Urteil des VG Berlin, Az. 26 A 28.08

VG Berlin: arzneimittel, vorbehalt des gesetzes, medizinprodukt, beihilfe, verordnung, versorgung, leistungsausschluss, krankheit, behörde, vollstreckung
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Gericht:
VG Berlin 26.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
26 A 28.08
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 6 Abs 1 BhV, § 34 BhV, § 154
Abs 1 VwGO
Gewährung von Beihilfe für ein Medizinprodukt mit dem
Wirkstoff Natriumhyaluronat
Tenor
Der Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des
Landesverwaltungsamtes Berlin vom 28. August 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 18. Dezember 2007 verpflichtet, dem
Kläger auf seinen Antrag vom 12. Juli 2007 zu Position Nr. 2 eine weitere Beihilfe zu
gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des
auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages
leistet.
Tatbestand
Der Kläger begehrt die Gewährung von Beihilfe für ein Medizinprodukt mit dem Wirkstoff
Natriumhyaluronat.
Der Kläger ist als Beamter bei der Technischen Universität Berlin beschäftigt und zu
einem Bemessungssatz von 50 v.H. beihilfeberechtigt. Unter dem 12. Juli 2007 stellte er
einen Beihilfeantrag, mit dem er unter Position Nr. 2 Aufwendungen in Höhe von 918,45
€ geltend machte, die ihm von seinem behandelnden Arzt unter dem 9. Juli 2007 in
Rechnung gestellt worden waren. Unter „Auslagen“ sind in dieser Rechnung 232,80 € für
„1x3 Synvisc-Amp[ullen]“ ausgewiesen. Dieses Präparat, dessen Hauptwirkstoff aus
Hyaluronsäure besteht, hatte der behandelnde Arzt in das linke Knie des Klägers injiziert
(Diagnose lt. Rechnung: „Reizzustand li Knie“).
Mit Bescheid vom 28. August 2007 verweigerte das Landesverwaltungsamt Berlin die
Anerkennung dieses Präparats als beihilfefähig und führte zur Begründung an,
Hyaluronsäure-Präparate seien grundsätzlich nicht verschreibungspflichtig und daher
nicht erstattungsfähig.
Hiergegen legte der Kläger unter dem 6. September 2007 Widerspruch ein und verwies
zur Begründung darauf, dass es sich bei „Synvisc“ um ein Medizinprodukt handele, das
als vom Arzt verbrauchtes Arznei- oder Verbandsmittel bzw. dergleichen beihilfefähig
sei.
Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid des
Landesverwaltungsamts Berlin vom 18. Dezember 2007, zugestellt am 7. Januar 2008,
zurück und führte zur Begründung aus: Bei dem verabreichten Hyaluronsäure-Präparat
handele es sich um ein nicht verschreibungs-, aber apothekenpflichtiges Medizinprodukt,
auf das unter Beachtung von § 31 des Fünftes Buches des Sozialgesetzbuches die für
Arzneimittel geltenden Vorschriften anwendbar seien. Die in „Synvisc“ enthaltenen
Wirkstoffe würden jedoch nicht als Ausnahme in Abschnitt F der Arzneimittelrichtlinien
aufgeführt, so dass für dieses Produkt keine Beihilfe gewährt werden könne.
Mit seiner am 30. Januar 2008 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt der Kläger sein
Begehren fort. Zu Begründung bringt er vor: Das ihm verabreichte Präparat „Synvisc“
falle ausgehend von seiner Zweckrichtung unter den beihilferechtlichen
Arzneimittelbegriff. Im Übrigen sei der generelle Ausschluss nicht
verschreibungspflichtiger Medikamente von der Beihilfefähigkeit als rechtswidrig
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verschreibungspflichtiger Medikamente von der Beihilfefähigkeit als rechtswidrig
anzusehen. Er meint unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Europäischen
Gerichtshofes (Urteil vom 26. Oktober 2006 - C-317/05 -), aus einem Verstoß der von
den Beihilfevorschriften in Bezug genommenen Arzneimittelrichtlinie des Gemeinsamen
Bundesausschusses gegen Europarecht (sog. Transparenzrichtlinie, Richtlinie EWGV
89/105 des Rates vom 21. Dezember 1988) eigene Rechte ableiten zu können.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des
Landesverwaltungsamtes Berlin vom 28. August 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 18. Dezember 2007 zu verpflichten,
ihm auf seinen Antrag vom 12. Juli 2007 zu Position Nr. 2 eine weitere Beihilfe zu
gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nahm er Bezug auf die Gründe der angefochtenen Bescheide.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird auf den Inhalt der Streitakte sowie des Verwaltungsvorgangs des Beklagten
verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Das Gericht hat durch die Berichterstatterin als Einzelrichterin entschieden, weil die
Kammer ihr den Rechtsstreit gemäß § 6 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch
Beschluss übertragen hat.
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Verpflichtungsklage zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide
sind insoweit rechtswidrig, als sie die Gewährung von Beihilfe für das Präparat „Synvisc“
versagen und verletzen den Kläger dadurch in seinen Rechten; der Kläger hat Anspruch
auf Gewährung von Beihilfe für dieses Präparat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Beihilfe für das Präparat „Synvisc“ ist § 44
Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 der
hierdurch in Bezug genommenen, für die unmittelbaren Bundesbeamten geltenden
Vorschriften über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und
Todesfällen (Beihilfevorschriften, BhV). Maßgeblich ist diese Beihilfevorschrift hier in der
Fassung der 27. und 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der
Beihilfevorschriften vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004 S. 227) und vom 30. Januar
2004 (GMBl. S. 379).
Die Beihilfevorschriften sind auch im Fall des Klägers anzuwenden, obwohl sei gegen den
Vorbehalt des Gesetzes verstoßen und deshalb nichtig sind (ständige Rechtssprechung
des Bundesverwaltungsgerichts seit seinem Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -
BVerwGE 121, 103, 105 ff.; zuletzt Urteil vom 26. Juni 2008 - 2 C 2.07 - juris, dort Rn. 7).
Für einen spätestens bei Ablauf der gegenwärtigen Legislaturperiode endenden
Übergangszeitraum bleiben die Beihilfevorschriften grundsätzlich weiterhin anwendbar.
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 BhV sind aus Anlass einer Krankheit die Aufwendungen für
die vom Arzt nach Art und Umfang schriftlich verordneten Arznei-, Verbandmittel und
dergleichen beihilfefähig. Eine Definition des Begriffs „Arzneimittel“ ist in den
Beihilfevorschriften nicht enthalten. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts umfasst der Arzneimittelbegriff ausgehend von der
Zielrichtung der Beihilfevorschriften – Sicherung des amtsangemessenen
Lebensunterhalts des Beamten bei besonderer finanzieller Belastung durch Krankheits-,
Geburts- und Todesfällen – lediglich die unmittelbar der Wiederherstellung der
Gesundheit oder der Besserung und Linderung einer Krankheit dienenden Mittel. Dabei
kommen als Arzneimittel im beihilferechtlichen Sinne grundsätzlich nur Mittel in
Betracht, die dazu bestimmt sind, ihre Wirkung im Rahmen der Krankenbehandlung
durch Anwendung am oder im menschlichen Körper zu erzielen. Die Definition des
Arzneimittelbegriffs im Arzneimittelgesetz (AMG) kann als Ausgangspunkt für die
Bestimmung der dort verwendeten gleichlautenden Begriffs dienen, ist jedoch
angesichts des ganz andersartigen Zwecks dieses Gesetzes, für die Sicherheit im
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angesichts des ganz andersartigen Zwecks dieses Gesetzes, für die Sicherheit im
Verkehr mit Arzneimitteln zu sorgen, nicht ohne Weiteres auf das Beihilferecht zu
übertragen. Denn die Beihilfevorschriften stellen nicht auf eine formelle Einordnung,
sondern auf den materiellen Zweckcharakter sowie darauf ab, ob nach objektiven
Maßstäben von dem Mittel eine therapeutische Wirkung zu erwarten ist (vgl. BVerwG,
Urteile vom 18. Dezember 1969 – II C 138.67 - ZBR 1970, 167 und vom 30. Mai 1996 – 2
C 5.95 - ZBR 1996, 314, OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Mai 2004 – 5 LB 15.03 – juris,
dort Rn.22 und VGH München, Urteil vom 28. April 1991 – 3 B 92.3836, ZBR 1993, 347).
Nach diesem Maßstab ist „Synvisc“ ein Arzneimittel im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1
BhV. Diesem Präparat, dessen Hauptwirkstoff Natriumhyaluronat ist, kann der Charakter
eines Arzneimittels im beihilferechtlichen Sinne auch nicht deshalb abgesprochen
werden, weil es ein Medizinprodukt im Sinne des Medizinproduktegesetzes (MPG) ist.
Obgleich „Synvisc“ ein Stoff bzw. eine Zubereitung aus Stoffen ist, die die dazu
bestimmt ist, durch Anwendung am oder im menschlichen Körper Krankheiten, Leiden,
Körperschäden oder krankhafte Beschwerden zu heilen, zu lindern, zu verhüten oder zu
erkennen (vgl. die Arzneimitteldefinition in § 2 Abs. 1 Nr. 1 AMG), stellt es im formellen
Sinne kein Arzneimittel nach dem Arzneimittelgesetz dar, weil es als sog.
„arzneimittelähnliches Medizinprodukt“ dem Ausschlusstatbestand des § 2 Abs. 3 Nr. 7
AMG unterfällt, der mit Inkrafttreten des Medizinproduktegesetzes zum 1. Januar 1995
eingefügt wurde. Danach sind Medizinprodukte - sofern sie nicht dazu bestimmt sind, die
Beschaffenheit, den Zustand oder die Funktionen des Körpers oder seelische Zustände
erkennen zu lassen (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 2 AMG) – keine Arzneimittel im Sinne des
Arzneimittelgesetzes. Sog. arzneimittelähnliche Medizinprodukte erreichen ihre
bestimmungsgemäße Hauptwirkung im oder am menschlichen Körper nämlich - in
Abgrenzung zu Arzneimitteln - weder durch pharmakologisch oder immunologisch
wirkende Mittel noch durch Metabolismus (§ 3 Abs. 1 Buchst. a MPG). Diese
Differenzierung nach der Wirkweise ist jedoch für den am materiellen Zweckcharakter
orientierten beihilferechtlichen Arzneimittelbegriff ohne Bedeutung und berührt
insbesondere nicht die oben beschriebenen therapeutischen Wirkungen des Präparats
„Synvisc“.
Der Beihilfefähigkeit von „Synvisc“ stehen die Regelungen über den Leistungsausschluss
für die Kosten nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel nicht entgegen, auch wenn
diese bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode - ergänzt um eine Härtefallregelung
- vorläufig weiter anwendbar sind (so BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008, a.a.O. Rn. 11 ff.,
insb. Rn. 21).
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 Buchst. b BhV sind nicht beihilfefähig Aufwendungen für
Arzneimittel die nicht verschreibungspflichtig sind (Satz 1); ausgenommen sind nur
solche Arzneimittel, die nach den Richtlinien nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Fünftes Buch
Sozialgesetzbuch (SGB V) aufgrund von § 34 Abs. 1 Satz 1 SGB V ausnahmsweise
verordnet werden dürfen (Satz 2). Das Präparat „Synvisc“ unterfällt als Medizinprodukt
diesem Leistungsausschluss für verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht, da dieser
sich - ebenso wie die Arzneimittelrichtlinien - ausschließlich auf Arzneimittel im Sinne des
Arzneimittelgesetzes bezieht. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Die
Arzneimittelrichtlinien fassen unter den Arzneimittelbegriff erkennbar nur Arzneimittel im
Sinne des Arzneimittelgesetzes. So gelten sie nach Buchst. A (Grundlagen) Ziffer 1
unmittelbar nur für die Verordnung von Arzneimitteln und entsprechend für die
Verordnung von Verbandmitteln. Ausgehend hiervon halten sie unter Buchst. A
(Grundlagen) Ziffer 3 ausdrücklich fest, dass der Versicherte grundsätzlich einen
Anspruch auf die Versorgung mit allen nach dem Arzneimittelgesetz verkehrsfähigen
Arzneimitteln haben, sofern diese nicht aus der Leistungspflicht der gesetzlichen
Krankenversicherung ausgeschlossen sind oder nach dem Wirtschaftlichkeitsgebot nur
eingeschränkt verordnet werden dürfen.Etwas anderes ergibt sich - entgegen der vom
Beklagten vertretenen Auffassung - auch nicht aus § 31 Abs. 1 Satz 3 SGB V in der bis
zum 30. Juni 2008 geltenden Fassung, wonach Stoffe, die als Medizinprodukte zur
Anwendung am oder im menschlichen Körper bestimmt und apothekenpflichtig sind,
unter weiteren Voraussetzungen in die Versorgung gesetzlich Krankenversicherter mit
Arzneimitteln einbezogen sind. Denn diese Vorschrift wurde bereits nicht wirkungsgleich
auf das Beihilferecht übertragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008, a.a.O. Rn. 19
zum Fehlen einer § 31 Abs. 1 Satz 4 SGB V entsprechenden Regelung). Vielmehr
unterstreicht ihr Wortlaut, der zwischen apothekenpflichtigen Arzneimitteln einerseits
und Medizinprodukten nach § 3 Nr. 1 oder 2 des Medizinproduktegesetzes differenziert,
dass sich § 34 SGB V, auf den § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 Buchst. b Satz 1 BhV allein
verweist (im Übrigen fälschlich, soweit er auf § 34 Abs. 1 Satz 1 SGB V verweist, gemeint
ist erkennbar dessen Satz 2 ), ausschließlich auf nicht verschreibungspflichtige
Arzneimittel im Sinne des Arzneimittelgesetzes bezieht. Dieses Auslegungsergebnis wird
durch § 31 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Satz 1 SGB V in der ab dem 1. Juli 2008 geltenden
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durch § 31 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Satz 1 SGB V in der ab dem 1. Juli 2008 geltenden
Fassung bestätigt, wonach der Gemeinsame Bundesausschuss in den Richtlinien nach §
92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V festzulegen hat, in welchen medizinisch notwendigen Fällen
Stoffe, die als Medizinprodukte nach § 3 Nr. 1 oder 2 MPG zur Anwendung am oder im
menschlichen Körper bestimmt sind, ausnahmeweise in die Arzneimittelversorgung
einbezogen werden. Denn zum einen verdeutlicht diese Neufassung, dass die
Einbeziehung bestimmter Medizinprodukte in die Arzneimittelversorgung bislang nicht
von dem Auftrag des § 34 Abs. 1 Satz 2 BhV an den Gemeinsamen Bundesausschuss
erfasst war. Zum anderen regelt sie ausdrücklich, dass die Sätze 5, 7 und 8 des § 34
Abs. 1 SGB V für die von ihr bezeichneten Medizinprodukte „entsprechend“ gelten sollen
(§ 31 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Satz 1 Halbsatz 2 SGB V), was nicht erforderlich wäre, wenn
diese dem dortigen Arzneimittelbegriff unterfielen. Abgesehen davon verdeutlicht auch
der Umstand, dass sich die Verschreibungspflicht von Arzneimitteln nach anderen
Vorschriften richtet als die von Medizinprodukten (Verordnung über die
Verschreibungspflicht von Arzneimitteln einerseits und Verordnung über die
Verschreibungspflicht von Medizinprodukten andererseits), dass der insoweit nicht
differenzierende § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 BhV sich ausschließlich auf Arzneimittel nach
dem Arzneimittelgesetz bezieht und der Fall, dass ein Medizinprodukt unter den
beihilferechtlichen Arzneimittelbegriff fallen könnte, vom Verordnungsgeber nicht
bedacht wurde. Es kommt nach alledem nicht darauf an, ob die Regelungen des
Abschnitts F der Arzneimittelrichtlinien - wie der Kläger meint - gegen die
gemeinschaftsrechtliche Transparenzrichtlinie (Richtlinie EWGV 89/105 des Rates vom
21. Dezember 1988) verstoßen oder ein dort geregelter Ausnahmetatbestand erfüllt ist.
Es sind keine Umstände vorgetragen oder sonst erkennbar, die dagegen sprechen
könnten, dass die Injektion von „Synvisc“ in das linke Knie des Klägers wegen des
diagnostizierten Reizzustandes medizinisch nicht indiziert gewesen wäre oder als
therapeutisches Mittel zur Linderung von Gelenkerkrankungen wissenschaftlich nicht
anerkannt wäre. Vielmehr hat der Beklagte die Aufwendungen des Klägers für die mit der
Durchführung der Injektionen entstandenen ärztlichen Leistungen ohne Weiteres als
beihilfefähig anerkannt. Gründe für einen Ausschluss der Beihilfefähigkeit (vgl. § 6 Abs. 5
Nr. 1 BhV) des Präparates „Cystistat“ sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen
Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung.
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