Urteil des VG Arnsberg vom 22.06.2009
VG Arnsberg: kreis, sanierung, firma, mittelbarer täter, gewässer, unmittelbare gefahr, gehalt, umwelt, wasserwerk, unternehmen
Verwaltungsgericht Arnsberg, 14 K 2826/08
Datum:
22.06.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
14. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
14 K 2826/08
Tenor:
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Februar 2007 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Arnsberg vom 13. August
2008 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
T a t b e s t a n d :
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Die Klägerin wendet sich gegen eine Maßnahme des Beklagten, die dieser mit dem Ziel
getroffen hat, ein mit Chemikalien belastetes Gelände zu sanieren. Dem Rechtsstreit
liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:
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Im Jahre 2005 benötigte das Institut für Hygiene und Öffentliche Gesundheit der
Universität Bonn (nachfolgend: IHÖG) aufgrund einer Anfrage des TÜV Rheinland in
Köln Wasser, das frei war von perfluorierten Tensiden (PFT). Mit diesen Stoffen hat es
folgende Bewandtnis:
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Tenside (von lat. tensus, tendere - spannen, straff anziehen) sind Substanzen, die die
Oberflächenspannung einer Flüssigkeit oder die Grenzflächenspannung zwischen zwei
Phasen herabsetzen und die Bildung von Dispersionen ermöglichen oder unterstützen.
Sie bewirken, dass zwei eigentlich nicht miteinander mischbare Flüssigkeiten, wie zum
Beispiel Öl und Wasser, fein vermengt werden können. Unter Tensiden versteht man in
der Regel waschaktive Substanzen (Detergentien), die in Waschmitteln, Spülmitteln und
Shampoos enthalten sind. Sie wurden in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts
entwickelt und haben das traditionelle Tensid Seife weitgehend verdrängt. Die Funktion
der Tenside lässt sich durch ihren molekularen Aufbau erklären. Tenside bestehen
allgemein aus einem hydrophoben, wasserabweisenden Kohlenwasserstoffrest und
einem hydrophilen, "wasserliebenden" Molekülteil. Alle Tenside sind aus einem
unpolaren und einem polaren Teil (Funktionelle Gruppen) aufgebaut (Polarität). Als
unpolarer Teil dient immer eine Alkylgruppe. Perfluorierte Tenside (PFT) sind
organische oberflächenaktive Verbindungen, bei denen die Wasserstoffatome am
Kohlenstoffgerüst vollständig durch Fluoratome ersetzt worden sind. Perfluorierte
Tenside haben keine natürliche Quelle. Wegen ihrer besonderen Eigenschaften werden
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sie industriell hergestellt und in einer Vielzahl von Produkten verwendet. Perfluorierte
Tenside weisen eine hohe thermische und chemische Stabilität auf. Die
Kohlenstoffkette der Verbindung ist lipophil, während die Kopfgruppe hydrophile
Eigenschaften aufweist. Aus diesem amphiphilen Charakter resultiert die Verwendung
als Tensid. Die perfluorierten Tenside können in die Stoffgruppen der perfluorierten
Alkylsulfonate (PFAS), der perfluorierten Carbonsäuren (PFCA) und der
Fluortelomeralkohole (FTOH) unterteilt werden. Zu ihnen gehören unter anderen die
Verbindungen Perfluoroctansulfonat (PFOS) und Perfluoroctansäure (PFOA). Die
Verbindungen werden hauptsächlich in der Textilindustrie zur Herstellung
atmungsaktiver Jacken und in der Papierindustrie zur Herstellung von schmutz-, fett-
und wasserabweisenden Papieren verwendet. Weitere Einsatzgebiete sind die
Photoindustrie, die Herstellung von Feuerlöschmitteln, die Luftfahrt und die
Verchromung. Sie können auch Bestandteil von Schmier- und Imprägniermitteln sein.
Bei der Herstellung der Fluorpolymere PTFE (Polytetrafluorethylen, "Teflon") und PVDF
(Polyvinylidenfluorid) wird PFOA als Emulgator eingesetzt. Bei dieser Anwendung tritt
PFOA als Prozessemission und als Verunreinigung in Endprodukten auf. Perfluorierte
Tenside sind für Menschen und Tiere toxisch und stehen im Verdacht, Krebs zu
verursachen. Im Körper reichern sich PFT im Blut und im Organgewebe an und werden
nur langsam abgebaut (in 4,5 Jahren etwa um die Hälfte). Erste Nachweise im
menschlichen Blut wurden in den 60er Jahren erbracht, jedoch erst im Jahre 2001
veröffentlicht. Im Jahre 2006 wurde PFT in Niedersachsen erstmals in erhöhten
Konzentrationen in der Muttermilch nachgewiesen. PFT gelten als in der Natur nicht
abbaubar. Sie werden daher als langlebige organische Schadstoffe eingestuft.
Mittlerweile sind die Chemikalien dieser Gruppe weltweit verbreitet; sie wurden etwa
schon in Leberproben von Eisbären nachgewiesen. PFT kann dem Abwasser in
normalen Kläranlagen nicht entzogen werden. Diese basieren vor allem auf
biologischem Abbau durch Mikroorganismen, die das PFT jedoch nicht
verstoffwechseln können. Es gelangt so unvermindert in den Vorfluter und den
Klärschlamm. Die einzige Möglichkeit, PFT vollständig zu entfernen, ist das Filtern des
Abwasser mit Aktivkohle (Quelle: Chemie.DE Information Service GmbH, Eichenstraße
3A, 12435 Berlin; http://www.chemie.de/lexikon/d/Tenside).
Im Zuge der Bearbeitung des Auftrags des TÜV befasste sich das IHÖG mit dem Bonner
Trinkwasser, in dem es eine (sehr schwache) Belastung mit PFT feststellen konnte.
Diese Erkenntnis veranlasste das Institut, aus eigenem wissenschaftlichen Antrieb das
Wasser des Rheins stromaufwärts bis über die Bundesgrenze bei Schaffhausen hinaus
und anschließend abwärts bis Wesel zu untersuchen. Dabei stellte das Institut eine
höhere Belastung im Bereich der Mündung der Ruhr in den Rhein fest. Daraufhin
dehnte das Institut seine Forschungen auf die Ruhr aus. Dieser Fluss wies in seinem
Verlauf PFT-Konzentrationen auf, die im Oberlauf zunahmen. Auch der Fluss Möhne,
der - neben anderen Zuflüssen - den gleichnamigen Stausee speist und bei Arnsberg-
Neheim in die Ruhr mündet, zeigte eine Belastung mit PFT, die das IHÖG in einer
Veröffentlichung vom 18. Juli 2006 an der Mündung mit 767 Nanogramm (ng) je Liter
und in dem einige Kilometer flussaufwärts gelegenen Stausee mit 822 ng/L darstellte.
Bei der etwa 10 km nordwestlich von C. gelegenen Ansiedlung I. betrug die PFT-Fracht
des Flusses 4385 ng/L, während bei C. selbst lediglich 17 ng/L gemessen wurden. Auf
diesem Abschnitt des Gewässers münden die Bäche Steinbecke und Bermecke in die
Möhne; die Bermecke wird weiter oberhalb u. a. von dem Kloßsiepen gespeist. Das
IHÖG ermittelte ferner eine PFT-Belastung der Elpe, die nordostwärts von C1. in die
Ruhr mündet; dort betrug der PFT-Gehalt 4268 ng/L.
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Die Steinbecke und das Kloßsiepen entspringen nordwestlich des Ortsteils T. der Stadt
C. und sie durchziehen ein land- und fortwirtschaftlich genutztes Gelände. In diesem
Bereich liegen u. a. die Parzellen Gemarkung T. Flur 3 Flurstücke 21, 22, 24, 25, 46, 67,
70, 175 und 176, die sieben verschiedenen Eigentümern gehören und (jedenfalls) seit
1998/99 an die Klägerin verpachtet waren. Während die meisten Pachtverträge Ende
2008 ausgelaufen sind, endete der Pachtvertrag über das Flurstück 175 bereits am 31.
Dezember 2007; die Pacht des Flurstücks 67 dauert noch bis zum 31. Dezember 2009
an. Die Klägerin hat die Verträge gekündigt; die Verpächter indessen haben den
Kündigungen widersprochen. Die genannten Flurstücke bilden ein im Wesentlichen
zusammenhängendes Gelände, das von einem von Südwesten nach Nordosten
verlaufenden Weg in eine sog. Nordhälfte und eine Südhälfte geteilt wird. Südostwärts
dieses Weges erstrecken sich die Parzellen 67 und 70, während die übrigen Flurstücke
nördlich des Weges liegen. Dort, nämlich zwischen den Flurstücken 22 und 24, befindet
sich noch das Flurstück 23, das nicht von der Klägerin gepachtet war. Der Weg, der die
in Rede stehenden Flächen teilt, verläuft ohne nennenswerte Neigungen auf einer Höhe
von etwa 450 m über NN; von hier aus fällt das Gelände nach Nordwesten in Richtung
Steinbecke und nach Südosten in Richtung Kloßsiepen ab.
6
Das in C2. (Kreis Q. ) ansässige Unternehmen H. GmbH & Co. KG (nachfolgend: "H. ")
betrieb dort auf einem vormals militärisch genutzten Gelände ein Bodenmischwerk,
dessen Errichtung bzw. Änderung das Staatliche Umweltamt Bielefeld mit Bescheid
vom 15. April 1998 auf der Grundlage des Bundes- Immissionsschutzgesetzes
genehmigt hatte. Nach dem Katalog der in der Genehmigung zugelassenen
Einsatzstoffe war H. befugt, verschiedene Schlämme zu verarbeiten, die das Amt
namentlich und mit dem jeweiligen Abfallschlüssel (§ 2 Abs. 2 der Abfallverzeichnis-
Verordnung - AVV -) bezeichnete. Dazu gehörten unter anderem Schlämme aus der
Behandlung von kommunalem Abwasser (Abfallschlüssel 19 08 05). Mit dem in C2.
gemischten Material, das in den Gründen des Bescheides als "Bodenhilfsstoff" bzw. als
"Bodenverbesserer" bezeichnet wird, belieferten die H. und das Unternehmen U. GmbH
& Co. KG (nachfolgend "U. "), die beide von Herrn X3. geleitet wurden, unter den
Bezeichnungen "U1. " und "U2. " jedenfalls seit 2002 Landwirte im Kreis T1. und im I1. ,
die es auf den Feldern ausbrachten und dafür sog. "Einarbeitungsprämien" erhielten.
Ausweislich entsprechender Lieferscheine der U. wurde das Gelände in C. jedenfalls im
Jahre 2004 mit "U1. " beschickt. Spätestens seit April 2002 unterhielt der
Geschäftsführer der Firmen H. und U. geschäftliche Kontakte mit Herrn W. . Dieser war
seinerzeit Leiter der in Belgien ansässigen Firma P1. , die sich nach einer Aussage
ihres Produktmanagers X4. vom 18. Januar 2007 als Makler versteht, der Klärschlämme
aus industrieller Produktion verschiedenen Entsorgungsunternehmen anbietet. Nach
Erkenntnissen der belgischen Behörden lieferte P1. u.a. Schlämme aus der flämischen
Provinz zur Weiterverarbeitung an die H. In einem Bericht des belgischen Beamten E.
(Ingenieur bij de afdeling Milieu-inspectie van het ministerie van de Vlaamse
Gemeenschap) vom 6. Oktober 2006 werden insoweit folgende Quellen bezeichnet:
Schlämme aus Papierbetrieben (z.B. Kimberley-Clark), chemischen Betrieben (z.B.
Artillat), Herstellern von Kosmetikartikeln und Seife (z.B. Ester Lauder), Textilbetrieben
(z.B. Uco Sportswear), industriellen Tankreinigungsbetrieben (z.B. ATC), Filterkuchen
von Degussa (chem. Industrie), Schlamm von Proctor & Gamble, Filterkuchen von
Noordnatie. Am Ende seiner Ausführungen gelangt Herr E. zu der Erkenntnis, die P1.
NV habe seit dem 1. Januar 2005 mehrere hundert Tonnen Abfallstoffe zur H.
ausgeführt, die aus der chemischen Industrie, Textilindustrie, Papierindustrie und der
Schlammverarbeitung stammten.
7
Das IHÖG berichtete die Ergebnisse seiner Untersuchungen am 15. Mai 2006 dem
(damaligen) Präsidenten des Landesumweltamtes (heute: Landesamtes für Natur,
Umwelt und Verbraucherschutz [LANUV)]). Außerdem stellte es seine Arbeiten auf einer
wasserchemischen Fachtagung vor, die ebenfalls im Mai in Celle stattfand. Daraufhin
kam es am 31. Mai 2006 zu einer ersten Besprechung bei der Bezirksregierung B. , in
der ein Mitarbeiter des Instituts die Annahme formulierte, die PFT-Last der Möhne sei
auf eine Punkteinleitung im Raum T. zurückzuführen. Hier sowie bei anderen
Gelegenheiten wurden auch weitere PFT-Quellen im Raum C1. an Elpe und Valme
diskutiert. Nachdem Gewerbebetriebe und auch Kläranlagen als Einleiter
ausgeschlossen werden konnten und das IHÖG Anfang Juni 2006 auf unterschiedlichen
Flächen Bodenproben nahm und dabei PFT-Belastungen unterschiedlicher Höhe
feststellte, gelangten der Beklagte sowie weitere mit der Angelegenheit befasste
Behörden (u. a. die Bezirksregierung B. ) zu der Annahme, Ursache des PFT-
Aufkommens sei die Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen, wobei nach dem
Aufbringungskataster etwa 30 Flächen betroffen waren. In einem Gespräch mit dem
Vater des Inhabers der Klägerin, am 12. Juni 2006 äußerte dieser, U. bringe im
gesamten Umkreis Bioabfall aus.
8
Zur Abstimmung über das weitere Vorgehen fand am 22. Juni 2006 auf Einladung der
Bezirksregierung B. im Kreishaus N. eine Besprechung statt, an der auch Bedienstete
des Kreises T1. und des Kreises Q. teilnahmen. Es wurde die Vermutung geäußert, die
H. habe ihre Materialien auf mehreren 100 Flächen in den drei Landkreisen aufgebracht,
wobei unbekannt sei, welche es im Einzelnen seien und ob alle Flächen belastet seien.
Ein weiterer Eintrag der Chemikalien in die Oberflächengewässer könne in den
nächsten Monaten nicht unterbunden werden, sofern dies überhaupt jemals möglich sei.
Angesichts dessen sollten ausgewählte, nachweislich belastete Flächen exemplarisch
und detailliert untersucht werden, wobei der I1. bis zu fünf Flächen, der Kreis T1. bis zu
drei Flächen und der Kreis Q. evtl. bis zu zwei Flächen melden solle. Mit Bericht vom 27.
Juni 2006 schlug der Beklagte der Bezirksregierung vor, die Aufbringungsfläche T. zu
untersuchen, nachdem dort eine Belastung des Bodens mit 23 Mikrogramm je
Kilogramm (µg/kg) angetroffen worden sei. In P2. seien auf sehr großen Flächen (mehr
als 50 ha) Bioabfälle der Firma H. aufgebracht worden; eine weitere Aufbringungsfläche
bei W1. habe eine Größe von etwa 47 ha. Im Zuge weiterer Behördentermine
berichteten Bedienstete des Beklagten von 14 Flächen im Kreisgebiet, bei denen ein
hoher PFT-Verdacht vorliege. Um letztlich die Flächen zu bestimmen, die Gegenstand
eines Pilot-Vorhabens des Landes sein sollten, unternahmen Behördenbedienstete am
5. Juli 2006 eine Bereisung des I1. und des Kreises T1. , um schließlich am 17. Juli
2006 vier Flächen im I1. und drei Flächen im Kreis T1. zu bestimmen, welche in die
Pilotuntersuchung aufgenommen werden sollten. Die Untersuchung sollte durch das
Institut für Umwelt-Analyse (IFUA) aus Bielefeld durchgeführt werden, welches unter
dem 25. Juli 2006 sein Beprobungskonzept vorstellte. Zuvor hatte ein sog. PFT-
Screening stattgefunden, dem ein sog. Monitoring folgen sollte.
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Bereits im Juni 2006 hatte das Staatliche Umweltamt Lippstadt Wasserproben aus der
Ruhr und ihren Nebenflüssen durch das Landesumweltamt untersuchen lassen. Dabei
hatte das Amt im Bereich des Wasserwerkes „Möhnebogen", das zahlreiche Haushalte
der Stadt B. namentlich in den Ortsteilen O. und I2. mit Trinkwasser versorgt, im sog.
Rohwasser einen PFOA-Gehalt von 570 ng/L, am Ausgang des Wasserwerks einen
Gehalt von 560 ng/L sowie in der Möhne selbst einen Gehalt von 570 ng/L festgestellt.
Diese Erkenntnisse veranlassten die Stadtwerke B. , das Wasserwerk mit
Aktivkohlefiltern auszustatten, wodurch die PFT-Last des Trinkwassers gesenkt werden
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konnte. Zur Klärung der Frage, welche Auswirkungen die PFT-Fracht im Trinkwasser
bereits ausgelöst hatte, fand im Herbst 2006 eine „Querschnittstudie zur Untersuchung
der inneren Belastung von Mutter-Kind-Paaren und Männern" der Abteilung für Hygiene,
Sozial- und Umweltmedizin der Ruhr-Universität Bochum statt, bei der sich
herausstellte, dass die Belastung der Probanten namentlich mit PFOA um ein
Vielfaches höher war als der sog. Vergleichswert. Folgeuntersuchungen zeigten einen
Rückgang der PFOA-Belastung, der zwischen 23 und 40% im ersten Jahr sowie
zwischen 15 und 24% im Folgejahr lag.
Mit Schreiben vom 31. Juli 2006 an den Behördenleiter forderte die Arbeitsgemeinschaft
der Wasserwerke an der Ruhr von dem Beklagten, "endlich Maßnahmen einzuleiten",
weil allein die Beobachtung das Problem nicht löse. Daraufhin erwiderte der Beklagte
unter dem 7. August 2006, er könne zurzeit noch keine Sanierungsentscheidung treffen,
doch sollten alle erdenklichen Maßnahmen eingeleitet werden. Hierbei sei
selbstverständlich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen. Am 3.
August 2006 trat Minister Uhlenberg (Ministerium für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz) in B. -O. vor die Presse und erklärte der
Öffentlichkeit, man handele konsequent zum Schutz von Bürger und Umwelt. Der
Minister berichtete ferner dem Umweltausschuss des Landtags für dessen Sitzung am
23. August 2006, wonach das Ministerium am 29. Mai 2006 von der Problematik
erfahren und es unverzüglich die regional zuständigen Umwelt- und
Gesundheitsbehörden eingeschaltet habe, um die Ursachen zu ermitteln und rasch
wirksame Maßnahmen einzuleiten, die zur Verminderung der Belastung führten, wobei
dem Trinkwasserschutz höchste Priorität gegeben werde.
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In der Folgezeit wurden seitens aller beteiligten Behörden weitere Untersuchungen
sowie das Vorgehen in der betreffenden Angelegenheit diskutiert, deren Ergebnisse in
einem Aktenvermerk der Bezirksregierung B. vom 13. September 2006 sowie in einer
Presseerklärung vom folgenden Tage zusammengefasst werden. Dort heißt es: Das
PFT-belastete Material sei im Kreis T1. auf etwa 1300 ha und im I1. auf etwa 340 ha
aufgebracht worden. Eine vollständige Untersuchung aller Flächen, deren Belastung
durchaus unterschiedlich sei, sei unmöglich; auch eine Sanierung etwa durch Abtrag
des Bodens sei von vornherein ausgeschlossen. Die eingeleiteten Monitoring-Verfahren
seien zwar noch nicht abgeschlossen. Es lägen jedoch erste Untersuchungsergebnisse
vor, wonach es eindeutig erkennbare Belastungsschwerpunkte gebe, nämlich die
Wasserläufe Steinbecke und Bermecke in T. sowie den Silberbach in S. . Diese
Schwerpunkte machten mehr als 90% der Gesamtbelastung der Möhne vor deren
Einlauf in die Möhnetalsperre aus. Ein Belastungsschwerpunkt sei eine einzige, etwa 10
ha große Fläche in Scharfenberg. Das dortige PFT-Depot betrage etwa 300 kg.
Nachdem diese nahezu punktförmige Eintragsquelle lokalisiert worden sei, werde
geprüft, ob eine Minimierung des PFT-Eintrags von dieser Fläche möglich sei. Bei den
anderen Eintragsschwerpunkten seien weitere Untersuchungen erforderlich. Ein
weiterer Schwerpunkt finde sich im Bereich der oberen Ruhr; dort sei die Elpe auffällig.
Zuvor (am 12. September 2006) hatte das Landesumweltamt auf Auftrag des
Ministeriums ein Konzept zur Begrenzung der PFT-Einträge in Scharfenberg in die
angrenzenden Gewässer aufgestellt und dabei unterschiedliche Sanierungsverfahren
verglichen. Zu diesem Zeitpunkt waren noch nicht alle 58 Flächen im I1. , auf denen aus
dem Betrieb der H. stammendes Material aufgebracht worden war, untersucht.
Namentlich war nicht bekannt, ob möglicherweise auch an anderen Stellen ein
womöglich noch dringenderer Handlungsbedarf bestand als in T. .
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Am 25. September 2006 fertigte ein Bediensteter des Beklagten einen Vermerk, in
welchem festgestellt wird: Nach den von der Bezirksregierung vorgelegten
Untersuchungsergebnissen befänden sich in C. auf den beaufschlagten Flächen etwa
400 kg PFT. Die Bodenbelastung betrage bis zu 6300 µg/kg Trockensubstanz in der
Tiefenschicht von 0,3 bis 0,6 m auf dem fraglichen Feld. In der Steinbecke sei eine
Belastung von etwa 80 µg/l nachgewiesen worden, so dass eine Gefährdung der
Schutzgüter Boden und Wasser bis hin zur Trinkwasserversorgung nachgewiesen sei.
In dem Vermerk werden zudem Überlegungen zur Störerauswahl und zu den seinerzeit
diskutierten unterschiedlichen Sanierungsverfahren festgehalten.
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Nachdem sich herausgestellt hatte, dass auch im Kreis T1. eine landwirtschaftlich
genutzte Fläche mit PFT belastet war und die Chemikalien u. a. über den Kitzelbach der
Möhne zugeführt wurden, nahm die Landrätin des Kreises T1. mit Verfügung vom 20.
Mai 2008 den Pächter jener Flächen auf Sanierung durch Austausch des belasteten
Bodens in Anspruch. Am 14./16. Juli 2008 allerdings schlossen der Pächter und der
Kreis T1. einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, wonach der Kreis im Wesentlichen das
Abtragen des belasteten Bodens besorgt, während der Pächter das Gelände
anschließend mit geeignetem Material zu verfüllten hat. Nach § 3 des Vertrages
belaufen sich die vorkalkulierten Kosten für die gesamte Sanierungsmaßnahme auf
2.699.113 Euro, wovon 350.681 Euro auf die Position "Bodenlieferung und
Bodeneinbau" entfallen. Diese Kosten trägt der Pächter, wobei er nach § 3 Abs. 3 des
Vertrages verpflichtet bleibt, im Falle eines Vermögenszuwachses um mehr als 50.000
Euro den darüber hinausgehenden Betrag an den Kreis als Kostenbeitrag für die von
diesem durchgeführte Sanierungsmaßnahme abzuführen.
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Unter dem 26. September 2006 erließ der Beklagte eine an U. gerichtete
Ordnungsverfügung, mit der er diesem Unternehmen aufgab, umgehend die Sanierung
der in der Gemarkung T. Flur 3 gelegenen Flurstücke (die der Beklagte einzeln
aufzählte) zu veranlassen und eine weitere Belastung der Gewässer, des Grundwassers
und der Trinkwasserversorgung zu unterbinden bzw. zu minimieren. Ferner nahm er
unter dem 17. November 2006 und dem 21. November 2006 Herrn X3. persönlich auf
Sanierung des fraglichen Geländes in Anspruch. Insoweit ist vor dem erkennenden
Gericht das Verfahren 14 K 1699/08 anhängig, in welchem die Kammer die Klage mit
Urteil vom heutigen Tage abgewiesen hat.
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Der Beklagte hatte zunächst angenommen, Pächterin der mit PFT belasteten Flächen in
T. sei die Firma H1. GmbH, deren Geschäftsführer der Inhaber der Klägerin ist.
Nachdem sich der Irrtum hinsichtlich der Pachtverhältnisse herausgestellt hatte, half der
Beklagte mit Bescheid vom 5. März 2007 den Widersprüchen gegen seine bis dahin an
die Firma H1. GmbH gerichteten Ordnungsverfügungen ab.
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Mit Schreiben vom 30. Januar 2007 teilte der Beklagte den Herren H1. mit, er
beabsichtige, gegen die H1. eine Ordnungsverfügung zur weiteren Sanierung der mit
PFT belasteten Flächen in T. zu erlassen. Daraufhin meldete sich Rechtsanwalt X5. bei
dem Beklagten und berichtete: Herr H. sei bereits seit 1998 nicht mehr Mitgesellschafter
der Firma H. & Sohn. Seine Mandantschaft sei Pächterin der fraglichen Flächen. Das
fragliche Material sei im Jahre 2006 nicht durch seine Mandantin aufgebracht worden.
Soweit der Beklagte auf frühere Zeitpunkte abstelle, fehle ein Beleg dafür, dass bereits
damals PFT enthalten gewesen sei. Spätere Ablagerungen seien ohne das Wissen der
Klägerin erfolgt.
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Mit Ordnungsverfügung vom 6. Februar 2007 forderte der Beklagte die Klägerin unter
Bezugnahme auf §§ 10, 4 des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) auf,
umgehend die weitere Sanierung der Grundstücke Gemarkung T. Flur 3 Flurstücke 21
und andere zu veranlassen und eine weitere Belastung der Gewässer, des
Grundwassers und der Trinkwasserversorgung zu unterbinden bzw. zu minimieren. In
ihrem weiteren Tenor enthielt die Verfügung eine Vielzahl von Anordnungen, die im
Wesentlichen eine gutachterliche Begleitung, Maßnahmen auf der Nordfläche,
Maßnahmen auf der Südfläche sowie eine Wasserbehandlungsanlage zum
Gegenstand hatten. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus: Das von
der Firma U. in den Jahren 2004 bis 2006 ausgebrachte Material habe die PFT-
Belastung des Geländes verursacht. Ausweislich der vorliegenden Lieferscheine sei
das Bioabfallgemisch „U1. „ in den Jahren 2004 und 2006 aufgebracht worden. Die
Klägerin sei als Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung im Sinne von § 4
Abs. 3 BBodSchG und somit als Handlungsstörerin anzusehen, weil sie als Pächterin
letztlich das Ausbringen der Materialien veranlasst habe. Als Pächterin sei sie zudem
Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die Grundstücke und daher nach § 4 Abs. 3
BBodSchG auch als Zustandsstörerin anzusehen. Nachdem angesichts eines
Insolvenzantrags die tatsächliche Leistungsfähigkeit der Firma U. fraglich sei, habe er -
der Beklagte - vor dem Hintergrund der Effizienz der Gefahrenabwehr auch den
weiteren Störern die weitere Durchführung der Sanierung auferlegt. Jedenfalls im Jahre
2004 sei das belastete Material mit Billigung der Klägerin angeliefert worden. Bereits
damals habe eine erhebliche Belastung mit PFT bestanden. Dies ergebe sich aus der
Analyse eines Fisches, der im November 2005 geangelt, eingefroren und im August
2006 untersucht worden sei. Dabei habe das Staatliche Untersuchungsamt B. einen
PFOS-Gehalt von 56 µg/kg festgestellt. Der Beklagte drohte der Klägerin zudem das
Zwangsmittel der Ersatzvornahme an und versah seine Entscheidung mit der
Anordnung der sofortigen Vollziehung.
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Gegen diese Entscheidung erhob die Klägerin mit Schriftsatz ihres damaligen
Bevollmächtigten vom 9. Februar 2007 Widerspruch, den die Bezirksregierung B. mit
Bescheid vom 13. August 2008 zurückwies.
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Am 26. August 2008 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren
Begründung sie vorträgt: Eine Verhaltsverantwortlichkeit in ihrer Person bestehe nicht.
Im Jahre 2006 habe sie die betreffenden Firmen nicht damit beauftragt, auf den
fraglichen Flächen Bioabfall aufzubringen. Sie habe nicht einmal davon gewusst, dass
dies geschehen sei. Soweit ein Lieferschein aus dem Jahre 2006 vorliege, fehle auf
diesem ihre - der Klägerin - Unterschrift. Angesichts dessen sei der Lieferschein als
Beweismittel ungeeignet. Der Beklagte behaupte einfach eine nicht bewiesene
Tatsache, für die er die Beweislast trage. Deshalb könne man ihr - der Klägerin - auch
nicht vorhalten, sie habe die Aufbringung „zumindest" nicht verhindert. Insoweit werde
der Vorwurf eines Unterlassens aufgestellt, der jedoch für die Begründung einer
Verhaltensverantwortlichkeit nicht ausreiche. Einen „Gesamtauftrag" für eine
unbestimmte Anzahl von Jahren habe sie nicht erteilt. Auch für etwaige Aufbringungen
im Jahre 2005 sei sie nicht verantwortlich. Zunächst werde ausdrücklich bestritten, dass
in jenem Jahre überhaupt eine Beaufschlagung erfolgt sei. Auch für das Jahr 2004 sei
eine Verhaltensverantwortlichkeit der Klägerin nicht zu begründen. Allein der Auftrag
von Bio-Dünger bzw. Kompost scheide insoweit aus. Dieses Vorgehen komme in der
Landwirtschaft tagtäglich 1000-fach vor und sei für sich genommen noch nicht
gefährlich. Die Klägerin habe zu keinem Zeitpunkt von der PFT-Belastung gewusst.
Damit habe ihr Tun auch nicht die maßgebliche Gefahrenschwelle überschritten,
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sondern es habe sich schlicht um einen weiteren kausalen Beitrag in einer
Gesamtkausalität gehandelt. Sie - die Klägerin - sei in die von der Familie X3.
kontrollierten Firmen eingekeilt gewesen, ohne dass sie die Möglichkeit gehabt hätte,
dies zu verhindern. In einem Eilverfahren der Firma H. habe sich das
Oberverwaltungsgericht sehr deutlich gegen eine Heranziehung der Klägerin als
Verhaltensstörerin ausgesprochen, indem das OVG das weitaus gefährlichere Verhalten
der Firmen H. und U. beschrieben habe. Es treffe auch nicht zu, dass sie die
Beaufschlagung der Fläche im Jahre 2004 persönlich beaufsichtigt habe. Bei der
Handhabung des Verursacherbegriffes müssten gleichermaßen ein zu enges wie ein zu
weites Verständnis vermieden werden. In der Praxis habe sich der Begriff der
Unmittelbarkeit durchgesetzt. Außerdem müsse eine Tätigkeit festzustellen seien,
welche die Gefahrenschwelle überschreite. Allein die Kenntnis bzw. das Beaufsichtigen
der Aufbringung des bestellten Düngers in Unkenntnis der PFT-Belastung reiche dazu
nicht aus. Auch die in Betracht kommenden Hilfskriterien, nämlich Verstöße gegen
spezifische Schutznormen, die Nähe zur Gefahr, steuernder Einfluss als Hintermann,
Zweckveranlasser, mittelbarer Täter, Anstifter oder Gehilfe, lägen nicht vor. Die Klägerin
selbst sei das Opfer krimineller Energie geworden. Insgesamt scheide eine
Verhaltensverantwortlichkeit jedenfalls aus. Auch eine Zustandsverantwortlichkeit sei
nicht gegeben. Ein echter Besitz an den fraglichen Flächen bestehe schon lange und im
entscheidungserheblichen Zeitpunkt nicht mehr. Auf ein bloßes Besitzrecht, etwa aus
den ohnehin gekündigten Pachtverträgen, stelle das Bodenschutzgesetz nicht ab.
Jedenfalls müsse die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
entwickelte Haftungsbeschränkung für Zustandsverantwortliche auf die Pächter von
Grundstücken übertragen werden. Noch immer sei im Übrigen ungeklärt, ob die
fraglichen Flächen auch schon im Jahre 2004 belastet worden seien. Insoweit spreche
der Widerspruchsbescheid von Rückstellproben des I1. aus dem Jahre 2005. Solche
Proben seien ihr nicht bekannt. Soweit die Behörden auf die Untersuchung eines
angeblich im November 2005 gefangenen und sodann eingefrorenen Fisches
abstellten, seien hierzu mehrere Fragen zu beantworten. Namentlich müsse dargelegt
werden, warum gerade aus der gefangenen Forelle Rückschlüsse auf die PFT-
Belastung der von der Klägerin ursprünglich gepachteten Flächen zu ziehen seien. Der
Akte könne eine entsprechende Kausalität nicht entnommen werden. Es werde daher
bestritten, dass die bei der Forelle festgestellte Belastung auf die Belastung des Feldes
zurückzuführen sei.
Die Klägerin beantragt,
21
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Februar 2007 und den
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 13. August 2008 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
23
die Klage abzuweisen.
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Er ist der Ansicht, die mit der Klage angefochtene Ordnungsverfügung sei offensichtlich
rechtmäßig, wozu er auf die Begründung jener Entscheidung und den Inhalt seiner
Verwaltungsvorgänge Bezug nimmt.
25
Am 31. März 2009 hat der Berichterstatter die örtlichen Verhältnisse in Augenschein
genommen. Auf die über diesen Termin gefertigte Niederschrift (Blätter 113 bis 119 der
Gerichtsakte) wird Bezug genommen. Das Gericht hat ferner Auskünfte diverser Stellen
26
eingeholt, die den Parteien bekannt sind. Die Ermittlungsakten 6 Js 1/07 der
Staatsanwaltschaft Bielefeld wurden beigezogen und waren Gegenstand der
mündlichen Verhandlung.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien wird
auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
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Die zulässige Anfechtungsklage hat auch in der Sache Erfolg. Denn die angefochtene
Verfügung des Beklagten ist - jedenfalls im Ergebnis - rechtswidrig und sie verletzt die
Klägerin in ihren Rechten, so dass sie aufzuheben ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
29
Allerdings ist die Kammer entgegen der eingehenden Ausführungen der Klägerin davon
überzeugt, dass der Beklagte jedenfalls während der Geltung der über das Gelände in
T. geschlossenen Pachtverträge befugt war, die Klägerin auf der Grundlage von § 4
Abs. 2 BBodSchG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 BBodSchG zur Sanierung der PFT-
belasteten Flächen heranzuziehen. Zur Begründung kann insoweit zunächst Bezug
genommen werden auf den Beschluss der Kammer vom 19. Dezember 2006 - 14 L
1162/06 -, der dem Inhaber der Klägerin, Geschäftsführer der seinerzeitigen
Antragstellerin H1. GmbH, bekannt ist. Zwar ist jener Beschluss objektiv unrichtig, weil
er auf der fehlerhaften Annahme beruhte, die H1. GmbH sei Pächterin des Geländes
(vgl. den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 27. März 2007 - 20 B 100/07 -).
Soweit allerdings die Kammer seinerzeit eine schädliche Bodenveränderung im Sinne
von § 2 Abs. 3 BBodSchG angenommen und die Verantwortlichkeit der Pächterin des
Geländes für dessen Sanierung bejaht hat, gelten jene Erwägungen unverändert fort.
Die weiteren Ermittlungen des Gerichts im vorliegenden Klageverfahren haben jeden
Zweifel daran beseitigt, dass dort in den letzten Jahren, zuletzt noch 2006,
Klärschlämme ausgebracht worden sind, die in beträchtlichem Ausmaß perfluorierte
Tenside enthielten, welche das Wasser der Möhne in einer Weise nachteilig
veränderten, dass es erforderlich wurde, das Wasserwerk Möhnebogen in B. -O. mit
zusätzlichen Filtern auszurüsten. Hierzu hat die Kammer in ihrem Urteil vom heutigen
Tage in dem Verfahren 14 K 1699/08 Folgendes ausgeführt:
30
"Die Kammer ist davon überzeugt, dass die H. noch im Jahre 2006 das mit U1.
bezeichnete Material in T. angeliefert und ausgebracht hat. Ob die Pächterin der hiervon
betroffenen Grundstücke dies wusste oder gar billigte, spielt im gegebenen
Zusammenhang keine Rolle. Nach dem Lieferschein vom 10. Januar 2006 hat U. über
220 Tonnen „U1. „ unter anderem auf die in den Ordnungsverfügungen des Beklagten
bezeichneten Flurstücke verbracht, wobei der Stoff mit dem Abfallschlüssel 02 03 05
(Schlämme aus der betriebseigenen Abwasserbehandlung aus der Zubereitung und
Verarbeitung von Obst, Gemüse usw.) ausgewiesen wurde. Es besteht kein Grund zu
der Annahme, bei dem betreffenden Lieferschein handele es sich um eine
„Luftbuchung" ohne realen Hintergrund. Vielmehr deckt sich sein Inhalt mit der
Strafanzeige eines Fischteichbetreibers vom 18. September 2006, in der es heißt, „nach
Weihnachten 2005" sei auf dem Gelände nachts eine „stinkende Masse" aufgebracht
worden. Auch der damalige Strafverteidiger des Inhabers der H1. berichtete der
Staatsanwaltschaft Q. unter dem 26. März 2007 von Ablagerungen in T. , die entgegen
der Weisung seines Mandanten erfolgt seien, nachdem Anwohner sich über
31
Geruchsbelästigungen beschwert hätten. Nicht zuletzt bekundete auch der Vater des
Inhabers der H1. gegenüber dem Beklagten am 12. Juni 2006, von U. werde „im
gesamten Umkreis Bioabfall aufgebracht", ohne dass er dies für die von ihm bzw.
seinem Sohn bewirtschafteten Flächen ausgeschlossen hätte.
Die Kammer ist ferner davon überzeugt, dass es sich bei „U1. „ nicht um Bioabfall
handelte, sondern um ein Gemisch unterschiedlichster Herkunftsarten, welches von den
Firmen H. und U. unter anderem aus Belgien bezogen und nach T. verbracht wurde.
Hierbei stützt sie sich zunächst auf den eingehenden Bericht des Herrn E. , in welchem
die geschäftlichen Verbindungen zwischen dem belgischen Unternehmen und den von
dem Kläger geleiteten Firmen ausführlich dargestellt sind. Die aus dem Bericht E.
abzuleitenden Erkenntnisse decken sich mit den weiteren Ermittlungen der
Staatsanwaltschaft C3. , namentlich mit zahlreichen Aussagen der insoweit befragten
Zeugen. So haben die in den Betrieben des Klägers tätig gewesenen Damen T2. , L1. ,
U3. und T3. übereinstimmend von der Anlieferung von Schlämmen aus Belgien
berichtet, ohne allerdings - was auch nicht verwundert - nähere Angaben über deren
Herkunft machen zu können. Auch die Aussagen mehrerer Lkw-Fahrer (Herr F. , Herr
E1. ) sowie des Transportunternehmers F1. und schließlich die Aussagen des
Platzmeisters N1. (H. ) und des Radladerfahrers Q1. belegen intensiven Stofffluss von
Belgien nach C2. , wobei in C2. auf den dortigen Lagerplatten Mischaktionen erfolgten,
für die es keine konkreten Berechnungen gab.
32
Die Kammer ist schließlich davon überzeugt, dass der in T. festgestellte PFT-Gehalt des
Bodens auf die Lieferungen aus Belgien zurückzuführen ist. Hierfür sprechen zunächst
die Feststellungen des Herrn E. , wonach die Firma P1. gerade von solchen
Industrieunternehmen Abfälle in der Gestalt von Klärschlämmen an die H. vermittelte, in
deren Produktionsprozessen typischerweise perfluorierte Tenside auftreten. Es wurde
bereits dargestellt, dass PFT unter anderem in der Textilindustrie zur Herstellung
atmungsaktiver Jacken und in der Papierindustrie verwendet werden. Indem P1.
namentlich Schlämme aus Papierbetrieben und Textilbetrieben makelte, spricht alles für
einen kausalen Zusammenhang zwischen der Tätigkeit dieses Unternehmens, den
Transporten nach C2. , dem Aufbringen von „U1. „ auf den landwirtschaftlichen Flächen
und dem hohen PFT-Gehalt im Boden. Vernünftige Zweifel daran, dass die PFT-
Belastung nicht von den Firmen H. und U. verursacht worden ist, verbieten sich daher.
33
Die Kammer hält weiterhin an ihrer bereits im Eilrechtschutzverfahren vertretenen
Ansicht fest, wonach im vorliegenden Fall eine schädliche Bodenveränderung
hervorgerufen worden ist. Die Kausalität zwischen dem PFT-Eintrag in T. und der
Belastung der Ruhr steht zweifelsfrei fest. Hierbei stützt sich die Kammer zunächst auf
die eingehenden Untersuchungen des IHÖG, die Herr Dr. Färber, ein maßgeblicher
Mitarbeiter dieses Instituts, am 12. November und am 5. Dezember 2007 den für die
Staatsanwaltschaft C3. tätigen Krimalbeamten erläutert hat. Danach konnte als Quelle
der PFT-Fracht eindeutig der zwischen den Bächen Steinbecke und Bermecke liegende
Bereich ausgemacht werden. Die weiteren Überlegungen, die insoweit von den mit der
Angelegenheit befassten Behörden angestellt wurden, erscheinen der Kammer
plausibel. Bereits Ende Mai / Anfang Juni 2006 hatte das IHÖG Proben aus der
Steinbecke und dem Kloßsiepen sowie auch Bodenproben entnommen und untersucht,
die einen beträchtlichen PFT-Gehalt auswiesen. Die weiteren Feststellungen des
Beklagten, wonach Einleitungen aus Gewerbe und Industrie ausgeschieden werden
könnten, sind geradezu zwingend. Nach den Feststellungen des Gerichts in der
Örtlichkeit sind in T. und namentlich entlang der beiden Wasserläufe Gewerbebetriebe,
34
die in nennenswertem Umfang verunreinigte Abwasser einleiten könnten, nicht
anzutreffen. Nachdem allerdings die fraglichen Chemikalien auf den Feldern
nachgewiesen werden konnten, zeigt sich eine geschlossene Kausalkette. Welchen
Umfang die T. Quelle an den PFT-Belastung der Ruhr insgesamt hat, ist allerdings nicht
geklärt. Das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz erläutert in seinem
dem Gericht gelieferten Bericht aus Mai 2009, die PFT-Fracht der Ruhr sei jedenfalls bis
zum Wasserwerk Echthausen (Gemeinde Wickede) so gut wie ausschließlich auf die
verunreinigten Flächen in Scharfenberg zurückzuführen. Die Kammer hat keine
Veranlassung, diese Erkenntnis anzuzweifeln, wobei es nicht einmal darauf ankommt,
ob auch in X6. noch eine Zuordnung der PFT-Last des Ruhrwassers zu den Vorgängen
in Scharfenberg möglich ist. Jedenfalls wurden dem Wasserwerk Möhnebogen PFT-
Frachten zugeleitet, die in ihrer Masse eindeutig aus der sogenannten Punkteinleitung
in T. stammen.
Die Bodenveränderung und - dieser folgend - die Veränderung des Möhnewassers war
auch „schädlich" im Sinne des § 4 Abs. 1 BBodSchG. Zwar ist dem Kläger darin
zuzustimmen, dass verbindliche Grenzwerte - in Gestalt einer Verordnung oder einer
Richtlinie - für perfluorierte Tenside im Oberflächenwasser und im Trinkwasser (noch)
nicht existieren. Aus dem Umstand, dass für einen bestimmten Stoff keine Grenzwerte
festgelegt wurden, kann indessen nicht gefolgert werden, es handele sich um eine in
jeder Hinsicht harmlose Substanz, die unbedenklich dem Trinkwasser zugeführt werden
dürfe. Richtig ist allein die umgekehrte Sichtweise: Fehlt es bezüglich eines Stoffes, der
typischerweise schädlich oder gefährlich ist, an einem Grenzwert, darf dieser - von
extremen Kleinstmengen abgesehen - überhaupt nicht in ein Medium eingetragen
werden, in welchem sich die Gefährlichkeit oder Schädlichkeit des Stoffes verwirklichen
kann. Denn die Festlegung eines Grenzwerts - sei es im Gefahrstoffrecht, sei es im
Immissionsschutzrecht - ist stets das Ergebnis eines Kompromisses, der auf einer von
den zuständigen Stellen zu tätigenden Abwägung beruht. Bei der Abwägung muss
berücksichtigt werden, dass einerseits optimale Zustände mit vertretbarem Aufwand
nicht verwirklicht werden können, während andererseits den Betroffenen ein gewisser
Aufwand zur Minderung der Schadstoffe zuzumuten ist, damit jedenfalls
Unzuträglichkeiten vermieden werden. Perfluorierte Tenside sind allerdings Stoffe, die
nach allen derzeit vorliegenden Erkenntnissen grundsätzlich geeignet sind, die
menschliche Gesundheit zu schädigen, so dass sie im Wasser und namentlich im
Trinkwasser grundsätzlich nichts verloren haben. Das Fehlen eines Grenzwerts für
diese Stoffe ist mithin kein Umstand, der gegen die Schädlichkeit der
Bodenveränderung angeführt werden könnte.
35
Auf der Grundlage der ihr vorliegenden Kenntnisse ist die Kammer davon überzeugt,
dass perfluorierte Tenside dem menschlichen Organismus abträglich sind. Hierbei stützt
sie sich zunächst auf die auch den Parteien bekannten Empfehlungen der
Trinkwasserkommission, deren Mitgliedern sie - abweichend von der Ansicht des
Klägers - keine Voreingenommenheit unterstellt. Dies gilt namentlich in Ansehung der
Person des Herrn Prof. Dr. Exner, dem Leiter des IHÖG. Die Ausführungen eines
Mitarbeiters dieses Instituts, der maßgeblich an den Forschungen über die PFT-
Belastung von Rhein, Ruhr und Möhne beteiligt war, gegenüber der Staatsanwaltschaft
C3. bzw. gegenüber den Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft belegen eine deutliche
Distanz zum zuständigen Ministerium bzw. den diesem nachgeordneten Behörden,
welche die Annahme verbieten, das IHÖG zeige eine besondere Nähe zu den
staatlichen Einrichtungen Nordrhein- Westfalens und es lasse sich dadurch in seinen
wissenschaftlichen Arbeiten beeinflussen. Auch eine Befangenheit von Herrn Prof. Dr.
36
Ewers im Rahmen seiner Mitarbeit in der Trinkwasserkommission vermag die Kammer
nicht festzustellen. Dass Herr Ewers bereits vor der Sitzung der Trinkwasserkommission
für den Beklagten tätig geworden ist, begründet die Besorgnis der Befangenheit gewiss
nicht. Denn Aufgabe der Trinkwasserkommission war und ist nicht die Entscheidung
eines konkreten trinkwassertechnischen Sachverhalts, sondern die Kommission
unterbreitet Empfehlungen, die für das gesamte Bundesgebiet Geltung beanspruchen.
Die meisten Angehörigen dieses Gremiums dürften bereits früher im Rahmen von
Forschung und Lehre sowie in Fachschriften Fragen des Trinkwassers und seiner Güte
(bzw. seiner Belastung mit den unterschiedlichsten Stoffen) erörtert und sich dadurch
"einen Namen gemacht" haben; andernfalls hätte man sie vermutlich gar nicht berufen.
Allein daraus, dass ein Sachverständiger zu einer bestimmten Detailfrage seines
Gebiets in einem anderem Zusammenhang eine bestimmte Ansicht hat verlautbaren
lassen, lässt seine Eignung als Mitarbeiter eines unabhängigen Expertenteams nicht
entfallen. Dies gilt auch in Ansehung einer früheren Auftragstätigkeit für Privatpersonen,
Firmen oder für Behörden. Sofern der Auftraggeber von der Arbeit des
Sachverständigengremiums keine unmittelbaren Vor- oder Nachteile hat, sondern sein
Interesse nicht wesentlich anders beschaffen ist als das Interesse der Allgemeinheit,
begründet eine voraufgegangene Gutachter- oder Beratertätigkeit nicht die Besorgnis
der Befangenheit des betreffenden Sachverständigen. Dass es sich in der Person von
Herrn Prof. Dr. Ewers anders verhalten könnte, ist nicht ersichtlich.
Dem Antrag des Klägers in seinem Schriftsatz vom 3. Juni 2009, das Gutachten eines in
dieser Angelegenheit von keinem Beteiligten bisher beauftragen Sachverständigen
einzuholen, braucht die Kammer nicht zu entsprechen. Eine Begutachtung erweist sich
als entbehrlich, weil die potentielle Gefährlichkeit der in Rede stehenden Chemikalien
bereits durch andere Quellen geklärt ist. Insoweit stellt das Gericht Folgendes fest:
37
In der Querschnittstudie der Abteilung für Hygiene, Sozial- und Umweltmedizin der
Ruhr- Universität Bochum vom 15. März 2007, die allerdings im Auftrag des
Umweltministerium erstellt worden ist, wird zusammenfassend Folgendes ausgeführt:
38
„Insgesamt kann daraus geschlossen werden, dass selbst sehr hohe PFOA- Gehalte im
Serum von beruflich Langzeitexponierten keine nachteiligen Veränderungen der
klinisch-chemischen Parameter hervorruft. Insgesamt lassen sich aus diesen und auch
aus Befunden zur Sterblichkeit und Tumorrate bei am Arbeitsplatz hoch Belasteten
keine klaren gesundheitlich nachteiligen Wirkungen ableiten.
39
Die in Tierversuchen bei hohen Dosen ermittelten Wirkungen von PFOA (tumorfördernd,
insbesondere Lebertumore und Tumore hormonabhängiger Organe;
fortpflanzungsgefährdend) konnten beim Menschen bisher nicht bestätigt werden. Eine
mögliche Erklärung hierfür wird in dem Mechanismus der tumorfördernden Wirkung im
Tiermodell gesehen, der bei Menschen weniger bedeutend ist. Eine direkte Wirkung auf
die Erbsubstanz ist nicht nachgewiesen. PFOS und PFOA wirken nicht mutagen.
40
Aufgrund des insgesamt jedoch noch eingeschränkten Wissensstandes über die
genauen Wirkungen von PFOA und da es sich bei den perfluorierten Verbindungen um
Stoffe mit wahrscheinlich langer Verweildauer im menschlichen Organismus handelt,
deren gesundheitliche Bedeutung zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abschließend
geklärt ist, wird unter Vorsorgegesichtspunkten die erhöhte Belastung der Bevölkerung
in B. weiter beobachtet werden."
41
Im Zuge ihrer Ermittlungen hat die Staatsanwaltschaft C3. das Institut für ökologische
Chemie und Abfallanalytik der Technischen Universität Braunschweig kontaktiert,
dessen Direktor, Herr Prof. Dr. Müfit Bahadir, unter dem 1. April 2007 Folgendes
berichtet:
42
„Nach dieser Datenlage kommt der Gutachter zu der Schlussfolgerung, dass es sich
beim PFOS und seinen Salzen um eine toxische Verbindung handelt, die mit der
Gefahrenkategorie „T" klassifiziert wurde. Es ist gemeinhin üblich, solche Substanzen
als „Gift" zu bezeichnen.
43
...
44
Aufgrund der o.g. Datenlage in Verbindung mit der Einstufung in Krebskategorie 3
(Verdacht auf krebserzeugende Wirkung) kommt der Gutachter zu der Schlussfolgerung,
dass vom PFT belasteten Klärschlamm kein erhöhtes Risiko auf Krebsbildung beim
Menschen ausgeht.
45
...
46
Nach dieser Datenlage kommt der Gutachter zu der Schlussfolgerung, dass der mit PFT
belastete Klärschlamm, der in der vorgenannten Art und Weise eingesetzt wird, nach
Art, Beschaffenheit oder Menge geeignet ist, ein Gewässer, die Luft oder den Boden
nachhaltig zu verunreinigen oder sonst nachteilig zu verändern.
47
...
48
Bei einer Gewässerbelastung mit PFT von ca. 10 - 30 µg/L besteht bereits die Gefahr
der Gefährdung von aquatischen Organismen. Gewässer mit einer PFT- Belastung von
O,1 µg/L ist für die Trinkwassergewinnung nur noch bedingt geeignet."
49
Die Kammer hat ferner die Arbeit „Risikobewertung von Perfluortensiden als Beitrag zur
aktuellen Diskussion ..." von Mark Fricke und Uwe Lahl (2005) zur Kenntnis genommen,
die auch Prof. Dr. Bahadir ausgewertet hat. Dort heißt es zusammenfassend:
50
Hintergrund. Die Analyse der intrinsischen Wirkungen der perfluorierten organischen
Tenside (PFT) zeigt ein charakteristisches Gesamtbild der Gruppe: - hohe Polarität -
hohe thermische und chemische Stabilität - ubiquitäre Verteilung - kein biologischer
Abbau - gehäufte Toxizität Zudem weisen einzelne Vertreter dieser Substanzgruppe
(z.B. PFOS) eine sehr hohe Verweilzeit im menschlichen Körper auf. Die toxischen
Eigenschaften variieren und sind, ebenso wie die Mechanismen für die globale
Verteilung, nicht vollständig aufgeklärt. Zwischenzeitlich wurden (werden) einzelne
Vertreter dieser Substanzgruppe vom Markt genommen. Der vorliegende Beitrag zeigt,
dass es mittels des geplanten EUChemikalienrechts (REACH) zukünftig verhindert
werden kann, dass derartige Stoffe erst dann reguliert werden, wenn sie bereits in der
Umwelt verteilt sind, die Schäden also bereits eingetreten sind. Allerdings ist es hierfür
erforderlich, die Anforderungen an die Registrierung von Stoffen im unteren
Tonnagebereich (1-10 Mg/a) um einzelne Tests zu ergänzen (insbesondere die
biologische Abbaubarkeit). Ziel der Arbeit. Ziel der Arbeit war die Analyse der
intrinsischen Eigenschaften und der Risiken einer Untergruppe der fluororganischen
Stoffe. Ergebnis. In Form eines Übersichtsartikels werden die toxischen Wirkungen und
Eigenschaften einer Stoffgruppe aus den rund 30.000 Altstoffen dargestellt. Für die
51
laufende Diskussion um die Neujustierung der europäischen Altsstoffbearbeitung
(REACH) zeigt sich, dass die zum Teil sehr komplexen Wirkungs- und Risikoanalysen
nicht durch standardisierte Testanforderungen abgefragt werden können.
Staatlicherseits werden über REACH nur die Startpunkte für diesen Prozess in Form
vorgegebener Basistests gesetzt, die dann, im Falle der Auffälligkeit eines Stoffes (oder
einer Stoffgruppe) eigenverantwortlich ggf. im Rahmen der Evaluierung vertieft werden
müssen. Wichtig ist daher, dass die Basisanforderungen von REACH richtig ausgewählt
sind. Hier zeigt diese Untersuchung entscheidende Defizite des
Kommissionsvorschlags. Schlussfolgerung. Der Basisdatensatz im niedrigtonnagigen
Bereich (1-10 Mg/a) muss insbesondere um einen obligatorischen Test zur biologischen
Abbaubarkeit ergänzt werden. Die im REACH-Dossier vorhandene Möglichkeit,
Substanzen über Gruppenbetrachtungen bewerten zu können (SAR, QSAR u.a.) sind zu
begrüßen."
Auf der Grundlage der vorstehend zitierten Erkenntnisse, die namentlich die lange
Verweildauer der Substanzen im menschlichen Körper belegen, ist es im Interesse der
menschlichen Gesundheit geboten, das Trinkwasser so gut wie eben möglich von PFT
frei zu halten. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht in seinem - die U. betreffenden
und dadurch auch dem Kläger und seinen Prozessbevollmächtigten bekannten -
Beschluss vom 3. November 2006 - 20 B 2273/06 - Folgendes ausgeführt:
52
„Unabhängig von dem allgemein beim Schutz von Gewässern geltenden Maßstab, vor
allem dem Besorgnisgrundsatz, der in § 34 Abs. 2 WHG zum Ausdruck gelangt, liegt
dieser hohe Schutzstandard auch § 6 TrinkwV 2001 zu Grunde. Danach dürfen im
Trinkwasser chemische Stoffe nicht in Konzentrationen enthalten sein, die eine
Schädigung der menschlichen Gesundheit besorgen lassen (§ 6 Abs. 1 TrinkwV 2001);
Konzentrationen von chemischen Stoffen, die die Beschaffenheit des Trinkwassers
nachteilig beeinflussen können, sollen so niedrig gehalten werden, wie dies nach den
allgemein anerkannten Regeln der Technik mit vertretbarem Aufwand unter
Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles möglich ist (§ 6 Abs. 3 TrinkwV 2001).
Es ist gerade Sinn und Zweck des Schutzes des Bodens, soweit er für den
Wasserhaushalt relevant ist, die Gewässer vor Stoffen zu bewahren, die sich nach den
Maßstäben des Wasserrechts und den Vorgaben der Trinkwasserverordnung potenziell
nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der Gewässer auswirken."
53
Vor dem Hintergrund der bislang vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse wirken
sich Chemikalien aus dem Bereich der PFT nachteilig auf den Gebrauchswert der
Gewässer und namentlich auf das Trinkwasser aus, so dass der Beklagte befugt war,
als für den Bodenschutz zuständige Behörde tätig zu werden.
54
Soweit der Kläger in seinem jüngsten Schriftsatz auf das sogenannte Tosu-Verfahren
hinweist, in welchem jüngst vor der 8. Kammer des erkennenden Gerichts ein Vergleich
geschlossen wurde, sieht die Kammer keine Parallelen, sondern einen geradezu
handgreiflichen Unterschied. Jene Sache betraf ein in B. ansässiges Unternehmen der
chemischen Industrie, welches seit Jahrzehnten seine Abwässer über eine kommunale
Kläranlage in die Ruhr einleitete und über die hierfür erforderlichen Genehmigungen
verfügte. Es handelte sich um eine grundsätzlich legale Betätigung, in die nunmehr
seitens der dort beklagten Behörde eingegriffen wurde. Der vorliegende Sachverhalt
stellt sich indessen vollkommen anders dar. Die H. war aufgrund des
Genehmigungsbescheides vom 15. April 1998 gerade nicht befugt, in ihrem C2. Werk
Industrieschlämme, namentlich aus der chemischen Industrie, mit anderen Substanzen
55
zu mischen. Ebenso wenig war die U. befugt, das von der H. zusammengemischte
Produkt auf landwirtschaftlichen Flächen aufzubringen. Die fragliche Masse unterfiel
nicht der Bioabfallverordnung (vgl. § 2 Nr. 1 BioAbV); nach § 4 Abs. 1 der
Klärschlammverordnung dürfen nur Schlämme aus der Behandlung von
Haushaltsabwässern, kommunalen Abwässern oder Abwässern mit ähnlich geringer
Schadstoffbelastung auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden
ausgebracht werden. Schlämme aus der Behandlung von Abwässern der chemischen
Industrie gehören hierzu ganz offensichtlich nicht. Erweist sich danach die Tätigkeit von
H. und U. als von vornherein rechtswidrig, ist jeder Vergleich mit einem legalen
Geschehen, auch in Ansehung etwaiger Grenzwerte und der Beurteilung der
Gefährlichkeit, unstatthaft."
Unter den soeben beschriebenen Gegebenheiten und den daraus resultierenden
rechtlichen Konsequenzen war der Beklagte befugt, die Klägerin als
Sanierungspflichtige heranzuziehen. Hierbei kann es dahin stehen, ob den
Prozessbevollmächtigten der Klägerin darin zuzustimmen ist, die Klägerin sei nicht
Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung. Jedenfalls für das Jahr 2004 ist die
Kenntnis der Klägerin betreffend das Aufbringen eines sogenannten Bodenverbesserers
auf den von ihr gepachteten Flurstücken belegt. Zwar hat die Klägerin möglicherweise
die Herkunft des Materials, nämlich aus belgischen Industriebetrieben, nicht gekannt;
deshalb wurde das Strafverfahren gegen den Inhaber der Klägerin am 22. März 2007
auf der Grundlage von § 170 Abs. 2 StPO eingestellt. Die bloße Unkenntnis des
Inhabers der Klägerin hinsichtlich der konkreten Belastung des Materials spricht nicht
notwendig gegen die Inanspruchnahme als Verursacher, weil auch im
Anwendungsbereich der - von den Prozessbevollmächtigten der Klägerin in Bezug
genommenen - Theorie der unmittelbaren Verursachung ein konkretes Verschulden im
Sinne von Vorsatz oder Fahrlässigkeit nicht erforderlich ist.
56
Die vorstehenden Erwägungen bedürfen indessen keiner Vertiefung, weil die Klägerin
jedenfalls Inhaberin der tatsächlichen Gewalt im Sinne von § 4 Abs. 2 BBodSchG war.
Die Klägerin hat die fraglichen Flächen nicht nur gepachtet und diese sich dann
gleichsam sich selbst überlassen, sondern sie hat sie faktisch bewirtschaftet,
wenngleich nicht mit der von ihr in erster Linie angestrebten Weihnachtsbaumkultur. Die
tatsächliche Gewalt hat sie auch bis zum Ende der Pachtzeit nicht verloren.
Insbesondere sind die von dem Beklagten verfügten Maßnahmen, namentlich das
Verbot, die Felder weiterhin landwirtschaftlich zu nutzen, keine solchen, welche die
Sachherrschaft der Klägerin aufgehoben hätten. Hierbei handelte es sich um eine
Anordnung zur Gefahrenabwehr und nicht etwa um eine Entziehung des Besitzes, der
bei der Klägerin verblieb.
57
Wenngleich die Klägerin noch zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen
Ordnungsverfügung verpflichtet war, die Sanierung der Pachtflächen durchzuführen,
erweist sich die entsprechende Anordnung des Beklagten als der Klägerin gegenüber
rechtswidrig, weil sie dem Gleichheitssatz des Artikel 3 Abs. 1 des Grundgesetzes
widerspricht. Soweit es dort heißt, alle Menschen seien vor dem Gesetz gleich, folgt
hieraus (unter anderem) die Rechtsanwendungsgleichheit: Die in einer Rechtsnorm für
den Fall des Vorliegens eines dort bestimmten Tatbestandes angeordneten
Rechtsfolgen müssen auf jeden Menschen angewendet werden, auf den der Tatbestand
zutrifft. Namentlich müssen Verwaltungsbehörden bei rechtlich wesentlich gleichen
Sachverhalten auch die gleichen Rechtsfolgen setzen, also etwa auf dem Gebiet der
Eingriffsverwaltung gleichartige Anordnungen erlassen. Ein Verstoß gegen das Gebot
58
der Rechtsanwendungsgleichheit liegt vor, wenn ein vernünftiger, sachlich
einleuchtender Grund für eine Differenzierung nicht zu finden ist oder wenn Willkür
vorliegt,
vgl. nur Wolff/Bachhoff/Stober, Verwaltungsrecht Band I 11. Auflage (1999) § 33 Rdnr.
65 f.
59
Im vorliegenden Fall mag es vernünftige Gründe dafür gegeben haben, auf dem Gebiet
des Hochsauerlandkreises (zunächst) nur die Fläche in Scharfenberg zu sanieren, weil
von dort aus eine unmittelbare Gefahr für die Trinkwasserversorgung ausging, während
dies bei den anderen Flächen, die nach den Erkenntnissen des Beklagten in
beträchtlichem Maße mit perfluorierten Tensiden belastet sind, nicht der Fall ist. Es gibt
indessen keinen vernünftigen, sachlich einleuchtenden Grund dafür, die Kläger
wesentlich anders zu behandeln als den Pächter der im Kreis T1. gelegenen Flächen,
von denen ebenfalls - und zwar in nennenswertem Umfang - PFT in die Möhne - und
zwar wie im Falle der Klägerin oberhalb des Möhnestausees - gelangte. Die zu
vergleichenden Sachverhalte weisen danach keinerlei materiellen Unterschiede auf: In
beiden Fällen ist Pachtland betroffen, auf dem U. und H. industrielle Klärschlämme
ausgebracht haben. In beiden Fällen wird hierdurch ein Oberflächengewässer belastet,
welches die Möhne und anschließend das Wasserwerk Möhnebogen bei B. -O. speist.
Es gibt danach keinen sachlich gerechtfertigten Grund, den Pächter im Kreis T1. nur mit
etwa 13 % der Sanierungskosten zu belasten, während die Klägerin für die vollen
Sanierungskosten aufkommen soll.
60
Allerdings haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, in der
dieser Gesichtspunkt angesprochen wurde, auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der
Klägerin hingewiesen, die es zumutbar erscheinen lasse, sie vollumfänglich auf die
Sanierung in Anspruch zu nehmen. Diese Überlegung vermag unter den konkreten
Umständen keine Differenzierung zu rechtfertigen. Zum einen fehlt es auch dem
Beklagten an hinreichenden Erkenntnissen zur wirtschaftlichen Potenz der Klägerin.
Allein die Tatsache, dass ihr zahllose Hektar zur Bewirtschaftung zur Verfügung stehen,
auf denen sie überwiegend Weihnachtsbäume produziert, ist insoweit nicht erhellend.
Im Übrigen lassen Vermerke in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten durchaus
Erwägungen erkennen, die ungeachtet der in der mündlichen Verhandlung seitens der
Vertreter des Beklagten mit Nachdruck behaupteten Leistungsfähigkeit der Klägerin
darauf abzielten, diese zu schonen und sie vor einem wirtschaftlichen Zusammenbruch
zu bewahren. Die in der Verhandlung nachgeschobene Begründung vermag mithin das
unterschiedliche Vorgehen gegen den Pächter im Kreis T1. und die Pächterin im I1. vor
dem Hintergrund des Artikel 3 Abs. 1 GG nicht zu rechtfertigen.
61
Allerdings sind von den Sanierungsmaßnahmen Pächter in verschiedenen Kreise
betroffen, so dass verschiedene Behördenzuständigkeiten begründet sind. Allein dies
rechtfertigt jedoch keine unterschiedliche Behandlung der Betroffenen, weil beide
Behörden, nämlich die Landrätin des Kreises T1. und der Beklagte, denselben
Rechtsvorschriften unterliegen und die gleichen Sachverhalte zu beurteilen und zu
regeln haben. Zwar mag es in Einzelfällen Konstellationen geben, in denen
verschiedene Behörden gleiche oder ähnlich Fälle differenziert behandeln. So ist etwa
der Kammer ein Bauaufsichtsbehörde bekannt, die bauliche Anlagen im Außenbereich,
deren Errichtung vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes erfolgte, grundsätzlich
duldet, während andere Behörden im Gerichtsbezirk gegen formell und materiell illegale
Außenbereichsobjekte einschreiten, auch wenn sie vor 1960 errichtet wurden.
62
Unterschiedliche Verwaltungsübungen, die sich in einer längeren Praxis
herausgearbeitet haben, sind nicht von vornherein zu missbilligen. Hiervon
unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt indessen beträchtlich. Denn die
zuständigen Bodenschutzbehörden wurden erstmals mit dem Problem konfrontiert, mit
PFT belastete Flächen zu sanieren. Von einer längeren Entwicklung unterschiedlicher
Verwaltungspraktiken kann sonach keine Rede sein. Zudem wurden die Maßnahmen
im Kreis T1. und im I1. ausweislich der im Tatbestand dieses Urteils mitgeteilten
Einzelakte von Anfang an koordiniert, wobei auch Artikel 3 Abs. 1 GG in den Blick
genommen werden musste. Die unterschiedlichen Zuständigkeiten rechtfertigen also
nicht ein unterschiedliches Einschreiten gegen die Betroffenen.
Auch der zeitliche Abstand zwischen dem Einschreiten gegen die Klägerin einerseits
und dem Einschreiten bzw. dem Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages mit dem
Sanierungspflichtigen im Kreis T1. andererseits sind kein Differenzierungskriterium, das
vor Artikel 3 Abs. 1 GG Bestand haben kann. Denn zum einen erging die letzte
Verwaltungsentscheidung gegenüber der Klägerin des vorliegenden Verfahrens,
nämlich der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. , erst rund einen Monat
nach Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages im Kreise T1. . Die
Bezirksregierung mutete der Klägerin also eine volle Sanierung des Geländes zu einem
Zeitpunkt zu, in welchem bereits bekannt war, dass im Nachbarkreis der Pächter - außer
im Falle „plötzlichen Reichtums" - nur 13 % der Sanierungskosten würde tragen
müssen. Zudem handelt es sich bei der der Klägerin abverlangten Sanierung nicht um
einen einmaligen Akt, sondern um eine auf längere Zeit angelegte Tätigkeit. Angesichts
dessen ist die Kammer befugt, der Frage nachzugehen, ob sich heute Gesichtspunkte
finden lassen, die eine unterschiedliche Behandlung des Pächters im Kreise T1.
einerseits und der Klägerin andererseits rechtfertigen könnten. Denn während nach
verbreiteter Auffassung bei der Anfechtungsklage als maßgeblicher Zeitpunkt für die
Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt der letzten
Verwaltungsentscheidung zu betrachten ist, kommt es bei auf Dauer angelegten
Verwaltungsakten regelmäßig auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung
an. Danach ist die Kammer gehalten, die Ungleichbehandlung der Klägerin an Artikel 3
Abs. 1 GG zu messen und, weil sich tragfähige Differenzierungsgründe nicht finden
lassen, die dem Grundsatz der Rechtsanwendungsgleichheit widersprechende
Maßnahme des Beklagten aufzuheben.
63
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
64
Die Kammer kann der Anregung der Parteien, die Berufung zuzulassen, nicht
entsprechen, weil die insoweit in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO abschließend
genannten Gründe nicht vorliegen. Insbesondere kommt der Angelegenheit keine
grundsätzliche Bedeutung zu, weil keine tatsächlichen oder rechtlichen Fragen zu
erörtern sind, die über den Einzelfall hinaus von Interesse sein könnten. Eine besondere
Schwierigkeit der Sache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist kein
Zulassungsgrund, den die Kammer anwenden könnte.
65
66