Urteil des VG Arnsberg vom 09.01.2004

VG Arnsberg: tagesordnung, fraktion, quorum, arbeitsfähigkeit, antragsrecht, geschäftsordnung, haus, gemeindeordnung, feststellungsklage, initiativrecht

Verwaltungsgericht Arnsberg, 12 K 1734/03
Datum:
09.01.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Arnsberg
Spruchkörper:
12. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
12 K 1734/03
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand:
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Der Kläger ist fraktionsloses Ratsmitglied im Rat der Stadt Siegen und begehrt die
Feststellung, dass der Beklagte verpflichtet ist, von ihm gestellte Anträge in die
Tagesordnung von Ratssitzungen aufzunehmen.
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Mit Schreiben jeweils vom 2. Dezember 2002 beantragte der Kläger gegenüber dem
Beklagten, in die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates der Stadt Siegen am
18. Dezember 2002 u.a. folgende Punkte aufzunehmen:
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- Streichung einer Bestimmung der Haus- und Badeordnung für die Hallenbäder der
Stadt Siegen
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- Änderung des § 9 Abs.1 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt Siegen (GO Rat)
dahingehend, dass - entgegen der bisherigen Regelung, nach der fristgemäße
schriftliche Anträge von einer Fraktion oder von mindestens 1/5 der Mitglieder des Rates
in die Tagesordnung einer Ratssitzung aufzunehmen sind - fristgemäße schriftliche
Anträge von Mitgliedern des Rates der Stadt Siegen in die Tagesordnung einer Sitzung
aufzunehmen seien.
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Zur Begründung des letzteren Antrags führte der Kläger aus: Durch die Änderung des
Kommunalwahlgesetzes in Bezug auf die Aufhebung der 5 %- Sperrklausel seien auch
Personen oder Gruppen als Mandatsträger in Kommunalparlamenten vertreten. Diesen
Personen und Gruppen im Rat der Stadt Siegen würden keine Antragsrechte
eingeräumt, weil die Geschäftsordnung und die Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein- Westfalen (GO NRW) die aktuelle Rechtsprechung ignorierten. Hierdurch
verstoße die Stadt Siegen gegen die höchstrichterliche Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG).
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Hierauf entgegnete der Beklagte mit Schreiben vom 9. Dezember 2002 im
Wesentlichen: Er beabsichtige, die Zuschrift des Klägers nicht auf die Tagesordnung
der nächsten Ratssitzung zu setzen. Auch nach nochmaliger Rücksprache mit der
Kommunalaufsicht werde ein Antragsrecht einzelner Stadtverordneter nicht gesehen.
Vielmehr wünsche die Gemeindeordnung, dass Anträge von Fraktionen oder aber von
einem gewissen Quorum von Personen gestellt werden könnten. Die Festschreibung
dieses Quorums auf 1/5 der Mitglieder des Rates sei keine unzulässige Einschränkung
in der Ausübung des Mandates.
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Die beantragte Aufnahme der beiden Punkte in die Tagesordnung der Ratssitzung am
18. Dezember 2002 unterblieb daraufhin. Hinsichtlich der Änderung der Haus- und
Badeordnung verwies der Beklagte im Nachgang zur Ratssitzung erneut darauf, dass
der Kläger mangels Fraktionsstatus nach den Bestimmungen der Geschäftsordnung und
der Gemeindeordnung nicht antragsberechtigt sei, weshalb eine Aufnahme in die
Tagesordnung nicht erfolgt sei.
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Zur Begründung seiner am 6. Mai 2003 erhobenen Klage führt der Kläger im
Wesentlichen aus: Aus der Ablehnung seiner beiden Anträge ergebe sich, dass der
Beklagte auch in Zukunft nicht gewillt sei, seinen Anträgen zur Tagesordnung zu
entsprechen. Er habe jedoch einen Anspruch auf die Aufnahme von ihm gestellter
Anträge in die Tagesordnung. Dieser ergebe sich zwar nicht aus § 48 Abs.1 Satz 2 GO
NRW, da diese Vorschrift ein Quorum von mindestens einem Fünftel der Ratsmitglieder
bzw. einen Antrag aus einer Fraktion voraussetze. Doch ergebe sich aus Art. 38 Abs.1
Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs.1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG)
ein Antragsrecht des einzelnen Stadtverordneten zur Tagesordnung von Ratssitzungen.
Zu den Rechten der Abgeordneten des Bundestages aus Art. 38 Abs.1 Satz 2 GG
gehöre das Recht, parlamentarische Initiativen zu ergreifen. Hierunter falle auch das
Recht, Anträge zur Tagesordnung zu stellen, da jeder Abgeordnete das Recht haben
müsse, für ihn wesentliche Themen im Plenum zur Sprache zu bringen. Dieses Recht
werde für den einzelnen Abgeordneten des Bundestags durch § 20 Abs.2 Satz 3, § 20
Abs.4 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) realisiert, wonach
der einzelne Abgeordnete einen Anspruch auf Aufnahme eines Antrags in die
Tagesordnung bzw. auf Entscheidung des Plenums hierüber habe. Angesichts dieser
einfachgesetzlichen Gewährung eines Antragsrechts für einzelne Abgeordnete habe
das Bundesverfassungsgericht daher bislang offengelassen, ob die Gewährung von
Tagesordnungsinitiativrechten einzelner Abgeordneter verfassungsrechtlich geboten
sei. Daher könne dem Bundesverwaltungsgericht insoweit nicht gefolgt werden, als es
die Einschränkung des Tagesordnungsinitiativrechts des einzelnen Stadtratsmitglieds
unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes als
gerechtfertigt angesehen habe. Bestehe danach ein verfassungsrechtlich
gewährleistetes Initiativrecht des einzelnen Bundestagsabgeordneten bezüglich der
Tagesordnung, so seien diese Grundsätze auch auf die Mitglieder einer
Kommunalvertretung anwendbar. Dies folge aus dem Homogenitätsprinzip des Art.28
Abs.1 GG, nach dem insbesondere die Wahlgrundsätze zur Wahl des Bundestages auf
die Wahlen in Kommunalvertretungen anwendbar seien. Seien danach sowohl der
Bundestag als auch Kommunalvertretungen Repräsentanten des ganzen Volkes und
folge hieraus die Repräsentationsfunktion aller Mitglieder der Vertretungen, richteten
sich auch die Mitgliedschaftsrechte des einzelnen Stadtverordneten nach denen des
Bundestagsabgeordneten. Das dem einzelnen Ratsmitglied mithin verfassungsrechtlich
garantierte Initiativrecht werde durch § 48 Abs.1 der GO NRW eingeschränkt, da dieses
sein Recht nicht wahrnehmen könne, wenn es nicht die Unterstützung einer Fraktion
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oder eines Fünftels der Ratsmitglieder für seinen Antrag gewinne. Dies stelle letztlich
einen Entzug des Initiativrechts dar. Diese Einschränkung sei verfassungsrechtlich
jedoch nicht gerechtfertigt. Insbesondere könne sie nicht mit dem Schutz der Funktions-
und Arbeitsfähigkeit des Plenums begründet werden, da diese durch ein Antragsrecht
des einzelnen Stadtverordneten nicht erheblich beeinträchtigt sei. Der Rat werde durch
einen Tagesordnungspunkt zeitlich nicht zwingend lange aufgehalten. Hätten die
anderen Ratsmitglieder kein Interesse an der Debatte, würden sie sehr schnell zur
Abstimmung schreiten und den Antrag ablehnen. Das Interesse des fraktionslosen
Stadtverordneten, das Thema in die Öffentlichkeit zu bringen, sei damit gewahrt.
Weiterhin sei zu berücksichtigen, dass selbst im Bundestag, wo nach § 20 GO BT mehr
als 600 einzelne Abgeordnete das Recht hätten, Anträge zur Tagesordnung zu stellen,
kein Funktionsverlust feststellbar sei, was in einem Gemeinderat umso weniger zu
erwarten sei.
Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass die Ablehnung seines Antrages vom 2. Dezember 2002 betreffend
die Haus- und Badeordnung für die Stadt Siegen zur Tagesordnung der Ratssitzung am
18. Dezember 2002 durch den Beklagten rechtswidrig war,
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hilfsweise,
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festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, seine Anträge in die Tagesordnung der
Ratssitzungen aufzunehmen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung macht er geltend: Ein Anspruch einzelner Stadtverordneter auf die
Durchsetzung eines Tagesordnungspunktes ergebe sich weder aus § 48 Abs.1 Satz 2
GO NRW noch insbesondere aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art.28 Abs.1 Satz 2 GG.
Zwar umfasse das den Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch Art. 38 Abs.1
Satz 2 GG gewährleistete freie Mandat Initiativrechte wie insbesondere das Recht,
Anträge zur Tagesordnung zu stellen. Diese Grundsätze gälten über Art. 28 Abs. 1 Satz
2 GG auch für Stadtverordnete, so dass dem Kläger grundsätzlich ein Antragsrecht
bezüglich der Tagesordnung zustehe. Dieses Antragsrecht sei jedoch nicht vorbehaltlos
gewährleistet, sondern durch § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW und die Geschäftsordnung
des Rates im Interesse der Funktionsfähigkeit des Rates beschränkt. Der
Landesgesetzgeber habe die den Ratsmitgliedern zustehenden Beteiligungsrechte im
Interesse der Arbeitsfähigkeit des Gemeinderates an die Erreichung eines bestimmten
Quorums gebunden. Würde man jedem einzelnen Stadtverordneten ein Recht auf
Durchsetzung eines begehrten Tagesordnungspunktes gewähren, so müsste der Rat
eventuell über sehr viele Tagesordnungspunkte entscheiden, für deren sachliche
Behandlung gerade kein gesteigertes Interesse bestehe, was eine nicht unerhebliche
zeitliche Beeinträchtigung der Ratssitzungen zur Folge habe. Eine Abstimmung und
Aussprache über einen Tagesordnungspunkt mache nur Sinn, wenn für die sachliche
Behandlung ein hinreichend gewichtiges Interesse im Stadtrat vorhanden sei.
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Mit Beschluss vom 17. Juni 2003 hat die erkennende Kammer einen Antrag des
Klägers, den Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, einen
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von ihm gestellten Antrag vom 3. Juni 2003 auf die Tagesordnung der Ratssitzung vom
18. Juni 2003 zu setzen, abgelehnt (Az.: VG Arnsberg 12 L 1001/03).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten (12 K 1734/03 und 12 L 1001/03)
sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Kammer entscheidet gemäß § 101 Abs.2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.
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Die Klage hat keinen Erfolg.
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Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.
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Die Klage ist mit dem Hauptantrag als kommunalverfassungsrechtliche
Feststellungsklage statthaft, da der Kläger der Sache nach geltend macht, der Beklagte
sei verpflichtet gewesen, seinen Antrag betreffend die Streichung einer Bestimmung der
Haus- und Badeordnung in die Tagesordnung der Ratssitzung am 18. Dezember 2002
aufzunehmen und habe daher durch die Ablehnung seine ihm als Ratsmitglied
zustehenden organschaftlichen Mitwirkungsrechte verletzt. Damit begehrt er die
Feststellung des Bestehens eines konkreten organschaftlichen Rechtsverhältnisses
innerhalb kommunaler Organe, die mit der kommunalverfassungsrechtlichen
Feststellungsklage verfolgt werden kann. Der Kläger ist insoweit auch klagebefugt, da
es zumindest möglich erscheint, dass er als Ratsmitglied kraft Verfassungsrechts einen
Anspruch auf die Aufnahme des betreffenden Punktes in die Tagesordnung hatte. Es
besteht schließlich auch ein hinreichendes Interesse an der begehrten Feststellung,
obwohl die Ratssitzung vom 18. Dezember 2002 mittlerweile durchgeführt wurde, da der
Beklagte es aus grundsätzlichen Erwägungen ablehnt, Tagesordnungsanträge des
Klägers zu berücksichtigen, soweit diese nicht von einer Fraktion oder einem Fünftel der
Ratsmitglieder unterstützt werden, so dass auch in Zukunft mit einer Ablehnung von
Tagesordnungsanträgen (allein) des Klägers durch den Beklagten zu rechnen ist.
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Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag jedoch unbegründet, denn der Kläger hatte keinen
Anspruch gegen den Beklagten auf Aufnahme des betreffenden Punktes in die
Tagesordnung der Ratssitzung, so dass dessen Ablehnung ihn nicht in seinen
organschaftlichen Mitwirkungsrechten verletzte. Ein entsprechender Anspruch ergibt
sich zunächst nicht aus § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 9 Abs.1 der GO Rat.
Danach hat der Bürgermeister Vorschläge bzw. Anträge in die Tagesordnung
aufzunehmen, die ihm von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion
vorgelegt werden. Mit dieser Regelung hat der Landesgesetzgeber die Ausübung der
den Ratsmitgliedern aus ihrem Status als Vertreter der Gemeindebürger (Art.28 Abs.1
Satz 2 GG) zufließenden Beteiligungsrechte im Interesse der Arbeitsfähigkeit des
Gemeinderates an die Erreichung eines bestimmten Quorums gebunden.
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Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 7 B
50/92 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.)1993, S. 891 f. (zu § 34 Abs.5 der
Gemeindeordnung für das Land Rheinland- Pfalz).
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Da der Kläger seinen Antrag vom 2. Dezember 2002 bezüglich der Änderung der Haus-
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und Badeordnung ohne Unterstützung weiterer Ratsmitglieder gestellt und das
erforderliche Quorum mithin nicht erreicht hatte, hatte er nach § 48 Abs.1 Satz 2 GO
NRW i.V.m. § 9 Abs.1 GO Rat keinen Anspruch auf die Aufnahme des Antrags in die
Tagesordnung.
Ein solcher Anspruch ergibt sich auch nicht aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1
GG. Dabei mag letztlich dahinstehen, ob sich aus diesen Bestimmungen - wie die
Beteiligten übereinstimmend meinen - das prinzipielle Recht eines einzelnen
Ratsmitglieds auf Aufnahme seiner Vorschläge in die Tagesordnung einer Ratssitzung
ableiten lässt. Jedenfalls wäre ein entsprechendes Recht durch die Regelung des § 48
Abs.1 Satz 2 GO NRW gesetzlich dahingehend beschränkt, dass die Ausübung an die
Erreichung des vorgesehenen Quorums bzw. die gemeinschaftliche Wahrnehmung
durch eine Fraktion gebunden wird. Gegen diese Regelung bestehen auch keine
durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Insoweit ist anerkannt, dass
parlamentarische Mitwirkungsbefugnisse im Interesse einer sachgerechten
Aufgabenerfüllung des Plenums der gemeinschaftlichen Wahrnehmung durch eine
Fraktion oder ein Quorum vorbehalten bleiben können. Allerdings darf - gerade um der
Repräsentationsfähigkeit und der Funktionstüchtigkeit des Parlaments willen - das
Recht des einzelnen Abgeordneten, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung
mitzuwirken, dadurch nicht in Frage gestellt werden.
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BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) Band 80, S.188, 219; Urteil vom 16. Juli 1991 - 2
BvE 1/91 -, BVerfGE 84, S. 304, 321 f.
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In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte
des einzelnen Ratsmitglieds durch § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW als verfassungsrechtlich
unbedenklich, soweit hierdurch - worauf es vorliegend allein ankommt - ein Anspruch
auf Aufnahme eines Vorschlags lediglich eines einzelnen fraktionslosen Ratsmitglieds
in die Tagesordnung ausgeschlossen wird. Im Interesse der Arbeitsfähigkeit eines
Gemeinderates ist es sachlich gerechtfertigt, einen Anspruch auf Aufnahme eines
Vorschlags in die Tagesordnung nur unter der Voraussetzung der Unterstützung durch
eine Fraktion oder ein Quorum einzuräumen, da hierdurch sichergestellt wird, dass nur
über Tagesordnungspunkte zu beraten ist, an denen ein hinreichendes Interesse der
Ratsmitglieder besteht. Im Falle eines Antragsrechtes jedes einzelnen Ratsmitglieds
wäre der Rat hingegen möglicherweise im Einzelfall genötigt, sich fortwährend trotz
Fehlen eines substantiellen Interesses mit von einzelnen Ratsmitgliedern eingebrachten
Tagesordnungspunkten zu befassen, wodurch zudem der zeitliche Rahmen der
Ratssitzungen gesprengt werden könnte. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass
Ratsmitglieder - abweichend etwa zu Abgeordneten des Bundestages - regelmäßig
einem Hauptberuf nachgehen und die für Ratssitzungen - die gewöhnlich am späten
Nachmittag stattfinden - zur Verfügung stehende Zeit daher knapper ist, was eine
entsprechende Ausgestaltung der Beteiligungsrechte von Ratsmitgliedern im Interesse
der Arbeitsfähigkeit eines Gemeinderates umso eher rechtfertigt. Auch bleibt es dem
einzelnen, auch fraktionslosen Ratsmitglied unbenommen, für seine Anträge zu werben,
um die erforderliche Unterstützung einer Fraktion oder eines Quorums zu gewinnen, so
dass seine Mitwirkungsrechte durch die getroffene Regelung nicht grundsätzlich in
Frage gestellt werden. Im Ergebnis scheidet danach vorliegend jedenfalls auch ein
Anspruch des Klägers auf Aufnahme seines Vorschlags in die Tagesordnung aus Art.38
Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG aus, so dass die Ablehnung seines
Tagesordnungsantrags durch den Beklagten ihn insgesamt nicht in seinen
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organschaftlichen Mitwirkungsrechten verletzte.
Nach alledem erweist sich die Klage auch mit ihrem - zulässigen - Hilfsantrag als
unbegründet, da nach dem Gesagten keine Verpflichtung des Beklagten besteht,
Anträge allein des Klägers in die Tagesordnung der Ratssitzungen aufzunehmen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
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Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.
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