Urteil des VG Arnsberg vom 17.11.2008
VG Arnsberg: gutachter, lehrer, erlass, verfügung, unvereinbarkeit, wissenschaft, gewerkschaft, landesverwaltung, mitbestimmung, abgeltung
Verwaltungsgericht Arnsberg, 20 L 724/08.PVL
Datum:
17.11.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
20. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 L 724/08.PVL
Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wird abgelehnt.
Gründe:
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Der schriftsätzlich gestellte Antrag des Antragstellers,
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im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig, bis zur Entscheidung in der Hauptsache
festzustellen, dass ihm ein Freistellungskontingent in Höhe von 127,5 Stunden für 5
Regelfreistellungen zusteht,
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hat keinen Erfolg. Der Antrag ist unbegründet. Der Antragsteller hat - jedenfalls - einen
Verfügungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.
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Der Antragsteller stützt sein Antragsbegehren auf Gewährung eines
Freistellungskontingents von 127,5 Stunden ausschließlich auf die von ihm
angenommene Verfassungswidrigkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW. Nach dieser
Vorschrift, die die Rechtsverhältnisse der Lehrerpersonalräte regelt, ist bei örtlichen
Personalräten auf der Ebene der Bezirksregierung - wie hier - das
Freistellungskontingent abweichend von § 42 Abs. 4 Sätze 4 und 5 LPVG NRW jeweils
um ein Sechstel zu verringern.
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Mit seiner verfassungsrechtlichen Argumentation vermag der Antragsteller im
Eilrechtsschutzverfahren nicht durchzudringen. Das aus Art. 19 Abs. 4 des
Grundgesetzes (GG) abgeleitete Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes
gebietet in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes den Erlass einer anordnenden
Entscheidung - hier: einer einstweiligen Verfügung - trotz einer dem geltend gemachten
Anspruch entgegenstehenden Norm (nur) dann, wenn 1. das Gericht erhebliche Zweifel
an der Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht hat oder von der
Unvereinbarkeit der Norm überzeugt und nach seiner Auffassung damit zu rechnen ist,
dass im Hauptsacheverfahren nach einem entsprechenden Vorlagebeschluss und der
vom Bundesverfassungsgericht zu treffenden Entscheidung der Antragsteller obsiegen
werde und 2. ohne den Erlass der vorläufigen Regelung eine Durchsetzung des
Anspruchs im Hauptsacheverfahren endgültig vereitelt würde.
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Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Beschlüsse vom 10. April 1992 - 12 B 2298/90 -, Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR)
1993, 272 und vom 2. Juli 1992 - 6 B 713/92 -, ZBR 1993, 94.
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Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Die Fachkammer hat keine
erheblichen Zweifel an der Vereinbarkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW mit
höherrangigem Recht.
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Dem Gesetzgeber kommt bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang
Freistellungsstaffeln für Personalratsmitglieder eingeführt oder beibehalten werden
sollen, ein weiter Gestaltungsspielraum zu. So kannte das
Landespersonalvertretungsgesetz 1958 zwar in § 40 Abs. 3 eine Freistellungsregelung,
es fehlten jedoch nähere Bestimmungen hinsichtlich der Auswahl der freizustellenden
Mitglieder und feste Freistellungssätze; dort war lediglich geregelt, dass Mitglieder des
Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen seien, wenn und soweit es
nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer
Aufgaben erforderlich war.
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Vgl. hierzu: Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand der Bearbeitung: Juli
2008, § 42 a.F. RdNrn. 1 und 2.
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Erst mit dem Landespersonalvertretungsgesetz 1974 wurde die Freistellungsstaffel des
§ 42 Abs. 4 eingefügt, da das Erfordernis und der Umfang von Freistellungen häufig zu
Streitigkeiten zwischen Dienststelle und Personalrat geführt hatten. Zweck dieser
Neuregelung war es, im Interesse einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen
Dienststelle und Personalrat die daraus entstehenden Misshelligkeiten zu vermeiden
und mehr Rechtssicherheit zu schaffen.
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Vgl. Cecior/ Vallendar/Lechtermann/Klein; a.a.O., § 42 RdNr. 3.
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Unter Berücksichtigung dieses weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums bei
der Einräumung und Bestimmung des Umfangs pauschaler Freistellungen in Form von
Freistellungsstaffeln können mit Bezug auf deren Einschränkung für im Einzelnen - wie
hier durch § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW - bestimmte (Lehrer-) Personalräte erst dann
erhebliche Zweifel an der Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht entstehen, wenn
die Freistellungsbegrenzung gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte
Gleichbehandlungsgebot verstieße und sich deshalb als willkürlich darstellte. Das ist
aus den nachfolgenden Erwägungen nicht der Fall:
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Zunächst ist in den Blick zu nehmen, dass für Lehrer gemäß § 85 Abs. 3 Satz 1 LPVG
NRW die Vorschriften über die Gruppen nicht gelten, so dass der zusätzliche Aufwand
bei der Wahrnehmung von Gruppenangelegenheiten entfällt. Das gilt z.B. für die
Vertretung des Personalrats durch den Vorsitzenden in Angelegenheiten, die nur eine
Gruppe betreffen, der er nicht angehört; in diesen - in der Praxis nicht seltenen - Fällen
vertritt der Vorsitzende gemäß § 29 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW den Personalrat
gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied, wodurch sich der
dafür erforderliche Zeitaufwand erheblich erhöht. Ferner kann die Mehrheit der Vertreter
einer Gruppe die Anberaumung einer Personalratssitzung beantragen oder einen
Beratungsgegenstand auf die Tagesordnung setzen lassen (§ 30 Abs. 3 LPVG NRW).
Des Weiteren enthält § 34 Abs. 2 LPVG NRW Sonderregelungen über die Beratung von
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Gruppenangelegenheiten und ermöglicht § 35 LPVG NRW die Aussetzung von
Beschlüssen in Gruppenangelegenheiten zum Zweck der Verständigung (Absatz 1 Satz
2) und einer erneuten (weiteren) Beschlussfassung durch den Personalrat (Absatz 2
Satz 1). All diese gruppenspezifischen Besonderheiten und Aufgaben lösen in
Personalräten mit mehreren Gruppen nennenswerten zusätzlichen Zeitaufwand für die
Personalratsmitglieder aus, der bei den in § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW genannten
Lehrerpersonalräten nicht anfällt.
Gleiches gilt vor dem Hintergrund der von den Lehrerpersonalräten vertretenen
homogenen Bedienstetengruppe. Im Gegensatz zu Dienststellen bei Kommunen oder
anderen Gebietskörperschaften vertreten Lehrerpersonalräte die Interessen nur einer
Berufsgruppe mit im Wesentlichen gleichartigen öffentlich-rechtlichen Aufgaben
innerhalb einer einheitlichen Behördenstruktur. Dies spiegelt sich auch im Rahmen der
Mitbestimmungsangelegenheiten (§ 72 LPVG NRW) wider. Lehrerpersonalräte i.S.d. §
85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW sind nicht an den Schulen und Studienseminaren, d.h. den
Beschäftigungsdienststellen der Lehrer, gebildet sondern bei den Bezirksregierungen,
so dass bei zahlreichen Beteiligungsangelegenheiten, wie z.B. aus dem Bereich des §
72 Abs. 2 bis 4 LPVG NRW, kaum Raum für eine Mitwirkung oder Mitbestimmung
verbleibt.
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Vgl. hierzu auch: Neubert/Sandfort/Lorenz/Kochs, Personalvertretungsgesetz für das
Land Nordrhein-Westalen, Kommentar, 10. Aufl. 2008, § 73 Anm. 3.
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Auch die vom Antragsteller angeführten (längeren) Fahrzeiten seiner Mitglieder zu den
Sitzungen des Gremiums lassen die Verringerung des Freistellungskontingents für
Lehrerpersonalräte auf der Ebene der Bezirksregierung nicht als willkürlich erscheinen.
Dem nordrhein-westfälischen Personalvertretungsrecht sind schon keine Hinweise
dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber bei der Bemessung von Freistellungen und
Freistellungsstaffeln überhaupt Fahrzeiten zu Personalratssitzungen berücksichtigt hat
oder auch nur berücksichtigen wollte. Ferner ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass
höherrangiges Recht es erforderte, gleichsam minutengenaue Freistellungen nach den
individuellen Fahrzeiterfordernissen von Personalratsmitgliedern vorzusehen oder aber
eine - wie auch immer zu bemessende - Pauschalregelung zur Abgeltung von
Fahrzeiten einzuführen. Im Übrigen handelt es sich bei dem Erfordernis längerer
Anfahrten zu Zusammenkünften des Personalrats nicht um einen ausschließlich die
Lehrerpersonalräte betreffenden Umstand. Fahrten von Personalratsmitgliedern zu
Sitzungen des Personalrats sind auch in anderen Bereichen der Landesverwaltung
erforderlich; so werden etwa im Bereich des Landesbetriebs Straßenbau NRW
Personalräte bei den Niederlassungen gebildet, die Personalratsmitglieder sind aber
mitunter in räumlich weit entfernten Straßenmeistereien tätig.
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Erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW mit
höherrangigem Recht vermag schließlich auch nicht das vom Antragsteller in Bezug
genommene Gutachten des Dr. Klaus Joachim Grigoleit „Sonderregelungen für
Personalvertretungen im Schulbereich des Landes NRW" zu wecken. Dieses Gutachten
ist als Parteigutachten zu werten, denn es ist im Auftrag des Hauptvorstandes der
Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW), des Landesverbandes Nordrhein-
Westfalen der GEW und des Deutschen Gewerkschaftsbundes Nordrhein-Westfalen
erstellt worden. Solche Gutachten sind - wenn sich ein Beteiligter darauf stützt - primär
als Parteivorbringen zu werten, sie können allerdings dem Gericht gegebenenfalls die
nötige Sachkunde vermitteln und als Beweis gewürdigt werden,
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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2005 - 1 A 1320/04 - unter Hinweis auf
Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 98 RdNrn. 15a und 15b,
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soweit - was hier nicht der Fall ist - Tatsachenfragen zu beantworten sind.
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Die rechtsgutachterliche Ausarbeitung ist nicht geeignet, erhebliche Zweifel an der
Verfassungsmäßigkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW auszulösen. Die Argumente,
die der Gutachter etwa gegen die Homogenität und Schulformbezogenheit als
Sachgründe für die gesetzliche Absenkung der Freistellungskontingente anbringt (S. 15
des Gutachtens), mögen als Überlegungen in der politischen Auseinandersetzung
bedeutsam sein, sie führen aber nicht dazu, die Annahme der Sachbezogenheit der
gesetzgeberischen Konstruktion auszuräumen. Der Gutachter führt im Kern seiner
Argumentation zu dieser Frage aus:
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„Daraus ergibt sich, dass die Schulformbezogenheit der Personalvertretungen
sachpolitisch begründet ist. Vor diesem Hintergrund bietet sie von vornherein keinen
Anlass zur Differenzierung im Hinblick auf die Freistellungskontingente. [...] Die
Konsequenz dieser ‚selbst statuierten Sachgesetzlichkeit' kann der Gesetzgeber nicht
ohne hinreichenden Grund umgehen,
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vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG) 2 BvL 1/06 v. 13.02.2008. ohne sich dem
Vorwurf der Willkür zum Nachteil der Personalvertretung im Schulbereich auszusetzen."
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Aus diesen Erwägungen drängt sich der Eindruck auf, dass der Gutachter aus der in
keinem näheren Zusammenhang mit der vorliegenden Rechtsfrage stehenden
Wendung des Bundesverfassungsgerichts über die „selbst statuierte
Sachgesetzlichkeit" bemüht ist, die Regelungen des Gesetzes zur
Schulformbezogenheit und Homogenität als Willkürentscheidung des Gesetzgebers zu
konstruieren. Das gelingt aber deshalb nicht, weil die Festlegung der
Schulformbezogenheit für Lehrerpersonalräte aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität erfolgte und aus diesen Gründen Willkürargumenten nicht
zugänglich ist: Wenn der Gesetzgeber als Konsequenz aus der Schulformbezogenheit
und Homogenität eine Verkürzung der Freistellungskontingente normiert, ist das kein
logischer Bruch einer Sachgesetzlichkeit, sondern vielmehr deren (folgerichtige)
Fortführung.
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Im Ergebnis Vergleichbares gilt mit Bezug auf die vom Gutachter beanstandete
Erwägung des Gesetzgebers, durch die Beibehaltung der Schulformbezogenheit der
Personalvertretungen bei den Bezirksregierungen werde gegenüber einem
Einheitsmodell - also der Bildung nur eines Lehrerpersonalrats für alle Schulformen -
eine größere Zahl von Personalvertretungsmitgliedern und Freistellungskontingenten
herbeigeführt. Mit dieser Grundentscheidung hat der Gesetzgeber in der Tat eine
zugunsten der Lehrerpersonalvertretungen wirkende Regelung geschaffen, die zu einer
insgesamt stärkeren personalvertretungsrechtlichen Stellung der Lehrer führt. Aus
welchem Grund dies dann aber nicht auch als Sachdifferenzierungskriterium bei der
Normierung des Freistellungskontingents berücksichtigt werden kann, erschließt sich
der Fachkammer nicht ohne Weiteres. Die Bemühungen des Gutachters, diese
Begünstigung der Lehrerpersonalräte insgesamt unter Hinweis auf den
Gleichbehandlungsgrundsatz als zwingende Voraussetzung für die gewünschte
Erhöhung des Freistellungskontingents zu konstruieren, führen nicht weiter. Der vom
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Gutachter implizit angenommene Systembruch ist vielmehr als bewusste Entscheidung
des Gesetzgebers zu beurteilen, eine übermäßige Ausstattung der Lehrerpersonalräte
mit Freistellungskontingenten im Verhältnis zu Personalräten der allgemeinen
Verwaltung zu dämpfen und damit der angenommenen Inanspruchnahme durch die
Personalratstätigkeit anzunähern.
Vor diesem Hintergrund erweist sich schließlich auch der Hinweis des Antragstellers auf
die fehlerhafte Umsetzung des Berichts des Landesrechnungshofs Nordrhein-Westfalen
vom 13. Oktober 2005 als nicht tragfähig. Dieser Bericht hat im Übrigen die vom
Antragsteller kritisierte gesetzliche Neuregelung gerade nicht empfohlen, sondern sich
im Rahmen der seinerzeit gültigen rechtlichen Gegebenheiten gehalten und im
Wesentlichen gerügt, dass sich die Freistellungen in der Praxis nicht an der gesetzlich
vorgegebenen Staffelung orientierten.
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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