Urteil des VG Arnsberg, Az. 12 K 1504/03

VG Arnsberg: stadt, sanierung, konzept, vorschlag, rechtsgrundlage, betriebskosten, grundstück, bad, gebäude, aufsichtsrat
Verwaltungsgericht Arnsberg, 12 K 1504/03
Datum:
13.02.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
12. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
12 K 1504/03
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens betreffend den
Erhalt des Stadtbades X.
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Am 7. Dezember 2001 beschloss der Aufsichtsrat der Stadtwerke X, die Eigentümerin
des Stadtbades X ist, das Stadtbad zum 31. Januar 2003 zu schließen und das
Grundstück im Rahmen eines Investorenwettbewerbs zu veräußern.
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Mit Ratsbeschluss vom 6. Mai 2002 nahm der Beklagte den Beschluss des
Aufsichtsrates vom 7. Dezember 2001 zur Kenntnis und begrüßte die Durchführung des
Investorenwettbewerbs.
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Im Oktober 2002 initiierten die Kläger das „Bürgerbegehren für den Erhalt des
Stadtbades in X". Die zur Entscheidung zu bringende Frage des Bürgerbegehrens
lautet:
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„Soll die Stadt Witten geeignete Maßnahmen ergreifen, um zu erreichen, dass das
Stadtbad weiterbetrieben und kostengünstig saniert wird, und sollen diese Maßnahmen
so finanziert werden, dass es zu keinen erheblichen Einschränkungen der Leistungen
für die Bürger an anderer Stelle kommt ?"
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Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt: Der Aufsichtsrat der Stadtwerke habe im
Dezember 2001 die Schließung und den Verkauf des Stadtbades beschlossen. Mit dem
Stadtbad drohe X eine dringend benötigte Schwimmstätte und ein erhaltenswertes
Gebäude zu verlieren. Die wirtschaftliche Begründung für den Verkauf sei
unzureichend, die Kostenschätzung für eine reine Sanierung sei überhöht. Der Rat der
Stadt X habe den Beschluss des Aufsichtsrates lediglich zur Kenntnis genommen und
der Schließung formal nicht zugestimmt. Das Bürgerbegehren richte sich darauf, dass
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die Bürger anstelle des Rates entscheiden, ob die Stadt für den Erhalt und die
Sanierung des Bades Sorge trägt. Um dies zu gewährleisten, könne die Stadt z.B. die
Stadtwerke zu einer Sanierung bewegen oder das Bad in eine andere Trägerschaft
überführen. Näheres könne durch eine Sanierungsplanung und ein
Finanzierungskonzept geregelt werden, das Finanzierungsbeiträge von den
Stadtwerken und den Bürgern einschließe.
Unter der Überschrift „Kostendeckungsvorschlag" wurde u.a. ausgeführt: Die
Umsetzung des Stadtbaderhaltes führe je nach Konzept nicht notwendig zu Kosten oder
indirekten Belastungen für den kommunalen Haushalt. Die Kosten einer Instandsetzung
und Modernisierung des Bestandes ohne umfangreiche Erweiterungen würden auf ca. 4
Mio. Euro geschätzt, hinzu kämen die Kosten für die Herrichtung und Modernisierung
der ungenutzten Nebengebäude. Die Investitionskosten könnten von den Stadtwerken
aufgebracht werden. Durch Landeszuschüsse und Bürgeranteile könnten etwa 1 Mio.
Euro aufgebracht werden. Zur Refinanzierung komme u.a. die Vermietung der
hergerichteten, jetzt leerstehenden Gebäudeteile (weit über 1.500 qm) in Betracht, durch
die Mieteinnahmen in Höhe von mindestens 120.000,00 Euro im Jahr erzielt würden.
Durch weitere Sparmaßnahmen der Stadtwerke bzw. der Stadt selbst ließe sich die
jährliche Restbelastung senken; die nicht gedeckten Betriebskosten würden wie bisher
von den Stadtwerken getragen. Sollte die Stadt das Bad zurückerwerben, werde von
ähnlich hohen Deckungsbeiträgen ausgegangen.
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Am 2. Dezember 2002 reichten die Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens das
Bürgerbegehren nebst Unterschriftenlisten beim Beklagten ein.
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Mit Ratsbeschluss vom 9. Dezember 2002 stellte der Beklagte fest, dass das am 2.
Dezember 2002 eingereichte „Bürgerbegehren für den Erhalt des Stadtbades in X"
unzulässig sei. Zur Begründung heißt es in der Beschlussvorlage u.a.: Das
Bürgerbegehren sei verfristet, da ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss
des Rates richte, innerhalb von drei Monaten nach dem Sitzungstag eingereicht werden
müsse. Der Rat habe in seiner Sitzung vom 6. Mai 2002 den Aufsichtsratsbeschluss
vom 7. Dezember 2001 zur Kenntnis genommen und die Durchführung des
Investorenwettbewerbs begrüßt. Diese Willenserklärung des Rates bedeute, das
Stadtbad zu schließen sowie Grundstück und Gebäude einer anderen Nutzung
zuzuführen. Hiergegen richte sich das Bürgerbegehren, so dass es binnen drei Monaten
seit dem 6. Mai 2002 hätte eingereicht werden müssen. Das am 2. Dezember 2002
eingereichte Bürgerbegehren sei daher verfristet. Daneben sei die Fragestellung des
Bürgerbegehrens nicht hinreichend bestimmt. Der Gegenstand der Entscheidung müsse
sich unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben und die gestellte Frage
müsse eine Entscheidung zum Inhalt haben. Ziel eines Bürgerbegehrens könne nicht
sein, dem Rat lediglich Vorgaben für eine von ihm zu treffende Entscheidung zu
machen. Die Frageinhalte „geeignete Maßnahmen ergreifen, um zu erreichen" und
„kostengünstige Sanierung" stellten lediglich Vorgaben für den Rat dar, die zur
Umsetzung des Anliegens weiterer Beschlüsse des Rates bedürften. Diese
notwendigen Beschlüsse blieben sowohl für den Bürger als auch für den Rat im
Unklaren, so dass der Grundsatz der Bestimmtheit nicht erfüllt sei. Schließlich sei der
Kostendeckungsvorschlag unzureichend. Es seien neben den Herstellungs- und
Anschaffungskosten auch die Folgekosten (Betriebs- und Investitionskosten) zu
beziffern. Ein kostendeckender Betrieb des Stadtbades sei nicht zu realisieren. Bei
einem weiteren Betrieb des Bades sei mit Mindereinnahmen für den äußerst
angespannten städtischen Haushalt von etwa 500.000,00 Euro aufgrund einer
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reduzierten Gewinnausschüttung der Stadtwerke X GmbH zu rechnen. Die
Bürgerinitiative mache keinen konkreten Vorschlag, wie der Einnahmeausfall
kompensiert werden solle. Die Aussage, die Maßnahmen so zu finanzieren, „dass es zu
keinen erheblichen Einschränkungen der Leistungen für die Bürger an anderer Stelle
kommt", lasse die Finanzierung offen. Auch der beigefügte Kostendeckungsvorschlag
enthalte nur programmatische Ansätze, die weitere Durchführungsbeschlüsse des
Rates erforderten.
Mit Bescheid vom 13. Januar 2003 teilte der Bürgermeister den Klägern mit, dass das
Bürgerbegehren die erforderliche Zahl von Unterschriften zwar erreicht, der Rat jedoch
mit Beschluss vom 9. Dezember 2002 festgestellt habe, dass das Bürgerbegehren
unzulässig sei und verwies hinsichtlich der Begründung auf die Beschlussvorlage.
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Zur Begründung ihres hiergegen eingelegten Widerspruchs führten die Kläger im
Wesentlichen aus: Das Bürgerbegehren sei nicht verfristet, da es an einem
Ratsbeschluss über die Auflösung des Stadtbades fehle. In seinem Beschluss vom 6.
Mai 2002 habe der Rat den Aufsichtsratsbeschluss vom 7. Dezember 2001 lediglich zur
Kenntnis genommen, aber keine eigenständige Entscheidung über die Schließung
getroffen. Die Fragestellung sei auch hinreichend bestimmt, da ein sachgemäßes
Verständnis eindeutig ergebe, was gemeint sei: Das Stadtbad solle nicht geschlossen,
sondern weiter betrieben werden. Auch der Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend.
Hieran dürften bei Bürgerbegehren keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden,
da es Bürgern nicht möglich sei, detaillierte Angaben über das Finanzgebaren der Stadt
bzw. der Stadtwerke GmbH zu machen.
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Mit Beschluss vom 24. Februar 2003 lehnte die erkennende Kammer einen Antrag der
Kläger auf Erlass einstweiliger Anordnungen mit dem Ziel, die Stadt Witten zu
verpflichten, die Demontierung und Veräußerung des Stadtbades einstweilen zu
verhindern, ab (Az.: Verwaltungsgericht (VG) Arnsberg 12 L 239/03).
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Mit Ratsbeschluss vom 12. März 2003, der den Klägern durch Widerspruchsbescheid
vom 17. März 2003 mitgeteilt wurde, wies der Beklagte den Widerspruch der Kläger
zurück.
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Zur Begründung ihrer am 17. April 2003 erhobenen Klage machen die Kläger
ergänzend im Wesentlichen geltend: Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei
hinreichend bestimmt. Zielsetzung der Fragestellung sei eindeutig der Erhalt und die
Sanierung des Stadtbades durch Maßnahmen der Stadt. Eine genaue Festlegung der
Maßnahmen sei nicht erfolgt, da die Stadt nicht Eigentümerin des Bades sei, sondern
lediglich Gesellschafterin der Stadtwerke GmbH. Zum Erhalt des Stadtbades kämen
daher verschiedene Alternativen in Betracht wie z.B. Übernahme durch die Stadt,
Einwirkung auf die Stadtwerke über die Gesellschafterversammlung oder Verpflichtung
der Stadtwerke auf die Einhaltung bestehender Betreiberverträge, die im Sinne der
Kommune und einer optimalen Wirtschaftlichkeit nicht eindeutig durch das
Bürgerbegehren festgelegt werden sollten. Eine umsetzungsreife Planung für die
Sanierung und deren Finanzierung liege seitens der Stadt derzeit nicht vor und müsse
bei Erfolg des Bürgerbegehrens noch erfolgen. Der Erhalt des Bades solle nach der
Fragestellung nicht zu Einschränkungen der Leistungen für die Bürger an anderer Stelle
führen. Auch aus diesem Grund habe sich eine Festlegung auf spezifische
Teilmaßnahmen verboten. Nach Durchführung der Planungsmaßnahmen könne sich
trotz aller Anstrengungen erweisen, dass eine Umsetzung der Zielsetzung des
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Bürgerbegehrens finanziell nicht möglich sei. Einem solchen Ergebnis habe nicht
vorgegriffen werden sollen. Gerade weil die Stadt noch keine Beschlüsse zur Einleitung
einer Erhaltungsplanung getroffen habe, habe das Bürgerbegehren über den
bestehenden Verfahrensstand nicht hinausgreifen können und habe die Fragestellung
allgemein gehalten werden müssen. Eine alternative Planung zur Umsetzung und
Finanzierung sei im Rahmen eines Bürgerbegehrens nicht zu leisten. Die Fragestellung
sei jedoch hinreichend bestimmt, da sie sich eindeutig auf den Erhalt des Stadtbades
richte und diesen unter der Bedingung fordere, dass es nicht zu Einschränkungen der
kommunalen Leistungen für die Bürger an anderer Stelle komme. Sie sei mindestens so
bestimmt, wie eine entsprechende Ratsentscheidung es in diesem Verfahrensstadium
gewesen wäre. Auch der Rat würde nicht von vorneherein alle Details bestimmen,
sondern der Verwaltung den Auftrag erteilen, entsprechend tätig zu werden. Auch der
Deckungsvorschlag sei hinreichend, da er ausführlich aufzeige, wie eine Deckung der
Finanzierung möglich sei. Er verzichte bewusst auf eine kleinliche Vorrechnung
einzelner Spareffekte, weil es in diesem Falle notwendig auf die Schnürung eines
ergebnisoptimierten Gesamtpakets ankomme. Der angespannten Finanzlage der Stadt
werde dadurch Rechnung getragen, dass ein Erhalt des Stadtbades nur insofern und
insoweit gefordert werde, als dies nicht zur Streichung an anderer Stelle führe. Wegen
dieses Vorbehalts seien auch etwaige Unschärfen im Kostendeckungsvorschlag
unschädlich. Das Bürgerbegehren sei auch nicht verfristet, weil es sich um ein
initiierendes Bürgerbegehren handele, da der Rat die Schließung des Bades bislang
nicht beschlossen habe, obwohl dies bei der Schließung einer öffentlichen Einrichtung
zwingend erforderlich sei. Daher bestünden auch die vertraglichen Betreiberpflichten
der Stadtwerke GmbH gegenüber der Stadt unverändert fort. Insbesondere stelle der
Beschluss vom 6. Mai 2002 keinen Beschluss zur Schließung des Bades dar, da der
Aufsichtsratsbeschluss dort lediglich zur Kenntnis und nicht etwa zustimmend zur
Kenntnis genommen worden sei. Eine Zustimmung lasse sich auch nicht aus der
Beschlussfassung zum Investorenwettbewerb herleiten, da sich der Rat auch nach
Durchführung des Wettbewerbs immer noch zum Fortbetrieb des Bades habe
entschließen können. Da ein förmlicher Ratsbeschluss zur Schließung des Bades
bislang nicht vorliege, verstießen der Verkauf und Abriss des Stadtbads gegen die
Gemeindeverfassung sowie gegen die fortbestehenden vertraglichen Betreiberpflichten
der Stadtwerke GmbH. Durch die Beseitigung des Bades ohne entsprechenden
Ratsbeschluss würden die Rechte der Bürgerschaft sowie ihre Rechte als Vertreter des
Bürgerbegehrens verletzt, da durch eine Beseitigung des Bades ihr
Rechtsschutzbedürfnis entfallen könne und der Rat durch seine Nichtbeschlussfassung
zugleich verhindere, dass ein weiteres kassierendes Begehren eingeleitet werde. Sie
seien vorliegend auch befugt, die Verletzung der Rechte der Bürgerschaft anstelle der
Ratsmitglieder geltend zu machen, da ein Bürgerentscheid an die Stelle eines
Ratsbeschlusses trete. Es bestehe auch weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis für die
Klage. Zwar sei das Stadtbad zum 31. Januar 2003 geschlossen und mit der
Demontage der Einrichtung begonnen worden, jedoch sei das Grundstück bislang nicht
veräußert worden und die Bausubstanz des Bades unversehrt, so dass ein Erhalt des
Bades nach wie vor möglich sei.
Die Kläger beantragen,
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Januar 2003 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 17. März 2003 zu der Feststellung zu verpflichten,
dass das am 2. Dezember 2002 eingereichte Bürgerbegehren für den Erhalt des
Stadtbades in X zulässig ist,
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2. den Beklagten zu der Feststellung zu verpflichten, dass ein Verkauf oder Abriss des
Stadtbades durch die Stadtwerke X GmbH bis zum Vorliegen eines Ratsbeschlusses
über die Aufhebung der öffentlichen Einrichtung Stadtbad X und die Entbindung der
Stadtwerke von der vertraglichen Verpflichtung, das Stadtbad zu betreiben, unzulässig
ist,
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sowie hilfsweise,
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den Beklagten zu verpflichten, einen Ratsbeschluss über die Aufhebung der öffentlichen
Einrichtung Stadtbad X und über die Aufhebung der vertraglichen Bindungen bezüglich
der Verpflichtung der Stadtwerke zum Betrieb des Stadtbades in X herbeizuführen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung nimmt er Bezug auf seine bisherigen Ausführungen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat keinen Erfolg.
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Die Klage ist mit dem Klageantrag zu 1. als Verpflichtungsklage zulässig, aber
unbegründet.
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Die Kläger haben keinen Anspruch auf die Feststellung, dass das Bürgerbegehren zum
Erhalt des Stadtbades in X zulässig ist. Der Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass das
Bürgerbegehren unzulässig ist, so dass die Ratsbeschlüsse vom 9. Dezember 2002 und
vom 12. März 2003, den Klägern mitgeteilt durch Bescheide vom 13. Januar 2003 bzw.
vom 17. März 2003, rechtmäßig sind und die Kläger nicht in ihren Rechten verletzen, §
113 Abs.5 Satz 1 VwGO.
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Das Bürgerbegehren ist zum einen unzulässig, weil die Fragestellung des
Bürgerbegehrens nicht hinreichend bestimmt ist, vgl. § 26 Abs.1, Abs.2 Satz 1 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW).
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Die Fragestellung eines Bürgerbegehrens muss auf eine konkrete Sachentscheidung
gerichtet sein, da die Fragestellung im Erfolgsfall Grundlage für einen entsprechenden
Bürgerentscheid ist, der eine abschließende Entscheidung der Bürgerschaft über eine
bestimmte Sachfrage trifft und im Erfolgsfall in seiner Wirkung einem entsprechenden
Ratsbeschluss gleichsteht. Aus der Fragestellung muss deutlich werden, was die Folge
eines entsprechenden Ratsbeschlusses oder eines erfolgreichen Bürgerentscheids
wäre; es muss klar sein, was im Erfolgsfall durch wen zu veranlassen wäre. Zwar
mögen zur Vermeidung übergroßer Hürden auf dem Weg zur Mitentscheidung der
Bürgerschaft gewisse Ungenauigkeiten der Formulierung des Anliegens hinzunehmen
sein. Der Gegenstand der Entscheidung muss sich aber stets unzweideutig aus dem
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Text des Bürgerbegehrens ergeben. Denn dieser ist Grundlage sowohl der
Entscheidung des einzelnen Bürgers für oder gegen das Bürgerbegehren als auch der
des Rates über die Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens oder eine diesem
entsprechende eigene Entscheidung sowie eines Bürgerentscheids. Lässt der Text eine
auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtete Fragestellung nicht erkennen, ist das
Bürgerbegehren unzulässig. Zum Mindestinhalt eines Bürgerbegehrens zählt neben
einer auf eine konkrete Sachentscheidung der Bürgerschaft gerichteten Fragestellung
darüber hinaus auch die Darstellung des Entscheidungsgegenstandes. Nur eine
eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im Bürgerbegehren
gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung des Rates
oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der Bürgerschaft entsprechen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom
23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 2002, S. 961 f.
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Den aufgezeigten Anforderungen genügt das vorliegende Bürgerbegehren in zweierlei
Hinsicht nicht.
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Zum einen ist die Formulierung der Fragestellung, ob die Stadt „geeignete Maßnahmen"
ergreifen solle, um zu erreichen, dass das Stadtbad weiterbetrieben und saniert wird,
nicht hinreichend bestimmt. Hieraus wird nicht hinreichend deutlich, welche konkreten
Maßnahmen zur Erreichung des benannten Ziels im Erfolgsfalle von der Stadt zu
veranlassen wären. Dabei ist den Klägern zwar zuzugeben, dass in einem
Bürgerbegehren - soweit allein eine reine Sanierung des Stadtbades in Rede stünde -
keine detaillierte Umschreibung etwa einzelner technischer Sanierungsmaßnahmen
enthalten sein muss. Doch die in der Fragestellung gewählte Formulierung „geeignete
Maßnahmen" beschränkt sich nicht auf reine Sanierungsmaßnahmen, sondern lässt
vielmehr Raum für viel weitreichendere Konzepte, um das erstrebte Ziel des
Weiterbetriebs und der Sanierung des Stadtbades letztlich zu erreichen. Dies wird auch
durch die Ausführungen in der Begründung und zum Kostendeckungsvorschlag
verdeutlicht, nach denen die Sanierung des Bades unter zusätzlicher Herrichtung und
Modernisierung bisher ungenutzter Nebengebäude im Umfang von weit über 1.500 qm
erreicht werden soll, wobei eine eindeutige Festlegung allein auf dieses Modell auch
unter Berücksichtigung der Ausführungen zum Kostendeckungsvorschlag jedoch nicht
erfolgt. Durch die Eingangsformulierung zum Deckungsvorschlag, die Umsetzung des
Stadtbaderhaltes führe „je nach Konzept" nicht notwendig zu Kosten für den Haushalt,
wird in Zusammenschau mit dem Begriff „geeignete Maßnahmen" vielmehr deutlich,
dass auch eine bloße Sanierung ohne zusätzliche Nutzbarmachung bisher ungenutzter
Gebäudeteile als mögliche Maßnahme angesehen wird, insbesondere sofern sie
kostengünstiger wäre. Überdies wird im Bürgerbegehren auch der Rückerwerb des
Bades durch die Stadt als mögliche Maßnahme genannt, durch die das angestrebte Ziel
erreicht werden könne. Insoweit ist jedoch erforderlich, dass aus dem Bürgerbegehren
selbst zumindest die Grundzüge eines Sanierungskonzeptes hinreichend deutlich
werden. Bei der bloßen Sanierung eines bestehenden Gebäudes, einer Sanierung mit
gleichzeitiger Nutzbarmachung weiterer 1.500 qm Gebäudeflächen und einer Sanierung
mit gleichzeitigem Rückerwerb des Bades durch die Stadt, die alle unter den Begriff
„geeignete Maßnahmen" gefasst werden können, der auch weitere, andersartige
Modelle nach dem Gesagten letztlich nicht ausschließt, handelt es sich jedoch um
bereits in Grundzügen völlig unterschiedliche Konzepte, die hinsichtlich der Gestaltung
des Standortes, der Art und des Umfangs des jeweils erforderlichen Verwaltungs- und
Planungsaufwandes sowie der zu erwartenden Kosten erheblich divergieren. Daher
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würde mit einer Verpflichtung der Stadt, „geeignete Maßnahmen" zum Erhalt des
Stadtbades zu ergreifen, die all diese und weitere Alternativen zulässt, letztlich keine
abschließende Sachentscheidung darüber getroffen werden, wie der Weiterbetrieb des
Bades konkret erreicht werden soll; es bliebe bereits im Grundsatz unklar, welche
Maßnahmen von der Stadt im Erfolgsfall zu ergreifen wären. Soweit die Kläger
anführen, die offengehaltene Formulierung sei einerseits im Interesse der Stadt gewählt
worden, um diese nicht von vorneherein auf ein - möglicherweise im Vergleich teureres -
Konzept festzulegen und sie sei andererseits dem Umstand geschuldet, dass die Stadt
nicht Eigentümerin des Bades sei und eigene Konzepte, auf die habe zurückgegriffen
werden können, bislang nicht entwickelt habe, ist dies zwar nachvollziehbar. Diese
Ausführungen verdeutlichen aber gerade, dass auch die Kläger selbst letztlich nicht
davon ausgehen, ein zumindest in Grundzügen feststehendes Konzept als Grundlage
einer abschließenden Sachentscheidung präsentiert zu haben, sondern dass sie
vielmehr die Stadt zur Entwicklung entsprechender Konzepte bewegen wollen, auf
deren Grundlage eine abschließende Sachentscheidung zum Erhalt des Stadtbades
erst zu treffen wäre. Mit einem Bürgerbegehren wird jedoch nicht bezweckt, dass die
Bürger dem Rat Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung machen,
sondern allein, dass die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende
Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, Deutsches
Verwaltungsblatt (DVBl.) 1998, S.785 f.
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Dem steht nicht entgegen, dass sich der Rat im Rahmen seiner Zuständigkeit in einem
von ihm zu treffenden Beschluss darauf beschränken darf, allgemeine Ziele und
Absichten zu formulieren, ohne stets eine Entscheidung in der Sache zu treffen. Denn §
41 Abs.1 GO NRW überantwortet dem Rat die Allzuständigkeit für grundsätzlich alle
Angelegenheiten der Gemeinde. Dies beinhaltet die Befugnis zu umfassender
Beschlussfassung. Im Unterschied hierzu knüpft die in § 26 Abs.1 GO NRW gewählte
gesetzliche Formulierung an eine konkrete durch die Bürgerschaft zu treffende
Sachentscheidung an,
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vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, a.a.O.
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die mit der vorliegenden Fragestellung nach dem Gesagten nicht bezeichnet ist.
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Zum anderen ist die Fragestellung insoweit nicht hinreichend bestimmt, als ihr
Gegenstand das Ergreifen von Maßnahmen ist, um eine „kostengünstige" Sanierung zu
erreichen, die so finanziert werden sollen, dass es zu „keinen erheblichen
Einschränkungen der Leistungen für die Bürger an anderer Stelle" kommt. Damit wird -
wovon auch die Kläger ausgehen - die Bedingung zum Ausdruck gebracht, dass
Maßnahmen zum Erhalt des Bades nur dann ergriffen werden sollen, wenn eine
Sanierung „kostengünstig" möglich ist und nicht zu „erheblichen Einschränkungen" der
Leistungen an anderer Stelle führt. Insbesondere aus Sicht der das Begehren
unterzeichnenden Bürger steht danach das Ergreifen von Maßnahmen zum Erhalt des
Bades unter diesen Vorbehalten. Es sind dem Bürgerbegehren jedoch keine fassbaren
Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, bis zu welcher Grenze eine Sanierung noch als
„kostengünstig" anzusehen bzw. ab wann dieser Rahmen überschritten ist. Ebenso
wenig wird deutlich, welche Einschränkungen an anderer Stelle noch hinzunehmen
wären bzw. ab welcher Grenze anderweitige Einschränkungen so erheblich wären,
dass Maßnahmen zu unterbleiben hätten. Je nach ihrer finanziellen Situation, ihrem
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Interesse am Bad und dem Umfang, in dem sie anderweitige Leistungen der Stadt in
Anspruch nehmen, dürften die einzelnen Bürger jedoch ganz unterschiedliche
Vorstellungen darüber haben, ob im Einzelfall noch von einer kostengünstigen
Sanierung bzw. unerheblichen Einschränkungen anderweitiger Leistungen gesprochen
werden kann oder ob diese Grenzen überschritten sind. Daher wäre im Erfolgsfall
unklar, bis zu welcher Kostengrenze bzw. unter Inkaufnahme welcher anderweitigen
Einschränkungen die Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen dem Willen der
Bürgerschaft noch entspräche bzw. ab wann Erhaltungsmaßnahmen zu unterbleiben
hätten. Auch aus diesem Grund ist die Fragestellung des Bürgerbegehrens daher zu
unbestimmt.
Das Bürgerbegehren ist darüber hinaus unzulässig, weil es an einem nach den
gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der
verlangten Maßnahme fehlt, den ein Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs.2 Satz 1 GO
NRW enthalten muss. Das Gesetz verlangt mithin Angaben darüber, welche Kosten auf
der Ausgabenseite mit der Maßnahme verbunden sind und wie diese auf der
Einnahmenseite im Rahmen des Haushaltsrechts gedeckt werden können. An den vor
diesem Hintergrund erforderlichen Kostendeckungsvorschlag dürfen allerdings keine
überspannten Anforderungen gestellt werden. Es muss berücksichtigt werden, dass die
Initiatoren des Bürgerbegehrens in der Regel mit dem kommunalen Haushaltsrecht nicht
vertraut sind und nicht über Fachwissen verfügen. Deshalb genügen überschlägige,
aber schlüssige Angaben über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die
Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt. Soweit die
Maßnahme nicht nur einmalige (Herstellungs- oder Anschaffungs-) Kosten, sondern
darüber hinaus Folgekosten (Betriebs- und Investitionskosten) verursacht, ist auch
insoweit eine höhenmäßig bezifferte Prognose und ein Vorschlag zur Deckung dieser
Kosten notwendig.
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Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. August 2003 - 10 ME 82/03 -, Zeitschrift für
Kommunalfinanzen (ZKF) 2003, S.342 ff.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH),
Beschluss vom 23. November 1995 - 6 TG 3539/95 -, NVwZ- RR
(Rechtsprechungsreport) 1996, S.409; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Februar 1998 - 1 K
5181/96 -, Nordrhein- Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 1998, S.368, 369
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Diesen Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag des vorliegenden
Bürgerbegehrens nicht. Abgesehen davon, dass es - auch im Hinblick auf die
Kostendeckung - an einer eindeutigen Festlegung auf ein bestimmtes
Sanierungskonzept fehlt, sind bereits die vorhandenen Angaben zu den mit der
Maßnahme verbundenen Kosten unzureichend. Es werden lediglich die Kosten einer
Instandhaltung und Modernisierung des Bades auf ca. 4 Mio. Euro beziffert und
ausgeführt: „hinzu kommen die Kosten für die Herrichtung und Modernisierung der
ungenutzten Nebengebäude". Danach fehlt es zum einen an einer auch nur
überschlägigen Bezifferung dieser weiteren Kosten, die angesichts der herzurichtenden
Gebäude mit einer Fläche von weit über 1.500 qm auch nicht vernachlässigenswert
sind. Daneben fehlen jedwede auch nur überschlägige Angaben zu den im Falle eines
Weiterbetriebs zu erwartenden laufenden Betriebskosten. Darüber hinaus sind auch die
Angaben zur Einnahmenseite unzureichend. Abgesehen von den Landeszuschüssen
und Bürgeranteilen sowie den zu erwartenden zusätzlichen Mieteinnahmen werden die
weiteren Finanzierungsbeträge, die insbesondere durch Sparmaßnahmen erreicht
werden sollen, nicht quantifiziert, so dass im Ergebnis unklar bleibt, in welchem Umfang
eine Deckung erreicht werden soll und auf welche Summe sich die nicht gedeckten,
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nach dem Deckungsvorschlag von den Stadtwerken zu tragenden Investitions- und
Betriebskosten in etwa belaufen sollen, was umso weniger hinnehmbar erscheint, als
die Stadt nach Angaben der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung seit zwei
Jahren ohne genehmigten Haushalt ist.
Erweist sich das Bürgerbegehren danach wegen mangelnder Bestimmtheit der
Fragestellung und wegen des Fehlens eines hinreichenden Kostendeckungsvorschlags
als unzulässig, kann im Ergebnis offen bleiben, ob das Bürgerbegehren zudem gemäß
§ 26 Abs.3 GO NRW verfristet ist.
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Der auf die Fassung eines die Unzulässigkeit des Verkaufs bzw. des Abrisses des
Stadtbades feststellenden Ratsbeschlusses gerichtete Klageantrag zu 2. ist wegen
fehlender Klagebefugnis der Kläger bereits unzulässig. Es handelt sich insoweit -
mangels Verwaltungsaktcharakters eines entsprechenden Ratsbeschlusses - um eine
auf die Fassung des entsprechenden Ratsbeschlusses gerichtete allgemeine
Leistungsklage, die in entsprechender Anwendung des § 42 Abs.2 VwGO nur zulässig
ist, wenn der Kläger geltend macht, durch das abgelehnte oder unterlassene
Verwaltungshandeln in seinen Rechten verletzt zu sein; ein Rechtsanspruch der Kläger
auf eine entsprechende Beschlussfassung des Beklagten müsste danach zumindest
möglich erscheinen. Eine Rechtsgrundlage für einen entsprechenden Anspruch der
Kläger ist vorliegend jedoch nicht ersichtlich. Da das Bürgerbegehren nach dem
Vorstehenden unzulässig ist, können die Kläger hieraus keine entsprechende
Rechtsposition herleiten und sich danach allenfalls auf ihre Rechte als einzelne
Gemeindebürger berufen. Eine Rechtsgrundlage für einen Anspruch des einzelnen
Gemeindebürgers auf die von den Klägern begehrte Beschlussfassung ist jedoch
ebenfalls nicht ersichtlich. Soweit die Kläger geltend machen, ein Verkauf oder Abriss
des Stadtbades ohne vorherigen Ratsbeschluss über die Aufhebung einer öffentlichen
Einrichtung verstoße gegen § 41 Abs.1 Satz 2 lit l) GO NRW, ergibt sich hieraus bereits
deshalb kein Anspruch des einzelnen Bürgers auf die begehrte Beschlussfassung, da
der dort zugunsten des Rates normierte Entscheidungsvorbehalt dem Schutz der
Interessen des Rates und der Allgemeinheit, nicht aber dem Schutz der Interessen des
einzelnen Bürgers zu dienen bestimmt ist.
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Der auf die Fassung eines Ratsbeschlusses über die Aufhebung der öffentlichen
Einrichtung Stadtbad und die Aufhebung der vertraglichen Betreiberpflichten der
Stadtwerke GmbH gerichtete Hilfsantrag ist mangels Klagebefugnis ebenfalls
unzulässig, da auch insoweit keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Kläger auf
eine entsprechende Beschlussfassung des Beklagten ersichtlich ist; ein solcher kann
sich nach dem Gesagten weder aus dem unzulässigen Bürgerbegehren noch aus § 41
Abs.1 Satz 2 lit l) GO NRW ergeben.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs.1, 159 Satz 2 VwGO.
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Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.
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