Urteil des VG Arnsberg vom 22.06.2010
VG Arnsberg (lwg, richtlinie, ewg, kanalisation, gemeinde, abwasserbeseitigung, stand, umsetzung, formelles gesetz, der rat)
Verwaltungsgericht Arnsberg, 8 K 201/09
Datum:
22.06.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
8. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
8 K 201/09
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Tatbestand:
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Die Klägerin ist eine Gemeinde im L. T. mit rund 13.500 Einwohnern. Auf den Zentralort
X. entfallen davon etwa 5.500 Einwohner, auf die übrigen Ortschaften 8.000 Einwohner,
davon etwa 290 auf C. , etwa 65 auf F. , etwa 300 auf L. und etwa 205 auf T. . Die vier
letztgenannten Ortsteile sind jeweils im Zusammenhang bebaut und bislang nicht an die
öffentliche Abwasserkanalisation angeschlossen. Das Gemeindegebiet der Klägerin
liegt innerhalb des Bereichs des M. , der im Zentralort X. und ebenso auf dem östlich
angrenzenden Gebiet der Stadt T. jeweils eine zentrale Kläranlage betreibt, zu denen
auf dem Gebiet der Klägerin anfallendes Abwasser geleitet wird.
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Das Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin mit Stand 1998 sah für die Ortsteile C. ,
F1. , L. und T. eine zentrale Entwässerung mittels Mischwasserkanalisation vor. Dabei
sollte der Ortsteil L. über ein Pumpwerk mit Druckrohrleitung an die vorhandene
Kanalisation im Zentralort X. zur Weiterleitung an die dortige Zentralkläranlage
angeschlossen werden sowie der Ortsteil F1. über ein Pumpwerk mit Druckrohrleitung
an das vorhandene Pumpwerk in C1. - einem weiteren Ortsteil der Klägerin - zur
Weiterleitung an die Zentralkläranlage in der Stadt T. . Für die Ortsteile C. und T. hatte
der M1. die Errichtung und den Betrieb einer weiteren Zentralkläranlage in Aussicht
gestellt.
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Unter dem 15. September 2004 beschloss der Rat der Klägerin ein
Abwasserbeseitigungskonzept (Stand 2004), welches für die o. g. Ortsteile eine
dezentrale Abwasserbeseitigung vorsah.
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Am 13. September 2006 beschloss der Rat der Klägerin in öffentlicher Sitzung die
Fortschreibung des Abwasserbeseitigungskonzeptes der Klägerin (Stand 2006). Darin
sind die vier Ortsteile C. , F. , L. und T. als Sonderentwässerungsgebiete definiert, für die
eine Beseitigung des Schmutzwassers vollständig dezentral und ohne äußere
Erschließung der Ortsteile sowie eine differenzierte Regenwasserbeseitigung für das
verunreinigte Oberflächenwasser der Gemeindestraßen vorgesehen ist; das häusliche
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bzw. gewerbliche Schmutzwasser soll vorrangig durch geeignete Kleinkläranlagen -
vereinzelt auch durch abflusslose Gruben - für ein oder mehrere Grundstücke entsorgt
werden, die sich hauptsächlich auf privatem Grund befinden werden. Im einzelnen sind
vorgesehen Kleinkläranlagen als Einzelanlagen auf Privatgrund zur Entsorgung jeweils
eines Grundstückes mit Anlagengrößen von 4 bis 16 Einwohnergleichwerten,
Kleinkläranlagen als Gruppenanlagen auf Privatgrund zur Entsorgung von jeweils 2 bis
5 Grundstücken mit Anlagengrößen von 8 bis 20 Einwohnergleichwerten, abflusslose
Gruben auf Privatgrund zur Entsorgung jeweils eines Grundstückes mit Anlagengrößen
von 1 bis 8 Einwohnergleichwerten, Kleinkläranlagen als Gemeinschaftsanlagen auf
Gemeindegrund zur Entsorgung von jeweils 4 bis 11 Grundstücken mit Anlagengrößen
von 20 bis 50 Einwohnergleichwerten sowie abflusslose Gruben auf Gemeindegrund
zur Entsorgung jeweils eines Grundstückes mit Anlagengrößen von 4 bis 6
Einwohnergleichwerten. Innerhalb der Sonderentwässerungsgebiete soll eine
Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht nicht erfolgen. Die Kleinkläranlagen bzw.
abflusslosen Gruben sollen öffentliche Abwasserbehandlungsanlagen darstellen; zur
Erfüllung ihrer Abwasserbeseitigungspflicht wird sich die Klägerin insofern eines Dritten
in Person des Abwasservereins X. e. V. bedienen, der sich für diese Aufgabe gegründet
hat. In den Erläuterungen zum Abwasserkonzept heißt es auszugsweise:
"...Die Gemeinde X. hat sich durch schriftliche Bestätigungen der betroffenen
Grundstückseigentümer hinreichend vergewissert, dass die Errichtung und der
dauerhafte Betrieb der Kleinkläranlagen als Einzel- bzw. als Gruppenanlagen auf
Privatgrund in der Rechtsform öffentlicher Abwasserbehandlungsanlagen vom
jeweiligen Eigentümer zugestimmt und geduldet werden. Gleiches gilt für abflusslose
Gruben auf Privatgrund. Ebenso hat sich die Gemeinde X. hinreichend vergewissert,
dass auch die Ableitungen der Kleinkläranlagen auf Privatgrund bis hin zur ortsnahen
Einleitung des behandelten Schmutzwassers in die vorhandene
Regenwasserkanalisation, in ein oberirdisches Gewässer oder mittels Versickerung ins
Grundwasser geduldet werden...."
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Wegen der Einzelheiten des Abwasserbeseitigungskonzeptes (Stand: 2006) der
Klägerin wird auf dasselbe einschließlich der Plankarten für die
Sonderentwässerungsgebiete C. , F. , L. und T. sowie auf die Erläuterungen dazu
(siehe: beigezogener Verwaltungsvorgang der Klägerin KV - 01 - sowie Blatt 12 bis 28
der Gerichtsakte) verwiesen.
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Von den Eigentümern der 272 von der Klägerin in ihr dezentrales
Entwässerungskonzept einbezogenen Grundstücke der genannten Ortsteile stimmten
bis zum 9. August 2005 insgesamt 212 der Errichtung einer Kleinkläranlage auf ihrem
Grundstück zu und unterzeichneten eine vorformulierte Erklärung, wonach sie sich
verpflichten, zur dinglichen Absicherung eine entsprechende beschränkt persönliche
Dienstbarkeit zugunsten der Gemeinde zu Lasten ihres Grundstückes zu bestellen und
letztrangig in das Grundbuch eintragen zu lassen.
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Unter dem 26. September 2006 überreichte die Klägerin der Beklagten ihr
fortgeschriebenes Abwasserbeseitigungskonzept (Stand 2006) und bat um Zustimmung.
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Mit Schreiben vom 22. März 2007 stimmte die Beklagte der Fortschreibung des
Abwasserbeseitigungskonzeptes (Stand 2006) der Klägerin mit Ausnahme der
dezentralen Abwasserbeseitigung für die vier Ortsteile C. , F. , T. und L. zu und teilte mit,
dass zu Letzterem nach Rücksprache mit dem Ministerium für Umwelt und Naturschutz,
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Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MUNLV)
weitere, noch zu erörternde Nachweise erforderlich seien.
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2007 bat die Klägerin die Beklagte darum, die Frist
zur Entscheidung über das Abwasserbeseitigungskonzept bis zur Vorlage eines
Rechtsgutachtens von Q2. . E. . L. aus C. und einer wissenschaftlichen
Wirtschaftlichkeitsberechnung bis zum 31. März 2008 auszusetzen. Unter dem 10. März
2008 erstellte Q3. F1. . .-J. . P. von der Technischen Universität I. -I1. (U. ) im Auftrag der
Klägerin eine wissenschaftliche Wirtschaftlichkeitsberechnung bezüglich der
vorgesehenen dezentralen Abwasserbeseitigung. Wegen der Einzelheiten wird auf
dieselbe (Blatt 47 bis 105 der Gerichtsakte) Bezug genommen.
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Mit Schreiben vom 25. Juni 2008 beanstandete die Beklagte das
Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin, soweit dort für die Ortslagen C. , F. , L. und
T. eine dezentrale Entwässerung vorgesehen wird, und bat darum, ein
Abwasserbeseitigungskonzept vorzulegen, dass der Kanalisierungspflicht nach § 4 Abs.
1 der Kommunalabwasserverordnung (KomAbwV) auch für diese Ortslagen nachkommt.
Zur Begründung führte er im Wesentlichen Folgendes aus: Gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1
des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG) seien die Gemeinden
Träger der Abwasserbeseitigungspflicht. Ausnahmen seien - abgesehen von nicht in
Rede stehenden Konstellationen - nach § 53 Abs. 4 LWG nur für Nutzungsberechtigte
von Grundstücken außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile möglich. Die
fraglichen Ortslagen der Gemeinde X. seien aber bauplanungsrechtlich als
Innenbereich zu qualifizieren. In diesen Bereichen habe die Übergangsregelung des §
53a LWG aus Gründen des Vertrauensschutzes der Eigentümer und mit Rücksicht auf
die Leistungsfähigkeit der beseitigungspflichtigen Gemeinden den privaten Betrieb von
Kleinkläranlagen sowie die Einleitung von Abwasser aus diesen solange zugelassen,
bis die Gemeinde ihrer Pflicht aus § 53 Abs. 1 LWG dadurch habe nachkommen
können, dass sie die Abwässer mittels einer Kanalisation einsammele. § 4 Abs. 1
KomAbwV schreibe nunmehr eine verbindliche Kanalisierungspflicht für den
bauplanungsrechtlichen Innenbereich bis zum 31. Dezember 2005 vor, so dass
spätestens zu diesem Zeitpunkt die Voraussetzungen des § 53a LWG entfielen. Ein
Absehen von der Kanalisierungspflicht könne auch nicht mit dem Rückgriff auf die
Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von
kommunalem Abwasser (Richtlinie 91/271/EWG) begründet werden. Zwar müssten
nach deren Art. 3 Abs. 1 nur Ortslagen mit mehr als 2.000 Einwohnerwerten zwingend
mit einer Kanalisation ausgestattet werden. Die Richtlinie sei aber durch die KomAbwV
vollständig weitergehender umgesetzt worden, so dass für ihre unmittelbare Anwendung
kein Raum bleibe. Selbst wenn es entgegen der Bestimmung des Begriffes
"Kanalisation" in § 2 Nr. 4 KomAbwV möglich sein sollte, auch weiterhin im
bauplanungsrechtlichen Innenbereich der kommunalen Abwasserbeseitigungspflicht
durch den Betrieb von Kleinkläranlagen nachzukommen, würde dies im Unterschied zu
der bisherigen Entsorgung eine umfassende Verfügungsmacht und tatsächliche
Sachherrschaft der Gemeinde über die Anlagen voraussetzen. Unabhängig von den
Eigentumsverhältnissen an dem Grundstück, auf dem die Anlage betrieben werde,
müsste die Gemeinde rechtlich in der Lage sein, die Benutzung entscheidend zu
beeinflussen und andere, einschließlich der jeweiligen Grundeigentümer, von
Einwirkungen auf die Anlage auszuschließen. Öffentlich-rechtliche Pflichten der
Grundeigentümer, dies zu dulden, seien nicht ersichtlich. Danach müssten die
Eigentümer der zu entsorgenden Grundstücke der Errichtung und dem Betrieb einer
öffentlichen Kleinkläranlage mit umfassender Rechts- und Sachherrschaft der
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Gemeinde auf ihren Grundstücken freiwillig zustimmen und dies entsprechend rechtlich
dauerhaft absichern lassen. Vertragliche Lösungen würden spätestens im Rahmen der
Rechtsnachfolge im Grundeigentum Probleme aufwerfen. Auch die Eintragung einer
entsprechenden Baulast vermittle der Gemeinde nicht die erforderlichen
Zugriffsmöglichkeiten. Damit verbliebe nur der Weg, die Rechte der Gemeinde durch die
Eintragung von Grunddienstbarkeiten privatrechtlich absichern zu lassen. Dieser
umfassende Zugriff der Gemeinde auf private Grundstücke werde in dem bezeichneten
Abwasserbeseitigungskonzept aber nicht flächendeckend nachgewiesen. Weiterhin sei
nicht hinreichend geklärt, wie die Gemeinde bei bisher unbebauten Grundstücken,
deren Bebaubarkeit planerisch ausgewiesen sei, deren Erschließung und damit die
Rechtswirkungen der Bebaubarkeit sicherstellen wolle. Das in Rede stehende
Abwasserbeseitigungskonzept sei nicht umsetzbar. Das von der Klägerin vorgelegte
Gutachten der U. bestätige, dass die dezentrale Lösung keinen Kostenvorteil aufweise.
Es komme zu dem Ergebnis, dass nur durch Nutzung vorhandener Bausubstanz,
Wartung der Anlagen durch den Abwasserverein und Durchführung von Eigenleistung
in der Bauphase die Kosten um etwa 10 % gegenüber den anfallenden Gebühren bei
einem zentralen Entwässerungssystem gesenkt werden könnten. Diese
weitergehenden Maßnahmen seien aufgrund der oben dargestellten rechtlichen
Problematik ebenfalls nicht verlässlich umsetzbar.
Am 26. Januar 2009 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
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Sie trägt vor: Die Anfechtung der Beanstandung des Abwasserbeseitigungskonzeptes
sei statthaft, da es sich dabei um eine verbindliche Feststellung der Aufsichtsbehörde
gegenüber einer Selbstverwaltungskörperschaft und mithin um einen Verwaltungsakt
handele.
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In der Sache sei sie - die Klägerin - nicht verpflichtet, ihrer Abwasserbeseitigungspflicht
nachzukommen, indem sie eine generelle Kanalisierung für das gesamte
Gemeindegebiet vorsehe. § 4 Abs. 1 KomAbwV sei unwirksam und unbeachtlich, weil
es in der Verordnung an der zwingenden Benennung der für sie maßgeblichen
Ermächtigungsgrundlage fehle. Diese Bestimmung könne auch nicht auf § 2 a LWG
gestützt werden. Dieser ermächtige allein zum Erlass solcher Vorschriften, die zur
Durchführung von bindenden Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaft erforderlich
seien und ermögliche es nicht, über die Vorgaben der EG-rechtlichen Norm
hinauszugehen. Dies sei bei § 4 Abs. 1 KomAbwV aber der Fall, da Art. 3 Abs. 1 der
Richtlinie 91/271/EWG den Bau einer Kanalisation für gemeindliche Gebiete erst ab
2.000 Einwohnern fordere. Zudem verstoße § 4 Abs. 1 KomAbwV gegen
europarechtliche Vorgaben und sei auch deshalb nicht anzuwenden.
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Ihr - der Klägerin - stehe es daher frei, auch eine dezentrale Entwässerung vorzusehen.
Die Beklagte dürfe das Abwasserbeseitigungskonzept nur beanstanden, wenn es die
Grenzen der Zweckmäßigkeit überschreite, insbesondere als rechtswidrig oder
undurchführbar erscheine. Die ordnungsgemäße Reinigung des Schmutzwassers sei
indes gewährleistet. Je nach Beschaffenheit der Vorflutverhältnisse reiche eine
Grundstückskläranlage mit sog. SBR-Technologie oder eine Anlage mit
Ultrafiltrationsmembran. Mit dem Konzept der dezentralen Entwässerung wolle sie - die
Klägerin - den geringen Anschlussgraden an eine gemeindliche Abwasserbeseitigung
dadurch Rechnung tragen, dass das entstehende häusliche Schmutzwasser auf
möglichst kurzen Wegen gereinigt und dem natürlichen Wasserhaushalt zurückgeführt
werde. Ausschlaggebend seien die besonderen ländlichen Strukturen, die zu einer
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relativ geringen Anzahl von Anschlussnehmern an die Kanalisation führten.
Demographische Effekte seien zu berücksichtigen, wenn man bedenke, dass ein
Kanalnetz jahrzehntelang unterhalten werden müsste, auch wenn die Bevölkerungszahl
in den vergleichsweise kleinen Ortsteilen abnehmen sollte. Die Einwände zur
Durchführbarkeit beschränkten sich auf vage Zweifel und Fragen, die ausgeräumt bzw.
ausräumbar seien. Wegen der ländlichen Umstände sei die dezentrale Entsorgung für
die betroffenen vier Ortsteile ökologisch und ökonomisch sinnvoller als die
Vollkanalisation. Nach der vorliegenden Wirtschaftlichkeitsberechnung dürfe bei einer
vorsichtigen Berechnungsmethode bereits mit ökonomischen Vorteilen zu rechnen sein.
Aus § 53 Abs. 4 LWG folge zudem die Annahme des Gesetzgebers, dass die dezentrale
Abwasserbeseitigung im Außenbereich eine ökologisch und ökonomisch sinnvolle
Methode darstelle. Da die Grenzen zwischen Außen- und Innenbereich im
bauplanungsrechtlichen Sinn oft verschwämmen und die klare Abgrenzung auf einer
rein rechtlichen Bewertung beruhe, müsse es auf die ökonomische und ökologische
Vorteilhaftigkeit eines Konzeptes im Einzelfall ankommen, jedenfalls, wenn - wie hier -
keine wirksame Rechtsvorschrift eine Vollkanalisation vorschreibe. Die
Wirtschaftlichkeit und technische Durchführbarkeit des Abwasserbeseitigungskonzeptes
sei ermittelt worden. Auch eine mangelnde Zustimmung einiger Eigentümer werde ihm
nicht nachhaltig entgegen stehen.
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Die Klägerin beantragt,
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1. die Beanstandung der Beklagten vom 25. Juni 2008 gegen das
Abwasserbeseitigungskonzept (Stand 2006) der Klägerin aufzuheben,
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2. hilfsweise festzustellen, dass ein Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin, in dem
diese eine dezentrale Entwässerung ohne Vollkanalisation für die Ortsteile C. , F. , L.
und T. vorsieht, nicht aus diesem Gesichtspunkt zu beanstanden ist.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt ergänzend vor:
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Eine Anfechtung des Beanstandungsschreibens an die Klägerin vom 25. Juni 2008 sei
nicht statthaft, da dieses keineswegs als Ablehnung einer Genehmigung zu verstehen
sei und keinen Verwaltungsakt enthalte, sondern lediglich die schlichte Aussage, dass
das Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin nicht mit dem geltenden Recht im
Einklang stehe.
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In der Sache verstoße § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV nicht gegen höherrangiges nationales
oder Gemeinschaftsrecht. Der Landesgesetzgeber habe mit der KomAbwV die
Richtlinie 91/271/EWG umgesetzt. Dabei könnten auch grundsätzlich strengere
Maßstäbe oder ambitionierte Umsetzungsfristen auf der Ebene der Mitgliedstaaten von
den nationalen Bürgern gefordert werden. Bereits nach ihrem Wortlaut sehe die
Vorschrift des § 2 a LWG nicht nur die bloße Umsetzung von entsprechenden
Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft vor, sondern die Umsetzung zur
Bewirtschaftung nach Maßgabe der in § 2 LWG genannten Ziele. Mit der Benennung
dieses Kriteriums eröffne der Gesetzgeber die Möglichkeiten einer schärferen
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Umsetzungsregelung unter der Einschränkung der zu beachtenden Ziele des LWG. § 2
Nr. 4 KomAbwV definiere den Begriff der Kanalisation klar mit "Einrichtung, in der
kommunales Abwasser gesammelt und transportiert wird". Das beanstandete
Abwasserkonzept sei auf den Erhalt vorhandener Kleinkläranlagen gerichtet. Solche
seien eindeutig keine Einrichtungen, in denen Abwasser transportiert werde.
Eine dezentrale Entsorgung durch Kleinkläranlagen sei auch nicht effizienter. Eine gute
Reinigungsleistung von Kleinkläranlagen sei bei optimalen Rahmenbedingungen und
Anwendung von Membrantechnologie zwar zeitweise möglich. Problematisch werde der
Betrieb der Anlagen bei höheren Belastungen, da sie nur für eine bestimmte
Einwohnerzahl ausgelegt würden. Bei Auslegung einer Anlage für 6 Personen könne
eine Überlastung bei Stoßbelastung zu Betriebsstörungen führen. Diese Art von Störung
sei bei größeren kommunalen Kläranlagen wie bei der zentralen Kläranlage X. wegen
des hohen Puffervermögens nicht gegeben. In der Regel liefen diese Kläranlagen über
Jahre konstant. Mögliche Störungen des Betriebes würden durch die Größe der Anlage
und das ständig bereitstehende Fachpersonal in der Regel aufgefangen. Vor dem
Grundsatz des § 1a WHG a. F., dass vermeidbare Beeinträchtigungen der Gewässer
unterbleiben müssten, seien eine Vielzahl von Kleinkläranlagen in den vier Ortsteilen
durch den Anschluss an die Kanalisation zu vermeiden. Die leistungsschwachen
Gewässer würden bei einer dezentralen Entwässerung durch die Vielzahl an
Einleitungen aus den Kleinkläranlagen auf Dauer erheblich belastet.
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Ferner entspreche die Errichtung von dezentralen Kleinkläranlagen und abflusslosen
Gruben im baurechtlichen Innenbereich als Dauerlösung nicht den allgemein
anerkannten Regeln der Technik der Abwasserbeseitigung. Letztere könnten nur in
Sanierungsfällen oder außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile unter den
Vorgaben des § 53 Abs. 4 LWG zur Anwendungen kommen.
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Schließlich komme die wissenschaftliche Wirtschaftlichkeitsberechnung für ein
dezentrales Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin durch die U. zu dem Ergebnis,
dass die Umsetzung des von der Gemeinde vorgesehenen dezentralen
Abwasserbeseitigungskonzeptes zu deutlich höheren finanziellen Belastungen der
Bürger führen werde; erst die Optimierung des dezentralen Konzeptes könne zu einer
Kostenreduzierung in einer Größenordnung von etwa 10 % gegenüber der zentralen
Entsorgung führen, setze jedoch voraus, dass die vorhandenen Bausubstanzen der
Gruben genutzt werden könnten; dies sei aber in weiten Bereichen nicht der Fall; eine
Überprüfung aller betroffenen Gruben durch den L. T. im Januar 2009 habe ergeben,
dass ca. 75 % aller Gruben in den vier Ortsteilen in einem schlechten Zustand seien und
zum Teil erhebliche Investitionen erforderlich wären, um die Gruben weiter nutzen zu
können; ein Teil der Kleinkläranlagen habe sogar noch im Frühjahr 2009 wegen der
Gefahr unzulässiger Gewässerverunreinigung geschlossen werden müssen.
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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den Inhalt
der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat keinen Erfolg.
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I. Dies gilt zunächst für den Hauptantrag.
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1. Dieser ist allerdings zulässig. Er ist als Anfechtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1, 1.
Fall der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Bei der angegriffenen
Beanstandung des Abwasserbeseitigungskonzeptes (Stand 2006) der Klägerin vom 25.
Juni 2008 handelt es sich um einen Verwaltungsakt. Nach § 35 Satz 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) ist
dies jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine
Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft
und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Diese
Voraussetzungen erfüllt die fragliche Beanstandung.
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Insbesondere hat die Beklagte mit der ausgesprochenen (teilweisen) Beanstandung des
Abwasserbeseitigungskonzeptes gegenüber der Klägerin eine Regelung getroffen.
Regelung in diesem Sinne ist jede Maßnahme, die nach ihrem objektiven Sinngehalt
darauf gerichtet ist, mit dem Anspruch unmittelbarer Verbindlichkeit und mit der
Bestandskraft fähiger Wirkung unmittelbar subjektive Rechte der Betroffenen zu
begründen, zu konkretisieren, aufzuheben oder abzuändern oder verbindlich
festzustellen oder aber darauf, die Begründung, Konkretisierung, Aufhebung,
Abänderung oder Feststellung im v orgenannten Sinne unmittelbar abzulehnen.
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Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl., 2008, § 35 Rdnr. 47 m. w. N.
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Danach ist der fraglichen Beanstandung Regelungscharakter beizumessen. Dabei kann
offenbleiben, inwieweit aus § 53 Abs. 1a Satz 7 LWG bzw. im Umkehrschluss aus
dieser Vorschrift eine mit der fraglichen Beanstandung verbundene Rechtsfolge
herzuleiten sein könnte. Jedenfalls beinhaltet die Beanstandung eines
Abwasserbeseitigungskonzeptes - wie hier - die konkretisierende und verbindliche
Feststellung, dass das vorgelegte Abwasserbeseitigungskonzept den diesbezüglichen,
insbesondere gesetzlichen Anforderungen nicht genügt. Damit stellt die beanstandende
Behörde aber - mindestens inzidenter - verbindlich fest, dass mit der Vorlage des
beanstandeten Abwasserbeseitigungskonzeptes die für die Gemeinde aus § 53 Abs. 1
Satz 1 und 2 Nr. 7, Abs. 1a Satz 1 LWG folgende Verpflichtung zur Vorlage eines den
Anforderungen genügenden, d. h. ordnungsgemäßen und insbesondere gesetzmäßigen
Abwasserbeseitigungskonzeptes (noch) nicht erfüllt ist. Dies hat zur (Rechts-) Folge,
dass die Gemeinde - hier die Klägerin - ein den diesbezüglichen Anforderungen
genügendes, d. h. ordnungsgemäßes, insbesondere gesetzmäßiges
Abwasserbeseitigungskonzept (noch) vorzulegen hat. Darauf weist die Beklagte auch
ausdrücklich in dem Beanstandungsschreiben hin, wenn sie dort um Vorlage eines
entsprechend anderen Abwasserbeseitigungskonzeptes bittet.
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Der Beanstandung kommt ferner die für einen Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG NRW
notwendige Außenwirkung zu. Dies ist bei der Maßnahme eines staatlichen Organs
gegenüber einer kommunalen Körperschaft - wie hier bei der fraglichen Beanstandung -
jedenfalls dann der Fall, wenn die Gemeinde bzw. Gemeindeverbände in ihrem
eigenen, vom Staat unabhängigen Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 des
Grundgesetzes (GG), Art. 78 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LVerf)
berührt werden. Ist die Gemeinde in ihrem eigenen Wirkungskreis betroffen, steht sie der
staatlichen (Aufsichts-) Behörde als Träger des Selbstverwaltungsrechts gegenüber und
eine diesen Aufgabenbereich betreffende Maßnahme stellt sich als Eingriff in den
gemeindlichen Wirkungskreis und daher - sofern eine Regelung getroffen worden ist -
als Verwaltungsakt dar.
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Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss
vom 16. März 1995 - 15 B 2839/93 -, NWVBl 1995, 300, 301.
38
So liegt es hier. Die Klägerin nimmt die ihr kraft Gesetzes nach § 18 a Abs. 2 WHG a. F.
(vgl. jetzt: § 56 des zum 1. März 2010 in Kraft getretenen WHG in der Fassung vom 31.
Juli 2009 - WHG n. F. -) i. V. m. § 53 Abs. 1 LWG für ihr Gemeindegebiet zukommende
Abwasserbeseitigungspflicht als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung im Sinne von § 3
Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW), mithin als
(pflichtige) Selbstverwaltungsangelegenheit wahr. Folglich greift die Beanstandung des
von der Klägerin in Erfüllung ihrer Abwasserbeseitigungspflicht aufgestellten
Abwasserbeseitigungskonzeptes (vgl. § 53 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 LWG) in den
gemeindlichen Wirkungskreis ein.
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Die im Wege des Hauptantrages erhobene Anfechtungsklage ist auch ansonsten
zulässig. Die Durchführung eines Vorverfahrens war gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Fall
VwGO nicht erforderlich, da es eines solchen gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 des
Ausführungsgesetzes zur VwGO (AG VwGO) nicht bedarf, wenn der Verwaltungsakt -
wie hier die angefochtene, am 25. Juni 2008 erlassene und am selben Tag der Klägerin
bekannt gegebene Beanstandung - während des Zeitraums vom 1. November 2007 bis
zum 31. Oktober 2012 bekannt gegeben worden ist.
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Die Klage ist am 26. Januar 2009 auch fristgerecht erhoben. Zwar ist sie nicht - wie nach
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO grundsätzlich erforderlich - innerhalb eines Monats nach
Bekanntgabe bei Gericht eingegangen. Die Klageerhebung war hier jedoch
abweichend davon innerhalb eines Jahres nach Bekanntgabe der Beanstandung
zulässig. Dies folgt aus § 58 Abs. 2 VwGO. Danach ist die Einlegung eines
Rechtsbehelfs (nur) innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung
zulässig, wenn die Rechtsbehelfsbelehrung im Sinne von § 58 Abs. 1 VwGO
unterblieben oder unrichtig erteilt ist. Dies ist hier der Fall. Die Beanstandung vom 25.
Juni 2008 enthielt keinerlei Rechtsbehelfsbelehrung und setzte damit die Klagefrist
nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht in Lauf (vgl. § 58 Abs. 1 VwGO). Anhaltspunkte
dafür, dass die Klägerin zuvor ihr Klagerecht verwirkt haben könnte, bestehen nicht.
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2. Der Anfechtungsantrag ist jedoch unbegründet.
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Die angefochtene Beanstandung des klägerischen Abwasserbeseitigungskonzeptes
(2006) vom 25. Juni 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten,
vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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a) Die grundsätzliche Befugnis der Beklagten zur Beanstandung des klägerischen
Abwasserbeseitigungskonzeptes ergibt sich - mindestens im Umkehrschluss - aus § 53
Abs. 1a LWG i. V. m. der dieser insoweit gegenüber der Klägerin übertragenen
Rechtsaufsicht im Sinne von Art. 78 Abs. 4 Satz 1 LVerf.
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Wie ausgeführt, umfasst die in Nordrhein-Westfalen den Gemeinden aufgrund von § 53
Abs. 1 Satz 1 LWG übertragene Abwasserbeseitigungspflicht nach § 53 Abs. 1 Satz 2
LWG insbesondere die Vorlage des Abwasserbeseitigungskonzeptes nach Maßgabe
des Abs. 1a und 1b der Vorschrift. Nach § 53 Abs. 1a Satz 1 LWG legen die Gemeinden
u. a. das Abwasserbeseitigungskonzept der zuständigen Behörde vor. Zuständige
Behörde ist insoweit die Bezirksregierung (vgl. § 140 Abs. 1 LWG i. V. m. § 4 der
Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz - ZustVU -, Anhang II Ziffer. 21.35). Gemäß §
45
53 Abs. 1a Satz 7 LWG ist das Abwasserbeseitigungskonzept grundsätzlich innerhalb
einer Frist von drei Monaten zu prüfen und wenn es nach sechs Monaten nicht
beanstandet wird, kann die Gemeinde davon ausgehen, dass mit der Umsetzung der
dargestellten Maßnahmen in dem dafür von der Gemeinde vorgesehenen zeitlichen
Rahmen die Aufgaben nach § 53 LWG ordnungsgemäß erfüllt werden. Daraus folgt,
dass das Abwasserbeseitigungskonzept beanstandet werden kann. Ermächtigt dazu ist
aufgrund des Zusammenhangs von Satz 7 des § 53 Abs. 1a LWG mit Satz 1 dieser
Vorschrift die durch § 4 ZustVU i. V. m. Anhang II, Ziffer 21.35 bestimmte zuständige
Behörde, d. h. die Bezirksregierung. Nichts anderes folgt aus den §§ 119 ff. GO NRW.
Zwar obliegt nach § 120 Abs. 1 GO NRW die allgemeine Aufsicht über die
kreisangehörigen Gemeinden - wie die Klägerin - dem Landrat als untere staatliche
Verwaltungsbehörde und gemäß § 127 GO NRW sind andere Behörden und Stellen als
die allgemeinen Aufsichtsbehörden zu Eingriffen in die Gemeindeverwaltung nach den
§§ 121 ff. GO NRW nicht befugt. Um eine Maßnahme im Sinne der §§ 119 ff. GO NRW
geht es bei der Beanstandung eines Abwasserbeseitigungskonzeptes als solchem
jedoch nicht. § 53 Abs. 1a LWG weist insofern als lex specialis i. V. m. § 4 ZustVU,
Anhang II Ziffer 21.35 die (staatliche) Rechtsaufsicht im Sinne von Art. 78 Abs. 4 Satz 1
LVerf hinsichtlich der Entgegennahme, Prüfung und ggf. Beanstandung gemeindlicher
Abwasserkonzepte gesondert der Bezirksregierung zu.
Vgl. zur gemeindlichen Verpflichtung zur Vorlage eines
Abwasserbeseitigungskonzeptes an die obere Wasserbehörde und deren Befugnis zu
dessen Beanstandung unter Geltung früherer Fassungen des § 53 LWG:
Honert/Rüttgers/Sanden, LWG NRW, 4. Aufl., 1996, § 53 Anm. 6; Nisipeanu,
Abwasserrecht, 1991, D VII 1.
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Die Beklagte war ferner auch noch am 25. Juni 2008 befugt, dass ihr bereits am 26.
September 2006 vorgelegte Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin zu
beanstanden. Zwar sind zwischen Vorlage und Beanstandung des
Abwasserbeseitigungskonzeptes mehr als eineinhalb Jahre vergangen und nach § 53
Abs. 1a Satz 7 LWG ist das Abwasserbeseitigungskonzept von der zuständigen
Behörde grundsätzlich innerhalb einer Frist von 3 Monaten (nach Vorlage) zu prüfen
und die Gemeinde kann im Falle der Nichtbeanstandung nach 6 Monaten davon
ausgehen, dass mit der Umsetzung des Konzeptes die Aufgaben nach § 53 LWG
ordnungsgemäß erfüllt werden. Wie sich jedoch bereits aus dem Wortlaut von § 53 Abs.
1a Satz 7 LWG ergibt, gilt die fragliche Prüfungsfrist von 3 Monaten nur grundsätzlich.
Daraus folgt, dass ausnahmsweise die Prüfung auch einen längeren Zeitraum in
Anspruch nehmen kann und darf. Ein solcher Ausnahmefall ist insbesondere
anzunehmen, soweit die Prüfung des betreffenden Abwasserbeseitigungskonzeptes in
tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht einen größeren Aufwand erfordert oder mit
besonderen Schwierigkeiten verbunden ist. So liegt es hier. Das von der Klägerin
vorgelegte Abwasserbeseitigungskonzept unterscheidet sich in der für die Ortsteile F. ,
C. , L. und T. vorgesehenen dezentralen Abwasserbeseitigung durch die Gemeinde
selbst zunächst schon in tatsächlicher Hinsicht und dem folgend in der rechtlichen
Ausgestaltung der Erfüllung der Abwasserbeseitigungspflicht durch die Klägerin
erheblich von den ansonsten üblichen Planungen gemeindlicher Abwasserbeseitigung.
Darauf hat auch der Minister für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen in seinem Schreiben an die
Klägerin vom 22. März 2007 hingewiesen. Darin führt er u. a. aus, dass es ein
vergleichbares Abwasserbeseitigungskonzept in Nordrhein-Westfalen nicht gibt und
auch außerhalb davon nichts Vergleichbares bekannt ist. Aus den tatsächlichen und
47
rechtlichen Besonderheiten des beanstandeten Abwasserbeseitigungskonzeptes folgt,
dass dessen Prüfung mindestens in rechtlicher Hinsicht einen größeren Aufwand
erfordert und zudem ungewöhnlich schwierig ist. Wie unten noch näher auszuführen ist,
stellen sich im Zusammenhang mit dem beanstandeten Abwasserbeseitigungskonzept
diffizile und komplizierte Rechtsfragen.
Ist nach alledem der Beklagten mit Rücksicht auf die Besonderheiten des vorliegenden
Abwasserbeseitigungskonzeptes eine angemessen längere Frist zur Prüfung des
klägerischen Abwasserbeseitigungskonzeptes zuzubilligen als in § 53 Abs. 1 a Satz 7
WHG grundsätzlich vorgesehen, so gilt daran anknüpfend entsprechendes für die
Beanstandung desselben. Vor diesem Hintergrund erfolgte die Beanstandung des
klägerischen Abwasserbeseitigungskonzeptes am 25. Juni 2008 jedenfalls in (noch)
angemessener Zeit und war nicht mit Rücksicht auf den Zeitablauf seit der Vorlage
ausgeschlossen. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin auch nach Ablauf des in § 53
Abs. 1a Satz 7 LWG genannten Zeitraums von 6 Monaten nach dem 26. März 2007 und
mindestens bis Ende Juni 2008 nicht davon ausgehen konnte, dass ihr
Abwasserbeseitigungskonzept unbeanstandet bliebe. Bereits mit Schreiben vom 22.
März 2007, d. h. noch innerhalb des benannten 6-Monatzeitraums stimmte die Beklagte
dem vorgelegten Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin nur z. T. zu, indem sie
davon die konzipierte dezentrale Entwässerung für C. , F. , L. und T. ausdrücklich
ausnahm und insofern auf erforderliche weitere Nachweise hinwies. Der weitere
Zeitablauf bis zur Beanstandung am 25. Juni 2008 ist dann maßgeblich durch die
Klägerin mit verursacht worden, da sie unter dem 13. Dezember 2007 die Beklagte
darum ersucht hat, "die Frist zur Entscheidung über das Abwasserkonzept für die
Ortsteile C. , F. , L. und T. " bis (mindestens) zum 31. März 2008 auszusetzen.
Angesichts dieser Gegebenheiten kann dahin stehen, ob § 53 Abs. 1 a Satz 7 LWG
überhaupt eine Ausschlussfrist für eine solche Beanstandung bestimmt.
48
b) Die Beklagte hat die angefochtene Beanstandung des klägerischen
Abwasserkonzeptes (2006) auch zu Recht ausgesprochen.
49
Die Klägerin unterliegt - wie ausgeführt - bei der Wahrnehmung der ihr als
Pflichtaufgabe (ohne Weisung) als Selbstverwaltungsangelegenheit übertragenen
Abwasserbeseitigungspflicht und der damit verbundenen Verpflichtung zur Aufstellung
eines Abwasserbeseitigungskonzeptes der staatlichen Rechtsaufsicht, vgl. §§ 2, 3 Abs.
1 GO NRW, Art. 78 Abs. 4 Satz 1 LVerf. Damit steht der Aufsichtsbehörde mit Blick auf
ein Abwasserbeseitigungskonzept eine Beanstandungsbefugnis zu, soweit die Klägerin
nicht gesetzmäßig handelt bzw. gehandelt hat, insbesondere das Willkürverbot, den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder den Anwendungsbereich gesetzlicher Normen
missachtet hat.
50
Vgl. OVG für das Land Niedersachsen (OVG Nds.), Beschluss vom 3. April 1997 - 9 L
179/96 -, juris.
51
Vor diesem Hintergrund war das Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin zu
beanstanden.
52
aa) Dies folgt zunächst bereits daraus, dass das von der Klägerin vorgelegte
Abwasserbeseitigungskonzept für die Ortsteile C. , F. , L. und T. nicht den
Anforderungen genügt, die das Gesetz diesbezüglich stellt. Nach § 53 Abs. 1 Satz 2 Nr.
7 LWG umfasst die Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinde insbesondere die
53
Vorlage eines Abwasserbeseitigungskonzeptes nach Maßgabe u. a. des Absatzes 1a
der Vorschrift. Gemäß Satz 1 von § 53 Abs. 1a LWG legen die Gemeinden mit dem
Abwasserbeseitigungskonzept der zuständigen Behörde eine Übersicht über den Stand
der öffentlichen Abwasserbeseitigung sowie über die zeitliche Abfolge und die
geschätzten Kosten der nach Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 der Vorschrift erforderlichen
Maßnahmen vor. Ferner bildet das Abwasserbeseitigungskonzept nach seinem aus §
53 Abs.1 a LWG, insbesondere aus dessen Satz 7 zu entnehmenden Sinn und Zweck,
die Grundlage dafür, dass die Gemeinde ihre Pflicht zur Abwasserbeseitigung - auch
und gerade künftig - ordnungsgemäß erfüllen wird. Demzufolge muss ein
Abwasserbeseitigungskonzept auch darlegen, dass künftig eine ordnungsgemäße
Abwasserbeseitigung gewährleistet ist.
Diesen - letztlich gesetzlichen - Erfordernissen genügt das klägerische
Abwasserbeseitigungskonzept für die Ortsteile C. , F. , L. und T. nicht. Um künftig eine
ordnungsgemäße Abwasserbeseitigung zu gewährleisten, muss ein
Abwasserbeseitigungskonzept, dass - wie das vorliegende - Konflikte zwischen den
nach dem Gesetz zur Überlassung des (häuslichen) Abwassers verpflichteten
Nutzungsberechtigten eines Grundstücks (vgl. § 53 Abs. 1c LWG) einerseits und der zur
Übernahme und Beseitigung desselben verpflichteten Gemeinde (vgl. § 53 Abs. 1 Satz
1 LWG) andererseits schafft, diese selbst lösen, zumindest aber Möglichkeiten zur
Lösung derselben aufzeigen. Dem wird das Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin
nicht gerecht. Nach dem Konzept sollen mehr als 200 Kleinkläranlagen auf
Privatgrundstücken von deren Eigentümern errichtet bzw. saniert oder ertüchtigt und
anschließend als öffentliche Abwasseranlage von der Klägerin betrieben werden. Das
Konzept trifft indes in keiner Weise Aussagen für den Fall, dass der jeweilige
Nutzungsberechtigte eines Grundstückes - mag dies auch nur vereinzelt vorkommen -
entgegen etwaiger zu treffender oder getroffener Vereinbarungen mit ihm über die
Errichtung und den Betrieb der Kleinkläranlage eine den gesetzlichen Anforderungen
entsprechende Abwasseranlage - insbesondere entsprechend den allgemein
anerkannten Regeln der Technik (vgl. § 57 LWG, § 18 b Abs. 1 Satz 2 WHG a. F., § 60
Abs. 1 Satz 2 WHG n. F.) - nicht herstellt. Wie in einem solchen Fall die konzipierte
Herstellung und der Betrieb der Kleinkläranlage auf dem betreffenden Privatgrundstück -
insbesondere auch in welchem zeitlichen Rahmen - verwirklicht werden soll und kann,
ist dem Abwasserbeseitigungskonzept nicht zu entnehmen. Das Erfordernis
diesbezüglicher Angaben besteht umso mehr, als nach den Ermittlungen der unteren
Wasserbehörde die vorhandenen Kleinkläranlagen auf den Privatgrundstücken in den
genannten Ortsteilen weit überwiegend mindestens sanierungsbedürftig sind. Kein
anderes Ergebnis folgt aus der sinngemäßen Einlassung der Klägerin in der
mündlichen Verhandlung, dass inzwischen die Kleinkläranlagen überwiegend
entsprechend der Konzeption hergerichtet bzw. saniert seien. Abgesehen davon, dass
auch danach noch nicht alle im Konzept vorgesehenen Kleinkläranlagen den
Anforderungen entsprechen, besteht das dargestellte Konfliktpotential spätestens
erneut, sobald die Anlagen nach Ablauf ihrer Lebensdauer bzw. bei relevantem
Fortschritt der anerkannten Regeln der Technik ertüchtigt werden müssen. Dies ist indes
nur eine Frage der Zeit. Dazu verhält sich das Konzept nicht, obwohl es auch dafür
Lösungen bereithalten bzw. aufzeigen müsste.
54
Ebenso wenig enthält das Konzept die nach dem dargelegten Sinn und Zweck eines
solchen ebenfalls erforderlichen Angaben dazu, inwieweit und wann die Erteilung der
für die Einleitung in ein Gewässer nach § 7 WHG a. F. bzw. § 8 WHG n. F. notwendigen
Erlaubnisse für jede der vorgesehenen Kleinkläranlagen durch die dafür zuständige
55
Behörde - das ist die untere Wasserbehörde des Kreises T. - und damit künftig eine
ordnungsgemäße Abwasserbeseitigung im Sinne von § 53 LWG - tatsächlich
gewährleistet sein wird.
bb) Das Abwasserbeseitigungskonzept (Stand: 2006) der Klägerin war ferner zu
beanstanden, weil es nicht im Einklang mit § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV steht.
56
Nach dieser Vorschrift haben die nach § 53 LWG zur Abwasserbeseitigung
Verpflichteten - hier die Klägerin - gemeindliche Gebiete bis 10.000 Einwohnerwerten
(EW) bis zum 31. Dezember 2005 mit einer Kanalisation auszustatten. Gemeindliches
Gebiet im vorgenannten Sinne ist nach § 3 Nr. 3 KomAbwV ein von Gemeindegrenzen
unabhängiges Gebiet, in welchem die Besiedlung und/oder wirtschaftlichen Aktivitäten
ausreichend konzentriert sind für eine Sammlung von kommunalem Abwasser und eine
Weiterleitung zu einer Abwasserbehandlungsanlage oder einer Einleitungsstelle. Die
vorgenannten Vorschriften sind anwendbar und ihre Voraussetzungen sind hinsichtlich
der klägerischen Ortsteile C. , F. , L. und T. erfüllt, so dass diese - entgegen dem
beanstandeten Abwasserbeseitigungskonzept - auch für das dortige Schmutzwasser
(vgl. § 51 Abs. 1 Satz 1, 1. Fall LWG) mit einer (Abwasser-) Kanalisation auszustatten
sind.
57
(1) § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV ist entgegen der Auffassung der Klägerin wirksam,
insbesondere mit dem einschlägigen Verfassungsrecht vereinbar. Zwar bestimmt Art. 70
LVerf - wie auch Art. 80 Abs. 1 GG -, dass die Ermächtigung zum Erlass einer
Rechtsverordnung - wie der KomAbwV - nur durch Gesetz, d. h. nur durch ein formelles
Gesetz erteilt werden kann, dieses Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten
Ermächtigung bestimmen muss und in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben
ist. Diesen Anforderungen genügt die KomAbwV jedoch. Als formell-gesetzliche
Grundlage für den Erlass der KomAbwV ist in deren Eingangsformel § 2 a LWG
ausdrücklich benannt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten
Verordnungsermächtigung sind in § 2 a LWG in dessen insofern maßgeblicher Fassung
der Bekanntmachung vom 25. Juni 1995 (GV NRW S. 926), geändert durch Gesetz vom
9. Mai 2000 (GV NRW S. 439), die zum Zeitpunkt des Erlasses der KomAbwV am 30.
September 1997 sowie deren Änderung durch Verordnung vom 20. Juni 2001 (GV NRW
S. 454) - LWG a. F. - galt, hinreichend bestimmt vorgegeben. Danach erlässt das
Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft durch Rechtsverordnung die
zur Durchführung von bindenden Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaft
erforderlichen Vorschriften, um die Gewässer als Bestandteil des Naturhaushalts so
schützen und bewirtschaften zu können, dass sie dem Wohl der Allgemeinheit und im
Einklang mit ihm auch dem Nutzen einzelner dienen und dass jede vermeidbare
Beeinträchtigung unterbleibt, insbesondere über 1. qualitative und quantitative
Anforderungen an die Gewässer, 2. Anforderungen an das Einbringen und Einleiten von
Stoffen in die Gewässer und in Abwasseranlagen, 3. den Schutz der Gewässer gegen
Beeinträchtigungen durch den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen, 4. die
Festsetzung von Gebieten, in denen bestimmte Anforderungen, Gebote und Verbote zu
beachten sind, 5. die Einhaltung der Anforderungen, ihre Kontrolle und Überwachung, 6.
Messmethoden und Messverfahren.
58
Diese Vorschrift ermächtigt zum Erlass von § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV. Die
Verordnungsregelung geht insbesondere nicht über das hinaus, was nach § 2 a LWG a.
F. zulässiger Gegenstand einer darauf beruhenden Rechtsverordnung sein durfte und
darf. Die Ermächtigungsnorm gestattet zwar ihrem Wortlaut nach den Erlass der "zur
59
Durchführung von bindenden Beschlüssen der Europäischen Gemeinschaft
erforderlichen Vorschriften" durch Rechtsverordnung. Damit war und ist es dem
Verordnungsgeber indes nicht benommen, mit der betreffenden Rechtsverordnung
neben den in nationales Recht umzusetzenden Regelungen bindender Beschlüsse der
Europäischen Gemeinschaft im Zusammenhang damit auch darüber hinausgehende
Bestimmungen zu treffen. Denn mit dem Wort "erforderlich" in § 2 a LWG a. F. wurde der
Verordnungsgeber nicht auf den Inhalt der in nationales Recht umzusetzenden
verbindlichen europäischen Bestimmungen beschränkt. Vielmehr ist der Begriff allein in
dem rechtstechnischen Sinne verwendet worden und zu verstehen, dass es
(mindestens) zur Umsetzung bestimmter verbindlicher Rechtsakte der Europäischen
Gemeinschaft in nationales Recht des Erlasses einer Rechtsverordnung bedarf. Für
dieses Verständnis von § 2 a LWG a. F. spricht entscheidend dessen
Entstehungsgeschichte, der ein entsprechender Sinn und Zweck der
Ermächtigungsnorm zu entnehmen ist. Denn mit der Vorschrift sollte der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) Rechnung getragen werden,
dass die Umsetzung von verbindlichen Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft
unter bestimmten Voraussetzungen den Erlass von Rechtsvorschriften erfordert und
bloße Verwaltungsvorschriften dazu nicht genügen. So heißt es in der Begründung des
Gesetzentwurfes der Landesregierung zur Änderung und Ergänzung wasser- und
wasserverbandsrechtlicher Vorschriften vom 7. September 1994 zum vorgesehenen und
später verabschiedeten § 2 a LWG a. F.:
"Der Europäische Gerichtshof hat 1991 in vier gegen die Bundesrepublik Deutschland
ergangenen Urteilen (...) die Anforderungen an die rechtliche Umsetzung von Richtlinien
der Europäischen Gemeinschaft im Umweltbereich konkretisiert und insbesondere unter
bestimmten Voraussetzungen den Erlaß von Rechtvorschriften statt
Verwaltungsvorschriften verlangt. Als geeignetes Instrument kommt vor allem die
Rechtsverordnung in Betracht. Hierfür müssen die gesetzlichen Grundlagen auf
Bundes- und Landesebene geschaffen werden.
60
Der neue § 2 a enthält eine entsprechende Verordnungsermächtigung zur Umsetzung
von Recht der Europäischen Gemeinschaft (EG)..."
61
Vgl. LT-Drs. 11/7653, Seite 185.
62
Dass die Verordnungsermächtigung allein darauf beschränkt sein sollte, nur das zu
regeln, was inhaltlich und im Ausmaß den verbindlichen Bestimmungen der
Europäischen Gemeinschrift entspricht, kann den weiteren Umständen der
Entstehungsgeschichte von § 2 a LWG a. F. dann aber nicht entnommen werden. Im
Gegenteil deutet diese darauf hin, dass dem Verordnungsgeber im Zusammenhang mit
der Umsetzung europäischen Rechts umfassende Rechtssetzungskompetenz
zugebilligt werden sollte. Danach sollte dieser dabei nämlich das nationale Recht nicht
nur - was selbstverständlich ist - beachten, sondern sogar zu weiterer Geltung verhelfen.
Dies ist der erwähnten Gesetzesbegründung zu § 2 a LWG a. F. zu entnehmen, wenn es
dort weiter heißt:
63
"... Der neue § 2 a verschafft die Möglichkeit, die Bewirtschaftungsgrundsätze des § 1 a
WHG im Hinblick auf die rechtlichen Vorgaben der EU mit verbindlicher Wirkung nach
außen zu konkretisieren. Der Insbesondere-Katalog enthält die wichtigsten
Anwendungsfälle..."
64
Vgl. LT-Drs. 11/7653, Seite 185.
65
Sollte § 2 a LWG a. F. im Rahmen der notwendigen Umsetzung europäischen in
nationales Recht auch der weiteren Durchsetzung nationalen Rechts dienen, erforderte
dies aber eine entsprechende, nicht auf die schlichte Übernahme verbindlicher
europäischer Rechtsakte beschränkte, sondern umfassendere
Rechtssetzungskompetenz.
66
Dieses Auslegungsergebnis wird zuletzt auch dadurch bestätigt, dass im
Gesetzgebungsverfahren die kommunalen Spitzenverbände in ihrer Stellungnahme
Bedenken gerade auch gegen die Unbeschränktheit der
Rechtsverordnungsermächtigung unter Hinweis auf die Gefahr stark kostentreibender
Umweltstandards erhoben und statt dessen die Umsetzung der EG-Richtlinien durch
den Landtag, d. h. durch formelles Gesetz gefordert haben,
67
vgl. LT-Drs. 11/8440, S. 227, sowie Honert/Rüttgers/Sanden, LWG NRW, 4. Auflage,
1996, Seite 24, was jedoch im späteren § 2 a LWG a. F. keinen Niederschlag gefunden
hat.
68
Beschränkte mithin § 2 a LWG a. F. - wie der nunmehr gültige § 2 a LWG - den
Verordnungsgeber nicht auf die bloße Übernahme verbindlicher europäischer
Bestimmungen, so stand und steht es diesem zu, auf dieser Grundlage im
Zusammenhang mit der Umsetzung europäischen Rechts weitergehende Regelungen
zu treffen. Demnach verstößt § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV, indem er über Art. 3 Abs. 1
Unterabsatz 1, 2. Spiegelstrich der Richtlinie 91/271/EWG hinausgehend für jegliches
Gemeindegebiet im Sinne der KomAbwV die Ausstattung mit einer Kanalisation
vorschreibt und nicht nur für solche mit 2.000 Einwohnerwerten oder mehr, nicht gegen
Art. 70 LVerf.
69
Die vorgenannten Bestimmungen der KomAbwV stehen auch im Einklang mit
europäischem Recht. Insbesondere gilt dies mit Blick auf den früheren, zum 1. Juli 1987
in Kraft getretenen Art. 176 des Vertrages zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft vom 25. März 1957 (EGV) und den nunmehr an dessen Stelle gültigen
Art. 193 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Nach
diesen Regelungen hindern die Schutzmaßnahmen, die aufgrund des Artikels 175 EGV
bzw. 192 AEUV - um eine solche handelt es sich bei der Richtlinie 91/271/EWG -
getroffen werden, die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte
Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Eine solche verstärkte
Schutzmaßnahme stellt die in § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV geregelte
Kanalisationsverpflichtung gegenüber derjenigen in Art. 3 der Richtlinie 91/271/EWG
dar.
70
Eine nationale Regelung ist eine verstärkte Schutzmaßnahme im Sinne von Art. 176
EGV bzw. Art. 193 AEUV, wenn sie tatsächlich eine Verstärkung der
gemeinschaftsrechtlichen Mindestregelung ist. Das bedeutet, dass Letztere in jedem
Fall erfüllt werden muss, aber als solche übertroffen werden darf. Diesen Anforderungen
wird eine nationale Regelung jedenfalls dann gerecht, wenn sie unter Anwendung des
gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Instrumentariums strengere Bestimmungen zur
Verbesserung desselben Umweltschutzziels trifft.
71
Vgl. Breier in Lenz/Borchardt, Kommentar zum EU- und EG-Vertrag, 4. Auflage, 2006,
72
Art. 176 Rdnr. 3; Callies in Callies/Ruffert, Kommentar zu EUV/EGV, 3. Auflage, 2006,
Art. 176 Rdnr. 8.
Dies ist hier der Fall. Die Richtlinie 91/271/EWG zielt nach ihrem Art. 1 darauf, die
Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen des Abwassers zu schützen und schreibt
als ein Mittel zur Erreichung dieses Ziels die Ausstattung bestimmter Gebiete ab einer
bestimmten Zahl von Einwohnerwerten mit einer Kanalisation vor. Die KomAbwV
bezweckt entsprechendes und als Mittel sieht sie ebenfalls eine Verpflichtung zur
Ausstattung entsprechender Gebiete mit einer Kanalisation vor, im Unterschied zur
Richtlinie jedoch unabhängig von einer bestimmten Zahl an Einwohnerwerten. Damit
trifft die KomAbwV eine strengere und den Umweltschutz tatsächlich verbessernde
Regelung gegenüber Art. 3 der Richtlinie 91/271/EWG.
73
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist für die Annahme einer verstärkten
Schutzmaßnahme im vorgenannten Sinn nicht erforderlich, dass diese mit Blick auf den
Umweltschutz die stets beste Lösung darstellt. Dies mag allenfalls für ein alternatives
nationales Schutzkonzept zu verlangen sein, soweit dieses mit Blick auf das Gebot der
einheitlichen Anwendung von EG-(Umwelt-)Recht überhaupt als verstärkte
Schutzmaßnahme im vorgenannten Sinne verstanden werden kann.
74
Vgl. Breier, a. a. O., Rdnr. 3; Callies, a. a. O., Rdnr. 8.
75
Ein alternatives Schutzkonzept steht hier mit der KomAbwV indes - wie obigen
Ausführungen zu entnehmen ist - nicht in Rede.
76
Steht nach dem Vorgesagten § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV mit höherem, insbesondere
auch europäischem Recht im Einklang, folgt aus dieser Bestimmung bereits unabhängig
davon, ob die Schwellenwerte des Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/271/EWG überschritten
werden, die Verpflichtung der Klägerin ihre vier genannten Ortsteile mit einer
Kanalisation auszustatten.
77
(2) Unbeschadet dessen gilt nichts anderes, wenn entgegen dem Vorgesagten § 2 a
LWG a. F. den Verordnungsgeber nicht dazu ermächtigt haben sollte, im
Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie 91/271/EWG auch darüber
hinausgehende Regelungen zu treffen. Der - einmal unterstellte - Mangel einer
hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass einer über die Richtlinie
91/271/EWG hinausgehenden Rechtsverordnung hätte lediglich zur Folge, dass § 4
Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV insoweit zu verwerfen wäre, als die Regelung auch für Gebiete
mit unter 2.000 Einwohnerwerten eine Kanalisation vorschreibt. Eine solche
Fallgestaltung, d. h. ein Gebiet mit weniger als 2.000 Einwohnerwerten, ist hier mit Blick
auf die vier streitigen Ortsteile bei einer an den (vorrangigen) Bestimmungen der
Richtlinie 91/271/EWG orientierten Auslegung nicht anzunehmen.
78
Nach Art. 3 Abs. 1, Unterabsatz 1, 2. Spiegelstrich der Richtlinie 91/271/EWG tragen die
Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass Gemeinden von 2.000 bis 15.000 Einwohnerwerten
bis zum 31. Dezember 2005 mit einer Kanalisation ausgestattet werden. Die genannten
Ortsteile der Klägerin unterfallen dieser Bestimmung. Sie bilden unter der - wie noch
aufzuzeigen ist - gebotenen Gesamtbetrachtung und Einbeziehung zumindest des
Zentralorts X. eine Gemeinde von 2.000 oder mehr Einwohnerwerten im Sinne der
genannten Vorschrift.
79
Eine solche Gemeinde ist nach Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 91/271/EWG ein Gebiet, in
welchem Besiedlung und/oder wirtschaftliche Aktivitäten ausreichend konzentriert sind
für eine Sammlung von kommunalem Abwasser und eine Weiterleitung zu einer
kommunalen Abwasserbehandlungsanlage oder einer Einleitungsstelle.
80
Bei der Auslegung dieser gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung ist es zunächst
geboten, die Besonderheit europäischer Richtlinien zu berücksichtigen, die darin
besteht, dass die von ihr ggf. getroffenen Regelungen für alle Mitgliedstaaten kompatibel
und umsetzbar sein müssen. Schon mit Rücksicht auf die unterschiedlichen
Verwaltungsstrukturen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist deshalb der in
Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 91/271/EWG verwendete Begriff der Gemeinde nicht als eine
solche im Sinne des deutschen Rechts - sei es Bundes-, sei es Landesrecht - zu
verstehen. Die Regelung knüpft nicht konkret an die in den Mitgliedstaaten vorhandenen
Verwaltungsstrukturen oder -einheiten an, sondern überlässt mit Rücksicht auf die
Unterschiede in den einzelnen Mitgliedstaaten insofern Weiteres der Umsetzung in das
jeweilige nationale Recht. Dies wird indirekt auch von § 2 Nr. 3 KomAbwV bestätigt, in
welchem das entsprechende gemeindliche Gebiet in Umsetzung der erwähnten
Richtlinie auch ausdrücklich als von Gemeindegrenzen unabhängig definiert wird.
Demzufolge ist Gemeinde im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 91/271/EWG dem
Wortlaut der Bestimmung entsprechend zunächst lediglich als ein Gebiet bzw. ein
Bereich zu verstehen, der nach den weiter in der Vorschrift genannten Kriterien näher
räumlich bzw. örtlich einzuschränken bzw. zu bestimmen ist.
81
Näher bestimmt wird dieses Gebiet zunächst durch die in Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie
91/271/EWG insofern vorausgesetzte Konzentration an Besiedlung und/oder
wirtschaftlichen Aktivitäten. Es muss sich daher um ein Gebiet handeln, das überhaupt
besiedelt ist und/oder wirtschaftliche Aktivitäten aufweist. Dass es sich lediglich um
solche Bereiche handeln soll, die im Sinne des deutschen Bundes- oder Landesrechts
als im Zusammenhang bebaute Ortsteile bzw. sog. Innenbereich zu bezeichnen wären,
kann der Richtlinie dagegen - anders als die Klägerin meint - nicht entnommen werden.
Schon der Wortlaut der Regelung gibt dies nicht her. Die fraglichen Begrifflichkeiten
finden sich zwar im deutschen öffentlichen Bau- und (Ab-) Wasserrecht. Dass der
Richtliniengeber sie hat übernehmen wollen, kann aber nicht unterstellt werden. Dies
gilt umso weniger, als er - wie hier - gerade andere Begriffe verwendet. Gegen ein
entsprechendes Verständnis von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 91/271/EWG spricht zudem,
dass darin - wie dargelegt - nicht allein auf eine Besiedlung, also auf eine Bebauung,
sondern auch auf (sonstige) wirtschaftliche Aktivitäten abgestellt wird, und auch Letztere
für sich genommen, d. h. ungeachtet eines etwaigen Bebauungszusammenhangs, die
Annahme eines entsprechenden Gebietes begründen können. Ist nach dem
Vorgesagten Gemeinde im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 91/271/EWG daher nicht
mit einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil bzw. mit sog. Innenbereich
gleichzusetzen, folgt daraus aber zugleich, dass die in § 3 Abs. 1, Unterabsatz 1, 2.
Spiegelstrich der Richtlinie 91/271/EWG vorgegebene Größenordnung von 2.000
Einwohnerwerten nicht nur dann als gegeben angesehen werden kann, wenn ein im
Zusammenhang bebauter Ortsteil bzw. Innenbereich diese Zahl für sich allein erreicht.
82
Welches Maß an Konzentration von Besiedlung und/oder wirtschaftlichen Aktivitäten
gegeben sein muss, damit es sich um ein Gebiet im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie
91/271/EWG handelt, bestimmt sich allein nach dem dafür vorausgesetzten
Zweckbezug zur Sammlung kommunalen Abwassers und einer Weiterleitung zu einer
Abwasserbehandlungsanlage oder einer Einleitungsstelle. Die Konzentration an
83
Besiedlung und/oder wirtschaftlichen Aktivitäten muss genügen, um kommunales
Abwasser zu sammeln und zu einer kommunalen Abwasserbehandlungsanlage oder
einer Einleitungsstelle weiterzuleiten. Wann dies der Fall ist, ist ausfüllungsbedürftig
und daher durch weitere Auslegung zu ermitteln. Sinn und Zweck sowie Systematik der
Richtlinie sprechen dafür, dass ein ausreichendes Maß an Konzentration von
Besiedlung und/oder wirtschaftlichen Aktivitäten im vorgenannten Sinne anzunehmen
ist, soweit die Ausstattung des fraglichen Bereiches mit einer Abwasserkanalisation
technisch möglich ist und nicht aus sonstigen offenkundigen, auf der Hand liegenden
Gründen von vorne herein als gänzlich unsinnig erscheinen muss. Zum einen bezweckt
die Richtlinie 91/271/EWG nach ihrem Art. 1 Abs. 2, die Umwelt vor den schädlichen
Auswirkungen bestimmten Abwassers zu schützen. Der Erreichung dieses Ziels wird es
eher gerecht, das betreffende Gebiet, welches mit einer Kanalisation auszustatten ist,
zunächst nicht zu eingeschränkt, sondern weitergehender zu fassen. Zum anderen
enthält die betreffende Richtlinie in ihrem Art. 3 Abs. 1, 3. Unterabsatz ein weiteres
Korrektiv, bestimmten besonderen Umständen Rechnung zu tragen. Danach sind,
soweit die Einrichtung einer Kanalisation nicht gerechtfertigt ist, weil sie entweder
keinen Nutzen für die Umwelt mit sich bringen würde oder mit übermäßigen Kosten
verbunden wäre, individuelle Systeme oder andere geeignete Maßnahmen erforderlich -
das bedeutet aber auch zulässig -, die das gleiche Schutzniveau gewährleisten. Sind
damit bestimmte Besonderheiten, insbesondere finanzielle Unzuträglichkeiten auf einer
weiteren Ebene der Rechtsanwendung zu beachten, spricht dies dagegen -
möglicherweise abgesehen von krassen Ausnahmefällen -, diese schon bei der auf
einer vorgelagerten Stufe der Rechtsanwendung vorzunehmenden Beurteilung, ob es
sich um ein Gebiet im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 91/271/EWG handelt, zu
berücksichtigen. Mit Blick auf dieses Korrektiv besteht für ein eingeschränkteres
Verständnis des Gemeindebegriffs im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie 91/271/EWG
auch ansonsten kein Bedürfnis. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass in Art. 3
Abs. 1, 2. Spiegelstrich der Richtlinie 91/271/EWG zumindest insofern eine noch
zusätzliche Beschränkung darin besteht, dass es sich um Gebiete mit mindestens 2.000
Einwohnerwerten handeln muss.
Zusammengefasst ist nach alledem ein Gebiet im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie
91/271/EWG gegeben, wenn es sich insgesamt um einen besiedelten und/oder
wirtschaftliche Aktivitäten aufweisenden Bereich mit 2.000 oder mehr Einwohnerwerten
handelt, in dem eine Sammlung kommunalen Abwassers und dessen Weiterleitung zu
einer Abwasserbehandlungsanlage oder einer Einleitungsstelle technisch möglich ist
und nicht aus sonstigen offenkundigen Gründen als gänzlich unsinnig erscheinen muss.
84
Diese Voraussetzungen liegen hier hinsichtlich der klägerischen Ortsteile C. , F. , L. und
T. bei der gebotenen Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung zumindest auch des
Zentralorts X. vor.
85
Diese Orte liegen sämtlich in einem insgesamt besiedelten Bereich im Gemeindegebiet
der Klägerin. Zwar grenzen sie nicht unmittelbar aneinander an, dies ist nach dem oben
Gesagten indes für die Annahme eines Gebietes im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie
91/271/EWG auch nicht erforderlich. Vielmehr genügt zunächst einmal das
Vorhandensein von Siedlungen überhaupt. Dies ist mit den Ortsteilen C. , F. , L. , T.
sowie dem Zentralort X. der Fall. Der Siedlungszusammenhang ist zwischen diesen
Ortschaften auch nicht etwa nennenswert unterbrochen. Zum einen liegen sie nur
wenige Kilometer voneinander entfernt. Zum anderen befinden sich zwischen ihnen
teilweise auch andere Siedlungen. Der Zentralort X. liegt nordwestlich von L. und ist
86
davon keine 2 km entfernt. L. seinerseits liegt nur etwa 1,5 km nordwestlich von F. . C.
liegt keine 5 km östlich vom Zentralort X. . Ungefähr auf halber Strecke dazwischen
befindet sich der weitere Ortsteil der Klägerin S. mit weiterer Siedlungsbebauung. Von
L. ist das davon nordöstlich gelegene C. höchstens 4,5 km entfernt. Dazwischen liegt
der weitere Ortsteil der Klägerin O. ebenfalls mit weiterer Siedlungsbebauung. Auch
zwischen C. und dem südwestlich davon keine 4,5 km entfernt liegenden F. finden sich
verschiedene Splittersiedlungen oder einzeln bebaute Grundstücke. Östlich bzw.
nordöstlich von L. bzw. F. liegt in einer Entfernung von weniger als 4 bzw. 2 km der
weitere Ortsteil C1. .
Die nach alledem im Bereich der vier betreffenden Ortsteile sowie des Zentralorts X.
vorhandene Besiedlung ist auch ausreichend konzentriert für die Sammlung
kommunalen Abwassers und zur Weiterleitung zu einer Abwasserbehandlungsanlage
oder einer Einleitungsstelle. Die Ausstattung der Ortschaften mit einer (Schmutzwasser-)
Kanalisation ist technisch möglich und auch nicht aus anderen offenkundigen, auf der
Hand liegenden Gründen von vorne herein gänzlich unsinnig. Der Zentralort X. verfügt
bereits über eine entsprechende Kanalisation und nach dem
Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin aus dem Jahr 1998 war - was technisch und
auch ansonsten machbar war und ist - vorgesehen, die Ortsteile C. , F. , L. und T.
ebenfalls mit einer solchen auszustatten.
87
Der fragliche Bereich weist auch - wie für eine Kanalisationsverpflichtung nach Art. 3
Abs. 1, Unterabsatz 1, 2. Spiegelstrich der Richtlinie 91/271/EWG erforderlich - 2.000
Einwohnerwerte oder mehr auf. Den Begriff Einwohnerwert definiert Art. 2 Nr. 6 der
Richtlinie 91/271/EWG - wie auch § 2 Nr. 5 KomAbwV - als organisch-biologisch
abbaubare Belastung mit einem biochemischen Sauerstoffbedarf in 5 Tagen (BSB5)
von 60 g Sauerstoff pro Tag. Dies entspricht der weithin unter der Bezeichnung
Einwohnergleichwert angenommenen Schmutzfracht, die täglich von einem Einwohner
in das Abwasser abgegeben wird,
88
vgl. unter dem Stichwort Einwohnergleichwert nur:
www.wikipedia.org/wiki/Einwohnergleichwert;
www.umweltdatenbank.de/lexikon/einwohnergleichwert.htm; www.wissen.de, sowie
www.wasser-wissen.de/abwasserlexikon/b/bsb/htm,
89
so dass dieser Einwohnerwert im hier interessierenden Zusammenhang jeweils einem
Einwohner gleichzusetzen ist. Die Ortsteile C. , F. , L. und T. haben zusammen zwar nur
etwa 860 Einwohner, der angesichts des aufgezeigten Besiedlungszusammenhangs
zumindest in die Betrachtung mit einzubeziehende Zentralort X. jedoch etwa 5.500
Einwohner, so dass insgesamt sogar von mehr als 5.500 Einwohnerwerten auszugehen
ist.
90
Nach alledem besteht nach der Richtlinie 91/271/EWG vorliegend für die Klägerin die
Pflicht, die Ortsteile C. , F. , L. und T. mit einer Abwasserkanalisation auszustatten.
Damit einhergehend begründet der in Übereinstimmung mit der
gemeinschaftsrechtlichen Regelung auszulegende § 4 Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV, der
folgerichtig gemäß § 2 Nr. 3 KomAbwV die gemeinschaftsrechtlichen Begrifflichkeiten
im ausgeführten Sinne aufgreift, selbst dann eine solche Verpflichtung, wenn die
besagte Verordnungsermächtigung nur oberhalb von 2.000 Einwohnerwerten wirksam
wäre.
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Die aus der KomAbwV für die betreffenden Ortsteile für die Klägerin folgende
Verpflichtung zur Ausstattung mit einer Kanalisation ist auch nicht gemäß § 53 Abs. 1 d
LWG ausgeschlossen. Diese Vorschrift bestimmt - im Übrigen im Einklang mit Art. 3
Abs. 1, Unterabsatz 3 der Richtlinie 91/271/EWG und sonstigem Gemeinschaftsrecht -
dass, wenn die Einrichtung einer Kanalisation nicht gerechtfertigt ist, weil sie entweder
keinen Nutzen für die Umwelt mit sich bringen würde oder mit übermäßigen Kosten
verbunden wäre, andere geeignete kostengünstigere gemeinsame Abwassersysteme
zulässig sind, die das gleiche Umweltschutzniveau gewährleisten. Die
Voraussetzungen dieser Ausnahmebestimmung sind nicht erfüllt. Die Ausstattung der
Ortschaften mit einer Kanalisation ist zunächst trotz des Umstandes, dass die
vorgesehenen Kleinkläranlagen einen hohen Standard der Abwasserbeseitigung
gewährleisten mögen, für die Umwelt von Nutzen. Denn durch die Ausstattung mit einer
Kanalisation wird die Sicherheit der Schmutzwasserbeseitigung erhöht. Dadurch
erübrigt es sich, die Funktionsfähigkeit einer Vielzahl von Kleinkläranlagen durch
Überwachung und entsprechende Anordnungen bei Missständen sicherzustellen.
Entsprechendes gilt erst recht mit Blick auf die vereinzelt eingeplanten abflusslosen
Gruben.
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Ebenso wenig ist die Ausstattung der Ortschaften mit einer Kanalisation mit
übermäßigen Kosten verbunden. Letzteres gilt gerade auch mit Blick auf die von der
Klägerin selbst eingeholte wissenschaftliche Wirtschaftlichkeitsberechnung der U. vom
10. März 2008. Diese kommt nämlich zu dem Ergebnis, dass die direkte Umsetzung des
bisher vorgeschlagenen dezentralen Abwasserbeseitigungskonzepts zu deutlich
höheren finanziellen Belastungen der Bürger führen wird als eine zentrale
Entwässerung. Zwar würde demnach eine Optimierung des dezentralen Konzeptes
insbesondere durch Nutzung vorhandener Bausubstanz (Gruben) und Nachrüstung mit
Anlagenteilen sowie Substitution der geplanten Sammelgruben durch biologische
Kleinkläranlagen eine Kostenreduzierung gegenüber der zentralen
Abwasserbeseitigung in einer Größenordnung von etwa 9,1 % bewirken. Diese
Maßnahmen sind indes schon nicht Gegenstand des beanstandeten
streitgegenständlichen Abwasserbeseitigungskonzeptes (Stand: 2006) der Klägerin.
Aber selbst wenn sie trotz des von der unteren Wasserbehörde des Kreises T. noch im
Januar 2009 festgestellten sanierungsbedürftigen Zustandes vorhandener
Kleinkläranlagen (75 %) zu realisieren sein sollten und mit in die Betrachtung eingestellt
würden, wären die für die zentrale Entwässerung veranschlagten Kosten sowohl im
Verhältnis mit etwa 9,1 % als auch absolut gesehen mit auf eine 40jährige
Nutzungsdauer bezogenen Kosten von 913,-- EUR pro Haus und Jahr bei zentraler
Entwässerung und 833,-- EUR pro Haus und Jahr bei zu optimierender dezentraler
Entwässerung nur geringfügig höher und damit keineswegs übermäßig im Sinne von §
53 Abs. 1d LWG. Bestätigt wird diese Einschätzung auch durch die von der Beklagten
unter dem 28. Mai 2008 vorgenommene Auswertung der vorerwähnten
Vergleichsberechnung (vgl. Verwaltungsvorgang der Beklagten, Beiakte 2 der
Gerichtsakte, Seite 142 ff.). Diese kommt darin zu dem Ergebnis, dass die
prognostizierten Kosten bezogen auf eine 50jährige Nutzungsdauer für das derzeit
konzipierte dezentrale Entwässerungssystem mit 14.900.000 EUR etwa 2.200.000 EUR
über den vorausgesagten Kosten eines zentralen Entwässerungssystems entsprechend
dem vorgelegten Abwasserbeseitigungskonzept mit 12.700.000 EUR liegen. Eine
dezentrale Entwässerung mit zusätzlichen Optimierungen würde demgegenüber
lediglich 11.600.000,-- EUR, also etwa 1.100.000 EUR weniger als eine zentrale
Entwässerung kosten. Letztere Kostendifferenz ist in Anbetracht des
Gesamtkostenvolumens jedoch ebenfalls nicht übermäßig im oben genannten Sinne.
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(3) Das Abwasserbeseitigungskonzept (Stand: 2006) der Klägerin steht mit der
dargelegten Verpflichtung der Klägerin zur Ausstattung der Ortsteile C. , F. , L. und T. mit
einer Abwasserkanalisation nicht im Einklang, da sie eine solche für das
Schmutzwasser nicht vorsieht.
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Entgegen der Auffassung der Klägerin stellen jedenfalls die im
Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin (Stand: 2006) vorgesehenen
Kleinkläranlagen, soweit sie allein der Beseitigung des auf einem Grundstück
anfallenden Schmutzwassers dienen, sowie die abflusslosen Gruben keine
Kanalisation im Sinne der KomAbwV dar.
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Letzteres folgt bereits aus dem Wortlaut von § 2 Nr. 4 KomAbwV. Danach ist
Kanalisation eine "Einrichtung, in der kommunales Abwasser gesammelt und
transportiert wird". In einer abflusslosen Grube wird indes Abwasser nicht transportiert,
sondern lediglich an einem festen Ort aufgefangen und bis zum späteren Abtransport
aufbewahrt. Nichts anderes folgt - wie die Klägerin meint - aus der Änderung der
KomAbwV vom 13. Juli 2001 (GV NRW 2001, S. 454). Zwar ist damit in § 2 Nr. 4
KomAbwV das Wort "Leitungssystem" durch das Wort "Einrichtung" ersetzt worden und
dies mag - wie die Klägerin meint - nach der Begründung zur Änderung der KomAbwV
den Zweck gehabt haben, andere Einrichtungen als stationäre Leitungssysteme
(abflusslose Grube, Kanal auf Rädern) als Möglichkeit zur Abwasserbeseitigung zu
erhalten. Unbeschadet der - nach den unten folgenden Ausführungen ohnehin zu
verneinenden - Frage der Übereinstimmung eines solchen Zwecks mit dem
Gemeinschaftsrecht, hat jener Zweck schon in dem dargestellten, die Möglichkeiten
einer Auslegung beschränkenden Wortlaut der Regelung, in der nach wie vor als
Kriterien für eine Kanalisation das Sammeln und der Transport von Abwasser
vorgegeben sind, indes keinen hinreichenden Niederschlag gefunden.
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Jedenfalls folgt aus der hier gebotenen Auslegung der KomAbwV im Einklang mit der
Richtlinie 91/271/EWG, die als gemeinschaftsrechtlicher Mindeststandard umgesetzt
sein muss, dass weder allein der Entwässerung eines Grundstücks dienende
Kleinkläranlagen noch abflusslose Gruben eine Kanalisation im Sinne der KomAbwV
darstellen können. Aus dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der richtlinienkonformen
Auslegung des innerstaatlichen Rechts folgt, dass Auslegungsspielräume nationaler
Rechtsvorschriften nach dem Wortlaut und dem Zweck der Richtline auszufüllen sind.
Nach Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 91/271/EWG ist Kanalisation ein "Leitungssystem, in
dem kommunales Abwasser gesammelt und transportiert wird". Gemeinschaftskonform
ist daher auch der in § 2 Nr. 4 KomAbwV verwendete Begriff der "Einrichtung", der
seinerseits ausfüllungsbedürftig ist, so zu interpretieren, dass nur Leitungssysteme
darunter fallen. Hinzu kommt, dass Art. 3 Abs. 1, Unterabsatz 3 der Richtlinie
91/271/EWG erkennbar zwischen einerseits der Einrichtung einer Kanalisation, deren
Herstellung er grundsätzlich vorschreibt, und andererseits individuellen Systemen oder
anderen geeigneten Maßnahmen, die nur ausnahmsweise zulässig sind, unterscheidet.
Demnach fallen jedenfalls individuelle Systeme zur Abwasserbeseitigung, d. h.
insbesondere solche, die der Beseitigung des allein auf einem Grundstück anfallenden
Abwassers dienen, nicht unter den Begriff der Kanalisation im Sinne der Richtlinie. Vor
diesem Hintergrund scheidet es bei der gebotenen richtlinienkonformen Auslegung von
§ 2 Nr. 4 KomAbwV daher aus, abflusslose Gruben sowie Kleinkläranlagen, die allein
der Entwässerung eines Grundstückes dienen, als Kanalisation im Sinne der Vorschrift
zu erachten. Da das Abwasserkonzept diese Vorrichtungen zur
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Schmutzwasserbeseitigung vorsieht, wird sie der Kanalisationsverpflichtung nach § 4
Abs. 1 Nr. 2 KomAbwV nicht gerecht.
cc) Schließlich ist das Abwasserbeseitigungskonzept (Stand: 2006) der Klägerin auch
mit § 57 Abs. 2 LWG i. V. m. § 18b Abs. 1 Satz 2 WHG a. F. bzw. § 60 Abs. 1 Satz 2
WHG n. F. nicht vereinbar. Danach dürfen Abwasseranlagen nur nach den allgemein
anerkannten Regeln der Technik errichtet, betrieben und unterhalten werden. Dies ist
hinsichtlich der im klägerischen Abwasserbeseitigungskonzept (Stand 2006) als
öffentliche Abwasseranlagen vorgesehenen abflusslosen Gruben auf öffentlichem
Grund nicht der Fall.
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Im klägerischen Abwasserbeseitigungskonzept ist - wenn auch nur vereinzelt - geplant,
das auf privaten (Haus-) Grundstücken anfallende Schmutzwasser mittels eines Kanals
auf gemeindliche Grundstücke zu leiten, dort in abflusslosen Gruben aufzufangen,
aufzubewahren und zur weiteren Abwasserbeseitigung zur zentralen Kläranlage
abzufahren. Bei diesen abflusslosen Gruben handelt es sich um öffentliche
Abwasseranlagen im Sinne von § 57 LWG, § 18b WHG a. F. bzw. § 60 WHG n. F. Das
sind Anlagen, die der Abwasserbeseitigung im Sinne des § 18a Abs. 1 Satz 3 WHG a.
F. bzw. § 54 Abs. 2 WHG n. F., also insbesondere dem Sammeln, Fortleiten, Behandeln,
Einleiten, Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser dienen.
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Vgl. Zöllner in Siedler/Zeitler/Dahme, Kommentar zum WHG, Stand: September 2009, §
18b WHG a. F., Rdnr. 6.
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Diesem Anlagenbegriff unterfallen die von der Klägerin vorgesehenen abflusslosen
Gruben auf öffentlichem Grund. Diese dienen im Unterschied zu den vom
Privateigentümer auf seinem Grund selbst errichteten und unterhaltenen Gruben der
gemeindlichen Abwasserbeseitigung. Mit letzteren kommt der jeweilige
Grundstückseigentümer lediglich seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Überlassung des
anfallenden Abwassers nach, indem er dieses auffängt und zur Abfuhr bereit hält, so
dass in diesen Fällen die Abwasserbeseitigung erst damit einsetzt, dass aus der
geschlossenen Grube die Abwässer herausgeholt und abtransportiert werden.
101
Vgl. OVG für das Land Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 10. März 1997 - B 2 S 67/96 -,
juris; Breuer, Öffentliches und Privates Wasserrecht, 3. Aufl., Rdnr. 504; Zöllner, a. a. O.,
§ 18a Rdnr. 6.
102
Bei den hier geplanten abflusslosen Gruben soll indes bereits auf den
Privatgrundstücken das dort anfallende Schmutzwasser vom Nutzungsberechtigten der
Klägerin überlassen werden, die dies in Ausübung ihrer Abwasserbeseitigungspflicht
und damit auch zum Zwecke der Abwasserbeseitigung dort übernimmt und über einen
Kanal einer abflusslosen Grube zuführt. Diese dienen damit aber bereits der
Abwasserbeseitigung. Sie unterliegen als Abwasseranlagen damit jedoch - anders als
die vom privaten Grundstückseigentümer betriebenen Gruben - dem
Abwasserrechtsregime und müssen dessen Anforderungen genügen, d. h.
insbesondere gemäß § 57 LWG i. V. m. § 18b Abs. 1 Satz 2 WHG a. F., § 60 Abs. 1 Satz
2 WHG n. F. den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Diesen
Anforderungen genügen zur Abwasserbeseitigung bestimmte abflusslose Gruben nicht.
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Allgemein anerkannte Regeln der Technik sind Prinzipien und Lösungen, die in der
Praxis erprobt und bewährt sind und sich mithin bei der Mehrheit der auf dem fraglichen
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technischen Gebiet tätigen Praktiker durchgesetzt haben.
Vgl. nur Zöllner, a. a. O., § 18b WHG a. F., Rdnr. 14 m. w. N.
105
Im Bereich der Abwasserbeseitigung sind abflusslose Gruben indes schon nicht
vorgesehen und mithin nicht als Lösung bzw. Maßnahme der Abwasserbeseitigung
erprobt, bewährt und weithin akzeptiert. Indem die Klägerin dementgegen abflusslose
Gruben als eine Maßnahme der Abwasserbeseitigung einplant, verstößt sie gegen die
vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen.
106
War aus den dargelegten Aspekten das klägerische Abwasserbeseitigungskonzept
(Stand 2006) im praktizierten Umfang zu beanstanden, kann offen bleiben, ob dies auch
noch aus sonstigen Gründen gerechtfertigt wäre.
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II. Auch in ihrem Hilfsantrag bleibt der Klage der Erfolg versagt.
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Dieser ist bereits unzulässig. Eine - wie hier im Hilfsantrag erstrebte - Feststellung kann
nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte
durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. So
liegt es hier. Die Klägerin begehrt hilfsweise die Feststellung, dass ein
Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin, in dem diese eine dezentrale
Entwässerung ohne Vollkanalisation für die Ortsteile C. , F. , L. und T. vorsieht, nicht aus
diesem Gesichtspunkt zu beanstanden ist. Die Klägerin hat jedoch ihre Rechte insofern
bereits mit der von ihr im Wege des Hauptantrages erhobenen Anfechtungsklage
geltend machen können und auch geltend gemacht. Die Kammer hat die Abweisung
des Anfechtungsbegehrens u. a. damit begründet, dass das streitgegenständliche
Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin sehr wohl aus dem fraglichen
Gesichtspunkte von der Beklagten zu beanstanden war.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Gründe für die Zulassung der Berufung durch die Kammer sind nicht gegeben, vgl. §§
124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 VwGO. Die Rechtssache weist
insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung auf, da die maßgeblichen Rechtsfragen
entweder nicht über den vorliegenden Einzelfall mit seiner individuellen Prägung
hinausgehen oder auch nicht in einem Berufungsverfahren klärungsbedürftig sind und
ansonsten nicht (allein) entscheidungserheblich sind.
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