Urteil des VG Berlin vom 18.12.2006
VG Berlin: aufschiebende wirkung, vollziehung, haus, auflage, vorrang, dringlichkeit, beratung, gefährdung, hauptsache, gesundheit
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Gericht:
VG Berlin 14.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
14 A 102.06
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 16 HeimG, § 17 Abs 1 HeimG
Anordnung eines Aufnahmestops für ein Heim
Tenor
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 18. Dezember 2006 gegen den
Bescheid des Landesamtes für Gesundheit und Soziales (Heimaufsicht) vom 27.
November 2006 wird bezüglich des Aufnahmestopps wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine heimrechtliche
Maßnahme. Sie betreibt die Alten- und Pflegeeinrichtung Haus W.. Von den auf zwei
Häusern aufgeteilten, insgesamt 105 Plätzen sind zurzeit 74 Plätze belegt.
Seit dem 1. Januar 2006 ist die D. gGmbH (im Folgenden: BH) alleinige Gesellschafterin
der Antragstellerin. Heimleitung und Pflegedienstleitung des Hauses Wiesengrund
blieben personell durch den Gesellschafterwechsel unberührt. Ein Wechsel trat allerdings
in der Person des Geschäftsführers ein. Der nunmehr auch für die Antragstellerin
zuständige Geschäftsführer der BH wurde in der Folgezeit von der Heimleitung und der
Pflegedienstleitung des Hauses Wiesengrund wiederholt auf eine unzureichende
Personalausstattung aufmerksam gemacht (vgl. Bl. 362 ff. des Verwaltungsvorgangs -
VV).
Nachdem die Heimleiterin sich schließlich Mitte Oktober 2006 an den Antragsgegner -
die Heimaufsicht - gewandt und im Hinblick auf die nach ihrer Auffassung nicht mehr
vertretbare Personalknappheit um Rat gebeten hatte, nahm dieser am 20. und 23.
Oktober 2006 im Haus Wiesengrund unangemeldete Prüfungen vor. Hierbei wurden von
den Beteiligten verschiedene Mängel, unter anderem im Hinblick auf die
Personalausstattung, die Pflegedokumentation sowie bauliche Gegebenheiten erörtert.
Hierzu sowie zu dem bis dahin nicht schriftlich fixierten Ergebnis der Prüfungen nahm die
Antragstellerin mit Schreiben vom 28. Oktober und 4. November 2006 (Bl. 349 ff. und
354 ff. VV) Stellung und kündigte Verbesserungen an. Seitens des Antragsgegners
wurde erst am 7. November 2006 ein verwaltungsinterner Prüfbericht erstellt (Bl. 427 ff.
VV).
Der Medizinische Dienst der Krankenversicherung B. e.V. (MDK) nahm am 6. und 7.
November 2006 eine unangemeldete Qualitätsprüfung im Haus Wiesengrund vor, bei
der er die Antragstellerin auf zahlreiche Mängel hinwies. Wegen der Einzelheiten wird auf
den Prüfbericht des MDK vom 10. November 2006 (Bl. 383 ff. VV) verwiesen, der der
Antragstellerin und dem Antragsgegner jeweils Mitte November 2006 zuging. Am 20.
November 2006 erreichte den Antragsgegner eine anonyme schriftliche Beschwerde
betreffend die personelle Situation im Haus Wiesengrund. Mit streitgegenständlichem
Bescheid vom 27. November 2006 verfügte er, gestützt auf § 19 Abs. 1 des
Heimgesetzes, mit sofortiger Wirkung einen „vorerst bis zum 31. März 2007“ befristeten
Aufnahmestopp für das Haus W. und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Maßnahme
an. Für den Fall der Nichteinhaltung drohte er ein Zwangsgeld an. Zugleich legte er der
Antragstellerin auf, ihm bis zum 31. März 2007 die Umsetzung diverser
Mängelbeseitigungsmaßnahmen nachzuweisen.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2006 legte die Antragstellerin gegen diesen Bescheid
Widerspruch ein und beantragte am 28. Dezember 2006 beschränkt auf den verhängten
Aufnahmestopp die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Sie macht im Wesentlichen
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Aufnahmestopp die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Sie macht im Wesentlichen
geltend, der angefochtene Bescheid sei insbesondere deshalb ermessensfehlerhaft, weil
sie inzwischen umfassende Abhilfemaßnahmen in die Wege geleitet habe.
II.
Der sinngemäße Antrag,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 18. Dezember 2006 gegen
den Bescheid des Landesamtes für Gesundheit und Soziales (Heimaufsicht) vom 27.
November 2006 bezüglich des verhängten Aufnahmestopps wiederherzustellen,
ist zulässig und begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende
Wirkung im Falle des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Das
Gericht hat im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Ermessensentscheidung zu
treffen, deren Grundlage eine umfassende Interessenabwägung ist (vgl. Kopp/Schenke,
VwGO, 14. Auflage 2005, § 80 Rdnr. 151 f.). Abzuwägen sind das Interesse des
Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs
(Suspensiveffekt) gegen das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts (Vollziehungsinteresse). Das Gewicht
dieser gegenläufigen Interessen wird entweder vornehmlich durch die summarisch zu
prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache oder - insbesondere
wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs als offen erscheinen - durch eine
Folgenabwägung bestimmt. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, überwiegt
das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung; ist er offensichtlich
rechtmäßig, hat regelmäßig das - unabhängig davon zu belegende - öffentliche
Interesse an der Vollziehung Vorrang. Im Rahmen der Folgenabwägung sind die
voraussichtlichen Folgen des Suspensiveffekts einerseits und der sofortigen Vollziehung
andererseits zu gewichten. Maßgebend sind insoweit nicht nur die Dringlichkeit des
öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung sowie Natur und Schwere der mit
dem Eingriff für den Antragsteller verbundenen Belastung, sondern auch die Möglichkeit,
die jeweiligen Folgen der Maßnahme rückgängig zu machen (vgl. Beschluss der Kammer
vom 5. September 2002, VG 14 A 66.02).
Die angefochtene Maßnahme erweist sich, soweit es um den Aufnahmestopp geht, bei
summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, so dass der Antrag bereits aus
diesem Grunde Erfolg hat.
Rechtsgrundlage für einen Aufnahmestopp ist nicht der im Bescheid zugrunde gelegte §
19 Abs. 1 des Heimgesetzes (HeimG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.
November 2001 (BGBl. I Seite 2970), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. März 2005
(BGBl. I Seite 818, 829), der im Wege einer gebundenen Befugnis („ist zu untersagen“)
einzig die vollständige Stilllegung des Heimbetriebes ermöglicht, sondern die
Ermessensvorschrift des § 17 Abs. 1 HeimG, weil der Heimbetrieb als solcher nicht von
der Zahl seiner Bewohner abhängt. Der Heimbetrieb läuft auch bei einem
Aufnahmestopp weiter; dieser betrifft nur die Modalitäten des Betriebes und ist daher
nicht als Teiluntersagung zu werten (ebenso VGH Mannheim, GewArch 2004, 423 =
NVwZ RR 2004, 756 m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Juli 2002, PflR 2002, 265).
Zudem darf auf § 19 Abs. 1 HeimG nur als ultima ratio, nämlich „wenn Anordnungen
nicht ausreichen“ zurückgegriffen werden (vgl. auch Giese in: Dahlem/Giese, HeimG,
Loseblattkommentar, Stand Mai 2006, § 19 Rdnr. 6) - eine Stufenfolge, die auch die
Ermessensuntersagung nach § 19 Abs. 2 HeimG mit der Variante Nr. 2 - wenn
„Anordnungen nach § 17 Abs. 1 nicht innerhalb der gesetzten Frist befolgt werden“ -
erkennen lässt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 HeimG lagen indessen nicht vor.
Anordnungen nach § 17 Abs. 1 HeimG setzen nach dem ausdrücklichen Wortlaut der
Vorschrift voraus, dass „festgestellte Mängel nicht abgestellt“ worden sind. Das
bedeutet, dass vor der Anordnung zunächst eine behördliche Bekanntgabe der
festgestellten Mängel an den Heimträger erfolgen muss, was in der Regel in Form einer
Beratung nach § 16 HeimG geschehen wird, die nach dem ebenso ausdrücklichen
Wortlaut grundsätzlich Vorrang vor Anordnungen nach § 17 HeimG hat. Dem Heimträger
ist dabei eine Frist zur Mängelbeseitigung einzuräumen, die sich nach der Art der
Beeinträchtigung oder Gefährdung und der Dringlichkeit im Einzelfall bemisst (Brunner
in: Krahmer/Richter, HeimG, 2. Auflage 2006, § 17 Rdnr. 6; ganz ähnlich Giese, a.a.O., §
17 Rdnr. 9). Die Heimaufsicht darf daher - von noch zu erörternden Ausnahmefällen
abgesehen - nicht unmittelbar nach Feststellung von Mängeln eine Aufsichtsmaßnahme
nach § 17 Abs. 1 HeimG treffen, sondern ist an die vom Gesetz vorgegebene
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nach § 17 Abs. 1 HeimG treffen, sondern ist an die vom Gesetz vorgegebene
Stufenfolge (Anordnung erst nach vorangegangener, nicht befolgter Beratung)
gebunden.
Dass dem Bescheid vom 27. November 2006 die erforderliche Fristsetzung
vorangegangen wäre, ist aus dem Verwaltungsvorgang nicht ersichtlich. Hinsichtlich der
Besprechungen im Zusammenhang mit den Prüfungen des Hauses Wiesengrund vom
20. und 23. Oktober 2006 hat der Antragsgegner erst am 7. November 2006 einen -
behördeninternen - Prüfbericht erstellt, der insoweit unergiebig ist. Auch die zeitlich
nachfolgenden Feststellungen durch den MDK, auf die der Bescheid vom 27. November
2006 ebenfalls zurückgreift, sind nicht mit Fristsetzungen verknüpft worden. Es kann
deshalb offenbleiben, ob sich der Antragsgegner überhaupt auf Fristsetzungen seitens
der Mitarbeiter des MDK - einer Einrichtung der Krankenkassen, nicht der Heimaufsicht -
wegen der in § 20 Abs. 1 HeimG und §§ 115, 117 SGB XI vorgesehenen
Zusammenarbeit dahingehend berufen könnte, dass eine eigene Fristsetzung
entbehrlich wäre.
Es lag auch keine Situation vor, in der der Antragsgegner ausnahmsweise auf eine
vorherige Fristsetzung hätte verzichten dürfen. Ein solcher atypischer Ausnahmefall, der
ein Abweichen von der Sollvorschrift des § 16 Abs. 1 HeimG ermöglichen würde, wäre
anzunehmen, wenn der Heimträger ein „Abstellen“ eindeutiger Mängel von vornherein
verweigert oder wenn eine Beeinträchtigung oder Gefährdung für das Wohl der
Heimbewohner besteht, die keinen Aufschub duldet (Brunner, a.a.O., sowie § 16 Rdnr. 7).
Von beidem war hier nicht auszugehen. Allerdings teilt die Kammer nach Durchsicht der
Berichte über die im Oktober und November 2006 durchgeführten Prüfungen die
Einschätzung des Antragsgegners, dass der Heimbetrieb eine Reihe von zum Teil
erheblichen Mängeln aufwies. Es ist aber weder der Bescheidbegründung noch den
Prüfberichten oder dem sonstigen Akteninhalt zu entnehmen, dass ein sofortiges
behördliches Einschreiten, etwa wegen akuter Gesundheitsgefahren, zwingend geboten
war, zumal die Gesprächsatmosphäre im Prüfbericht des MDK vom 10. November 2006
als „sachlich und konstruktiv“ bezeichnet wird und es dort heißt, die
Gesprächspartnerinnen hätten im Abschlussgespräch die umgehende Einleitung
erforderlicher Maßnahmen signalisiert. Im Bescheid ist lediglich die Rede davon, dass
Gefährdungen „nicht auszuschließen“ seien (Seite 4 unten). Schließlich sind auch
zwischen dem Eingang des Berichts des MDK vom 10. November 2006 bis zum
Bescheiderlass ca. zwei Wochen verstrichen; auch hieraus erhellt, dass der
Antragsgegner von einer besonderen, keinerlei Fristsetzung erlaubenden Eilbedürftigkeit
nicht ausgegangen sein kann. Dass die Antragstellerin von vornherein jegliche
Mängelbeseitigung verweigert hätte, ist ebenfalls nicht erkennbar. Der bloße Umstand,
dass einige Mängel wie etwa die unzureichende Personalausstattung aus interner Sicht
schon geraume Zeit bestanden, setzt die Anforderungen des § 17 HeimG nicht außer
Kraft.
Auch eine Unerheblichkeit des Fehlers nach § 46 VwVfG scheidet aus. Denn mit der
Formulierung, dass „festgestellte Mängel nicht abgestellt“ worden sind, soll die
Erforderlichkeit einer mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Anordnung nach § 17 Abs. 1
HeimG und damit das materielle Kriterium der Verhältnismäßigkeit sichergestellt
werden; diese Voraussetzung ist deshalb nicht als Verfahrens- bzw. Formvorschrift
einzustufen. Im Übrigen kann ohnehin nicht ausgeschlossen werden, dass hier der Fehler
die Ermessensausübung des Antragsgegners beeinflusst hat.
Dem Antragsgegner bleibt es unbenommen, nachdem mit dem Bescheid vom 27.
November 2006 eine Frist zur Mängelbeseitigung bis zum 31. März 2007 gesetzt worden
ist, einen neuen auf § 17 Abs. 1 HeimG gestützten Bescheid zu erlassen, soweit dessen
Anforderung, dass festgestellte Mängel nicht abgestellt worden sind, dann erfüllt wären.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 GKG.
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