Urteil des VG Berlin vom 15.02.2009

VG Berlin: aufschiebende wirkung, partg, aufrechnung, gegenforderung, verrechnung, abschlagszahlung, behörde, treu und glauben, verwaltungsakt, politische partei

Gericht:

VG Berlin 2. Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

2 K 12.09

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 31b S 1 PartG, § 389 BGB

Verrechnung und Aufrechenbarkeit einer Forderung nach § 31b

S 1PartG

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt

erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Die Beklagte wird verurteilt, die 1. Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur

Parteienfinanzierung 2009 zum 15. Februar 2009 in Höhe von 304.832,49 EUR an die

Klägerin auszuzahlen.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, trägt

die Klägerin 7/8 und die Beklagte 1/8 der Kosten des Verfahrens. Im Übrigen trägt die

Beklagte die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu

vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt (nunmehr) die Auszahlung der ersten Abschlagszahlung auf die

vom Präsidenten des Deutschen Bundestages für das Jahr 2009 festzusetzende

staatliche Teilfinanzierung.

Die Klägerin ist eine politische Partei. Mit Bescheid des Präsidenten des Deutschen

Bundestages vom 28. Januar 2008 setzte die Beklagte die staatliche Teilfinanzierung der

Klägerin für das Jahr 2007 auf 1.448.519,55 EUR fest.

Am 31. Dezember 2008 reichte die Klägerin bei der Beklagten ihren

Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 ein. Dieser wies u. a. aus, die Klägerin habe im

Berichtsjahr staatliche Mittel in Höhe von 561.692,12 EUR eingenommen.

Mit Schreiben der Verwaltung des Deutschen Bundestages vom 8. Januar 2009 teilte die

Beklagte der Klägerin mit, dass in dem eingereichten Rechenschaftsbericht für das Jahr

2007 Unrichtigkeiten festgestellt worden seien, die Sanktionen gem. § 31b Satz 1 PartG

auslösen könnten. Der Klägerin werde Gelegenheit gegeben, sich hierzu bis zum 16.

Januar 2009 zu äußern. Unter dem 18. Januar 2009 reichte die Klägerin einen korrigierten

Rechenschaftsbericht ein.

Nach vorheriger Anhörung der Klägerin setzte die Beklagte mit Bescheid des

Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 die auf die Klägerin

insgesamt entfallende staatliche Teilfinanzierung für das Jahr 2008 auf 1.496.824,39 EUR

vorläufig fest. Hiervon gewährte sie der Klägerin als Bundesanteil 1.255.481,64 EUR.

Unter Anrechnung der im Jahr 2008 geleisteten Abschlagszahlungen i. H. v. insgesamt

1.264.519,56 EUR ergebe sich daraus eine Rückforderung für das Jahr 2008 i. H. v.

9.037,92 EUR. Nach § 20 Abs. 1 PartG werde der Klägerin auf Bundesebene der erste

Abschlag zum 15. Februar 2009 i. H. v. 313.870,41 EUR gewährt. Abzüglich der

Rückforderung für 2008 errechne sich ein Auszahlungsbetrag in Höhe von 304.832,49

EUR. Eine Auszahlung zum 15. Februar 2009 erfolge nur, wenn zeitlich vorher eine

Sicherheitsleistung zumindest in Höhe des vorgesehenen Auszahlungsbetrages erbracht

worden sei. Im Hinblick auf zulässige Arten der zu erbringenden Sicherheitsleistung

werde vollinhaltlich auf § 232 des Bürgerlichen Gesetzbuches verwiesen. Zur

Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen an, es bestünden Anhaltspunkte dafür,

dass gegen die Klägerin eine Zahlungsverpflichtung nach §§ 31a bis 31c PartG

entstehen könne, die den vorläufigen Festsetzungsbetrag von 1.496.824,39 EUR

übersteige.

Die Klägerin hat am 18. Februar 2009 Klage erhoben, mit der sie zunächst im

Hauptantrag begehrt hat, den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages

vom 29. Januar 2009 aufzuheben, soweit die staatlichen Mitteln für die Klägerin für 2008

nur vorläufig festgesetzt seien und die Auszahlung von staatlichen Mitteln im Wege von

Abschlagszahlungen für 2009 nur gegen Sicherheitsleistung bis zur Höhe einer

möglichen Strafzahlung aus ihrem Rechenschaftsbericht für 2007 nach § 31b PartG

erfolge. Hilfsweise hat die Klägerin begehrt, die Beklagte zu verpflichten, die auf sie

entfallenden staatlichen Mittel für 2008 in Höhe von insgesamt 1.496.824,39 EUR

endgültig festzusetzen und die auf sie entfallenden Abschlagszahlungen für 2009 in

Höhe von 304.832,49 EUR zum 15. Februar 2009 und in Höhe von 313.870,41 EUR zum

15. Mai 2009, 15. August 2009 und 15. November 2009 ohne Sicherheitsleistung zu

gewähren.

Mit Bescheid des Deutschen Bundestages – Verwaltung – vom 26. März 2009 entschied

die Beklagte, dass wegen festgestellter Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts der

Klägerin für das Jahr 2007 vom 31. Dezember 2008 in Höhe von 1.252.399,55 EUR

gegen die Klägerin gem. § 31b Satz 1 PartG ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des

den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages entstanden sei. Gemäß § 31b Satz

3 PartG werde daher die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung von 2 x 1.252.399,55

EUR = 2.504.799,10 EUR durch Verwaltungsakt festgestellt. Die festgestellte

Zahlungsverpflichtung werde mit der zum 15. Februar 2009 fällig gewordenen

Abschlagszahlung i. H. v. 313.870,41 EUR, verringert um die Rückforderung für 2008 i. H.

v. 9.037,92 EUR, d. h. in Höhe von 304.832,49 EUR verrechnet. Zugleich wurden die

gemäß dem Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar

2009 auf die Klägerin entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 2008 endgültig

festgesetzt. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen an, der

Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Rechnungsjahr 2007 enthalte Unrichtigkeiten.

So seien etwa als Einnahme staatliche Mittel in Höhe von 561.692,12 EUR angegeben

worden, obwohl für die Klägerin für das Jahr 2007 staatliche Teilfinanzierung in Höhe von

1.448.519,55 EUR festgesetzt worden sei.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 2. April 2009 Klage erhoben (VG 2 K 39.09),

über die noch nicht entschieden worden ist.

Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung den Bescheid des Präsidenten des

Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 aufgehoben, soweit die Auszahlung der

ersten Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur Parteienfinanzierung 2009 zum 15.

Februar 2009 von einer Sicherheitsleistung zumindest in Höhe des vorgesehenen

Auszahlungsbetrages abhängig gemacht worden ist.

Die Beteiligten haben daraufhin das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

die Beklagte zu verurteilen, die erste Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur

Parteienfinanzierung 2009 zum 15. Februar 2009 in Höhe von 304.832,49 EUR an sie

auszuzahlen.

Die Beklagte hat daraufhin erneut erklärt, die im Bescheid der Bundestagsverwaltung

vom 26. März 2009 gemäß § 31b Sätze 1 und 3 PartG festgestellte

Zahlungsverpflichtung der Klägerin in Höhe von 2.504.799,10 EUR mit der zum 15.

Februar 2009 fällig gewordenen Abschlagszahlung in Höhe von 313.870,41 EUR,

verringert um die Rückforderung für 2008 in Höhe von 9.037,92 EUR, d. h. in Höhe von

304.832,49 EUR zu verrechnen.

Die Klägerin ist der Auffassung, ihr Anspruch auf die erste Abschlagzahlung aus dem

Bescheid vom 29. Januar 2009 sei nicht durch die seitens der Beklagten erklärten

Verrechnungen erloschen. Einer solchen Wirkung stehe u. a. entgegen, dass ihre am 2.

April 2009 erhobene Klage gegen den Bescheid vom 26. März 2009 aufschiebende

Wirkung entfalte.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, eine Verrechnung nach dem Parteiengesetz sei stets zulässig,

unabhängig davon, ob eine Klage aufschiebende Wirkung entfalte. Dies gelte selbst

dann, wenn mit einer Gegenforderung verrechnet werde, für deren Bestehen der Erlass

eines Verwaltungsaktes konstitutiv sei. Die für die Aufrechnung allgemein geltenden

Grundsätze seien auf die Verrechnung nach dem Parteiengesetz nicht übertragbar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten

wird auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge verwiesen, die vorgelegen haben

und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die allgemeine Leistungsklage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat aus der mit

Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2009 erfolgten

Gewährung der ersten Abschlagszahlung staatlicher Mittel zur Parteienfinanzierung 2009

zum 15. Februar 2009 einen Anspruch auf Auszahlung in Höhe von 304.832,49 EUR (im

Folgenden: Hauptforderung).

Der Anspruch ist nicht durch die seitens der Beklagten unter dem 26. März 2009 bzw. in

der mündlichen Verhandlung erklärten Verrechnungen mit ihrer durch Bescheid vom 26.

März 2009 geltend gemachten Forderung nach § 31b Satz 1 des Gesetzes über die

politischen Parteien (Parteiengesetz – PartG) in der Fassung der Bekanntmachung vom

31. Januar 1994 (BGBl. I S. 142), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2004

(BGBl. I S. 3673), (im Folgenden: Gegenforderung) erloschen.

1. Eine Verrechnung von Forderungen des Deutschen Bundestages nach § 31b PartG

mit Forderungen der politischen Parteien nach Abschlagszahlungen ist nach dem

Parteiengesetz grundsätzlich zulässig; ein allgemeines Verrechnungsverbot besteht

insoweit nicht. Dies ergibt sich (u. a.) aus den, mit dem Achten Gesetz zur Änderung des

Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl. I S. 2268) eingeführten Regelungen des §

31b Satz 3 i. V. m. § 31a Abs. 3 Satz 2 PartG. Danach ist, sofern sich im Zuge der

weiteren Finanzierung eine Verrechnungslage ergibt, der Unterschiedsbetrag mit der

nächsten Abschlagszahlung zu verrechnen.

Mit den Begriffen „verrechnen“ und „Verrechnungslage“ knüpft das Parteiengesetz an

die im Bürgerlichen Gesetzbuch in den §§ 387 ff BGB ausdrücklich geregelte und auch im

öffentlichen Recht als Rechtsinstitut anerkannte (vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 27.

Oktober 1982 – BVerwG 3 C 6.82 – BVerwGE 66, 218 <220 f.>) Aufrechnung an. Die

Aufrechnung ist die Ausübung eines schuldrechtlichen Gestaltungsrechts und erfolgt in

der Regel gemäß §§ 387, 388 BGB durch eine einseitige empfangsbedürftige

Willenserklärung eines Schuldners, der zugleich der Gläubiger seines Gläubigers ist, oder

anderenfalls durch einen entsprechenden Aufrechnungsvertrag. Die

Aufrechnungserklärung ist also eine Handlung, die der Erfüllung der eigenen

Verbindlichkeit dient und dabei gleichzeitig die Befriedigung der eigenen Forderung

bewirkt (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1982 a. a. O.).

Von der im öffentlichen Recht anerkannten Aufrechung unterscheidet sich die

Verrechnung nach dem Parteiengesetz nur in der Begrifflichkeit, nicht aber hinsichtlich

ihrer Zielsetzung, Wirkung und Voraussetzungen (vgl. Koch in: Ipsen; PartG, 2008, § 20

Rn. 10 f., § 31a Rn. 13). Aus der Wahl des Begriffes der Verrechnung lässt sich nicht

schließen, dass die Regeln der Aufrechnung hier keine Anwendung finden sollen. Denn

der Begriff der Verrechnung kann unspezifisch für jede Form der Kompensation

verwendet werden (vgl. Wagner, in: Erman, BGB, Bd. I, 12. Aufl. 2008, Vor § 387 Rn. 5;

vgl. auch §§ 51, 52 SGB I, wonach sich Aufrechnung und Verrechnung nur insoweit

unterscheiden, als die Verrechnung keine Gegenseitigkeit fordert). Der Begriff der

Verrechnung wird dagegen vom Parteiengesetz nicht etwa im Sinne einer Anrechnung

gebraucht, für die die Regeln der §§ 387 ff. BGB nicht gelten, da sie lediglich einen Abzug

oder eine Saldierung darstellt, bei der sich nicht zwei selbständige Forderungen

gegenüberstehen (vgl. allgemein zur Anrechnung: Wagner, a. a. O., Rn. 6). Dieses

Verständnis ergibt sich aus der Systematik des Parteiengesetzes sowie dem Sinn und

Zweck der parteienrechtlichen Verrechnung.

Für die Aufrechnung ist kennzeichnend, dass sie den unwirtschaftlichen Austausch

gleichartiger Leistungen vermeiden soll. Darüber hinaus soll dem Aufrechnenden die

unkomplizierte Tilgung der Schuld sowie die kostensparende und schonende

Durchsetzung der eigenen Forderung ermöglicht werden (vgl. Ehlers, NVwZ 1983, 446).

Denselben Zielen dient die Verrechnung nach dem Parteiengesetz. Dieses Gesetz

räumt den politischen Parteien ebenso wie der mittelverwaltenden Stelle selbständige

Ansprüche – sei es auf die Gewährung staatlicher Teilfinanzierung einschließlich der

Gewährung von Abschlagszahlungen, sei es etwa auf die Rückforderung überzahlter

Mittel – ein. Das Gegenüberstehen selbständiger Ansprüche und die wechselseitig

schuldtilgende Wirkung gehört aber wiederum zum Wesen der Aufrechnung (vgl. Wagner,

a. a. O., Rn. 6). Auch die amtliche Begründung zum Entwurf des Achten Gesetzes zur

Änderung des Parteiengesetzes ist demgemäß ausdrücklich davon ausgegangen, dass

„die mittelverwaltende Stelle eine eventuelle Überzahlung gemäß den allgemeinen

Regeln des Verwaltungsverfahrens (...) aufrechnen [könne]“. Damit solle „gemäß dem

Grundsatz der formalen Gleichbehandlung aller Parteien im Rahmen der staatlichen

Teilfinanzierung ausgeschlossen werden, dass eine Partei aufgrund von

verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine längere Zeit in dem Besitz überzahlter Gelder

[bleibe]“ (BT-Drs. 14/8778 S. 16 zu § 20 PartG n. F.).

Entsprechend § 387 BGB setzt die Verrechnung demnach die Gegenseitigkeit und die

Gleichartigkeit von Hauptforderung und Gegenforderung voraus. Ferner muss die

Gegenforderung, mit der der Schuldner aufrechnet, voll wirksam und fällig sein, während

die Hauptforderung, gegen die er aufrechnet, nicht fällig zu sein braucht. Die

Hauptforderung muss aber wenigstens entstanden und erfüllbar sein; gegen eine

künftige oder aufschiebend bedingte Forderung kann nicht aufgerechnet werden (BGH,

Urteil vom 10. März 1988 – VII ZR 8/87 – BGHZ 103, 362 m. w. N.). Nach der neuesten

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss die Gegenforderung zudem

aufrechenbar sein, d. h. die Aufrechnung darf nicht wegen der aufschiebenden Wirkung

von Widerspruch oder Anfechtungsklage (§ 80 Abs. 1 VwGO) unzulässig sein (BVerwG,

Urteil vom 20. November 2008 – 3 C 13/08 – juris, Rn. 11).

2. Weder die von der Beklagten im Bescheid vom 26. März 2009 (a)) noch die von ihr in

der mündlichen Verhandlung erklärte Verrechnung (b)) haben danach ein Erlöschen der

Forderung der Klägerin auf die erste Abschlagszahlung 2009 entsprechend § 389 BGB

bewirkt.

a) Die mit Bescheid vom 26. März 2009 erklärte (erste) Verrechnung war unwirksam. Zu

diesem Zeitpunkt war die Hauptforderung der Klägerin, gegen die die Beklagte

aufrechnen wollte, noch nicht entstanden. Denn die mit Bescheid vom 29. Januar 2009

erfolgte Gewährung der ersten Abschlagszahlung stand unter der aufschiebenden

Bedingung der Leistung einer Sicherheit durch die Klägerin mindestens in Höhe des

vorgesehenen Auszahlungsbetrages. Nach der Legaldefinition des § 36 Abs. 2 Nr. 2

VwVfG handelt es sich bei einer aufschiebenden Bedingung um eine Bestimmung, nach

der der Eintritt einer Vergünstigung oder Belastung von einem ungewissen Eintritt eines

zukünftigen Ereignisses abhängt. Vor dem Hintergrund der Regelung des § 20 Abs. 1

Satz 4 PartG, wonach die Gewährung der Abschlagszahlung von einer

Sicherheitsleistung „abhängig“ gemacht werden kann, entsprach es bei objektiviertem

Verständnis (§§ 133, 157 BGB) dem erklärten Willen der Beklagten, die innere

Wirksamkeit der Gewährung der ersten Abschlagszahlung von dem ungewissen Eintritt

der zukünftigen Leistung einer Sicherheit abhängig zu machen. Damit fehlte es hier im

Zeitpunkt der (ersten) Verrechnung an einer Voraussetzung, so dass die im Bescheid

vom 26. März 2009 erklärte Verrechnung der Gegenforderung „mit der zum 15. Februar

2009 fällig gewordenen Abschlagszahlung“ keine Wirkungen entfalten konnte und

wiederholt werden muss (vgl. zu Letzterem: BGH, Urteil vom 12. Oktober 1983 – VIII ZR

19/82 – NJW 1984, 357; Grüneberg in: Palandt, BGB, 68. Aufl. 2009, § 388 Rn. 1).

Darüber hinaus hätte auch eine Verrechnung mit dem Anspruch der Klägerin auf

„Gewährung“ der Abschlagszahlung durch Erlass eines Verwaltungsaktes nach § 20 Abs.

1 Satz 1 PartG keine Wirkungen entfaltet. Denn hinsichtlich der auf Zahlung gerichteten

Gegenforderung der Beklagten aus dem Bescheid vom 26. März 2009 und dem

Anspruch der Klägerin auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts nach § 20 Abs.

1 Satz 1 PartG fehlt es an der Gleichartigkeit; der Anspruch nach § 20 Abs. 1 Satz 1

PartG ist nicht auf Zahlung, sondern auf einen anderen Gegenstand, nämlich die

„Gewährung“, d. h. den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet.

Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob und inwieweit bei einer gleichzeitig mit Erlass

des die Gegenforderung begründenden Bescheides erfolgenden Verrechnungserklärung

der auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB)

ein Verrechnungsverbot begründete (vgl. hierzu BFH, Urteil vom 17. September 1987 –

VII R 50-51/86 – BFHE 151, 304 <314>; Felix, NVwZ 1996, 734 <737 f.>).

b) Die in der mündlichen Verhandlung erklärte (zweite) Verrechnung ist unzulässig. Denn

die von der Beklagten zur Aufrechnung gestellte Gegenforderung ist (noch) nicht

aufrechenbar, da sie erst durch den Bescheid vom 26. März 2009 entstanden ist und die

Klägerin diesen Bescheid mit aufschiebender Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO) angefochten

hat.

aa) Nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 20.

November 2008 – 3 C 13/08 – juris), mit der dieses seine bisherige Rechtsprechung

(BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1982 – BVerwG 3 C 6.82 – BVerwGE 66, 218 ff.)

teilweise aufgeben hat, ist einer Behörde die Aufrechnung im Hinblick auf § 80 Abs. 1

VwGO einstweilen untersagt, wenn Bestand oder Fälligkeit einer zur Aufrechnung

gestellten Gegenforderung von einem Verwaltungsakt abhängen. Im Einzelnen hat das

Bundesverwaltungsgericht hierzu folgendes ausgeführt:

„(…) Die Aufrechnung ist keine Vollziehung des Leistungsbescheides. Vollziehung ist

die einseitige Durchsetzung der im Bescheid getroffenen Regelung mit hoheitlichen

Mitteln, etwa im Wege der Verwaltungsvollstreckung. Damit hat die Aufrechnung nur

gemein, dass auch sie eine einseitige Willenserklärung ist. Sie dient aber nicht der

Durchsetzung der in dem Bescheid geregelten Forderung durch die Behörde, sondern

der Erfüllung einer ganz anderen Verbindlichkeit der Behörde; dass diese Erfüllung

zugleich die Befriedigung der eigenen Forderung bewirkt, ist lediglich ihre zwangsläufige

Folge. Vor allem erfolgt die Aufrechnung nicht mit hoheitlichen Mitteln; sie ist vielmehr

ein Gestaltungsrecht des allgemeinen Schuldrechts, das dem Staat nicht anders als

jedem anderen Teilnehmer am Rechtsverkehr zusteht (stRspr; vgl. Urteile vom 13.

Oktober 1971 – BVerwG 6 C 137.67 – Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 48 S. 42 f. und vom 27.

Oktober 1982 – BVerwG 3 C 6.82 – BVerwGE 66, 218 <220 f.> = Buchholz 451.55

Subventionsrecht Nr. 71 S. 12 f.).

Gegen diese Rechtsprechung wird eingewandt, Vollziehung sei nicht nur die

Verwaltungsvollstreckung, wie § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO belege; daher sei § 80 Abs. 1

VwGO allgemein das an die Behörde gerichtete einstweilige Verbot zu entnehmen, aus

dem angefochtenen Bescheid für den Widerspruchsführer nachteilige Folgen zu ziehen

(insb. Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO-Großkommentar, 2. Aufl. 2006, § 80 VwGO Rn. 36;

Schoch in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, § 80 VwGO Rn. 79 f.,

94; Detterbeck, DÖV 1996, 889 <892>). Damit ist die Unzulässigkeit der Aufrechnung

mit einer durch angefochtenen Leistungsbescheid geltend gemachten (Gegen-

)Forderung nicht dargetan. Denn § 80 Abs. 1 VwGO kann der Behörde nur solche

Folgerungen einstweilen untersagen, die sie vermöge ihrer Sonderstellung als

Hoheitsträger ziehen könnte. § 80 VwGO gewährt dem Bürger spezifischen Rechtsschutz

gegenüber behördlichem Handeln gerade durch Verwaltungsakt. Die Besonderheit der

behördlichen Befugnis, Rechtsverhältnisse einseitig durch Verwaltungsakt zu regeln,

findet hierin ihr durch Art. 19 Abs. 4 GG gebotenes Gegenstück. Die aufschiebende

Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage hemmt diese besonderen

Hoheitsbefugnisse. Sie geht aber nicht darüber hinaus; sie lässt die jenseits der

besonderen hoheitlichen Befugnisse bestehende Rechtsstellung der Behörde unberührt.

Namentlich führt § 80 Abs. 1 VwGO nicht dazu, die Behörde im allgemeinen

Rechtsverkehr schlechter zu stellen als jeden Privaten.

Es ist also daran festzuhalten: Die durch § 387 BGB begründete Befugnis (auch) der

Behörde, ihre Verbindlichkeit durch Aufrechnung mit einer eigenen Gegenforderung zu

erfüllen, wird nicht dadurch berührt, dass sie die Gegenforderung zuvor durch

Leistungsbescheid geltend gemacht hat. Dass der Leistungsbescheid infolge Anfechtung

einstweilen nicht vollziehbar ist, hindert mit anderen Worten die Aufrechnung nicht,

sofern deren Voraussetzungen vorliegen, insbesondere also sofern die Gegenforderung

– unabhängig von dem Leistungsbescheid – besteht und fällig ist.

(…) Gleichwohl ist dem Verwaltungsgericht darin zu folgen, dass die Aufrechnung

durch den Beklagten im vorliegenden Falle derzeit unzulässig ist. § 80 Abs. 1 VwGO

hindert zwar nicht die Aufrechnung als solche, wohl aber die Aufrechenbarkeit solcher

Gegenforderungen, deren Bestand oder Fälligkeit ihrerseits einen Verwaltungsakt

voraussetzt, sofern und solange die Vollziehung dieses Verwaltungsakts ausgesetzt ist

(vgl. im Ergebnis ebenso Beschluss vom 11. August 2005 – BVerwG 2 B 2.05 – juris; BFH,

Urteile vom 31. August 1995 – VII R 58/94 – BFHE 178, 306 und vom 14. November 2000

– VII R 85/99 – BFHE 193, 254; Felix, NVwZ 1996, 734). Damit ist der Behörde die

Aufrechnung im vorliegenden Falle einstweilen verwehrt, weil die zur Aufrechnung

gestellte Gegenforderung erst durch den Widerruf vorheriger Subventionsbescheide

entstanden ist und die Klägerin die Widerrufsbescheide jeweils angefochten hat. Soweit

dem Urteil des Senats vom 27. Oktober 1982 (a. a. O.) eine andere Rechtsauffassung

zugrunde liegt, hält er daran nicht fest.

Freilich begründet der Rücknahme- oder Widerrufsbescheid als solcher bereits den

Subventionsrückzahlungsanspruch, unabhängig davon, ob er angefochten wird oder

nicht; die Anfechtung betrifft nur seine Vollziehbarkeit, lässt aber seine Wirksamkeit

unberührt. Ebenso führt ein Abgabenbescheid als solcher bereits die Fälligkeit der

Abgabenforderung herbei, ebenfalls ungeachtet einer Anfechtung; auch hier lässt die

Anfechtung die Wirksamkeit des Abgabenbescheides unberührt (Urteil vom 27. Oktober

1982 a. a. O. S. 221, 222 bzw. S. 12 f.). § 80 Abs. 1 VwGO hindert aber die Vollziehung

des angefochtenen Bescheides. Wie erwähnt, liegt hierin das durch Art. 19 Abs. 4 GG

geforderte Korrelat zu der Befugnis des Staates, ein Rechtsverhältnis einseitig hoheitlich

zu regeln. Deshalb ist der Behörde einstweilen untersagt, die spezifisch hoheitliche

Regelung des Verwaltungsakts umzusetzen. Wenn die Begründung oder Fälligstellung

der Gegenforderung aber gerade zu dieser spezifisch hoheitlichen Regelung des

Verwaltungsakts zählt, so gilt die Gegenforderung für die Behörde einstweilen als noch

nicht bestehend oder als noch nicht fällig. In Ansehung der Aufrechnung gilt die

Gegenforderung für die Behörde also einstweilen als nicht aufrechenbar.

Damit errichtet § 80 Abs. 1 VwGO ein spezifisch öffentlich-rechtliches Regime des

Bestreitens und der Überprüfung der Gegenforderung. Es würde zwar – wie das

Bundesverwaltungsgericht öfters unterstrichen hat (Urteile vom 13. Oktober 1971 a. a.

O. und vom 27. Oktober 1982 a. a. O.) – den Rechtsschutz des Bürgers nicht

unzumutbar schmälern, ließe man die Aufrechnung der Behörde zu. Davon bliebe seine

Befugnis, die Gegenforderung zu bestreiten, unberührt; auf seine Zahlungsklage hin

würde die von der verklagten Behörde zur Aufrechnung gestellte Gegenforderung

inzident geprüft, gegebenenfalls in einem Nachverfahren (§ 173 VwGO i.V.m. § 302

ZPO). Dies stellt die allgemeine Lösung des Zivilprozessrechts für den zugrunde

liegenden Interessenkonflikt dar. Hängen Bestand oder Fälligkeit der Gegenforderung

hingegen von einem Verwaltungsakt ab, so untersteht deren Prüfung dem öffentlich-

rechtlichen Regime. Das gilt in Ansehung sowohl des materiellen wie des

Verfahrensrechts. Das Verfahrensrecht sieht mit §§ 42, 68 ff., 113 VwGO besondere

Rechtsschutzmöglichkeiten vor; hierzu zählt auch die aufschiebende Wirkung von

Widerspruch und Anfechtungsklage. Dieses spezifisch öffentlich-rechtliche

Rechtsschutzkonzept tritt, soweit seine Sonderbestimmungen reichen, an die Stelle des

allgemeinen zivilrechtlichen (zivilprozessualen) Konzepts.“

bb) Gemessen hieran ist der Beklagten die Aufrechnung einstweilen untersagt. Denn der

Bestand der zur Aufrechnung gestellten Gegenforderung nach § 31b Satz 1 PartG hängt

von einem Verwaltungsakt, nämlich der Feststellung von Unrichtigkeiten im

Rechenschaftsbericht 2007 der Klägerin in Höhe von 1.252.399,55 EUR, ab.

Nach § 31b Satz 1 PartG entsteht gegen die Partei ein Anspruch in Höhe des Zweifachen

des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages, soweit kein Fall des § 31c PartG

vorliegt, und sofern der Präsident des Deutschen Bundestages im Rahmen seiner

Prüfung nach § 23a PartG Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht feststellt. Mit der

Bezugnahme auf § 23a PartG verweist § 31b Satz 1 PartG (auch) auf die Bestimmung

des § 23a Abs. 4 Satz 1 PartG. Danach erlässt der Präsident des Deutschen

Bundestages einen Bescheid, in dem er gegebenenfalls Unrichtigkeiten des

Rechenschaftsberichts feststellt und die Höhe des den unrichtigen Angaben

entsprechenden Betrages festsetzt. Nach der Konstruktion des Parteiengesetzes setzt

das Entstehen der Forderung nach § 31b Satz 1 PartG somit einen Verwaltungsakt nach

§ 23a Abs. 4 Satz 1 PartG voraus.

Den vom Parteiengesetz für das Entstehen der Forderung nach § 31b PartG geforderten

Verwaltungsakt hat die Beklagte bei objektiviertem Verständnis danach in dem Bescheid

vom 26. März 2008 erlassen, indem sie im Tenorierungsabschnitt des Bescheides

ausgeführt hat, „wegen festgestellter Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichtes der

[Klägerin] für das Jahr 2007 vom 31. Dezember 2008 in Höhe von insgesamt

1.252.399,55 EUR ist gegen die [Klägerin] ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des den

unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages entstanden“. Keiner Entscheidung

bedarf daher, ob auch die auf der Grundlage des § 31b Satz 3 PartG erfolgte

Feststellung der Verpflichtung zur Zahlung einen für den Bestand der Forderung

konstituierenden Verwaltungsakt darstellt.

c) Die (auch) gegen die Feststellung der Unrichtigkeiten gerichtete Anfechtungsklage der

Klägerin hat gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung und hindert deshalb die

Aufrechenbarkeit der Gegenforderung der Beklagten. Die aufschiebende Wirkung der

Klage entfällt hier nicht ausnahmsweise gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 3 VwGO.

Bei der Forderung nach § 31b PartG handelt es sich nicht um die Anforderung von

öffentlichen Abgaben oder Kosten im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Denn für

diese ist kennzeichnend, dass sie neben anderen Funktionen zumindest auch diejenige

der Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs besitzen (vgl. Puttler, in Sodan/Ziekow,

VwGO, 2. Aufl. 2008, § 80 Rn. 56 ff. m. w. N.). Hieran fehlt es im Falle der Forderung nach

§ 31b PartG. Offen bleiben kann, ob es sich hierbei um eine Strafzahlung (so die

amtliche Gesetzesbegründung, BT-Drs. 14/8778 S. 20) oder um eine reine

Präventionssanktion handelt, die die Parteien zur Erfüllung ihrer entsprechenden

Pflichten nach dem Parteiengesetz anhalten und damit mittelbar der

verfassungsrechtlichen Offenlegungspflicht dienen soll (so Saliger, Parteiengesetz und

Strafrecht, 2005, S. 587). Denn jedenfalls dient sie daneben nicht auch dazu, den

öffentlichen Finanzierungsbedarf zu decken.

Der Wegfall der aufschiebenden Wirkung ist auch nicht durch ein Bundesgesetz gemäß §

80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO vorgeschrieben. Im Hinblick auf den in § 80 Abs. 1 VwGO

aufgestellten Grundsatz und die Bedeutung der aufschiebenden Wirkung für die

Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG muss der Ausschluss der

aufschiebenden Wirkung ausdrücklich und eindeutig erfolgen (vgl. VGH München,

Beschluss vom 29. Juli 1976 – 99 IX/76 – NJW 1977, 166; Puttler, a. a. O., § 80 Rn. 69;

Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 80 Rn. 65).

Eine ausdrückliche Regelung enthält das Parteiengesetz weder in § 31b Satz 4 i. V. m. §

31a Abs. 3 Satz 2 PartG noch in der von dem Prozessbevollmächtigten der Beklagten in

der mündlichen Verhandlung angeführten Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 2 PartG,

wonach der Präsident des Deutschen Bundestages, sofern sich aus der Festsetzung der

staatlichen Teilfinanzierung eine Überzahlung von Abschlagszahlungen ergibt, den

Rückforderungsanspruch mit dem die Festsetzung umfassenden Verwaltungsakt

festsetzt und diesen Betrag unmittelbar verrechnet. Dem Parteiengesetz kann der

Ausschluss der aufschiebenden Wirkung im Übrigen auch nicht in der Gesamtschau

entnommen werden. § 31a Abs. 3 Satz 2 PartG knüpft lediglich an das Bestehen einer

Verrechnungslage an, ohne aber deren Voraussetzungen zu benennen. § 20 Abs. 2 Satz

2 PartG äußert sich lediglich zum Zeitpunkt der Verrechnung („unmittelbar“), nicht

jedoch zu deren Wirkungen bzw. den Voraussetzungen ihrer Wirksamkeit. Soweit die

amtliche Begründung des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes zu § 20

PartG darauf abstellt, mit Hilfe der Aufrechnung solle ausgeschlossen werden, dass

„eine Partei aufgrund von verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine längere Zeit in dem

Besitz überzahlter Gelder bleibe“ (BT-Drs. 14/8778 S. 16 zu § 20 PartG n. F.), belegt dies

nicht den Willen, die aufschiebende Wirkung auszuschließen. Denn diese Äußerung

knüpft lediglich an die seinerzeitige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an,

wonach die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage einer

Aufrechnung selbst dann nicht entgegenstand, wenn die Forderung erst durch Erlass des

angefochtenen Verwaltungsakts entstanden war. Danach hatte der Gesetzgeber keinen

Anlass, die aufschiebende Wirkung einer Klage auszuschließen. Dies gilt umso mehr, als

nicht ersichtlich ist, dass im Falle der Rückforderung überzahlter staatlicher

Teilfinanzierung oder im Falle von Zahlungen nach §§ 31b und 31c PartG ein generelles

Bedürfnis bestünde, den endgültigen Verlust staatlicher Mittel durch die sofortige

Aufrechenbarkeit der staatlichen Gegenforderungen zu sichern. Soweit hinreichende

Tatsachen eine solche Befürchtung im Einzelfall rechtfertigen, sind die staatlichen

Interessen ausreichend durch die Möglichkeit geschützt, gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4

VwGO die sofortige Vollziehung des die Gegenforderung zur Entstehung bringenden

Verwaltungsakts anzuordnen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidungen

über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167

Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da die Frage der

Verrechnung und der Aufrechenbarkeit einer Forderung nach § 31b Satz 1 PartG

grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. § 124a VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO); aus

diesen Gründen ist auch die Sprungrevision zuzulassen (§ 134 Abs. 1 und 2 VwGO i. V.

m. § 132 Abs. 2 Nr.1 VwGO).

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