Urteil des VG Arnsberg vom 31.08.2006
VG Arnsberg: erstellung, anschluss, benotung, ermessen, beweislastverteilung, polizei, gespräch, vorschlag, umwelt, hauptsache
Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 2984/04
Datum:
31.08.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
2. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
2 K 2984/04
Tenor:
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe:
1
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für
erledigt erklärt haben, ist über die Kosten des Verfahrens gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) unter Berücksichtigung des bisherigen Sach-
und Streitstandes nach billigem Ermessen zu entscheiden.
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Die getroffene Kostenentscheidung entspricht billigem Ermessen im Sinne dieser
Vorschrift. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil er bei einer
streitigen Entscheidung voraussichtlich unterlegen wäre. Es spricht vieles dafür, dass
die - in der mündlichen Verhandlung aufgehobene - dienstliche Beurteilung des Klägers
durchgreifende Mängel aufgewiesen hat mit der Folge, dass sie rechtswidrig war.
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Ein Beurteilungsmangel dürfte zum einen daraus resultieren, dass sich eine Teilnahme
der Gleichstellungsbeauftragten oder ihrer Vertreterin an der - nach Angaben des
Beklagten am 3. Dezember 2003 durchgeführten - Konferenz nicht feststellen lässt.
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Nach Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von
Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt und
Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zur Vorbereitung von
Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen vom 28. August
2003 (RdErl. - I-4 - 2.17 - vom 27. März 2003, MBl. NRW. S. 866) - BRL - obliegt die
Bildung des Beurteilungsmaßstabs der Endbeurteilerin oder dem Endbeurteiler. Gemäß
Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL lässt sie oder er sich dabei in geeigneter Weise von den
Erstbeurteilerinnen oder Erstbeurteilern und den höheren Vorgesetzten (Nr. 14.5.2)
beraten (Beurteilungskonferenzen). Der oder dem Gleichstellungsbeauftragten ist
Gelegenheit zu geben, sich an der Maßstabsbildung zu beteiligen (Nr. 14.4 Abs. 2 Satz
3 BRL). Bei Beurteilungskonferenzen mit der Endbeurteilerin oder dem Endbeurteiler ist
sie oder er zu beteiligen; bei sonstigen Beurteilungskonferenzen ist ihr oder ihm
Gelegenheit zur Teilnahme zu geben (Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 4 BRL).
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Der Beklagte hat zu der Konferenz vom 3. Dezember 2003 mit Schriftsatz vom 10. Juli
2006 ausgeführt, dass am 3. Dezember 2003 - unter Teilnahme u. a. des Endbeurteilers
- "eine Besprechung im Rahmen der Ziffer 14.4 der maßgeblichen
Beurteilungsrichtlinien" stattgefunden habe. Im Hinblick darauf ist davon auszugehen,
dass es sich um eine Konferenz handelte, an der gemäß Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 4 Halbsatz
1 BRL die Gleichstellungsbeauftragte (bzw. ihre Vertreterin) zu beteiligen war.
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Hat die Gleichstellungsbeauftragte an der Konferenz vom 3. Dezember 2003 nicht
teilgenommen, so liegt darin ein Verstoß gegen Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 4 Halbsatz 1 BRL
und damit ein Verfahrensfehler. Dabei ist ohne Belang, ob der Vergleichsgruppe auch
Frauen angehörten, da die Gleichstellungsbeauftragte auch dann heranzuziehen
gewesen wäre, wenn die Vergleichsgruppe ausschließlich aus Männern bestanden
hätte. Ferner begründet der in Rede stehende Verfahrensfehler auch einen Anspruch
eines männlichen Beamten - hier des Klägers - auf Aufhebung seiner Beurteilung (vgl.
dazu im Einzelnen: OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 3438/00 -, NVwZ-RR
2001, 592).
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Der Umstand, dass sich eine Teilnahme der Gleichstellungsbeauftragten an der
fraglichen Konferenz nicht feststellen lässt, geht zu Lasten des Beklagten, der insoweit
die Beweislast trägt. Zwar hat nach allgemeinen prozessualen Grundsätzen regelmäßig
derjenige die Voraussetzungen eines Anspruchs darzulegen und gegebenenfalls zu
beweisen, der den Anspruch geltend macht - hier der Kläger in Bezug auf den Anspruch
auf Aufhebung der streitgegenständlichen Beurteilung und Neubescheidung.
Hinsichtlich des vorliegend in Rede stehenden Verfahrensfehlers gilt jedoch etwas
Abweichendes, weil der gerügte Fehler allein der Sphäre des Beklagten entstammt und
jeglicher Einflussmöglichkeit des Klägers entzogen ist. Die in Rede stehende Konferenz
vom 3. Dezember 2003 ist vom Dienstherrn durchgeführt worden, und er hatte es in der
Hand, die Einhaltung der einschlägigen Verfahrensregeln der BRL durch Erstellung
eines Besprechungsprotokolls oder in sonstiger geeigneter Weise zu dokumentieren. Im
Hinblick darauf gehen entsprechende Defizite allein zu seinen Lasten (vgl. auch zur
Beweislastverteilung hinsichtlich tatsächlicher Grundlagen dienstlicher Beurteilungen
bzw. zugrunde gelegter herausgelöster Einzelvorkommnisse: BVerwG, Urteil vom 26.
Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 <248>).
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Ein weiterer Beurteilungsmangel dürfte sich aus dem Zeitpunkt des
Beurteilungsgesprächs bzw. dem Zeitpunkt der Erstellung des
Erstbeurteilungsvorschlags ergeben. Nach Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL führt zu Beginn des
Beurteilungsverfahrens die Erstbeurteilerin oder der Erstbeurteiler mit den zu
Beurteilenden Beurteilungsgespräche. Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an
die Beurteilungsgespräche der Beurteilungsmaßstab (Nr. 6.3) zu bilden. Die hierdurch
vorgegebene zeitliche Abfolge von Beurteilungsgesprächen und Maßstabsbildung
dürfte im Hinblick auf das mit dem Kläger geführte Beurteilungsgespräch nicht gewahrt
sein, da das Gespräch erst am 3. Dezember 2003 stattgefunden hat, während die
Bildung des Beurteilungsmaßstabes bei Zugrundelegung der Angaben, die in dem die
Abteilungsleiterbesprechung vom 13. Oktober 2003 betreffenden Schreiben des
Endbeurteilers vom 14. Oktober 2003 enthalten sind, schon am 20. November 2003
erfolgt war. Ist der Beurteilungsmaßstab hingegen erst in der "letzten
Beurteilungskonferenz" vom 3. Dezember 2003 (endgültig) gebildet worden -
Entsprechendes klingt in den Schriftsätzen des Beklagten vom 8. Juni 2006 und 10. Juli
2006 an -, so wäre zwar die durch Nrn. 14.3.1 und 14.4 Abs. 1 BRL vorgegebene
zeitliche Reihenfolge gewahrt, es läge jedoch ein Verstoß gegen die Bestimmung in Nr.
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14.5.1 BRL vor. Denn in diesem Falle wäre der Beurteilungsvorschlag des
Erstbeurteilers nicht mehr in Kenntnis des - maßgeblichen - Beurteilungsmaßstabes
erfolgt, da der Beurteilungsvorschlag vor der Konferenz vom 3. Dezember 2003, 13.00
Uhr, gefertigt worden ist, nämlich entweder bereits am 1. Dezember 2003 (so die
Angabe in der Beurteilung) oder aber am 3. Dezember 2003 im Anschluss an das um
10.00 Uhr geführte Beurteilungsgespräch (so die Erklärung des Erstbeurteilers vom 3.
Mai 2004 i.V.m. den Schriftsätzen des Beklagten vom 8. Juni 2006 und 10. Juli 2006).
Schließlich spricht einiges dafür, dass auch die durch den Erstbeurteiler bei der
Erstellung des Beurteilungsvorschlags (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 a. E. BRL) praktizierte
Vorgehensweise einer rechtlichen Überprüfung nicht standhält.
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Dem Vermerk des Erstbeurteilers vom 21. Januar 2004 zufolge hätte er, wenn er den
Beurteilungsvorschlag unabhängig von dem Gesichtspunkt der Quotierung erstellt hätte,
dem Kläger - einem Vorschlag des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers folgend - im
Gesamturteil 5 Punkte zuerkannt. Mit Blick auf die "Quotierung" habe er jedoch die
gesamte Vergleichsgruppe betrachten müssen. Aus dieser Sicht sei die Vergabe von 5
Punkten - im Gesamturteil - nicht sachgerecht gewesen. Um jedoch gute Leistungen des
Klägers nicht zu verschweigen, sondern diese anerkennend zu dokumentieren, wäre die
Vergabe von 4 Punkten leistungsgerechter.
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Diese Ausführungen zeigen, dass der Erstbeurteiler die Benotung des Klägers zwar
zunächst ausgehend von der unmittelbaren Wahrnehmung der Leistung und der
Befähigung des Klägers vorgenommen hat. Das danach einschlägige Gesamturteil, das
er mit 5 bzw. 4 Punkten angesetzt hat, hat er dann allerdings in einem zweiten Schritt
aus Gründen der Quotierung auf 3 Punkte "abgesenkt". Diese Vorgehensweise dürfte
sich der Sache nach als Vorgriff auf die in Nr. 9 BRL geregelte Berücksichtigung von
Richtsätzen durch den zur Schlusszeichnung Befugten - den Endbeurteiler - darstellen;
hierfür spricht nicht zuletzt auch das Schreiben des Endbeurteilers vom 26. März 2004,
in dem ausgeführt ist, (bereits) der Erstbeurteiler habe die Differenzierung nach
Maßgabe der "Quotierung aus den Beurteilungsrichtlinien" durchgeführt. Zwar ist unklar,
ob der Erstbeurteiler seine Quotierungserwägungen nur auf die von ihm zu
beurteilenden Beamten der Abteilung 2 bezogen hat oder - hierfür ließe sich anführen,
dass in der Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 21. Januar 2004 von der "gesamten
Vergleichsgruppe" die Rede - auf alle Angehörigen der Vergleichsgruppe von Beamten
der Bes.-Gr. A 12 BBesO. In beiden Fällen dürfte die praktizierte Verfahrensweise
jedoch rechtswidrig sein. Im letztgenannten Fall dürfte dies bereits daraus folgen, dass
der Erstbeurteiler in der Regel keinen zuverlässigen Überblick über die Gesamtgruppe
wie der Endbeurteiler hat. Aber auch eine lediglich auf die vom Erstbeurteiler zu
beurteilenden Beamten bezogene Quotierungsentscheidung nach Maßgabe der
"Quotierung aus den Beurteilungsrichtlinien", d. h. auf der Grundlage der Nr. 9 BRL,
dürfte aus folgenden Gründen rechtsfehlerhaft sein:
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Die Anwendung von Richtwerten - und damit auch die vorliegend insoweit einschlägige
Bestimmung der Nr. 9 BRL - begegnet im Ansatz keinen prinzipiellen Einwänden. Die
Rechtsprechung sieht vielmehr Richtwerte für Regelbeurteilungen grundsätzlich, d. h.,
sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, als rechtlich unbedenklich an (vgl. dazu
Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Stand: April
2006, Rdnr. 403 m. w. N.). Ferner wird in der Rechtsprechung - vor allem im
Zusammenhang mit den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes
Nordrhein-Westfalen (BRL Pol), Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar
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1996 (MBl. NRW. S. 278), geändert durch Runderlass vom 19. Januar 1999 (MBl. NRW.
S. 96) - darauf hingewiesen, dass "eine gewisse Richtsatzorientierung schon auf der
ersten Stufe" (eines zweistufigen Beurteilungsverfahrens) prinzipiell zulässig sei, da sie
verhindere, dass das Gewicht der Beurteilerbesprechung zu groß werde (vgl. VG
Gelsenkirchen, Urteil vom 27. Mai 1998 - 1 K 4534/97 - und Urteile vom 20. Mai 1998 - 1
K 4752/97 -, - 1 K 4852/97 - und - 1 K 4278/97 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. März 1997
- 2 K 2304/94 -; Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW,
NWVBl. 2001, 121 <126 f.>). Allerdings dürfte durch die vom Erstbeurteiler des Klägers
vorgenommene Handhabung der Rahmen einer zulässigen Berücksichtigung von
Richtsätzen auf der ersten Stufe des Beurteilungsverfahrens aus folgenden Gründen
überschritten worden sein:
Nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL - "Richtsatzorientierung" - sollen, um die Einheitlichkeit
bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen, bei der Festlegung des
Gesamturteils von Regelbeurteilungen durch die oder den zur Schlusszeichnung (Nr.
14.1) Befugte oder Befugten Richtsätze als Orientierungsrahmen berücksichtigt werden.
Die Richtsätze geben nur Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich
möglichst gerechte Benotung; sie dürfen im Einzelfall die Zuordnung des jeweils
zutreffenden Gesamturteils nicht verhindern (Nr. 9 Abs. 1 Satz 2 BRL).
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Erfolgt die Erstellung des Beurteilungsvorschlags durch den Erstbeurteiler in der
vorliegend in Rede stehenden Weise, d. h. wird das vom Erstbeurteiler an sich für
zutreffend erachtete Gesamturteil von diesem allein in dem Bestreben, den
Quotierungsanforderungen bzw. Richtsatzvorgaben zu entsprechen, um ein bzw. sogar
zwei Punkte auf den schlechtesten vergebenen Notenwert von 3 Punkten "abgesenkt",
so läuft die Bestimmung der Nr. 9 BRL praktisch leer. Denn in diesem Falle ist die durch
Nr. 9 BRL geforderte Berücksichtigung von Richtsätzen als Orientierungsrahmen bereits
auf der Ebene der Erstbeurteilung in einer Art vorgenommen worden, die für ein
Tätigwerden des Endbeurteilers im Sinne der Nr. 9 BRL praktisch keinen Raum mehr
lässt. Dies steht mit Nr. 9 BRL nicht in Einklang, da danach die Berücksichtigung von
Richtsätzen - jedenfalls im Grundsatz - dem zur Schlusszeichnung Berufenen
zugewiesen ist. Dieses Prinzip wird durch die hier in Rede stehende Verfahrensweise
des Erstbeurteilers gewissermaßen in sein Gegenteil verkehrt, und die Zweistufigkeit
des Beurteilungsverfahrens wird im Ergebnis praktisch aufgehoben. Letztlich wird so
auch das Erfordernis umgangen, dass der Endbeurteiler, wenn er in Anwendung der
Richtsatzregelung vom Beurteilungsvorschlag abweicht und eine Notenabsenkung
vornimmt, eine plausible Abweichungsbegründung geben muss (vgl. dazu OVG NRW,
Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266 <267 f.>;
Schnellenbach, a.a.O., Rdnr. 281a).
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Die Vorgehensweise des Erstbeurteilers läuft auch der Bestimmung der Nr. 14.5.1 Abs.
1 BRL zuwider. Hiernach fertigt der Erstbeurteiler in Kenntnis des festgelegten
Beurteilungsmaßstabes, jedoch vorrangig aus seiner unmittelbaren Kenntnis der zu
Beurteilenden einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und
Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Durch die Festlegung darauf, dass der
Beurteilungsvorschlag in erster Linie aufbauend auf der unmittelbaren Kenntnis des zu
Beurteilenden zu erstellen ist, wird gleichzeitig zum Ausdruck gebracht, dass
Quotierungs- bzw. Richtwertgesichtspunkte nicht in dem in Nr. 9 BRL geregelten Sinne
auf die Ebene der Erstbeurteilung vorverlagert werden dürfen. Dies gilt um so mehr, als
dem der Bestimmung der Nr. 9 BRL zugrunde liegenden Prinzip der durchgängigen
Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards vorliegend im Bereich der Erstbeurteilungen
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bereits dadurch Rechnung getragen wird, dass die Erstbeurteiler ihre
Beurteilungsvorschläge gemäß Nr. 14.5.1 BRL auch in Kenntnis des nach Nr. 14.4 BRL
festgelegten - für alle Erstbeurteiler einheitlichen - Beurteilungsmaßstabs fertigen.
Schließlich lässt sich die in Rede stehende Vorgehensweise auch nicht mit den
Strukturprinzipien des zweistufigen Beurteilungsverfahrens in Einklang bringen. Das
gegliederte Verfahren mit einem (nur) zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen
Erstbeurteiler, der den zu Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt, und einem
Endbeurteiler, der auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die
Einhaltung der Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichner den
Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll zur
Geltung bringen: Das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits
und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards
andererseits (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD
2000, 266 <266>). Wird eine Quotierung nach Maßgabe der in Nr. 9 BRL vorgesehenen
Verfahrensweise bereits auf der Erstbeurteilungsebene vorgenommen, so
verschwimmen die Grenzen der unterschiedlichen Beurteilungsebenen so stark, dass
ein zweistufiges Beurteilungsverfahren im Sinne der BRL nicht mehr gewährleistet ist.
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Die Streitwertfestsetzung resultiert aus § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes.
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