Urteil des VG Berlin vom 18.12.2006, 14 A 102.06

Entschieden
18.12.2006
Schlagworte
Aufschiebende wirkung, Vollziehung, Haus, Auflage, Vorrang, Dringlichkeit, Beratung, Gefährdung, Hauptsache, Gesundheit
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Quelle: Gericht: VG Berlin 14. Kammer

Normen: § 16 HeimG, § 17 Abs 1 HeimG

Entscheidungsdatum: 07.02.2007

Aktenzeichen: 14 A 102.06

Dokumenttyp: Beschluss

Anordnung eines Aufnahmestops für ein Heim

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 18. Dezember 2006 gegen den Bescheid des Landesamtes für Gesundheit und Soziales (Heimaufsicht) vom 27. November 2006 wird bezüglich des Aufnahmestopps wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine heimrechtliche Maßnahme. Sie betreibt die Alten- und Pflegeeinrichtung Haus W.. Von den auf zwei Häusern aufgeteilten, insgesamt 105 Plätzen sind zurzeit 74 Plätze belegt.

2Seit dem 1. Januar 2006 ist die D. gGmbH (im Folgenden: BH) alleinige Gesellschafterin der Antragstellerin. Heimleitung und Pflegedienstleitung des Hauses Wiesengrund blieben personell durch den Gesellschafterwechsel unberührt. Ein Wechsel trat allerdings in der Person des Geschäftsführers ein. Der nunmehr auch für die Antragstellerin zuständige Geschäftsführer der BH wurde in der Folgezeit von der Heimleitung und der Pflegedienstleitung des Hauses Wiesengrund wiederholt auf eine unzureichende Personalausstattung aufmerksam gemacht (vgl. Bl. 362 ff. des Verwaltungsvorgangs - VV).

3Nachdem die Heimleiterin sich schließlich Mitte Oktober 2006 an den Antragsgegner - die Heimaufsicht - gewandt und im Hinblick auf die nach ihrer Auffassung nicht mehr vertretbare Personalknappheit um Rat gebeten hatte, nahm dieser am 20. und 23. Oktober 2006 im Haus Wiesengrund unangemeldete Prüfungen vor. Hierbei wurden von den Beteiligten verschiedene Mängel, unter anderem im Hinblick auf die Personalausstattung, die Pflegedokumentation sowie bauliche Gegebenheiten erörtert. Hierzu sowie zu dem bis dahin nicht schriftlich fixierten Ergebnis der Prüfungen nahm die Antragstellerin mit Schreiben vom 28. Oktober und 4. November 2006 (Bl. 349 ff. und 354 ff. VV) Stellung und kündigte Verbesserungen an. Seitens des Antragsgegners wurde erst am 7. November 2006 ein verwaltungsinterner Prüfbericht erstellt (Bl. 427 ff. VV).

4Der Medizinische Dienst der Krankenversicherung B. e.V. (MDK) nahm am 6. und 7. November 2006 eine unangemeldete Qualitätsprüfung im Haus Wiesengrund vor, bei der er die Antragstellerin auf zahlreiche Mängel hinwies. Wegen der Einzelheiten wird auf den Prüfbericht des MDK vom 10. November 2006 (Bl. 383 ff. VV) verwiesen, der der Antragstellerin und dem Antragsgegner jeweils Mitte November 2006 zuging. Am 20. November 2006 erreichte den Antragsgegner eine anonyme schriftliche Beschwerde betreffend die personelle Situation im Haus Wiesengrund. Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 27. November 2006 verfügte er, gestützt auf § 19 Abs. 1 des Heimgesetzes, mit sofortiger Wirkung einen „vorerst bis zum 31. März 2007“ befristeten Aufnahmestopp für das Haus W. und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Maßnahme an. Für den Fall der Nichteinhaltung drohte er ein Zwangsgeld an. Zugleich legte er der Antragstellerin auf, ihm bis zum 31. März 2007 die Umsetzung diverser Mängelbeseitigungsmaßnahmen nachzuweisen.

5Mit Schreiben vom 18. Dezember 2006 legte die Antragstellerin gegen diesen Bescheid Widerspruch ein und beantragte am 28. Dezember 2006 beschränkt auf den verhängten Aufnahmestopp die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Sie macht im Wesentlichen

Aufnahmestopp die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Sie macht im Wesentlichen geltend, der angefochtene Bescheid sei insbesondere deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie inzwischen umfassende Abhilfemaßnahmen in die Wege geleitet habe.

II.

6Der sinngemäße Antrag,

7die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 18. Dezember 2006 gegen den Bescheid des Landesamtes für Gesundheit und Soziales (Heimaufsicht) vom 27. November 2006 bezüglich des verhängten Aufnahmestopps wiederherzustellen,

8ist zulässig und begründet.

9Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung im Falle des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Das Gericht hat im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen, deren Grundlage eine umfassende Interessenabwägung ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 80 Rdnr. 151 f.). Abzuwägen sind das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs (Suspensiveffekt) gegen das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts (Vollziehungsinteresse). Das Gewicht dieser gegenläufigen Interessen wird entweder vornehmlich durch die summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache oder - insbesondere wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs als offen erscheinen - durch eine Folgenabwägung bestimmt. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung; ist er offensichtlich rechtmäßig, hat regelmäßig das - unabhängig davon zu belegende - öffentliche Interesse an der Vollziehung Vorrang. Im Rahmen der Folgenabwägung sind die voraussichtlichen Folgen des Suspensiveffekts einerseits und der sofortigen Vollziehung andererseits zu gewichten. Maßgebend sind insoweit nicht nur die Dringlichkeit des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung sowie Natur und Schwere der mit dem Eingriff für den Antragsteller verbundenen Belastung, sondern auch die Möglichkeit, die jeweiligen Folgen der Maßnahme rückgängig zu machen (vgl. Beschluss der Kammer vom 5. September 2002, VG 14 A 66.02).

10 Die angefochtene Maßnahme erweist sich, soweit es um den Aufnahmestopp geht, bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, so dass der Antrag bereits aus diesem Grunde Erfolg hat.

11 Rechtsgrundlage für einen Aufnahmestopp ist nicht der im Bescheid zugrunde gelegte § 19 Abs. 1 des Heimgesetzes (HeimG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. November 2001 (BGBl. I Seite 2970), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. März 2005 (BGBl. I Seite 818, 829), der im Wege einer gebundenen Befugnis („ist zu untersagen“) einzig die vollständige Stilllegung des Heimbetriebes ermöglicht, sondern die Ermessensvorschrift des § 17 Abs. 1 HeimG, weil der Heimbetrieb als solcher nicht von der Zahl seiner Bewohner abhängt. Der Heimbetrieb läuft auch bei einem Aufnahmestopp weiter; dieser betrifft nur die Modalitäten des Betriebes und ist daher nicht als Teiluntersagung zu werten (ebenso VGH Mannheim, GewArch 2004, 423 = NVwZ RR 2004, 756 m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Juli 2002, PflR 2002, 265). Zudem darf auf § 19 Abs. 1 HeimG nur als ultima ratio, nämlich „wenn Anordnungen nicht ausreichen“ zurückgegriffen werden (vgl. auch Giese in: Dahlem/Giese, HeimG, Loseblattkommentar, Stand Mai 2006, § 19 Rdnr. 6) - eine Stufenfolge, die auch die Ermessensuntersagung nach § 19 Abs. 2 HeimG mit der Variante Nr. 2 - wenn „Anordnungen nach § 17 Abs. 1 nicht innerhalb der gesetzten Frist befolgt werden“ - erkennen lässt.

12 Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 HeimG lagen indessen nicht vor. Anordnungen nach § 17 Abs. 1 HeimG setzen nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Vorschrift voraus, dass „festgestellte Mängel nicht abgestellt“ worden sind. Das bedeutet, dass vor der Anordnung zunächst eine behördliche Bekanntgabe der festgestellten Mängel an den Heimträger erfolgen muss, was in der Regel in Form einer Beratung nach § 16 HeimG geschehen wird, die nach dem ebenso ausdrücklichen Wortlaut grundsätzlich Vorrang vor Anordnungen nach § 17 HeimG hat. Dem Heimträger ist dabei eine Frist zur Mängelbeseitigung einzuräumen, die sich nach der Art der Beeinträchtigung oder Gefährdung und der Dringlichkeit im Einzelfall bemisst (Brunner in: Krahmer/Richter, HeimG, 2. Auflage 2006, § 17 Rdnr. 6; ganz ähnlich Giese, a.a.O., § 17 Rdnr. 9). Die Heimaufsicht darf daher - von noch zu erörternden Ausnahmefällen abgesehen - nicht unmittelbar nach Feststellung von Mängeln eine Aufsichtsmaßnahme nach § 17 Abs. 1 HeimG treffen, sondern ist an die vom Gesetz vorgegebene

nach § 17 Abs. 1 HeimG treffen, sondern ist an die vom Gesetz vorgegebene Stufenfolge (Anordnung erst nach vorangegangener, nicht befolgter Beratung) gebunden.

13 Dass dem Bescheid vom 27. November 2006 die erforderliche Fristsetzung vorangegangen wäre, ist aus dem Verwaltungsvorgang nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Besprechungen im Zusammenhang mit den Prüfungen des Hauses Wiesengrund vom 20. und 23. Oktober 2006 hat der Antragsgegner erst am 7. November 2006 einen - behördeninternen - Prüfbericht erstellt, der insoweit unergiebig ist. Auch die zeitlich nachfolgenden Feststellungen durch den MDK, auf die der Bescheid vom 27. November 2006 ebenfalls zurückgreift, sind nicht mit Fristsetzungen verknüpft worden. Es kann deshalb offenbleiben, ob sich der Antragsgegner überhaupt auf Fristsetzungen seitens der Mitarbeiter des MDK - einer Einrichtung der Krankenkassen, nicht der Heimaufsicht - wegen der in § 20 Abs. 1 HeimG und §§ 115, 117 SGB XI vorgesehenen Zusammenarbeit dahingehend berufen könnte, dass eine eigene Fristsetzung entbehrlich wäre.

14 Es lag auch keine Situation vor, in der der Antragsgegner ausnahmsweise auf eine vorherige Fristsetzung hätte verzichten dürfen. Ein solcher atypischer Ausnahmefall, der ein Abweichen von der Sollvorschrift des § 16 Abs. 1 HeimG ermöglichen würde, wäre anzunehmen, wenn der Heimträger ein „Abstellen“ eindeutiger Mängel von vornherein verweigert oder wenn eine Beeinträchtigung oder Gefährdung für das Wohl der Heimbewohner besteht, die keinen Aufschub duldet (Brunner, a.a.O., sowie § 16 Rdnr. 7). Von beidem war hier nicht auszugehen. Allerdings teilt die Kammer nach Durchsicht der Berichte über die im Oktober und November 2006 durchgeführten Prüfungen die Einschätzung des Antragsgegners, dass der Heimbetrieb eine Reihe von zum Teil erheblichen Mängeln aufwies. Es ist aber weder der Bescheidbegründung noch den Prüfberichten oder dem sonstigen Akteninhalt zu entnehmen, dass ein sofortiges behördliches Einschreiten, etwa wegen akuter Gesundheitsgefahren, zwingend geboten war, zumal die Gesprächsatmosphäre im Prüfbericht des MDK vom 10. November 2006 als „sachlich und konstruktiv“ bezeichnet wird und es dort heißt, die Gesprächspartnerinnen hätten im Abschlussgespräch die umgehende Einleitung erforderlicher Maßnahmen signalisiert. Im Bescheid ist lediglich die Rede davon, dass Gefährdungen „nicht auszuschließen“ seien (Seite 4 unten). Schließlich sind auch zwischen dem Eingang des Berichts des MDK vom 10. November 2006 bis zum Bescheiderlass ca. zwei Wochen verstrichen; auch hieraus erhellt, dass der Antragsgegner von einer besonderen, keinerlei Fristsetzung erlaubenden Eilbedürftigkeit nicht ausgegangen sein kann. Dass die Antragstellerin von vornherein jegliche Mängelbeseitigung verweigert hätte, ist ebenfalls nicht erkennbar. Der bloße Umstand, dass einige Mängel wie etwa die unzureichende Personalausstattung aus interner Sicht schon geraume Zeit bestanden, setzt die Anforderungen des § 17 HeimG nicht außer Kraft.

15 Auch eine Unerheblichkeit des Fehlers nach § 46 VwVfG scheidet aus. Denn mit der Formulierung, dass „festgestellte Mängel nicht abgestellt“ worden sind, soll die Erforderlichkeit einer mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Anordnung nach § 17 Abs. 1 HeimG und damit das materielle Kriterium der Verhältnismäßigkeit sichergestellt werden; diese Voraussetzung ist deshalb nicht als Verfahrens- bzw. Formvorschrift einzustufen. Im Übrigen kann ohnehin nicht ausgeschlossen werden, dass hier der Fehler die Ermessensausübung des Antragsgegners beeinflusst hat.

16 Dem Antragsgegner bleibt es unbenommen, nachdem mit dem Bescheid vom 27. November 2006 eine Frist zur Mängelbeseitigung bis zum 31. März 2007 gesetzt worden ist, einen neuen auf § 17 Abs. 1 HeimG gestützten Bescheid zu erlassen, soweit dessen Anforderung, dass festgestellte Mängel nicht abgestellt worden sind, dann erfüllt wären.

17 Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 GKG.

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