Urteil des VG Arnsberg vom 18.11.2008
VG Arnsberg: verordnung, schlachttier, satzung, bse, tarifvertrag, gemeinschaftsrecht, rechtsgrundlage, behörde, reisekosten, rind
Verwaltungsgericht Arnsberg, 11 K 673/08
Datum:
18.11.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
11. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
11 K 673/08
Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 05.02.2008 wird aufgehoben, soweit
darin für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als 125,00 EUR
festgesetzt worden sind. Der Bescheid des Beklagten vom 12.02.2008
(Blatt-Nr. 5767) wird aufgehoben, soweit darin für Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen sowie Rückstandsuntersuchungen Gebühren
von mehr als 115,00 EUR festgesetzt worden sind. Der Bescheid des
Beklagten vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5768) wird aufgehoben, soweit
darin für eine Schlachttier- und Fleischuntersuchung sowie eine
Rückstandsuntersuchung Gebühren von mehr als 5,00 EUR festgesetzt
worden sind. Die Kosten des Rechtsstreits trägt der Beklagte. Das Urteil
ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; der Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu
vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d :
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Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die
amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Jahre 2008.
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Die Klägerin betreibt einen Schlachthof in C. . Die vorgeschriebenen
Fleischhygieneuntersuchungen werden von Bediensteten des Beklagten durchgeführt.
Der Beklagte erhebt hierfür Gebühren auf der Grundlage der "Satzung des Kreises T.
über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleisch- und
Geflügelfleischhygienerecht" (Fleischhygienegebührensatzung -GS- ).
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Für die entsprechende Untersuchung von 25 geschlachteten Rindern am 05.02.2008
sowie von in zwei verschiedenen Partien am 12.02.2008 geschlachteten 24 Rindern
(einmal 23 Rinder, einmal 1 Rind) erhob der Beklagte durch Bescheid vom 05.02.2008
und zwei Bescheide vom 12.02.2008 Gebühren in Höhe von insgesamt 1.254,43 EUR.
Im Einzelnen setzte er durch Bescheid vom 05.02.2008 für 25 untersuchte Rinder
Beträge von 434,50 EUR (Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühren
einschließlich der Gebühren für Rückstandsuntersuchungen) sowie von 194,46 EUR
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(BSE-Gebühren), durch Bescheid vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5767) für 23 untersuchte
Rinder Beträge von 399,74 EUR (Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühren
einschließlich der Gebühren für Rückstandsuntersuchungen) sowie von 194,46 EUR
(BSE-Gebühren) sowie durch einen weiteren Bescheid vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5768)
für 1 untersuchtes Rind Beträge von 17,38 EUR (Schlachttier- und
Fleischuntersuchungsgebühren einschließlich der Gebühren für die
Rückstandsuntersuchung) sowie von 13,89 EUR (BSE-Gebühren) fest.
Gegen die in Höhe von insgesamt 851,62 EUR festgesetzten Schlachttier- und
Fleischuntersuchungsgebühren einschließlich der Rückstandsuntersuchungsgebühren
wendet sich die Klägerin mit der vorliegenden Klage, die am 20.02.2008 bei Gericht
eingegangen ist. Sie macht zur Begründung geltend: Die angefochtenen
Gebührenbescheide seien bereits in formeller Hinsicht rechtswidrig, weil die
Rechtsgrundlage für die erhobenen Gebühren in den Bescheiden nicht näher
bezeichnet sei. Insofern könne sich der Beklagte nicht auf Begründungserleichterungen
nach den einschlägigen Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes berufen,
weil diese nicht für zwar formularmäßige, aber - wie hier - letztlich von Hand ausgefüllte
Bescheide gälten. Im übrigen bestehe seit dem 01.01.2007 eine völlig neue
Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren im Bereich der Fleischüberwachung
und Fleischkontrolle. Auf diese Änderung müsse der Rechtsunterworfene vor dem
Hintergrund des Rechtsstaatsprinzips und der Rechtsklarheit hingewiesen werden.
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Aber auch in materiell-rechtlicher Hinsicht seien die Bescheide fehlerhaft. Das ihnen
zugrundeliegende Satzungsrecht des Kreises T. sei rechtswidrig und deshalb nichtig.
Dies folge in formeller Hinsicht bereits daraus, dass sich aus der Satzung nicht ergebe,
auf welche gesetzlichen Grundlagen sie gestützt sei. Insofern werde auf Bestimmungen
- wie etwa die Richtlinie 85/73/EWG, das Fleischhygienegesetz und hierzu ergangene
landesrechtliche Normierungen - abgehoben, die längst aufgehoben seien. Weiterhin
werde in diesem Zusammenhang zwar die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 genannt, es
werde jedoch nicht klargestellt, ob die Gebührenerhebung nunmehr auf diese
Rechtsgrundlage gestützt werde. Diese Unbestimmtheit erschwere die Prüfung der
einschlägigen Ermächtigungsgrundlage in einer Weise, die zur Nichtigkeit der
betreffenden Gebührensatzung führe.
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Die Satzung stehe inhaltlich im übrigen im Widerspruch zu der am 01.01.2007 in Kraft
getretenen Verordnung 882/2004/EG. Diese regle ein Finanzierungssystem, welches
die amtlichen Kontrollen der Fleischuntersuchung in den Schlachtbetrieben erfasse und
insoweit einheitliche Mindestbeträge beziehungsweise Kostenbeiträge für die
Fleischuntersuchungen vorsehe. Hiernach sei für die Untersuchung eines
ausgewachsenen Rindes ein Betrag von 5,00 EUR, für die eines Jungrindes ein Betrag
von 2,00 EUR zu erheben. Diese Mindestgebühren der unmittelbar und vorrangig
anwendbaren Verordnung 882/2004/EG träten in unmittelbaren Konflikt zu den von der
Klägerin tatsächlich erhobenen Gebühren. Das Gemeinschaftsrecht verdränge insoweit
das nationale Recht, also auch die den streitigen Gebühren zugrundeliegende Satzung
des Kreises T. . Insoweit fehle den betreffenden Bescheiden die erforderliche
satzungsrechtliche Grundlage. Bereits aus diesem Grunde sei die Anfechtungsklage
begründet. Außerdem entspreche die Kostenkalkulation, die den in jener Satzung
festgelegten Gebührensätzen zugrunde liege, nicht den Anforderungen des neuen
Finanzierungssystems, welches durch die Verordnung 882/2004/EG konstituiert worden
sei. Nach wie vor würden in der Kalkulation sowohl die Trichinenuntersuchung als auch
die BSE-Untersuchung als gesonderte Kostenpositionen berücksichtigt. Dies sei, wie
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sich aus Anhang VI der betreffenden Verordnung ergebe, nicht zulässig. Dies gelte
insbesondere auch deshalb, weil die entsprechenden Positionen auch
Personalkostenanteile enthielten. Des weiteren seien in der Gebührenkalkulation
allgemeine Sachkosten berücksichtigt, was nach Anhang VI der Verordnung
882/2004/EG ebenfalls nicht zulässig sei. Aus der vorliegenden Kalkulation ergebe sich
ferner, dass die Personalkosten nach dem Tarifvertrag außerhalb öffentlicher
Schlachthöfe bestimmt würden. Dieser Tarifvertrag sei indessen gekündigt und es sei
nicht ersichtlich, dass er gegenüber dem geltenden Gemeinschaftsrecht vorgreiflich sei.
Abgesehen hiervon sei nicht ersichtlich, ob in der Kalkulation bei den Personalkosten
auch die Sozialabgaben berücksichtigt seien, die im Anhang VI ebenfalls nicht genannt
seien. Schließlich sei nicht erkennbar, dass die Bundesrepublik beziehungsweise die
Bundesländer die in der Verordnung 882/2004/EG vorgeschriebenen Mindestgebühren
für die Untersuchung anderer Lebensmittel wie etwa Milch erhebe. Insoweit könne nicht
von der zwingend gebotenen vollständigen Anwendung der betreffenden Verordnung
gesprochen werden, weshalb in allen Bereichen keine höheren Gebühren als die
Mindestgebühren erhoben werden dürften. Hieran sei der Beklagte in Bezug auf die hier
streitigen Gebühren auch deshalb gehindert, weil er der sich insoweit aus Art. 27 Abs.
12 Verordnung 882/2004/EG ergebenden Notifikationspflicht nicht genügt habe. Aus
diesen Gründen seien die angefochtenen Bescheide überhöht, soweit der Beklagte für
Fleisch- und Rückstandsuntersuchungen einen Betrag von insgesamt mehr als 245,00
EUR erhoben habe.
Die Klägerin beantragt,
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1. den Bescheid des Beklagten vom 05.02.2008 aufzuheben, soweit darin für
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Rückstandsuntersuchungen Gebühren
von mehr als 125,00 EUR festgesetzt worden sind; 2. den Bescheid des Beklagten vom
12.02.2008 (Blatt-Nr. 5767) aufzuheben, soweit darin für Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen sowie Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als
115,00 EUR festgesetzt worden sind; 3. den Bescheid des Beklagten vom 12.02.2008
(Blatt-Nr. 5768) aufzuheben, soweit darin für eine Schlachttier- und Fleischuntersuchung
sowie eine Rückstandsuntersuchung Gebühren von mehr als 5,00 EUR festgesetzt
worden sind.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er trägt zur Begründung vor: Die angefochtenen Gebührenbescheide seien in voller
Höhe rechtmäßig. Sie litten zunächst nicht an formellen Fehlern. Auf die von der
Klägerin vermisste Begründung der Bescheide sei mit Blick auf die Bestimmung in § 39
Abs. 2 Nr. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen
verzichtet worden, die im vorliegenden Fall mit Rücksicht auf die Vielzahl gleichartiger
fortlaufend erlassener Gebührenbescheide anwendbar gewesen sei. Auch in materieller
Hinsicht seien die von der Klägerin angegriffenen Bescheide nicht zu beanstanden.
Soweit die Klägerin bemängele, dass die jenen Bescheiden zugrundeliegende Satzung
höhere Gebührensätze enthalte als gemeinschaftsrechtlich vorgesehene, sei darauf zu
verweisen, dass das Gemeinschaftsrecht lediglich Mindestgebühren ausweise, von
denen auf Grund nationaler Regelungen nach oben abgewichen werden dürfe, sofern
dies - wie hier im Fall der einschlägigen Gebührensatzung des Kreises T. - in
gemeinschaftsrechtskonformer Weise geschehe. Die insoweit einschlägige Verordnung
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(EG) Nr. 882/2004 enthalte unter Anhang VI die Kriterien, die bei der Berechnung der
Gebühren zu berücksichtigen seien. Diesem Kriterienkatalog werde die Kalkulation, die
den in der Satzung festgelegten Gebührensätzen zugrunde liege, in vollem Umfang
gerecht. Die von der Klägerin bemängelten Sachkosten fielen unter die in Anhang VI
ausdrücklich als berücksichtungsfähig genannten Kosten für Anlagen, Hilfsmittel,
Ausrüstung und Schulung sowie Reise- und Nebenkosten. Was die Personalkosten
anbetreffe, so ergäben sich aus den Bestimmungen im Anhang VI der Verordnung (EG)
882/2004 keine weitergehenden Anhaltspunkte für die Berechnung. Von daher sei es
nicht fehlerhaft, die Höhe jener Kosten dem bei Inkrafttreten der Satzung geltenden
Tarifvertrag zu entnehmen. Im übrigen bezögen sich die in der betreffenden Anlage
ausdrücklich als berücksichtigungsfähig bezeichneten „Löhne" und „Gehälter"
selbstverständlich auf Bruttowerte, so dass die tatsächlichen Personalkosten
einschließlich etwaiger Nebenkosten wie etwa Sozialversicherungsbeiträge und
Kindergeld in die Gebührenkalkulation eingestellt werden müssten. Der Hinweis auf Art.
27 Abs. 5 der Verordnung gehe fehl, weil sich die dortige Regelung nicht auf die
Gebührenkalkulation beziehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
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Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
- VwGO - zulässig.
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Sie ist auch begründet. Die Gebührenbescheide des Beklagten vom 05.02.2008 und
12.02.2008 (Blatt-Nrn. 5767 und 5768) sind in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig
und verletzen die Klägerin in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Dies folgt jedoch entgegen der Annahme der Klägerin nicht daraus, dass die
betreffenden Bescheide an formellen Mängeln litten, welche insgesamt ihre
Rechtswidrigkeit zur Folge hätten. Was die formalen Anforderungen an
Kostenentscheidungen der hier fraglichen Art anbetrifft, so sind - anders als die Klägerin
meint - nicht die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen einschlägig, sondern die in § 14 Abs. 1 Satz 3 des
Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - getroffenen
Regelungen. Dieses Gesetz findet im vorliegenden Fall gemäß § 1 Abs. 1 und 2 GebG
NRW Anwendung, nachdem den Landkreisen die Schlachttier-, Fleisch- und
Rückstandsuntersuchungen als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragen
ist (vgl. § 1 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet der
Frischfleischhygiene vom 10.01.2006, GV NRW S. 42 in Verbindung mit Art. 5 Nr. 1 der
Verordnung (EG) Nr. 854/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
29.04.2004, ABl. L 139 vom 30.04.2004, § 3 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes -
OBG -). Selbst wenn die hier streitigen Bescheide den in § 14 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW
geregelten Formvorschriften nicht gerecht werden sollten, so unterliegen sie mit
Rücksicht auf die in § 127 der Abgabenordnung - AO - enthaltene Bestimmung
gleichwohl nicht der Aufhebung. Nach dieser Vorschrift, die im vorliegenden Fall gemäß
§§ 1 Abs. 3, 12 Abs. 1 Nr. 3 b des Kommunalabgabengesetzes - KAG - Anwendung
findet, kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 125 AO nichtig ist,
nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über
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die Form zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte
getroffen werden können. Nachdem die Voraussetzungen des § 125 AO in Bezug auf
die hier streitigen Bescheide ersichtlich nicht vorliegen und es sich bei der Festsetzung
der hier fraglichen Gebühren um gebundene Entscheidungen gehandelt hat, kommt
eine Aufhebung dieser Bescheide wegen etwaiger Formmängel danach nicht in
Betracht.
Die Bescheide des Beklagten vom 05. und 12.02.2008 sind indessen aus materiell-
rechtlich Gründen in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig, weil sie insoweit einer
ausreichenden Ermächtigungsgrundlage entbehren. Die hierfür allein in Betracht
kommenden Regelungen in §§ 1 Abs. 2 und 3, 2 Abs. 1 der Satzung des Kreises T. über
die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleisch- und
Geflügelfleischhygiene vom 04.12.2007 (GS 2007) sind nämlich wegen Verstoßes
gegen höherrangiges Recht nichtig und unwirksam.
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Der betreffenden Satzung liegt die landesrechtliche Ermächtigung in § 2 Abs. 3 Satz 1
GebG NRW zugrunde. Danach können Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem
Aufgabenbereich für Amtshandlungen, die in Gebührenordnungen im Sinne des § 2
Abs. 2 GebG NRW erfasst sind, eigene Gebührenordnungen (Satzungen) mit
abweichenden Gebührensätzen erlassen.
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Die Voraussetzungen dieser Ermächtigung sind im vorliegenden Fall gegeben. Die
Durchführung der Schlachttier-, Fleisch- und Rückstandsuntersuchungen ist den
Kreisen - wie oben bereits dargestellt - vom Land Nordrhein-Westfalen als
Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragen worden. Das Land ist seinerseits
für den Vollzug der Überwachungsmaßnahmen im Bereich der Frischfleischhygiene auf
Grund der Bestimmungen in der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 - der in der
Bundesrepublik unmittelbare Geltung zukommt (Art. 249 Abs. 2 des Vertrags zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Veröffentlichungsfassung vom
24.12.2002, ABl. C 325/33) - sowie in § 38 Abs. 1 Satz 1 des Lebensmittel-,
Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuches - LFGB - auch zuständig, wobei
diese Zuständigkeit die Befugnis umfasst, die Erhebung von Auslagen und Gebühren in
dem betreffenden Bereich zu regeln (Art. 83, 84 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -).
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Vgl. insoweit grundlegend Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom
09.07.1969 - 2 BvL 25, 26/64 -, Entscheidungen des BVerfG (BVerfGE) 26, 281 (299).
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Was die Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen anbetrifft, so hat das
Land Nordrhein-Westfalen dem durch die Bestimmungen in Tarifstelle (TS) 23.8.4 des
Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung -
AVerwGebO NRW - in der hier anzuwendenden Fassung der 10. Änderungsverordnung
vom 10.12.2007, GVNW. S. 589, (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW in Verbindung mit §
1 Abs. 1 AVerwGebO) Rechnung getragen. Dort sind für die betreffenden
Untersuchungen im einzelnen Gebührensätze festgelegt, die den
gemeinschaftsrechtlich festgesetzten Mindestgebühren nach Maßgabe von Art. 27 Abs.
2 und Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der - ebenfalls unmittelbar geltenden -
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
29.04.2004, ABl. L 191 vom 28.05.2004 S. 1) entsprechen. Von diesen Gebührensätzen
durfte der Kreis T. auf Grund der eingangs zitierten Bestimmung in § 2 Abs. 3 Satz 1
GebG NRW abweichen. Dabei war er allerdings - was die Höhe der abweichend
festgesetzten Gebührensätze anbetrifft - an die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der
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Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gebunden.
Diesen Maßgaben werden die Gebührensätze in § 2 Abs. 1 GS 2007 nicht gerecht.
Diese sehen - gestaffelt nach Zahl der Schlachtungen insgesamt je Tag (bis 35 / 36-64 /
65-119 / ab 120 Tiere) - für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung von Rindern
zwischen 16,70 und 8,35 EUR, von Schweinen zwischen 14,80 und 7,40 EUR und
Schafen/Ziegen zwischen 6,15 und 3,10 EUR je Tier vor. Dabei unterliegt es zunächst
keinen Bedenken, dass der Satzungsgeber mit diesen Gebührensätzen - wie die dem
Gericht in der mündlichen Verhandlung zur Kenntnis gegebene Kreistagsvorlage vom
22.11.2006 ausweist, mit der die für 2007 vorgesehenen und im Weiteren unverändert
nach 2008 übernommenen Gebührensätze begründet worden sind - auf die Erhebung
kostendeckender Gebühren abzielte. Dies entspricht vielmehr der
gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe in Art. 27 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr.
882/2004, dass für amtliche Kontrollen im Rahmen der Schlachttier- und
Fleischbeschau (Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang IV Abschnitt A) Gebühren zur
Deckung der hierdurch entstehenden Kosten erhoben werden, die jedenfalls nicht
geringer sein dürfen als die gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren nach Maßgabe
des Anhangs IV Abschnitt B. Der Mindestgrenze auf der einen entspricht eine
Obergrenze auf der anderen Seite: Die Gebühren dürfen gemäß Art. 27 Abs. 4 der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden
getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI (Abs. 4 a); sie können
im übrigen auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines
bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden oder
gegebenenfalls den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren entsprechen (Abs. 4 b).
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Aus diesen Bestimmungen folgt, was die Festsetzung der Gebührensätze anbetrifft,
dreierlei:
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1. Gebührensatzwirksam dürfen nur Kosten nach Maßgabe der in Anhang VI der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vorgesehenen Kriterien werden.
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2. Werden von den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren abweichende Gebühren
erhoben, so dürfen diese die nach den Kriterien in Anhang VI ermittelten Kosten im
Bereich der jeweils zuständigen Behörde nicht überschreiten, wobei zuständige
Behörde die für die Durchführung amtlicher Kontrollen zuständige zentrale Behörde
eines Mitgliedsstaates oder jede andere amtliche Stelle ist, der diese Zuständigkeit
übertragen wurde (Art. 2 Nr. 4 der Verordnung [EG] Nr. 882/2004).
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3. Mit dieser Maßgabe können die Gebühren auf der Grundlage der Kosten, die in einem
- von der zuständigen Behörde bestimmten - (vergangenen) Zeitraum entstanden sind,
für die Zukunft als Pauschalen festgelegt und erhoben werden.
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Weitere gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die Bemessung der Gebührensätze
bestehen nicht. Dies gilt namentlich für die in Art. 27 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr.
882/2004 genannten Kriterien (a. Art des betroffenen Unternehmens und die
entsprechenden Risikofaktoren, b. Interessen der Unternehmen mit geringem Durchsatz,
c. traditionelle Methoden der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs, d.
Erfordernisse von Unternehmen in Regionen in schwieriger geografischer Lage). Wie es
eingangs der Regelung in Art. 27 Abs. 5 heißt, „berücksichtigen" die Mitgliedsstaaten
diese Kriterien bei der Festsetzung der Gebühren. Das ist indessen lediglich in der
Weise zu verstehen, dass insoweit bestehende Besonderheiten zum Anknüpfungspunkt
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für die Bemessung der Gebührensätze gemacht werden können. Dies folgt aus der
Bestimmung in Art. 27 Abs. 6, der zufolge Mitgliedsstaaten, „wenn sie den in Absatz 5
Buchstaben b) bis d) genannten Kriterien Rechnung tragen wollen" (Unterstreichung
durch das Gericht), von den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren (unter näher
bezeichneten weiteren Voraussetzungen) nach unten abweichen können. Zwar ist hier
der oben unter a. genannte Umstand (Art des betroffenen Unternehmens etc.) nicht
erwähnt; es wäre indessen weder nach dem Wortlaut der betreffenden Norm noch aus
systematischen Gründen zu rechtfertigen, bezüglich der Verbindlichkeit der -
gleichrangig nebeneinander stehenden - Kriterien in Art. 27 Abs. 5 zu differenzieren und
die Berücksichtigung der einen (b-d) in das Ermessen des Mitgliedsstaates zu stellen,
ihn hingegen hinsichtlich der anderen (a) zu binden. Insofern stand es dem - hier für den
Mitgliedsstaat Bundesrepublik handelnden - Kreis T. frei, Kriterien nach Maßgabe des
Art. 27 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 - so sich ihm solche aufdrängten - bei
der Bemessung der Gebührensätze zu berücksichtigen. Er war hierzu indessen nicht
verpflichtet.
Mit Blick auf die hiernach in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht allein verbindliche
Regelung in Art. 27 Abs. 4 ist die Kalkulation der Gebührensätze in § 2 Abs. 1 GS 2007
mit bisher nicht behobenen Mängeln behaftet, welche die Nichtigkeit der
entsprechenden Bestimmung zur Folge haben. Allerdings entsprechen die vom
Satzungsgeber eingestellten Kostenpositionen - entgegen der Auffassung der Klägerin -
vom Grundsatz her den Vorgaben in Anhang VI der Verordnung. Danach können bei der
Berechnung der Gebühren folgende Kosten berücksichtigt werden: 1. Löhne und
Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals; 2. die Kosten für das
für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der Kosten für
Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten und
3. Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung. Die unter 1. genannten Löhne und
Gehälter umfassen - schon mit Blick auf die mit der Gebühr angestrebte Kostendeckung
- alle Einkommensbestandteile, also auch die vom Arbeitgeber erbrachten
Versicherungsleistungen und familienbezogene Zusatzzahlungen, so dass es auf die
von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob der Satzungsgeber bei den Personalkosten
die Sozialabgaben berücksichtigt habe, nicht ankommt. Es ist ferner - anders als die
Klägerin meint - unerheblich, ob der Tarifvertrag über die Regelung der
Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb
öffentlicher Schlachthöfe, den der Satzungsgeber als Grundlage für die Berechnung der
Personalkosten herangezogen hat, gekündigt ist oder nicht. Nachdem - wie in der
mündlichen Verhandlung festgestellt worden und im übrigen auch gerichtsbekannt ist -
zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Dezember 2007 ein neuer Tarifvertrag noch
nicht bestand, war es evident sachgerecht, einen etwa bestehenden tariflosen Zustand
bis zum Inkrafttreten eines neuen Tarifvertrags durch die weitere Anwendung der
vormaligen tariflichen Regelungen zu überbrücken. Schließlich vermag die Kammer
nicht festzustellen, dass der Satzungsgeber durch die Bestimmungen in Anhang VI
gehindert gewesen sei, bei der Gebührensatzkalkulation die von der Klägerin
bemängelten „allgemeinen Sachkosten" zu berücksichtigen. Die Sachkosten, die der
Satzungsgeber insoweit in seine Kalkulation eingestellt hat, werden - zumindest vom
Grundsatz her - von dem Begriff der unter Anlage VI Nr. 2 angeführten „Kosten für das
für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personal" erfasst. Bei jenen Kosten handelt es
sich - in Abgrenzung zu den unter 1. erfassten Personalkosten - offensichtlich um die
Gesamtheit derjenigen Ausgaben, die erforderlich sind, um einen Einsatz des
Kontrollpersonals zu ermöglichen.
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Die Gebührensätze in § 2 Abs. 1 GS 2007 verstoßen indessen aus anderen Gründen
gegen die sich aus Art. 27 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 ergebenden
Grenzen.
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Wie oben bereits dargelegt, können für die amtlichen Kontrollen im Rahmen der
Schlachttier und Fleischbeschau von den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren
abweichende Gebühren auf der Grundlage der in einem vergangenen Zeitraum
entstandenen Kosten für die Zukunft als Pauschalen festgelegt werden (Art. 27 Abs. 4
b). Dementsprechend hat der Satzungsgeber des Kreises T. den hier fraglichen
Gebührensätzen für 2008 die Kosten des Jahres 2007 zugrunde gelegt, die zum
Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 04.12.2007 zwar noch nicht abschließend
feststanden, vom Satzungsgeber aber - wie die Vertreter des Beklagten in der
mündlichen Verhandlung dargetan haben - auf der Grundlage der in 2006 angefallenen
Kosten durch Fortschreibung veranschlagt worden sind. Eine derartige Verfahrensweise
unterliegt mit Blick auf das hier anwendbare Gemeinschaftsrecht in methodischer
Hinsicht keinen Bedenken. Allerdings muss angesichts des in Art. 27 Abs. 4 a) der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 normierten Kostenüberschreitungsverbots sichergestellt
sein, dass dabei nur solche Kosten Berücksichtigung finden, denen tatsächlich ein
durch die amtlichen Kontrollen im Sinne der TS 23.8.4.1 AGT in Verbindung mit Art. 27
Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 und Anhang IV Abschnitt A bewirkter
Ressourcenverzehr zugrunde liegt.
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Dieser Einschränkung hat der Satzungsgeber im vorliegenden Fall nicht hinreichend
Rechnung getragen.
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Nach der vom Beklagten vorgelegten Gebührenbedarfsberechnung für das Jahr 2008
und der entsprechenden Kreistagsvorlage vom 22.11.2006, die - ursprünglich auf das
Jahr 2007 bezogen - auch für das Jahr 2008 Geltung beansprucht, hat der
Satzungsgeber die Ausgaben für den Untersuchungsbereich „Schlachttier- und
Fleischuntersuchung" mit insgesamt 247.063,58 EUR veranschlagt. Dem liegen
Personalkosten in Höhe von 228.871,88 EUR und Sachkosten in Höhe von 18.191,70
EUR zu Grunde. Dabei sind allerdings neben den Kosten für die Fleischbeschau bei
Rindern, Einhufern, Schweinen und Schafen/Ziegen in den Betrieben auch die Kosten
für die Fleischbeschau bei Hausschlachtungen, der Untersuchung von Haarwild sowie
die an Wildschweinen durchgeführte Trichinenbeschau in diese Kostenmasse
eingeflossen. Dies entspricht nicht den rechtlichen Vorgaben. Denn die
gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren in Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004, deren Sätze der nordrhein-westfälische
Verordnungsgeber in TS 23.8.4.1 AGT übernommen hat und auf die allein sich die
Abweichungsbefugnis in § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW folglich beziehen kann, gelten -
wie die Überschrift von Anhang IV ausweist - für die amtliche Kontrolle von
Gemeinschaftsbetrieben. Eine unter dem Gesichtspunkt der Kostendeckung
vorgenommene Abweichung von den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren kann
dementsprechend auch nur mit Kosten begründet werden, die durch die Kontrollen in
den entsprechenden Betrieben entstanden sind. Dies schließt es aus, die Kosten für
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen, die außerhalb von Schlachtbetrieben
durchgeführt worden sind, jener Kostenmasse zuzuschlagen. Gleiches gilt für die
Kosten, die durch Trichinenuntersuchungen an Wildschweinen beziehungsweise
Fleischuntersuchungen an Haarwild verursacht sind, nachdem gemeinschaftsrechtliche
Mindestgebühren für derartige Untersuchungen nicht vorgesehen sind. Dem entspricht,
dass die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung (in der Fassung der 8.
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Änderungsverordnung vom 22.07.2007) in TSen 23.8.4.9, 23.8.4.11 und 23.8.4.12 AGT
für die letztgenannten Untersuchungen gesonderte Gebühren vorsieht. Insofern hat der
Satzungsgeber - was die Ermittlung der Gebührensätze für Rinder, Einhufer, Schweine
und Schafe/Ziegen in § 2 Abs. 1 GS 2007 betrifft - eine nach unzutreffenden Parametern
ermittelte und hierdurch im Ergebnis überhöhte Kostenmasse zugrunde gelegt.
Überhöht ist - jedenfalls nach der dem Gericht vorliegenden
Gebührenbedarfsberechnung - auch der im Bereich der Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen nach Anlage 1 („Aufstellung der Personal- und Sachkosten, die
bei der Berechnung der Fleischbeschaugebühren berücksichtigt wurden") als
gebührenwirksam veranschlagte Personalkostenanteil von 228.871,88 EUR. Die
Bedarfsberechnung weist in Anlage 2 nämlich im Einzelnen aus, dass sich die Kosten
der Fleischbeschau für Rinder, Schweine und Schafe/Ziegen - ausgehend von einer
gestaffelten Stückvergütung nach Maßgabe des oben zitierten Tarifvertrags und auf der
Grundlage hochgerechneter Schlachtzahlen (2.239 Stück Rinder, 7.946 Stück
Schweine und 6.479 Stück Schafe/Ziegen) - insgesamt auf lediglich 124.680,76 EUR
beliefen. Rechnet man die in der Gebührenbedarfsberechnung veranschlagten
Stückvergütungen für Haarwild (306,68 EUR) sowie die dort als „Ausgaben"
deklarierten, nicht nach Sach- und Personalkosten aufgeschlüsselten Beträge für
Trichinenuntersuchungen bei Wildschweinen (16.843,65 EUR) sowie für
Hausschlachtungen (7.896,00 EUR) hinzu, so ergibt sich ein die Personalkosten
umfassender Gesamtbetrag von 149.727,09 EUR, der immer noch um 79.144,79 EUR
unter dem vom Satzungsgeber tatsächlich für Personalkosten in die Bedarfsberechnung
eingestellten Betrag liegt.
34
Allerdings ist dieser Personalkostenanteil in Anlage 2 der Gebührenbedarfsberechnung
(„Umlage der Personal- und Sachkosten auf die untersuchungspflichtigen Tiere nach
Tarifstaffelung") um einen Sachkostenanteil („Sachkosten HHST 541") in Höhe von
97.232,33 EUR aufgestockt worden. Es ist indessen nicht ersichtlich, woher der
Satzungsgeber Sachkosten in entsprechender Höhe genommen hat. In der
Kostenaufstellung in Anlage 1 sind für den gesamten Bereich der Kontrollen in
Schlachthöfen (Hygienekontrollen, Fleisch- und Trichinenbeschau, BSE-Kontrollen)
zum einen Sachkosten in Höhe 3.052,54 EUR („Sachkosten**") für die
Büroarbeitsplätze des Verwaltungspersonals, zum anderen „übrige Sachkosten***" in
Höhe von 20.213,00 EUR eingestellt. Insgesamt ergeben sich damit für alle oben
genannten Kontrollbereiche Sachkosten in Höhe eines Gesamtbetrages von 23.265,54
EUR. Selbst wenn man zugunsten des Beklagten Sachkosten in dieser Höhe
berücksichtigt, so ergibt sich ein Betrag, der immer noch deutlich unter dem in die
Gebührenbedarfsberechnung in Anlage 2 eingestellten Sachkostenbetrag von
97.232,33 EUR liegt.
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Der Beklagte kann auch nicht mit dem - von seinen Vertretern in der mündlichen
Verhandlung erhobenen - Einwand durchdringen, dass in dem entsprechenden
Fehlbetrag Reisekosten enthalten seien, die in der Anlage 1 als Personalkosten
ausgewiesen seien. Allerdings umfasst der in Anlage 2 aufgenommene Anteil der
„Sachkosten der HHST 541", wie aus einer der Gebührenbedarfsberechnung
beigefügten Erläuterung folgt, auch den Posten „Wegstreckenentschädigung für
Fleischbeschaupersonal". Dies könnte in der Tat dafür sprechen, dass Reisekosten in
diesen Sachkostenanteil eingeflossen sind. Es stellt sich dann indessen die Frage,
warum die entsprechenden Kosten in der Aufstellung in Anlage 1 nicht als „übrige
Sachkosten" aufgeführt, sondern - entgegen der zwingenden Bestimmung in Anlage VI
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Nr. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 - mit den Personalkosten zusammengefasst
sind, wobei die Darstellung jener Kosten im übrigen keinerlei Rückschluss darauf
zulässt, dass und in welcher Höhe jeweils Reisekosten enthalten sind. Abgesehen
hiervon müsste sich der auf eine Wegstreckenentschädigung für das
Fleischbeschaupersonal entfallende Anteil an den Sachkosten - wie eine um die
teilidentische Position „übrige Sachkosten***" nach Anlage 1 bereinigte Darstellung der
„Sachkosten der HHST 541" nach Anlage 2 zeigt - auf 77.019,33 EUR belaufen.
Reisekosten in derartiger Höhe erscheinen jedoch bei einem Personalkostenanteil von
149.727,09 EUR nicht als plausibel. Dies gilt zumindest in dem hier gegebenen Fall,
dass insoweit eine weitere Darstellung in der Gebührenbedarfsberechnung fehlt.
Schließlich sind die in der Gebührenbedarfsberechnung berücksichtigten Kosten
insoweit in kostenüberschreitender Weise überhöht, als hierbei in den Sachkosten - wie
die der Kostenstelle beigefügten Erläuterungen ausweisen - Positionen für
Rückstandsuntersuchungen und BSE-Untersuchungskosten enthalten sind. Nachdem
der Kreis T. für Rückstands- und BSE-Untersuchungen gesonderte Gebühren erhebt
(vgl. §§ 3 und 7a GS 2007), war für diese Kostenansätze bei den Schlachttier- und
Fleischbeschaugebühren ersichtlich kein Platz. Dabei ist es angesichts dieser vom
Satzungsgeber gewählten Aufteilung der Gebühren unerheblich ist, dass er - wie
nachfolgend noch auszuführen ist - gesonderte Gebühren für
Rückstandsuntersuchungen nicht hätte erheben dürfen.
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Nach alledem taugt die den Gebührensätzen in § 2 Abs. 1 GS 2007 zu Grunde liegende
Gebührenbedarfsberechnung nicht zu deren Rechtfertigung; die vom Satzungsgeber
veranschlagte Kostenmasse, die durch die entsprechenden Gebühren abgedeckt
werden soll, erscheint vielmehr aus den oben dargestellten Gründen als überhöht. Eine
stimmige, den Grundsätzen des Art. 27 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004
Rechnung tragende Betriebskostenabrechnung für den hier fraglichen oder einen
vergleichbaren vorhergehenden Zeitraum, welche die in § 2 Abs. 1 GS 2007 normierten
Gebührensätze ebenfalls rechtfertigen könnte, liegt nicht vor. Dementsprechend ist
diese Regelung unwirksam; sie scheidet als Rechtsgrundlage für die angegriffene Teile
der in den Bescheiden vom 05. und 12.02.2008 festgesetzten Schlachttier- und
Fleischuntersuchungsgebühren aus.
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Was die in diesen Bescheiden jeweils darüber hinaus festgesetzten Gebühren für
Rückstandsuntersuchungen in Höhe von 0,68 EUR je Rind anbetrifft, so sind diese
Festsetzungen mangels einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage ebenfalls
rechtswidrig. Eine Rechtsgrundlage ergibt sich zunächst nicht aus der einschlägigen
Gebührensatzung. Soweit diese in § 3 Abs. 1 Bestimmungen über die Erhebung von
Gebühren für Rückstandsuntersuchungen enthält, handelt es sich - auch mangels der
Festlegung abweichender Gebührensätze im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW -
ersichtlich nur um den Verweis auf entsprechende anderweitige Regelungen in der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 GS 2007). Diese
sieht indessen in der hier anzuwendenden Fassung der 10. Änderungsverordnung vom
10.12.2007 vor (vgl. TS 23.8.5 AGT letzter Satz), dass die Gebühren für
Rückstandsuntersuchungen Bestandteil der Mindestgebühren nach TS 23.8.4 bis
23.8.4.5 AGT - also der Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühren - sind (im
Ergebnis ebenso bereits die 8. Änderungsverordnung vom 22.02.2007). Diese
landesrechtliche Regelung steht im Einklang mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht.
Die in Art. 27 Abs. 2 und 3 der Verordnung(EG) Nr. 882/2004 getroffenen Regelungen
sehen vor, dass (unter anderem) bezüglich der in Anhang IV Abschnitt A genannten
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Tätigkeiten eine Gebühr erhoben wird, die nicht niedriger sein darf als die in Anlage IV
Abschnitt B genannten Mindestbeträge. Die dort genannten Mindestgebühren beziehen
sich auf Fleischuntersuchungen (Kapitel I), die Kontrolle von Zerlegungsbetrieben
(Kapitel II), Wildbearbeitungsbetriebe (Kapitel III), Milcherzeugung (Kapitel IV) und die
Erzeugung und Vermarktung von Fischerzeugnissen und Erzeugnissen der Aquakultur
(Kapitel V). Diese zum Zwecke von amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren können
gemäß Art. 27 Abs. 4 auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während
eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als kostendeckende Pauschale
festgesetzt werden. Zu den Tätigkeiten, für die nach diesen Bestimmungen
kostendeckende Pauschalen, mindestens aber die Gebühren nach Anhang IV Abschnitt
B erhoben werden, gehören gemäß Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 der Verordnung(EG)
Nr. 882/2004 auch diejenigen Tätigkeiten, die unter die Richtlinie 96/23/EG fallen, also
namentlich die Rückstandsuntersuchungen, die im Rahmen der nationalen
Rückstandsüberwachungspläne erfolgen (vgl. auch Artikel 5 Abs. 1 Buchstabe f in
Verbindung mit Anhang I Abschnitt I Kapitel II Teil F Nummer 1 Buchstabe C der
Verordnung [EG] 854/2004). Nachdem die Gebührengruppen in Anhang IV Abschnitt B
Kapitel II bis V insoweit offensichtlich nicht einschlägig sind, bedeutet dies, dass die
Kosten für die entsprechende Untersuchung von Fleisch ausgewachsener Rinder etc.
im Grundsatz von den Mindestgebühren in Kapitel I umfasst sind, wobei diese - wie
dargelegt - durch kostendeckende Pauschalen ersetzt werden können. Im Rahmen
einer entsprechenden Pauschale sind die Kosten für Rückstandsuntersuchungen ohne
weiteres ansatzfähig, nachdem der Aufwand für Probenahmen und
Laboruntersuchungen ausdrücklich zu den berücksichtigungsfähigen Kosten im Sinne
des Art. 27 Abs. 4 a und Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zählt (vgl. Nr. 3
dieses Anhangs). Zählt der Aufwand für Rückstandsuntersuchungen hiernach zu den im
Zusammenhang mit der Fleischuntersuchung entstehenden Kosten, die ausschließlich
durch eine - kostendeckende - Pauschale im Sinne der Regelungen in Art. 27 Abs. 2
und 4 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 abzugelten sind, so folgt bereits hieraus im
Umkehrschluss, dass die Erhebung einer gesonderten Gebühr für
Rückstandsuntersuchungen nicht in Betracht kommt. Die Erhebung einer derartigen
Sondergebühr ist daneben aber auch durch die Bestimmung in Art. 27 Abs. 10 der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 explizit verboten. Danach erheben die Mitgliedstaaten -
abgesehen von dem hier nicht interessierenden Sonderfall in Art. 28 - neben den in
Artikel 27 genannten Gebühren (in den Gebührengruppen des Anhangs IV Abschnitt B
Kapitel I bis V) keine sonstigen Gebühren für die Durchführung dieser Verordnung.
Dementsprechend unterliegen die angefochtenen Gebührenbescheide auch insoweit
der Aufhebung, als der Beklagte darin gesonderte Rückstandsuntersuchungsgebühren
festgesetzt hat.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung (ZPO).
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