Urteil des VG Arnsberg vom 13.02.2004, 12 K 1504/03

Aktenzeichen: 12 K 1504/03

VG Arnsberg: stadt, sanierung, konzept, vorschlag, rechtsgrundlage, betriebskosten, grundstück, bad, gebäude, aufsichtsrat

Verwaltungsgericht Arnsberg, 12 K 1504/03

Datum: 13.02.2004

Gericht: Verwaltungsgericht Arnsberg

Spruchkörper: 12. Kammer

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 12 K 1504/03

Tenor: Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Tatbestand: 1

2Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens betreffend den Erhalt des Stadtbades X.

3Am 7. Dezember 2001 beschloss der Aufsichtsrat der Stadtwerke X, die Eigentümerin des Stadtbades X ist, das Stadtbad zum 31. Januar 2003 zu schließen und das Grundstück im Rahmen eines Investorenwettbewerbs zu veräußern.

4Mit Ratsbeschluss vom 6. Mai 2002 nahm der Beklagte den Beschluss des Aufsichtsrates vom 7. Dezember 2001 zur Kenntnis und begrüßte die Durchführung des Investorenwettbewerbs.

5Im Oktober 2002 initiierten die Kläger das „Bürgerbegehren für den Erhalt des Stadtbades in X". Die zur Entscheidung zu bringende Frage des Bürgerbegehrens lautet:

6„Soll die Stadt Witten geeignete Maßnahmen ergreifen, um zu erreichen, dass das Stadtbad weiterbetrieben und kostengünstig saniert wird, und sollen diese Maßnahmen so finanziert werden, dass es zu keinen erheblichen Einschränkungen der Leistungen für die Bürger an anderer Stelle kommt ?"

7Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt: Der Aufsichtsrat der Stadtwerke habe im Dezember 2001 die Schließung und den Verkauf des Stadtbades beschlossen. Mit dem Stadtbad drohe X eine dringend benötigte Schwimmstätte und ein erhaltenswertes Gebäude zu verlieren. Die wirtschaftliche Begründung für den Verkauf sei unzureichend, die Kostenschätzung für eine reine Sanierung sei überhöht. Der Rat der Stadt X habe den Beschluss des Aufsichtsrates lediglich zur Kenntnis genommen und der Schließung formal nicht zugestimmt. Das Bürgerbegehren richte sich darauf, dass

die Bürger anstelle des Rates entscheiden, ob die Stadt für den Erhalt und die Sanierung des Bades Sorge trägt. Um dies zu gewährleisten, könne die Stadt z.B. die Stadtwerke zu einer Sanierung bewegen oder das Bad in eine andere Trägerschaft überführen. Näheres könne durch eine Sanierungsplanung und ein Finanzierungskonzept geregelt werden, das Finanzierungsbeiträge von den Stadtwerken und den Bürgern einschließe.

8Unter der Überschrift „Kostendeckungsvorschlag" wurde u.a. ausgeführt: Die Umsetzung des Stadtbaderhaltes führe je nach Konzept nicht notwendig zu Kosten oder indirekten Belastungen für den kommunalen Haushalt. Die Kosten einer Instandsetzung und Modernisierung des Bestandes ohne umfangreiche Erweiterungen würden auf ca. 4 Mio. Euro geschätzt, hinzu kämen die Kosten für die Herrichtung und Modernisierung der ungenutzten Nebengebäude. Die Investitionskosten könnten von den Stadtwerken aufgebracht werden. Durch Landeszuschüsse und Bürgeranteile könnten etwa 1 Mio. Euro aufgebracht werden. Zur Refinanzierung komme u.a. die Vermietung der hergerichteten, jetzt leerstehenden Gebäudeteile (weit über 1.500 qm) in Betracht, durch die Mieteinnahmen in Höhe von mindestens 120.000,00 Euro im Jahr erzielt würden. Durch weitere Sparmaßnahmen der Stadtwerke bzw. der Stadt selbst ließe sich die jährliche Restbelastung senken; die nicht gedeckten Betriebskosten würden wie bisher von den Stadtwerken getragen. Sollte die Stadt das Bad zurückerwerben, werde von ähnlich hohen Deckungsbeiträgen ausgegangen.

9Am 2. Dezember 2002 reichten die Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens das Bürgerbegehren nebst Unterschriftenlisten beim Beklagten ein.

10Mit Ratsbeschluss vom 9. Dezember 2002 stellte der Beklagte fest, dass das am 2. Dezember 2002 eingereichte „Bürgerbegehren für den Erhalt des Stadtbades in X" unzulässig sei. Zur Begründung heißt es in der Beschlussvorlage u.a.: Das Bürgerbegehren sei verfristet, da ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss des Rates richte, innerhalb von drei Monaten nach dem Sitzungstag eingereicht werden müsse. Der Rat habe in seiner Sitzung vom 6. Mai 2002 den Aufsichtsratsbeschluss vom 7. Dezember 2001 zur Kenntnis genommen und die Durchführung des Investorenwettbewerbs begrüßt. Diese Willenserklärung des Rates bedeute, das Stadtbad zu schließen sowie Grundstück und Gebäude einer anderen Nutzung zuzuführen. Hiergegen richte sich das Bürgerbegehren, so dass es binnen drei Monaten seit dem 6. Mai 2002 hätte eingereicht werden müssen. Das am 2. Dezember 2002 eingereichte Bürgerbegehren sei daher verfristet. Daneben sei die Fragestellung des Bürgerbegehrens nicht hinreichend bestimmt. Der Gegenstand der Entscheidung müsse sich unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben und die gestellte Frage müsse eine Entscheidung zum Inhalt haben. Ziel eines Bürgerbegehrens könne nicht sein, dem Rat lediglich Vorgaben für eine von ihm zu treffende Entscheidung zu machen. Die Frageinhalte „geeignete Maßnahmen ergreifen, um zu erreichen" und „kostengünstige Sanierung" stellten lediglich Vorgaben für den Rat dar, die zur Umsetzung des Anliegens weiterer Beschlüsse des Rates bedürften. Diese notwendigen Beschlüsse blieben sowohl für den Bürger als auch für den Rat im Unklaren, so dass der Grundsatz der Bestimmtheit nicht erfüllt sei. Schließlich sei der Kostendeckungsvorschlag unzureichend. Es seien neben den Herstellungs- und Anschaffungskosten auch die Folgekosten (Betriebs- und Investitionskosten) zu beziffern. Ein kostendeckender Betrieb des Stadtbades sei nicht zu realisieren. Bei einem weiteren Betrieb des Bades sei mit Mindereinnahmen für den äußerst angespannten städtischen Haushalt von etwa 500.000,00 Euro aufgrund einer

reduzierten Gewinnausschüttung der Stadtwerke X GmbH zu rechnen. Die Bürgerinitiative mache keinen konkreten Vorschlag, wie der Einnahmeausfall kompensiert werden solle. Die Aussage, die Maßnahmen so zu finanzieren, „dass es zu keinen erheblichen Einschränkungen der Leistungen für die Bürger an anderer Stelle kommt", lasse die Finanzierung offen. Auch der beigefügte Kostendeckungsvorschlag enthalte nur programmatische Ansätze, die weitere Durchführungsbeschlüsse des Rates erforderten.

11Mit Bescheid vom 13. Januar 2003 teilte der Bürgermeister den Klägern mit, dass das Bürgerbegehren die erforderliche Zahl von Unterschriften zwar erreicht, der Rat jedoch mit Beschluss vom 9. Dezember 2002 festgestellt habe, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei und verwies hinsichtlich der Begründung auf die Beschlussvorlage.

12Zur Begründung ihres hiergegen eingelegten Widerspruchs führten die Kläger im Wesentlichen aus: Das Bürgerbegehren sei nicht verfristet, da es an einem Ratsbeschluss über die Auflösung des Stadtbades fehle. In seinem Beschluss vom 6. Mai 2002 habe der Rat den Aufsichtsratsbeschluss vom 7. Dezember 2001 lediglich zur Kenntnis genommen, aber keine eigenständige Entscheidung über die Schließung getroffen. Die Fragestellung sei auch hinreichend bestimmt, da ein sachgemäßes Verständnis eindeutig ergebe, was gemeint sei: Das Stadtbad solle nicht geschlossen, sondern weiter betrieben werden. Auch der Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend. Hieran dürften bei Bürgerbegehren keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden, da es Bürgern nicht möglich sei, detaillierte Angaben über das Finanzgebaren der Stadt bzw. der Stadtwerke GmbH zu machen.

13Mit Beschluss vom 24. Februar 2003 lehnte die erkennende Kammer einen Antrag der Kläger auf Erlass einstweiliger Anordnungen mit dem Ziel, die Stadt Witten zu verpflichten, die Demontierung und Veräußerung des Stadtbades einstweilen zu verhindern, ab (Az.: Verwaltungsgericht (VG) Arnsberg 12 L 239/03).

14Mit Ratsbeschluss vom 12. März 2003, der den Klägern durch Widerspruchsbescheid vom 17. März 2003 mitgeteilt wurde, wies der Beklagte den Widerspruch der Kläger zurück.

15Zur Begründung ihrer am 17. April 2003 erhobenen Klage machen die Kläger ergänzend im Wesentlichen geltend: Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei hinreichend bestimmt. Zielsetzung der Fragestellung sei eindeutig der Erhalt und die Sanierung des Stadtbades durch Maßnahmen der Stadt. Eine genaue Festlegung der Maßnahmen sei nicht erfolgt, da die Stadt nicht Eigentümerin des Bades sei, sondern lediglich Gesellschafterin der Stadtwerke GmbH. Zum Erhalt des Stadtbades kämen daher verschiedene Alternativen in Betracht wie z.B. Übernahme durch die Stadt, Einwirkung auf die Stadtwerke über die Gesellschafterversammlung oder Verpflichtung der Stadtwerke auf die Einhaltung bestehender Betreiberverträge, die im Sinne der Kommune und einer optimalen Wirtschaftlichkeit nicht eindeutig durch das Bürgerbegehren festgelegt werden sollten. Eine umsetzungsreife Planung für die Sanierung und deren Finanzierung liege seitens der Stadt derzeit nicht vor und müsse bei Erfolg des Bürgerbegehrens noch erfolgen. Der Erhalt des Bades solle nach der Fragestellung nicht zu Einschränkungen der Leistungen für die Bürger an anderer Stelle führen. Auch aus diesem Grund habe sich eine Festlegung auf spezifische Teilmaßnahmen verboten. Nach Durchführung der Planungsmaßnahmen könne sich trotz aller Anstrengungen erweisen, dass eine Umsetzung der Zielsetzung des

Bürgerbegehrens finanziell nicht möglich sei. Einem solchen Ergebnis habe nicht vorgegriffen werden sollen. Gerade weil die Stadt noch keine Beschlüsse zur Einleitung einer Erhaltungsplanung getroffen habe, habe das Bürgerbegehren über den bestehenden Verfahrensstand nicht hinausgreifen können und habe die Fragestellung allgemein gehalten werden müssen. Eine alternative Planung zur Umsetzung und Finanzierung sei im Rahmen eines Bürgerbegehrens nicht zu leisten. Die Fragestellung sei jedoch hinreichend bestimmt, da sie sich eindeutig auf den Erhalt des Stadtbades richte und diesen unter der Bedingung fordere, dass es nicht zu Einschränkungen der kommunalen Leistungen für die Bürger an anderer Stelle komme. Sie sei mindestens so bestimmt, wie eine entsprechende Ratsentscheidung es in diesem Verfahrensstadium gewesen wäre. Auch der Rat würde nicht von vorneherein alle Details bestimmen, sondern der Verwaltung den Auftrag erteilen, entsprechend tätig zu werden. Auch der Deckungsvorschlag sei hinreichend, da er ausführlich aufzeige, wie eine Deckung der Finanzierung möglich sei. Er verzichte bewusst auf eine kleinliche Vorrechnung einzelner Spareffekte, weil es in diesem Falle notwendig auf die Schnürung eines ergebnisoptimierten Gesamtpakets ankomme. Der angespannten Finanzlage der Stadt werde dadurch Rechnung getragen, dass ein Erhalt des Stadtbades nur insofern und insoweit gefordert werde, als dies nicht zur Streichung an anderer Stelle führe. Wegen dieses Vorbehalts seien auch etwaige Unschärfen im Kostendeckungsvorschlag unschädlich. Das Bürgerbegehren sei auch nicht verfristet, weil es sich um ein initiierendes Bürgerbegehren handele, da der Rat die Schließung des Bades bislang nicht beschlossen habe, obwohl dies bei der Schließung einer öffentlichen Einrichtung zwingend erforderlich sei. Daher bestünden auch die vertraglichen Betreiberpflichten der Stadtwerke GmbH gegenüber der Stadt unverändert fort. Insbesondere stelle der Beschluss vom 6. Mai 2002 keinen Beschluss zur Schließung des Bades dar, da der Aufsichtsratsbeschluss dort lediglich zur Kenntnis und nicht etwa zustimmend zur Kenntnis genommen worden sei. Eine Zustimmung lasse sich auch nicht aus der Beschlussfassung zum Investorenwettbewerb herleiten, da sich der Rat auch nach Durchführung des Wettbewerbs immer noch zum Fortbetrieb des Bades habe entschließen können. Da ein förmlicher Ratsbeschluss zur Schließung des Bades bislang nicht vorliege, verstießen der Verkauf und Abriss des Stadtbads gegen die Gemeindeverfassung sowie gegen die fortbestehenden vertraglichen Betreiberpflichten der Stadtwerke GmbH. Durch die Beseitigung des Bades ohne entsprechenden Ratsbeschluss würden die Rechte der Bürgerschaft sowie ihre Rechte als Vertreter des Bürgerbegehrens verletzt, da durch eine Beseitigung des Bades ihr Rechtsschutzbedürfnis entfallen könne und der Rat durch seine Nichtbeschlussfassung zugleich verhindere, dass ein weiteres kassierendes Begehren eingeleitet werde. Sie seien vorliegend auch befugt, die Verletzung der Rechte der Bürgerschaft anstelle der Ratsmitglieder geltend zu machen, da ein Bürgerentscheid an die Stelle eines Ratsbeschlusses trete. Es bestehe auch weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage. Zwar sei das Stadtbad zum 31. Januar 2003 geschlossen und mit der Demontage der Einrichtung begonnen worden, jedoch sei das Grundstück bislang nicht veräußert worden und die Bausubstanz des Bades unversehrt, so dass ein Erhalt des Bades nach wie vor möglich sei.

Die Kläger beantragen, 16

171. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Januar 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. März 2003 zu der Feststellung zu verpflichten, dass das am 2. Dezember 2002 eingereichte Bürgerbegehren für den Erhalt des Stadtbades in X zulässig ist,

182. den Beklagten zu der Feststellung zu verpflichten, dass ein Verkauf oder Abriss des Stadtbades durch die Stadtwerke X GmbH bis zum Vorliegen eines Ratsbeschlusses über die Aufhebung der öffentlichen Einrichtung Stadtbad X und die Entbindung der Stadtwerke von der vertraglichen Verpflichtung, das Stadtbad zu betreiben, unzulässig ist,

sowie hilfsweise, 19

20den Beklagten zu verpflichten, einen Ratsbeschluss über die Aufhebung der öffentlichen Einrichtung Stadtbad X und über die Aufhebung der vertraglichen Bindungen bezüglich der Verpflichtung der Stadtwerke zum Betrieb des Stadtbades in X herbeizuführen.

Der Beklagte beantragt, 21

die Klage abzuweisen. 22

Zur Begründung nimmt er Bezug auf seine bisherigen Ausführungen. 23

24Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe: 25

Die Klage hat keinen Erfolg. 26

27Die Klage ist mit dem Klageantrag zu 1. als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet.

28Die Kläger haben keinen Anspruch auf die Feststellung, dass das Bürgerbegehren zum Erhalt des Stadtbades in X zulässig ist. Der Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist, so dass die Ratsbeschlüsse vom 9. Dezember 2002 und vom 12. März 2003, den Klägern mitgeteilt durch Bescheide vom 13. Januar 2003 bzw. vom 17. März 2003, rechtmäßig sind und die Kläger nicht in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs.5 Satz 1 VwGO.

29Das Bürgerbegehren ist zum einen unzulässig, weil die Fragestellung des Bürgerbegehrens nicht hinreichend bestimmt ist, vgl. § 26 Abs.1, Abs.2 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW).

30Die Fragestellung eines Bürgerbegehrens muss auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtet sein, da die Fragestellung im Erfolgsfall Grundlage für einen entsprechenden Bürgerentscheid ist, der eine abschließende Entscheidung der Bürgerschaft über eine bestimmte Sachfrage trifft und im Erfolgsfall in seiner Wirkung einem entsprechenden Ratsbeschluss gleichsteht. Aus der Fragestellung muss deutlich werden, was die Folge eines entsprechenden Ratsbeschlusses oder eines erfolgreichen Bürgerentscheids wäre; es muss klar sein, was im Erfolgsfall durch wen zu veranlassen wäre. Zwar mögen zur Vermeidung übergroßer Hürden auf dem Weg zur Mitentscheidung der Bürgerschaft gewisse Ungenauigkeiten der Formulierung des Anliegens hinzunehmen sein. Der Gegenstand der Entscheidung muss sich aber stets unzweideutig aus dem

Text des Bürgerbegehrens ergeben. Denn dieser ist Grundlage sowohl der Entscheidung des einzelnen Bürgers für oder gegen das Bürgerbegehren als auch der des Rates über die Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens oder eine diesem entsprechende eigene Entscheidung sowie eines Bürgerentscheids. Lässt der Text eine auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtete Fragestellung nicht erkennen, ist das Bürgerbegehren unzulässig. Zum Mindestinhalt eines Bürgerbegehrens zählt neben einer auf eine konkrete Sachentscheidung der Bürgerschaft gerichteten Fragestellung darüber hinaus auch die Darstellung des Entscheidungsgegenstandes. Nur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im Bürgerbegehren gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung des Rates oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der Bürgerschaft entsprechen.

31Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 2002, S. 961 f.

32Den aufgezeigten Anforderungen genügt das vorliegende Bürgerbegehren in zweierlei Hinsicht nicht.

33Zum einen ist die Formulierung der Fragestellung, ob die Stadt „geeignete Maßnahmen" ergreifen solle, um zu erreichen, dass das Stadtbad weiterbetrieben und saniert wird, nicht hinreichend bestimmt. Hieraus wird nicht hinreichend deutlich, welche konkreten Maßnahmen zur Erreichung des benannten Ziels im Erfolgsfalle von der Stadt zu veranlassen wären. Dabei ist den Klägern zwar zuzugeben, dass in einem Bürgerbegehren - soweit allein eine reine Sanierung des Stadtbades in Rede stünde - keine detaillierte Umschreibung etwa einzelner technischer Sanierungsmaßnahmen enthalten sein muss. Doch die in der Fragestellung gewählte Formulierung „geeignete Maßnahmen" beschränkt sich nicht auf reine Sanierungsmaßnahmen, sondern lässt vielmehr Raum für viel weitreichendere Konzepte, um das erstrebte Ziel des Weiterbetriebs und der Sanierung des Stadtbades letztlich zu erreichen. Dies wird auch durch die Ausführungen in der Begründung und zum Kostendeckungsvorschlag verdeutlicht, nach denen die Sanierung des Bades unter zusätzlicher Herrichtung und Modernisierung bisher ungenutzter Nebengebäude im Umfang von weit über 1.500 qm erreicht werden soll, wobei eine eindeutige Festlegung allein auf dieses Modell auch unter Berücksichtigung der Ausführungen zum Kostendeckungsvorschlag jedoch nicht erfolgt. Durch die Eingangsformulierung zum Deckungsvorschlag, die Umsetzung des Stadtbaderhaltes führe „je nach Konzept" nicht notwendig zu Kosten für den Haushalt, wird in Zusammenschau mit dem Begriff „geeignete Maßnahmen" vielmehr deutlich, dass auch eine bloße Sanierung ohne zusätzliche Nutzbarmachung bisher ungenutzter Gebäudeteile als mögliche Maßnahme angesehen wird, insbesondere sofern sie kostengünstiger wäre. Überdies wird im Bürgerbegehren auch der Rückerwerb des Bades durch die Stadt als mögliche Maßnahme genannt, durch die das angestrebte Ziel erreicht werden könne. Insoweit ist jedoch erforderlich, dass aus dem Bürgerbegehren selbst zumindest die Grundzüge eines Sanierungskonzeptes hinreichend deutlich werden. Bei der bloßen Sanierung eines bestehenden Gebäudes, einer Sanierung mit gleichzeitiger Nutzbarmachung weiterer 1.500 qm Gebäudeflächen und einer Sanierung mit gleichzeitigem Rückerwerb des Bades durch die Stadt, die alle unter den Begriff „geeignete Maßnahmen" gefasst werden können, der auch weitere, andersartige Modelle nach dem Gesagten letztlich nicht ausschließt, handelt es sich jedoch um bereits in Grundzügen völlig unterschiedliche Konzepte, die hinsichtlich der Gestaltung des Standortes, der Art und des Umfangs des jeweils erforderlichen Verwaltungs- und Planungsaufwandes sowie der zu erwartenden Kosten erheblich divergieren. Daher

würde mit einer Verpflichtung der Stadt, „geeignete Maßnahmen" zum Erhalt des Stadtbades zu ergreifen, die all diese und weitere Alternativen zulässt, letztlich keine abschließende Sachentscheidung darüber getroffen werden, wie der Weiterbetrieb des Bades konkret erreicht werden soll; es bliebe bereits im Grundsatz unklar, welche Maßnahmen von der Stadt im Erfolgsfall zu ergreifen wären. Soweit die Kläger anführen, die offengehaltene Formulierung sei einerseits im Interesse der Stadt gewählt worden, um diese nicht von vorneherein auf ein - möglicherweise im Vergleich teureres - Konzept festzulegen und sie sei andererseits dem Umstand geschuldet, dass die Stadt nicht Eigentümerin des Bades sei und eigene Konzepte, auf die habe zurückgegriffen werden können, bislang nicht entwickelt habe, ist dies zwar nachvollziehbar. Diese Ausführungen verdeutlichen aber gerade, dass auch die Kläger selbst letztlich nicht davon ausgehen, ein zumindest in Grundzügen feststehendes Konzept als Grundlage einer abschließenden Sachentscheidung präsentiert zu haben, sondern dass sie vielmehr die Stadt zur Entwicklung entsprechender Konzepte bewegen wollen, auf deren Grundlage eine abschließende Sachentscheidung zum Erhalt des Stadtbades erst zu treffen wäre. Mit einem Bürgerbegehren wird jedoch nicht bezweckt, dass die Bürger dem Rat Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung machen, sondern allein, dass die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen.

34Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1998, S.785 f.

35Dem steht nicht entgegen, dass sich der Rat im Rahmen seiner Zuständigkeit in einem von ihm zu treffenden Beschluss darauf beschränken darf, allgemeine Ziele und Absichten zu formulieren, ohne stets eine Entscheidung in der Sache zu treffen. Denn § 41 Abs.1 GO NRW überantwortet dem Rat die Allzuständigkeit für grundsätzlich alle Angelegenheiten der Gemeinde. Dies beinhaltet die Befugnis zu umfassender Beschlussfassung. Im Unterschied hierzu knüpft die in § 26 Abs.1 GO NRW gewählte gesetzliche Formulierung an eine konkrete durch die Bürgerschaft zu treffende Sachentscheidung an,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, a.a.O. 36

die mit der vorliegenden Fragestellung nach dem Gesagten nicht bezeichnet ist. 37

38Zum anderen ist die Fragestellung insoweit nicht hinreichend bestimmt, als ihr Gegenstand das Ergreifen von Maßnahmen ist, um eine „kostengünstige" Sanierung zu erreichen, die so finanziert werden sollen, dass es zu „keinen erheblichen Einschränkungen der Leistungen für die Bürger an anderer Stelle" kommt. Damit wird - wovon auch die Kläger ausgehen - die Bedingung zum Ausdruck gebracht, dass Maßnahmen zum Erhalt des Bades nur dann ergriffen werden sollen, wenn eine Sanierung „kostengünstig" möglich ist und nicht zu „erheblichen Einschränkungen" der Leistungen an anderer Stelle führt. Insbesondere aus Sicht der das Begehren unterzeichnenden Bürger steht danach das Ergreifen von Maßnahmen zum Erhalt des Bades unter diesen Vorbehalten. Es sind dem Bürgerbegehren jedoch keine fassbaren Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, bis zu welcher Grenze eine Sanierung noch als „kostengünstig" anzusehen bzw. ab wann dieser Rahmen überschritten ist. Ebenso wenig wird deutlich, welche Einschränkungen an anderer Stelle noch hinzunehmen wären bzw. ab welcher Grenze anderweitige Einschränkungen so erheblich wären, dass Maßnahmen zu unterbleiben hätten. Je nach ihrer finanziellen Situation, ihrem

Interesse am Bad und dem Umfang, in dem sie anderweitige Leistungen der Stadt in Anspruch nehmen, dürften die einzelnen Bürger jedoch ganz unterschiedliche Vorstellungen darüber haben, ob im Einzelfall noch von einer kostengünstigen Sanierung bzw. unerheblichen Einschränkungen anderweitiger Leistungen gesprochen werden kann oder ob diese Grenzen überschritten sind. Daher wäre im Erfolgsfall unklar, bis zu welcher Kostengrenze bzw. unter Inkaufnahme welcher anderweitigen Einschränkungen die Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen dem Willen der Bürgerschaft noch entspräche bzw. ab wann Erhaltungsmaßnahmen zu unterbleiben hätten. Auch aus diesem Grund ist die Fragestellung des Bürgerbegehrens daher zu unbestimmt.

39Das Bürgerbegehren ist darüber hinaus unzulässig, weil es an einem nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme fehlt, den ein Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs.2 Satz 1 GO NRW enthalten muss. Das Gesetz verlangt mithin Angaben darüber, welche Kosten auf der Ausgabenseite mit der Maßnahme verbunden sind und wie diese auf der Einnahmenseite im Rahmen des Haushaltsrechts gedeckt werden können. An den vor diesem Hintergrund erforderlichen Kostendeckungsvorschlag dürfen allerdings keine überspannten Anforderungen gestellt werden. Es muss berücksichtigt werden, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens in der Regel mit dem kommunalen Haushaltsrecht nicht vertraut sind und nicht über Fachwissen verfügen. Deshalb genügen überschlägige, aber schlüssige Angaben über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt. Soweit die Maßnahme nicht nur einmalige (Herstellungs- oder Anschaffungs-) Kosten, sondern darüber hinaus Folgekosten (Betriebs- und Investitionskosten) verursacht, ist auch insoweit eine höhenmäßig bezifferte Prognose und ein Vorschlag zur Deckung dieser Kosten notwendig.

40Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. August 2003 - 10 ME 82/03 -, Zeitschrift für Kommunalfinanzen (ZKF) 2003, S.342 ff.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH), Beschluss vom 23. November 1995 - 6 TG 3539/95 -, NVwZ- RR (Rechtsprechungsreport) 1996, S.409; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Februar 1998 - 1 K 5181/96 -, Nordrhein- Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 1998, S.368, 369

41Diesen Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag des vorliegenden Bürgerbegehrens nicht. Abgesehen davon, dass es - auch im Hinblick auf die Kostendeckung - an einer eindeutigen Festlegung auf ein bestimmtes Sanierungskonzept fehlt, sind bereits die vorhandenen Angaben zu den mit der Maßnahme verbundenen Kosten unzureichend. Es werden lediglich die Kosten einer Instandhaltung und Modernisierung des Bades auf ca. 4 Mio. Euro beziffert und ausgeführt: „hinzu kommen die Kosten für die Herrichtung und Modernisierung der ungenutzten Nebengebäude". Danach fehlt es zum einen an einer auch nur überschlägigen Bezifferung dieser weiteren Kosten, die angesichts der herzurichtenden Gebäude mit einer Fläche von weit über 1.500 qm auch nicht vernachlässigenswert sind. Daneben fehlen jedwede auch nur überschlägige Angaben zu den im Falle eines Weiterbetriebs zu erwartenden laufenden Betriebskosten. Darüber hinaus sind auch die Angaben zur Einnahmenseite unzureichend. Abgesehen von den Landeszuschüssen und Bürgeranteilen sowie den zu erwartenden zusätzlichen Mieteinnahmen werden die weiteren Finanzierungsbeträge, die insbesondere durch Sparmaßnahmen erreicht werden sollen, nicht quantifiziert, so dass im Ergebnis unklar bleibt, in welchem Umfang eine Deckung erreicht werden soll und auf welche Summe sich die nicht gedeckten,

nach dem Deckungsvorschlag von den Stadtwerken zu tragenden Investitions- und Betriebskosten in etwa belaufen sollen, was umso weniger hinnehmbar erscheint, als die Stadt nach Angaben der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung seit zwei Jahren ohne genehmigten Haushalt ist.

42Erweist sich das Bürgerbegehren danach wegen mangelnder Bestimmtheit der Fragestellung und wegen des Fehlens eines hinreichenden Kostendeckungsvorschlags als unzulässig, kann im Ergebnis offen bleiben, ob das Bürgerbegehren zudem gemäß § 26 Abs.3 GO NRW verfristet ist.

43Der auf die Fassung eines die Unzulässigkeit des Verkaufs bzw. des Abrisses des Stadtbades feststellenden Ratsbeschlusses gerichtete Klageantrag zu 2. ist wegen fehlender Klagebefugnis der Kläger bereits unzulässig. Es handelt sich insoweit - mangels Verwaltungsaktcharakters eines entsprechenden Ratsbeschlusses - um eine auf die Fassung des entsprechenden Ratsbeschlusses gerichtete allgemeine Leistungsklage, die in entsprechender Anwendung des § 42 Abs.2 VwGO nur zulässig ist, wenn der Kläger geltend macht, durch das abgelehnte oder unterlassene Verwaltungshandeln in seinen Rechten verletzt zu sein; ein Rechtsanspruch der Kläger auf eine entsprechende Beschlussfassung des Beklagten müsste danach zumindest möglich erscheinen. Eine Rechtsgrundlage für einen entsprechenden Anspruch der Kläger ist vorliegend jedoch nicht ersichtlich. Da das Bürgerbegehren nach dem Vorstehenden unzulässig ist, können die Kläger hieraus keine entsprechende Rechtsposition herleiten und sich danach allenfalls auf ihre Rechte als einzelne Gemeindebürger berufen. Eine Rechtsgrundlage für einen Anspruch des einzelnen Gemeindebürgers auf die von den Klägern begehrte Beschlussfassung ist jedoch ebenfalls nicht ersichtlich. Soweit die Kläger geltend machen, ein Verkauf oder Abriss des Stadtbades ohne vorherigen Ratsbeschluss über die Aufhebung einer öffentlichen Einrichtung verstoße gegen § 41 Abs.1 Satz 2 lit l) GO NRW, ergibt sich hieraus bereits deshalb kein Anspruch des einzelnen Bürgers auf die begehrte Beschlussfassung, da der dort zugunsten des Rates normierte Entscheidungsvorbehalt dem Schutz der Interessen des Rates und der Allgemeinheit, nicht aber dem Schutz der Interessen des einzelnen Bürgers zu dienen bestimmt ist.

44Der auf die Fassung eines Ratsbeschlusses über die Aufhebung der öffentlichen Einrichtung Stadtbad und die Aufhebung der vertraglichen Betreiberpflichten der Stadtwerke GmbH gerichtete Hilfsantrag ist mangels Klagebefugnis ebenfalls unzulässig, da auch insoweit keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Kläger auf eine entsprechende Beschlussfassung des Beklagten ersichtlich ist; ein solcher kann sich nach dem Gesagten weder aus dem unzulässigen Bürgerbegehren noch aus § 41 Abs.1 Satz 2 lit l) GO NRW ergeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs.1, 159 Satz 2 VwGO. 45

Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor. 46

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