Urteil des VG Arnsberg vom 06.10.2006
VG Arnsberg: aufschiebende wirkung, verfügung, öffentliches interesse, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, sanierung, angemessene frist, belastung, vollziehung, gutachter
Verwaltungsgericht Arnsberg, 14 L 943/06
Datum:
06.10.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
14. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
14 L 943/06
Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom
28. September 2006 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners
vom 26. September 2006 wird wiederhergestellt, soweit sich der
Widerspruch gegen die Nummern 3. und 5. der Verfügung richtet. Soweit
der Widerspruch die in Nr. 6. der Verfügung enthaltene Androhung der
Ersatzvornahme betrifft, wird die aufschiebende Wirkung angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
2. Von den Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin ¾ und der
Antragsgegner ¼.
3. Der Streitwert wird auf 166.250,00 Euro festgesetzt.
G r ü n d e :
1
I.
2
Die Antragstellerin, die sich mit der Verarbeitung von Bioabfall zu Kompost befasst,
wendet sich gegen den sofortigen Vollzug einer auf das Bundesbodenschutzgesetz
gestützten Ordnungsverfügung des Antragsgegners. Im Frühsommer 2006 wurden im
Rahmen einer wissenschaftlichen Untersuchung der Universität C. in den Flüssen
Möhne und Ruhr perfluorierte Tenside (PFT) vorgefunden, wobei insgesamt zwölf
verschiedene PFT festgestellt wurden. Hauptkomponenten bildeten
Perfluoroctansulfonat (PFOS) und Perfluoroctansäure (PFOA). Das daraufhin vom dem
Antragsgegner eingeschaltete Hygieneinstitut des S. in H. stellte in seinem Gutachten
vom 14. Juni 2006 fest, bei der PFOA müsse ein gentoxisches Wirkungspotential
angenommen werden, wobei weitere Untersuchungen erforderlich seien.
Möglicherweise könne PFOA auch als initiierendes Karzinogen einzustufen sein. Bei
einer PFOA-Konzentration von mehr als 3,0 Mikrogramm je Liter (?g/l) seien
Sofortmaßnahmen zur Absenkung der PFOA-Aufnahme über das Trinkwasser
erforderlich; grundsätzlich sei eine Unterschreitung eines Werts von 0,1 ?g/l
3
anzustreben.
Unter dem 21. Juni 2006 erstellte die Trinkwasserkommission des Bundesministeriums
für Gesundheit eine vorläufige Bewertung von PFOA und PFOS. Die Kommission
gelangte zu der Erkenntnis, ein sekundär gentoxisches Wirkungspotential von PFOA
und ein daraus abzuleitendes karzinogenes Potential für den Menschen in vorerst nicht
quantifizierbarer Höhe seien nicht sicher auszuschließen, so dass die Menge dieses
Stoffes im Trinkwasser vorsorglich und vorerst nicht mehr als 0,1 ?g/l nicht übersteigen
sollte.
4
Am Unterlauf der Möhne befindet sich das Wasserwerk „Möhnebogen", aus dem
zahlreiche Ortsteile der Stadt B. mit Trinkwasser versorgt werden. Dort wurden im
Sommer 2006 PFT-Werte von über 0,5 ?g/l gemessen. Diese deutliche Überschreitung
der zuvor wiedergegebenen Empfehlungen der Sachverständigen veranlasste das
zustände Wasserwerk, Aktivkohlefilter einzusetzen, um den PFT- Gehalt des Wassers
abzusenken. Diese Maßnahme erwies sich als erfolgreich; eine zwischenzeitlich vom
Bürgermeister der Stadt B. ergangene Empfehlung, Kleinkindern und stillenden Müttern
kein Trinkwasser aus Leitungen zu verabreichen, konnte zurückgenommen werden.
5
Im Zuge der weiteren Ermittlungen, an denen außer dem Antragsgegner weitere
Behörden beteiligt waren, stellte sich heraus, dass ein großer Teil der PFT-Belastung
auf das Ausbringen von Bioabfall auf einer etwa 10 Hektar großen Fläche in Brilon-
Scharfenberg zurückzuführen war. Dieses Material war von der Antragstellerin
aufgebracht worden, wobei die PFT-Menge nach einem Vermerk der Bezirksregierung
B. vom 13. September 2006 noch rund 390 Kilogramm betrug.
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Am 22. September 2006 fand zwischen dem Geschäftsführer der Antragstellerin, der
Presseberichten zufolge am 5. Oktober 2006 vorläufig festgenommen worden ist, und
Bediensteten des Antragsgegners eine Besprechung statt, bei der die Frage erörtert
wurde, auf welche Weise die mit PFT belastete Fläche in Scharfenberg saniert werden
könne. Hierbei wurde dem Geschäftsführer der Antragstellerin ein Sanierungskonzept
des Landesumweltamtes vom 12. September 2006 vorgestellt, in welchem fünf
unterschiedliche Sanierungsalternativen aufgezeigt werden. Die voraussichtlichen
Kosten bewegen sich danach zwischen 21.250.000,00 Euro für die Maßnahme
„Vollauskofferung und thermische Behandlung" und etwa 615.000,00 Euro für die
Maßnahme „Drainage mit Wasseraufbereitungsanlage". Die Beteiligten erörterten den
Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrages, der im Ergebnis allerdings
nicht zustande kam. Ausweislich eines Vermerks des Antragsgegners über den Termin
am 22. September 2006 wurde der Geschäftsführer der Antragstellerin ausdrücklich
darauf hingewiesen, das Gespräch sei gegebenenfalls als Anhörung nach § 28 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zu verstehen.
7
Mit Ordnungsverfügung vom 26. September 2006 traf der Antragsgegner gegenüber der
Antragstellerin mehrere ordnungsbehördliche Anordnungen. Zunächst gab er ihr auf, die
in der Verfügung näher bezeichneten Grundstücke in Scharfenberg durch ein
geeignetes Drainagesystem und eine Behandlungsanlage für Sickerwässer zu sanieren
(Nr. 1.). Er ordnete (Nr. 2.) ferner an, die Sanierung habe unter gutachterlicher
Begleitung zu erfolgen. Nach Nr. 3. der Verfügung sollten die erforderlichen baulichen
Anlagen sowie das zugehörige Drainagesystem unverzüglich errichtet und in Betrieb
genommen werden, wobei mit den Bauarbeiten spätestens am 16. Oktober 2006
begonnen werden sollte. Als Sanierungsziel für das unbehandelte Sickerwasser gab
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der Antragsgegner unter Nr. 4. seiner Verfügung einen Wert von maximal 0,1 ?g/l PFT
vor. Weiterhin (Nr. 5.) sollte die Antragstellerin bei einem Gutachter Planungsunterlagen
erstellen lassen, wobei der Auftrag an den Gutachter dem Antragsgegner bis zum 2.
Oktober 2006 mittags nachzuweisen war. Die Detailplanung des Gutachters erwartete
der Antragsgegner spätestens am 10. Oktober 2006. Der Antragsgegner droht der
Antragstellerin ferner (Nr. 6.) das Zwangsmittel der Ersatzvornahme an und versah seine
Entscheidung mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung (Nr. 7.). Zur Begründung
führte der Antragsgegner im Wesentlichen aus: Seine Maßnahme beruhe auf §§ 10, 4
des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG). Die Antragstellerin habe auf der
fraglichen Fläche PFT-belastete Materialien aufgebracht. Hierdurch sei eine schädliche
Bodenveränderung im Sinne von § 2 Abs. 3 BBodSchG entstanden. Nach § 10
BBodSchG sei er - der Antragsteller - befugt, die notwendigen Maßnahmen zu treffen. Er
nehme die Antragstellerin als Verursacher im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG in
Anspruch. Ein Abfallentsorger sei dafür verantwortlich, nur solche Abfälle anzunehmen,
die er gefahrlos entsorgen könne. Wenn Abfälle im Laufe der Zeit zu einer Einwirkung
auf dem Boden und die Gewässer führten, habe der Abfallentsorger die Grundlage für
solche schädlichen Bodeneinwirkungen geschaffen. Durch die Annahme und die
gezielte Aufbringung sei die Antragstellerin Verursacherin und damit aufgrund der
Theorie von der unmittelbaren Verursachung verantwortlich. Durch ihren Beitrag werde
die Gefahrenschwelle, die eine Sanierung erforderlich mache, überschritten. Er - der
Antragsgegner - treffe eine Ermessensentscheidung, wobei er von mehreren möglichen
und geeigneten Maßnahmen diejenige zu wählen habe, die den Einzelnen und die
Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigten. Die Installation eines Drainagesystems
und einer Behandlungsanlage für Sickerwasser sei die mit Abstand kostengünstigste
und fachlich geeignete Sanierungsvariante. Die geforderte Detailplanung durch ein
Gutachterbüro sei erforderlich, um die Sanierung fachgerecht und effektiv auszuführen.
Weniger einschneidende Maßnahmen seien nicht ersichtlich. Seine Forderungen seien
auch angemessen und stünden nicht erkennbar außer Verhältnis zum angestrebten
Erfolg. Die Bedeutung des Schutzes von Boden, Grundwasser und Gewässern mache
es unerlässlich, Gefahren für die Schutzgüter und die Allgemeinheit zu unterbinden.
Dies rechtfertige den für die Antragstellerin damit verbundenen Nachteil und Aufwand.
Die Eigentümer und Pächter der fraglichen Flächen müssten die angeordnete
Maßnahme dulden. Sollten sie dazu nicht bereit sein, werde er die Duldung mit
Verwaltungszwangsmaßnahmen durchsetzen. Die Androhung eines Zwangsmittels sei
notwendig und angemessen. Zum Zwecke der raschen Sanierung habe er Fristen
gesetzt, deren Befolgung auch zumutbar sei. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung
erfolge im öffentlichen Interesse, weil eine Gefährdungssituation nicht nur für den
Boden, das Grundwasser und auch die Oberflächenwässer bestehe, sondern ein
direkter Einfluss auf die Trinkwasserqualität gegeben sei. Die bestehenden Gefahren
müssten vor dem unanfechtbaren Abschluss eines eventuellen Widerspruchs- und
Klageverfahrens abgewehrt werden. Dies gelte um so mehr vor dem Hintergrund der
fortgeschrittenen Jahreszeit und der im Frühjahr aufgrund der Schneeschmelze zu
erwartenden hohen Schadstofffracht.
Mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 28. September 2006 erhob die
Antragstellerin Widerspruch und machte geltend: In der Bundes-Bodenschutz- und
Altlastenverordnung (BBodSchV) und den Anhängen dieses Regelwerks seien keinerlei
Grenzwerte für PFOS und PFOA genannt. Deshalb werde bestritten, dass es sich
hierbei um Stoffe handele, von denen eine Gefahr ausgehe. Über diesen Gesichtspunkt
gehe die Begründung der Ordnungsverfügung völlig hinweg. Der Antragsgegner habe
nicht die gesamte Fläche überprüft. Eine Sanierung der gesamten Fläche sei danach
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unverhältnismäßig. Die von dem Antragsgegner gesetzten Fristen seien
unangemessen, nachdem der Auftrag an einen Gutachter innerhalb von nur drei
Arbeitstagen erfolgen solle. Die von dem Antragsgegner geschätzten Kosten zeigten,
wie umfangreich die Sanierungsmaßnahme sein werde. Damit sei es unmöglich, bereits
am 16. Oktober 2006 mit den Arbeiten zu beginnen.
Ebenfalls am 28. September 2006 hat die Antragstellerin den vorliegenden Antrag
gestellt. Sie bezieht sich auf ihr Widerspruchsschreiben und trägt ergänzend vor: Dem
Antragsgegner sei der Sachverhalt seit dem 13. Juni 2006 bekannt. Deshalb sei nicht
nachvollziehbar, warum gerade jetzt diese Ordnungsverfügung ergehe. Soweit der
Antragsgegner auf die Schneeschmelze verweise, werde diese frühestens im Frühjahr
nächsten Jahres, das heißt in mehr als sechs Monaten, eintreten.
10
Die Antragstellerin beantragt,
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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 28. September 2006 gegen die
Verfügung des Antragsgegners vom 26. September 2006 wieder herzustellen.
12
Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
14
Er verteidigt die von ihm getroffenen Entscheidungen und tritt den Ausführungen der
Antragstellerin entgegen: Nach den vorliegenden Erkenntnissen sei die Belastung des
Trinkwassers mit PFT gesundheitsgefährdend. Es habe der üblichen Verfahrensweise
entsprochen, nur einen begrenzten Teil der betroffenen Fläche zu untersuchen. Die
hierbei gezogenen Bodenmischproben seien repräsentativ, zumal keine Anhaltspunkte
dafür vorlägen, dass die PFT-Belastung des Bodens Schwankungen unterliege. Die
Anzahl der Proben und die Höhe der damit einhergehenden Kosten müsse sich am
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientieren. Möglicherweise müssten im Zuge der
Sanierung weitere Proben genommen werden. Die Gefahrensituation und die
Wirkungen in den Gewässern sei jedenfalls eindeutig belegt. Die Darstellung der
Antragstellerin, wonach ihm die einschlägigen Informationen bereits am 13. Juni 2006
vorgelegen hätten, sei unzutreffend. Die Fläche, auf die sich seine Ordnungsverfügung
beziehe, sei erst am 13. September 2006 als Belastungsschwerpunkt ermittelt worden.
Die der Antragstellerin gesetzten Fristen seien angesichts der Eilbedürftigkeit
ausreichend. Die fraglichen Arbeiten müssten bis zum Winter abgeschlossen sein.
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Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im
Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.
16
II.
17
Der nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Antrag hat nur
in dem aus Nr. 1. des Beschlusstenors ersichtlichen Umfang Erfolg. Soweit der
Antragsgegner der Antragstellerin die Sanierung der allen Beteiligten bekannten Fläche
in Scharfenberg aufgegeben und hierzu eine gutachterliche Begleitung angeordnet hat,
bestehen gegen die Verfügung keine ernsthaften rechtlichen Bedenken; es besteht auch
ein besonderes öffentliches Interesse daran, die Anordnungen sofort zu vollziehen.
Gleiches gilt für die Entscheidung, den Sanierungszielwert auf 0,1 ?g/l PFT
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festzusetzen.
Die Verfügung des Antragsgegners findet ihre rechtliche Grundlage in § 10 Abs. 1 Satz
1 BBodSchG. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die notwendigen
Maßnahmen treffen, um die sich unter anderem aus § 4 BBodSchG ergebenden
Pflichten durchzusetzen. Der Begriffe der „Maßnahme" ist weit und erfasst jede nach
außen in Erscheinung tretende Tätigkeit. Namentlich kann die Behörde die Maßnahme
in der Gestalt eines Verwaltungsakts treffen, der gegebenenfalls im Wege des
Verwaltungszwangs durchgesetzt wird,
19
vgl. Landel in Landel/Vogg/Wüterich, Bundesbodenschutzgesetz, § 10 Rand-Nr. 7.
20
Im vorliegenden Fall erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt als rechtens. Denn
die Antragstellerin ist ihrer Pflicht aus § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht nachgekommen, so
dass der Antragsgegner befugt ist, sie auf der Grundlage von § 10 Abs. 1 Satz 1
BBodSchG dazu anzuhalten. Nach § 4 Abs. 3 BBodSchG ist unter anderem der
Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung verpflichtet, den Boden so zu
sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erheblichen
Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Der Tatbestand
dieser Bestimmung ist erfüllt. Insbesondere liegt entgegen der offenbar von der
Antragstellerin vertretenen Auffassung eine „schädliche Bodenveränderung" vor.
21
§ 2 Abs. 3 BBodSchG definiert das Tatbestandsmerkmal „schädliche
Bodenveränderung" als Beeinträchtigung der Bodenfunktion, die geeignet ist, Gefahren,
erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die
Allgemeinheit herbeizuführen. Welche Bodenfunktionen insoweit in Betracht kommen,
wird in § 2 Abs. 2 BBodSchG näher ausgeführt. Im vorliegenden Fall ist die
Bodenfunktion „Bestandteil des Naturhaushaltes" (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 b BBodSchG)
berührt. Wald, Wiesen, Grünland sowie Böden haben ausgleichende Wirkung auf den
Landschaftswasserhaushalt, indem die Niederschlagsmengen erheblich verzögert über
Zwischenabflüsse und Oberflächenabfluss in die Vorfluter (Bäche und Flüsse)
abgegeben werden,
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vgl. Vogg in Landel/Vogg/Wüterich, a.a.O. § 2 Rand-Nr. 45.
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Gerade diese Funktion der landwirtschaftlich genutzten Fläche in Scharfenberg ist hier
beeinträchtigt, weil von dem betreffenden Boden nicht nur Niederschlagswasser,
sondern mit diesem auch nicht unbeträchtliche Mengen an PFT zunächst in einen
nahegelegenen Bach, sodann in den Möhnefluss, in die Möhnetalsperre und schließlich
in den Unterlauf der Ruhr gelangen. Die dargestellte Beeinträchtigung der
Bodenfunktion ist auch ohne weiteres schädlich im Sinne von § 2 Abs. 3 BBodSchG.
Die potentiellen Gefahren für die menschliche Gesundheit durch die Aufnahme von PFT
wird in den unter I. dieses Beschlusses mitgeteilten Stellungnahmen der
Sachverständigen eindrucksvoll dargelegt. Die Auffassung der
Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin, die Gefährlichkeit des Materials sei gar
nicht belegt, weil PFT in den Anhängen zur Bundesbodenschutzverordnung nicht
erwähnt werde, ist nicht zutreffend. Dies zeigt bereits § 9 Abs. 1 BBodSchV, wonach das
Entstehen schädlicher Bodenveränderungen zu besorgen ist, wenn entweder
Schadstoffgehalte im Boden gemessen werden, die die Vorsorgewerte nach Anhang 2
Nr. 4 überschreiten oder eine erhebliche Anreicherung von anderen Stoffen erfolgt, die
aufgrund ihrer krebserzeugenden, erbgutverändernden, fortpflanzungsgefährdenden
24
oder toxischen Eigenschaften in besonderem Maße geeignet sind, schädliche
Bodenveränderungen zu bewirken. Die Bundesbodenschutzverordnung und ihre
Anhänge enthalten danach keinen abschließenden Katalog schädlicher Stoffe mit der
Folge, dass alle dort nicht genannten Substanzen von vornherein ungeeignet wären,
schädliche Bodenveränderungen im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG herbeizuführen.
Die Antragstellerin ist Verursacherin der hier interessierenden schädlichen
Bodenveränderung. Denn sie hat das Material auf das Gelände gebracht, in welchem
sich PFT befinden, die den Boden verändert haben. Zutreffend spricht der
Antragsgegner in der angefochtenen Verfügung die „unmittelbare Verursachung" an,
wonach als Verursacher im allgemeinen Polizeirecht und auch im Sinne von § 4 Abs. 3
BBodSchG in erster Linie derjenige in Betracht kommt, dessen Beitrag die
Gefahrenschwelle überschreitet,
25
vgl. Wüterich in Landel/Vogg/Wüterich, a.a.O. § 4 Rand-Nr. 51.
26
Allerdings sind nach § 4 Abs. 3 BBodSchG neben dem Verursacher einer schädlichen
Bodenveränderung auch der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen
Gewalt über ein Grundstück zur Sanierung verpflichtet. Der Antragsgegner hätte seine
Maßnahme mithin auch an den Pächter der Fläche oder die Eigentümer richten können.
Dies hat der Antragsgegner durchaus erkannt. Zwar vermitteln seine Überlegungen im
vierten Absatz auf Seite 4 der Verfügung den Eindruck, als habe er Maßnahmen gegen
die übrigen „Störer" gar nicht in Betracht gezogen. In den Verwaltungsvorgängen des
Antragsgegners befindet sich auf Blatt 557 indessen ein längerer Vermerk vom 25.
September 2006, in welchem der zuständige Sachbearbeiter eingehende Erwägungen
zur Störerauswahl getroffen hat. Diese erweisen sich als ermessensfehlerfrei, so dass
die Inanspruchnahme der Antragstellerin nicht zu beanstanden ist.
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Die Berichte in der lokalen Presse vom heutigen Tage lassen allerdings Zweifel daran
aufkommen, dass der Grundsatz der Effizienz der Gefahrenabwehr, von dem der
Antragsgegner sich maßgeblich hat leiten lassen, weiterhin für die Inanspruchnahme
gerade der Antragstellerin spricht. Nachdem sich der (wohl einzige) Geschäftsführer zur
Zeit nicht auf freiem Fuß befindet und auch sonst Zweifel daran bestehen dürften, dass
die Antagstellerin persönlich und wirtschaftlich in der Lage ist, die von ihr geforderte
Grundstückssanierung zu leisten, wird der Antragsgegner (auch) andere Maßnahmen
der Gefahrenabwehr in Betracht zu ziehen haben. Die durch die jüngsten
Veröffentlichungen hervorgerufenen Bedenken lassen indessen die von dem
Antragsgegner bereits Ende September getroffene Entscheidung nicht als
ermessensfehlerhaft erscheinen. Denn damals konnte der Antragsgegner annehmen, in
der Person der Antragstellerin eine in jeder Hinsicht kompetente Ansprechpartnerin zu
haben, deren Geschäftsführer noch in der Besprechung vom 22. September einen
durchaus kooperativen Eindruck vermittelt hat. Immerhin hatte der Geschäftsführer den
Vorschlag des Antragsgegners, über die Sanierung einen öffentlich-rechtlichen Vertrag
abzuschließen, nicht grundsätzlich abgelehnt. Seine Bitte, die Angelegenheit zunächst
noch näher zu prüfen, erscheint ohne weiteres als verständlich und nachvollziehbar.
Nachdem die Antragstellerin ausweislich eines Vermerks des Antragsgegners vom 25.
September dann doch nicht bereit war, den vorbereiteten Vertrag abzuschließen, durfte
der Antragsgegner sie als Störer im ordnungsrechtlichen Sinne in Anspruch zu nehmen,
ohne zuvor ihre persönliche und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer eingehenderen
Untersuchung zu unterziehen.
28
Die der Antragstellerin abverlangten Maßnahmen muss diese freilich auf Grundstücken
ausführen, die im Eigentum Dritter stehen und verpachtet sind. Damit wird der
Antragstellerin ein Vorgehen aufgegeben, das nach den Bestimmungen des Zivilrechts
unzulässig ist. Auch der Antragsgegner hat dies erkannt: Im vierten Absatz von Seite 5
seiner Verfügung spricht er die Duldungspflicht der Grundeigentümer und Pächter an
und stellt den Erlass von „Verwaltungszwangsmaßnahmen" in Aussicht. Bislang hat der
Antragsgegner - soweit ersichtlich - allerdings noch keine Duldungsverfügungen gegen
die Drittberechtigten erlassen; es liegen auch keine verbindlichen Erklärungen vor,
wonach diese mit den der Antragstellerin aufgegebenen Maßnahmen einverstanden
sind. Diese Umstände führen indessen nicht zur Rechtswidrigkeit der an die
Antragstellerin gerichteten Verfügung. Nach der ständigen Rechtsprechung des 4.
Senats des Bundesverwaltungsgerichts zum öffentlichen Baurecht,
29
vgl. zuletzt Beschluss vom 24. Juli 1998 - 4 B 69.98 -, Baurechtssammlung Band 60 Nr.
170,
30
der sich die Kammer für die durchaus ähnlich gelagerte Konstellation im Recht des
Bodenschutzes anschließt, hindern die Rechte Dritter an einer abzubrechenden
Baulichkeit den Erlass einer entsprechenden Anordnung der Bauaufsichtsbehörde
grundsätzlich nicht. Die Drittberechtigung bildet lediglich ein Vollstreckungshindernis,
welches durch eine entsprechende Duldungsverfügung ausgeräumt werden kann.
Danach ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner der Antragstellerin die
Sanierungsmaßnahmen aufgegeben hat, auch wenn hierdurch Rechte Dritter betroffen
werden. Der Antragsgegner wird aber im Auge behalten müssen, dass
Vollstreckungsmaßnahmen nur mit Zustimmung der Eigentümer und Pächter oder
aufgrund einer gegebenenfalls für sofort vollziehbar zu erklärenden Duldungsverfügung
gegen diese Drittberechtigten zulässig sind.
31
Auch unter sonstigen rechtlichen Gesichtspunkten ist der Tenor zu 1. der
Ordnungsverfügung vom 26. September 2006 nicht zu beanstanden. Namentlich erweist
sich die Sanierungsforderung nicht als unverhältnismäßig, auch wenn möglicherweise
nicht alle Teilflächen in gleichem Maße von einer PFT-Belastung betroffen sind. Nach
den Erkenntnissen des Antragsgegners wurden in dem Bereich bereits in den dreißiger
und den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts Drainageleitungen verlegt, die eine
Verbreitung des PFT-belasteten Wassers begünstigen. Deshalb ist es grundsätzlich
richtig, die gesamte Fläche in den Blick zu nehmen, auf der die von der Antragstellerin
angelieferten Materialien verteilt worden sind. Im Übrigen lässt Nr. 1. der Verfügung der
Antragstellerin einen gewissen Spielraum, indem dort ein „geeignetes Drainagesystem"
gefordert wird. Sollte sich bei einer näheren Betrachtung im Wege der „gutachterlichen
Begleitung" nach Nr. 2. der Verfügung herausstellen, dass die Drainagerohre nur auf
Teilflächen verlegt werden müssen, kann sich die Antragstellerin auf diese Arbeiten
beschränken, um dadurch der Verfügung gerecht zu werden.
32
Der Tenor zu 1. der Verfügung ist schließlich auch nicht mangels hinreichender
Bestimmtheit rechtswidrig. Grundsätzlich müssen ordnungsbehördliche Verfügungen in
einer Weise bestimmt sein, dass der Betroffene zweifelsfrei erkennen kann, was von ihm
verlangt wird. Gleichzeitig dürfen die Anforderungen an die Bestimmtheit auch nicht
überspannt werden. Je nach den Umständen des Falles kann es ausreichen, dem
Betroffenen das Ziel zu bezeichnen, das mit der betreffenden Maßnahme verfolgt wird,
ohne ihm detailliert vorzuschreiben, auf welche Weise dieses Ziel erreicht werden soll,
33
vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 23. März 2005 - 6 TG 3675/04 -,
Entscheidungen der Verwaltungsgerichtshöfe Band 55 Seite 214 = NJW-
Rechtsprechungsreport 2005 Seite 1643.
34
Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner der Antragstellerin das Ziel der
Sanierungsmaßnahme in Nr. 4. seiner Verfügung eindeutig vorgegeben. Die
Antragstellerin wird gemeinsam mit dem von ihr zu beauftragenden Gutachter festlegen
müssen, auf welche Weise dieses Ziel erreicht wird. Auch unter dem Gesichtspunkt der
Bestimmtheit erweist sich Nr. 1. der Verfügung danach nicht als rechtswidrig.
35
Auch Nr. 2. der Verfügung, wonach eine „gutachterliche Begleitung" der
Sanierungsmaßnahmen zu erfolgen hat, ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 10
Abs. 1 Satz 1 BBodSchG gedeckt. In seinem - soweit ersichtlich nicht veröffentlichten -
Beschluss vom 16. März 2005 - 20 B 298/05 - hat der 20. Senat des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen folgendes ausgeführt:
36
"Die Häufigkeit der vom Antragsgegner vorgegebenen Pumpintervalle und die
geforderte Einschaltung eines Sachverständigen begegnen unter dem Blickwinkel der
gebotenen Verhältnismäßigkeit von Sanierungsmaßnahmen keinen Bedenken. Eine
nicht erforderliche oder der gegebenen Situation nicht angemessene Beanspruchung
der Antragstellerin ist nicht zu erkennen. Sanierungsmaßnahmen sind darauf zu richten,
dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen
für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG, §§ 5
Abs. 1, Abs. 3 BBodSchV). Daran ist die Ordnungsverfügung ersichtlich orientiert. ... Die
Begleitung der Maßnahme durch einen Sachverständigen zielt darauf, in Gestalt der
vom Sachverständigen zu erstellenden Bewertung und Protokollierung in kurzen
Zeitabständen verlässliche Erkenntnisse über die Erreichung des erstrebten
Sanierungserfolgs und damit über die Notwendigkeit einer Fortsetzung des Abpumpens
bzw. über die Festlegung der Pumpintervalle zu gewinnen. Eine sachlich nicht
hinlänglich zu vertretende, übermäßige Belastung der Antragstellerin ist hierin nicht zu
sehen."
37
Diese Überlegungen sind auf den vorliegenden Sachverhalt ohne weiteres übertragbar.
Die gutachterliche Begleitung, die in Nr. 5.2 der Verfügung näher beschrieben wird, ist
erforderlich, um eine ordnungsgemäße Sanierung der Grundfläche zu gewährleisten.
Insbesondere ist eine regelmäßige Untersuchung des Wassers an der Anlage, im
Grundwasser und in den Gewässern („Monitoring"), die nur von einem
Sachverständigen geleistet werden kann, geboten, um den kontinuierlichen Fortgang
der Sanierung zu gewährleisten. Eine unverhältnismäßige Belastung der Antragstellerin
hierdurch vermag die Kammer nicht zu erkennen.
38
Als rechtens erweist sich schließlich auch die Bestimmung eines Sanierungszielwertes
in Nr. 4. der Verfügung. Der dort ausgeworfene Wert von maximal 0,1 ?g/l PFT
entspricht den unter I. dieses Beschlusses wiedergegebenen sachverständigen
Stellungnahmen.
39
Der Antragsgegner hat auch zu Recht die sofortige Vollziehung seiner Verfügung
angeordnet. Zwar ist den Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin zuzugeben,
dass die insoweit angesprochene Schneeschmelze jedenfalls in den nächsten Monaten
nicht zu erwarten ist. Den übrigen Erwägungen des Antragsgegners auf Seite 5 f seiner
Verfügung kann sich das Gericht allerdings anschließen. Es besteht ein erhebliches
40
öffentliches Interesse daran, die Belastung der Wasserläufe mit PFT alsbald zu
unterbinden oder zumindest deutlich zu reduzieren. Nach den Berechnungen der
Bezirksregierung B. befinden sich auf dem fraglichen Gelände noch mehr als 300
Kilogramm PFOA und PFOS. Ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung des
Sanierungsgebots ist zu erwarten, dass beträchtliche Mengen dieser Stoffe in den
Möhnefluss und anschließend in die Möhnetalsperre gelangen. Ein Mitglied der
beschließenden Kammer konnte vor wenigen Tagen am Pegel des nördlichen Turms
der Sperrmauer einen aktuellen Stauinhalt von etwa 60.000.000 Kubikmetern ablesen,
während der Stauinhalt insgesamt nahezu 135.000.000 Kubikmeter umfasst. Der
niedrige Wasserstand ist nicht allein auf den trockenen Sommer zurückzuführen,
sondern der Wasserspiegel wurde - wie der Kammer aus der Presse bekannt ist - für
Reparaturarbeiten abgesenkt. Damit besteht die Möglichkeit, beim erneuten Aufstauen
dieses Trinkwasserreservoirs die darin noch vorhandene Menge an PFT deutlich zu
reduzieren, indem durch entsprechende Maßnahmen diese Stoffe dem Oberlauf der
Möhne nicht mehr zugeführt werden. In der Folge verbessert sich anschließend auch die
Wasserqualität am Unterlauf der Möhne und namentlich am Wasserwerk „Möhnebogen"
in B. - O. . Auf diese Weise können die zur Zeit von der Allgemeinheit zu tragenden
Kosten der zusätzlichen Filtrierung des Trinkwassers in absehbarer Zeit abgebaut
werden. Dies gelingt indessen nur dann, wenn durch geeignete Maßnahmen ein
weiterer Eintrag von PFT in die Vorfluter unterbunden wird. Auch deshalb erweist sich
die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verfügung als rechtmäßig.
Die in der Antragsschrift sinngemäß anklingende Behauptung, der Antragsgegner habe
die Zeit seit dem 13. Juni 2006 nutzlos verstreichen lassen, ohne einzuschreiten,
sodass nicht nachvollziehbar sei, warum gerade jetzt die Ordnungsverfügung mit
Anordnung der sofortigen Vollziehung ergehe, trifft nicht zu. Die Verwaltungsvorgänge
des Antragsgegners wie auch die wiederholten Presseberichte betreffend die PFT-
Belastung von Möhne und Ruhr belegen vielmehr das Gegenteil. Der Antragsgegner
und zahlreiche weitere Stellen sind seit Mai/Juni intensiv darum bemüht, Abhilfe zu
schaffen. Allerdings versteht es sich von selbst, hierbei gezielt vorzugehen. Die in Rede
stehende Fläche in T. wurde - wie der Antragsteller in seiner Antragserwiderung
zutreffend darstellt - erst im September als Belastungsschwerpunkt und damit als für
eine konkrete Sanierungsmaßnahme in Betracht kommend ermittelt. Dass der
Antragsteller sodann den Versuch unternommen hat, mit der Antragstellerin eine
vertragliche Vereinbarung zu schließen, die hoheitliches Vorgehen erübrigen würde, ist
ersichtlich nicht als zögerliche Sachbearbeitung zu verstehen, sondern als einfaches,
zweckmäßiges und zügiges Verwaltungshandeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes -
VwVfG (vgl. § 10 Satz 2). Nachdem ein Vertrag mit der Antragstellerin nicht zustande
kam, war der Antragsgegner gehalten, alsbald eine entsprechende Ordnungsverfügung
zu erlassen.
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Soweit der Antragsgegner der Antragstellerin allerdings aufgegeben hat, bis zum 2.
Oktober 2006 einen Gutachterauftrag zu erteilen, die Detailplanung des Gutachterbüros
bis zum 10. Oktober 2006 vorzulegen und mit den Bauarbeiten spätestens am 16.
Oktober 2006 zu beginnen, bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit seiner
Entscheidungen. Zutreffend weisen die Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin
darauf hin, dass nach Nr. 5.1 der Verfügung der Gutachterauftrag innerhalb von drei
Arbeitstagen hätte erteilt werden müssen, wobei der 2. Oktober 2006 angesichts des
ihm folgenden Feiertags von zahlreichen Menschen als Urlaubstag genutzt wurde. Nach
den Erkenntnissen des Antragsgegners wird die Detailplanung etwa 50.000,00 Euro
kosten; die gutachterliche Begleitung wird in Höhe von etwa 200.000,00 Euro zusätzlich
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zu Buche schlagen. Es wird zweckmäßig sein, Detailplanung und Begleitung von ein
und demselben Büro durchführen zu lassen, so dass die Antragstellerin ein
Auftragsvolumen von ca. 250.000,00 Euro zu vergeben hat. Dass sie hierfür nicht den
„ersten besten Gutachter" ansprechen möchte, sondern den Auftrag nur nach Anhörung
mehrerer Gutachter erteilen will, ist ohne weiteres verständlich und nachvollziehbar. Für
eine - wenn auch nur beschränkte - Ausschreibung ist eine Frist von etwa drei
Werktagen indessen deutlich zu knapp bemessen.
Aus der vorstehenden Überlegung folgt zugleich, dass der in Nr. 5.2 bezeichnete Termin
und auch der Termin für den Beginn der Bauarbeiten (Nr. 3. der Verfügung) nicht
gebilligt werden können. Im Übrigen gibt der Antragsgegner der Antragstellerin in 5.2
eine Handlung auf, die nur bedingt im Verantwortungsbereich der Antragstellerin liegt.
Die Antragstellerin hat nach Erteilung des Gutachterauftrags keinen Einfluss darauf, mit
welchem Arbeitstempo der Gutachter zu Werke geht. Würde Nr. 5.2 der Verfügung
Bestand haben, müsste die Antragstellerin besorgen, mit Vollstreckungsmaßnahmen
überzogen zu werden, ohne dass sie selbst eine Ursache gesetzt hätte.
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Erweisen sich die soeben erörterten Punkte der angefochtenen Verfügung somit als
rechtlich zweifelhaft, besteht kein öffentliches Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung.
Der Antragsgegner mag der Antragstellerin angemessene Fristen setzen, die einerseits
zwar der in der Antragserwiderung nochmals dargelegten Eilbedürftigkeit Rechnung
tragen, andererseits aber auch die verständlichen Belange der Antragstellerin
berücksichtigen müssen.
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Nach dem Vorstehenden kann auch die Androhung des Zwangsmittels der
Ersatzvornahme (Nr. 6. der Verfügung) keinen Bestand haben. Nach § 63 Abs. 1 Satz 2
des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG) ist
dem Betroffenen einer Vollstreckungsmaßnahme mit der Androhung des Zwangsmittels
eine angemessene Frist zur Erfüllung seiner Pflicht zu bestimmen. Die im vorliegenden
Fall der Antragstellerin gesetzten Fristen erweisen sich - wie dargelegt - nicht als
„angemessen" in diesem Sinne. Damit ist die Androhung des Zwangsmittels insgesamt
rechtswidrig, so dass insoweit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der
Antragstellerin anzuordnen ist.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach die Kosten
verhältnismäßig zu teilen sind, wenn ein Beteiligter teils obsiegt und teils unterliegt. Die
im Tenor zu 2. des Beschlusses ausgeworfene Quote entspricht nach Einschätzung der
Kammer dem Maß des wechselseitigen Unterliegens und Obsiegens.
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Die Entscheidung über den Streitwert ergeht auf der Grundlage der §§ 52 Abs. 1, 53
Abs. 3 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes. Hierzu heißt es in dem bereits zitieren
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 16. März 2005:
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"Das für die Streitwertbemessung maßgebliche wirtschaftliche Interesse der
Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres
Widerspruchs wird bestimmt durch den infolge der angeordneten Sanierungsmaßnahme
entstehenden finanziellen Aufwand. Der Antragsgegner hat die anfallenden Kosten für
den Fall einer Ersatzvornahme überschlägig auf 500 EUR/Tag veranschlagt. Die
Antragstellerin ist dem nicht entgegen getreten. Da sich in dem Drainageschacht nach
Angaben des Antragsgegners trotz des seit mehreren Monaten intensiv stattfindenden
Abpumpens des Öl-/Wassergemisches fortwährend eine neue Ölschicht und der
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Schadensherd noch nicht ausgeräumt ist, ist angesichts auch des Sanierungszieles mit
einer mehrmonatigen Dauer der Maßnahme zu rechnen. Das rechtfertigt es auch unter
Berücksichtigung des nur vorläufig regelnden Charakters des Verfahrens, den Streitwert
mit 25.000,- EUR zu bemessen."
Danach sind im vorliegenden Fall bei der Bemessung des Streitwerts die Kosten zu
berücksichtigen, die in Vollzug der streitigen Ordnungsverfügung auf die Antragstellerin
zukommen. Außer Betracht bleiben müssen hierbei allerdings die Folgekosten in Höhe
von ca. 60.000,00 Euro jährlich und auch die Kosten der gutachterlichen Begleitung in
Höhe von etwa 20.000,00 Euro insgesamt, weil diese Kosten - jedenfalls zu einem
größeren Teil - erst nach rechtskräftigem Abschluss des Widerspruchs - und eines
anschließenden Klageverfahrens anfallen dürften. Es bleiben danach Kosten in Höhe
von 665.000,00 Euro, die indessen ebenfalls nicht in voller Höhe in den Streitwert
einfließen können. Sollte sich nämlich im Hauptsacheverfahren herausstellen, dass der
Antragsgegner der Antragstellerin zu Unrecht die Sanierung der Fläche in T.
aufgegeben hat, müsste er die ihr bis dahin entstandenen Kosten erstatten. Die durch
die sofortige Vollziehung auf die Antragstellerin zukommenden Kosten trägt diese also
nur vorläufig, so dass es angemessen ist, als Streitwert lediglich ¼ dieses Betrages
festzusetzen.
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