der Rücknahme- oder Widerrufsbescheid als solcher bereits den Subventionsrückzahlungsanspruch, unabhängig davon, ob er angefochten wird oder nicht; die Anfechtung betrifft nur seine Vollziehbarkeit, lässt aber seine Wirksamkeit unberührt. Ebenso führt ein Abgabenbescheid als solcher bereits die Fälligkeit der Abgabenforderung herbei, ebenfalls ungeachtet einer Anfechtung; auch hier lässt die Anfechtung die Wirksamkeit des Abgabenbescheides unberührt (Urteil vom 27. Oktober 1982 a. a. O. S. 221, 222 bzw. S. 12 f.). § 80 Abs. 1 VwGO hindert aber die Vollziehung

1982 a. a. O. S. 221, 222 bzw. S. 12 f.). § 80 Abs. 1 VwGO hindert aber die Vollziehung des angefochtenen Bescheides. Wie erwähnt, liegt hierin das durch Art. 19 Abs. 4 GG geforderte Korrelat zu der Befugnis des Staates, ein Rechtsverhältnis einseitig hoheitlich zu regeln. Deshalb ist der Behörde einstweilen untersagt, die spezifisch hoheitliche Regelung des Verwaltungsakts umzusetzen. Wenn die Begründung oder Fälligstellung der Gegenforderung aber gerade zu dieser spezifisch hoheitlichen Regelung des Verwaltungsakts zählt, so gilt die Gegenforderung für die Behörde einstweilen als noch nicht bestehend oder als noch nicht fällig. In Ansehung der Aufrechnung gilt die Gegenforderung für die Behörde also einstweilen als nicht aufrechenbar.

37Damit errichtet § 80 Abs. 1 VwGO ein spezifisch öffentlich-rechtliches Regime des Bestreitens und der Überprüfung der Gegenforderung. Es würde zwar wie das Bundesverwaltungsgericht öfters unterstrichen hat (Urteile vom 13. Oktober 1971 a. a. O. und vom 27. Oktober 1982 a. a. O.) den Rechtsschutz des Bürgers nicht unzumutbar schmälern, ließe man die Aufrechnung der Behörde zu. Davon bliebe seine Befugnis, die Gegenforderung zu bestreiten, unberührt; auf seine Zahlungsklage hin würde die von der verklagten Behörde zur Aufrechnung gestellte Gegenforderung inzident geprüft, gegebenenfalls in einem Nachverfahren 173 VwGO i.V.m. § 302 ZPO). Dies stellt die allgemeine Lösung des Zivilprozessrechts für den zugrunde liegenden Interessenkonflikt dar. Hängen Bestand oder Fälligkeit der Gegenforderung hingegen von einem Verwaltungsakt ab, so untersteht deren Prüfung dem öffentlichrechtlichen Regime. Das gilt in Ansehung sowohl des materiellen wie des Verfahrensrechts. Das Verfahrensrecht sieht mit §§ 42, 68 ff., 113 VwGO besondere Rechtsschutzmöglichkeiten vor; hierzu zählt auch die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage. Dieses spezifisch öffentlich-rechtliche Rechtsschutzkonzept tritt, soweit seine Sonderbestimmungen reichen, an die Stelle des allgemeinen zivilrechtlichen (zivilprozessualen) Konzepts.“

38 bb) Gemessen hieran ist der Beklagten die Aufrechnung einstweilen untersagt. Denn der Bestand der zur Aufrechnung gestellten Gegenforderung nach § 31b Satz 1 PartG hängt von einem Verwaltungsakt, nämlich der Feststellung von Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht 2007 der Klägerin in Höhe von 1.252.399,55 EUR, ab.

39 Nach § 31b Satz 1 PartG entsteht gegen die Partei ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages, soweit kein Fall des § 31c PartG vorliegt, und sofern der Präsident des Deutschen Bundestages im Rahmen seiner Prüfung nach § 23a PartG Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht feststellt. Mit der Bezugnahme auf § 23a PartG verweist § 31b Satz 1 PartG (auch) auf die Bestimmung des § 23a Abs. 4 Satz 1 PartG. Danach erlässt der Präsident des Deutschen Bundestages einen Bescheid, in dem er gegebenenfalls Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts feststellt und die Höhe des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages festsetzt. Nach der Konstruktion des Parteiengesetzes setzt das Entstehen der Forderung nach § 31b Satz 1 PartG somit einen Verwaltungsakt nach § 23a Abs. 4 Satz 1 PartG voraus.

40 Den vom Parteiengesetz für das Entstehen der Forderung nach § 31b PartG geforderten Verwaltungsakt hat die Beklagte bei objektiviertem Verständnis danach in dem Bescheid vom 26. März 2008 erlassen, indem sie im Tenorierungsabschnitt des Bescheides ausgeführt hat, „wegen festgestellter Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichtes der [Klägerin] für das Jahr 2007 vom 31. Dezember 2008 in Höhe von insgesamt 1.252.399,55 EUR ist gegen die [Klägerin] ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages entstanden“. Keiner Entscheidung bedarf daher, ob auch die auf der Grundlage des § 31b Satz 3 PartG erfolgte Feststellung der Verpflichtung zur Zahlung einen für den Bestand der Forderung konstituierenden Verwaltungsakt darstellt.

41 c) Die (auch) gegen die Feststellung der Unrichtigkeiten gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin hat gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung und hindert deshalb die Aufrechenbarkeit der Gegenforderung der Beklagten. Die aufschiebende Wirkung der Klage entfällt hier nicht ausnahmsweise gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 3 VwGO.

42 Bei der Forderung nach § 31b PartG handelt es sich nicht um die Anforderung von öffentlichen Abgaben oder Kosten im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Denn für diese ist kennzeichnend, dass sie neben anderen Funktionen zumindest auch diejenige der Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs besitzen (vgl. Puttler, in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2008, § 80 Rn. 56 ff. m. w. N.). Hieran fehlt es im Falle der Forderung nach § 31b PartG. Offen bleiben kann, ob es sich hierbei um eine Strafzahlung (so die amtliche Gesetzesbegründung, BT-Drs. 14/8778 S. 20) oder um eine reine Präventionssanktion handelt, die die Parteien zur Erfüllung ihrer entsprechenden

Präventionssanktion handelt, die die Parteien zur Erfüllung ihrer entsprechenden Pflichten nach dem Parteiengesetz anhalten und damit mittelbar der verfassungsrechtlichen Offenlegungspflicht dienen soll (so Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, 2005, S. 587). Denn jedenfalls dient sie daneben nicht auch dazu, den öffentlichen Finanzierungsbedarf zu decken.

43 Der Wegfall der aufschiebenden Wirkung ist auch nicht durch ein Bundesgesetz gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO vorgeschrieben. Im Hinblick auf den in § 80 Abs. 1 VwGO aufgestellten Grundsatz und die Bedeutung der aufschiebenden Wirkung für die Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG muss der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung ausdrücklich und eindeutig erfolgen (vgl. VGH München, Beschluss vom 29. Juli 1976 99 IX/76 NJW 1977, 166; Puttler, a. a. O., § 80 Rn. 69; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 80 Rn. 65).

44 Eine ausdrückliche Regelung enthält das Parteiengesetz weder in § 31b Satz 4 i. V. m. § 31a Abs. 3 Satz 2 PartG noch in der von dem Prozessbevollmächtigten der Beklagten in der mündlichen Verhandlung angeführten Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 2 PartG, wonach der Präsident des Deutschen Bundestages, sofern sich aus der Festsetzung der staatlichen Teilfinanzierung eine Überzahlung von Abschlagszahlungen ergibt, den Rückforderungsanspruch mit dem die Festsetzung umfassenden Verwaltungsakt festsetzt und diesen Betrag unmittelbar verrechnet. Dem Parteiengesetz kann der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung im Übrigen auch nicht in der Gesamtschau entnommen werden. § 31a Abs. 3 Satz 2 PartG knüpft lediglich an das Bestehen einer Verrechnungslage an, ohne aber deren Voraussetzungen zu benennen. § 20 Abs. 2 Satz 2 PartG äußert sich lediglich zum Zeitpunkt der Verrechnung („unmittelbar“), nicht jedoch zu deren Wirkungen bzw. den Voraussetzungen ihrer Wirksamkeit. Soweit die amtliche Begründung des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes zu § 20 PartG darauf abstellt, mit Hilfe der Aufrechnung solle ausgeschlossen werden, dass „eine Partei aufgrund von verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine längere Zeit in dem Besitz überzahlter Gelder bleibe“ (BT-Drs. 14/8778 S. 16 zu § 20 PartG n. F.), belegt dies nicht den Willen, die aufschiebende Wirkung auszuschließen. Denn diese Äußerung knüpft lediglich an die seinerzeitige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, wonach die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage einer Aufrechnung selbst dann nicht entgegenstand, wenn die Forderung erst durch Erlass des angefochtenen Verwaltungsakts entstanden war. Danach hatte der Gesetzgeber keinen Anlass, die aufschiebende Wirkung einer Klage auszuschließen. Dies gilt umso mehr, als nicht ersichtlich ist, dass im Falle der Rückforderung überzahlter staatlicher Teilfinanzierung oder im Falle von Zahlungen nach §§ 31b und 31c PartG ein generelles Bedürfnis bestünde, den endgültigen Verlust staatlicher Mittel durch die sofortige Aufrechenbarkeit der staatlichen Gegenforderungen zu sichern. Soweit hinreichende Tatsachen eine solche Befürchtung im Einzelfall rechtfertigen, sind die staatlichen Interessen ausreichend durch die Möglichkeit geschützt, gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des die Gegenforderung zur Entstehung bringenden Verwaltungsakts anzuordnen.

45 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

46 Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da die Frage der Verrechnung und der Aufrechenbarkeit einer Forderung nach § 31b Satz 1 PartG grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. § 124a VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO); aus diesen Gründen ist auch die Sprungrevision zuzulassen 134 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr.1 VwGO).

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