Urteil des VG Arnsberg, Az. 7 K 4317/03

VG Arnsberg: firma, recht der europäischen union, kommunikation, öffentliches interesse, behörde, beurteilungsspielraum, besitz, güterverkehr, kündigung, gegenseitigkeit
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 7 K 4317/03
18.11.2004
Verwaltungsgericht Arnsberg
7. Kammer
Urteil
7 K 4317/03
Der Bescheid der Beklagten vom 16. Juni 2003 in der Gestalt ihres
Widerspruchsbescheides vom 16. Oktober 2003 wird aufgehoben und die
Beklagte wird verpflichtet über den Antrag der Klägerin vom 17. Januar
2003 auf Erteilung einer Genehmigung für einen grenzüberschreitenden
Linienverkehr mit Kraftomnibussen zwischen Dortmund und Capljina
(Bosnien-Herzegowina) unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten
wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d:
Die Klägerin, ein in N1. ansässiges Omnibusunternehmen, begehrt mit der vorliegenden
Klage von der Beklagten die Neubescheidung ihres Antrages auf Erteilung einer
Genehmigung für einen grenzüberschreitenden Linienverkehr mit Kraftomnibussen
zwischen Dortmund und Capljina (Bosnien-Herzegowina) mit verschiedenen
Zwischenhaltestellen.
Diese Route wurde seit Mitte der achtziger Jahre zunächst von der Firma E. und ihrem
Kooperationspartner der Firma B. N2. (im folgenden: B. ) bedient. Grundlage hierfür war
zuletzt zum einen die bis zum 31. März 2002 befristete Genehmigung der Beklagten vom
19. Januar 1998 und zum anderen die bis zum 7. Juni 2003 befristete Genehmigung des
bosnischen Ministeriums für Zivilangelegenheiten und Kommunikation vom 7. Juni 1998.
Ferner bediente die Firma E. aufgrund der bis zum 1. Oktober 2003 befristeten
Genehmigung der Beklagten vom 2. Oktober 1998 in Kooperation mit der bosnischen Firma
H. (im folgenden: H. ) den grenzüberschreitenden Linienomnibusverkehr zwischen
Dortmund und Neum (Bosnien-Herzegowina). Diese Verkehrsrelation hatte allerdings im
Vergleich zu der von der Firma E. und der Firma B. bedienten Strecke zwischen Dortmund
und Capljina eine andere Streckenführung.
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Aufgrund einer Vereinbarung vom 5. August 1999 setzte die E. beginnend ab dem 1.
September 1999 für die mit der Firma B. bediente Route zwischen Dortmund und Capljina
für ihren Streckenabschnitt die Firma H. als Subunternehmer ein.
Auf entsprechenden Antrag vom 3. Dezember 2001 erteilte die Beklagte mit Bescheid vom
7. März 2002 der Firma E. in Kooperation mit der Firma H. die Genehmigung, die separat
genehmigten Routen zwischen Dortmund und Neum sowie Dortmund und Capljina zu
einer Route zusammenzulegen.
Mit Schreiben vom 28. März 2002 kündigte die Firma E. mit Wirkung zum 31. März 2002
den mit der Firma B. bestehenden Kooperationsvertrag, der unter anderem den
Linienverkehr zwischen Dortmund und Capljina umfasste.
Daraufhin beantragte die Firma B. mit Schreiben vom 30. März 2002 und 1. Juli 2002 bei
dem bosnischen Ministerium für Zivilangelegenheiten und Kommunikation die
Verlängerung der Konzession u.a. für den Linienverkehr zwischen Capljina und Dortmund
und bat um eine Empfehlung gegenüber den deutschen Behörden, dass sie den bisherigen
Partner, die E. , auswechseln dürfe.
Zwischenzeitlich erteilte auf entsprechenden Antrag vom 30. November 2001 das
bosnische Ministerium für Zivilangelegenheiten und Kommunikation den Firmen E. und H.
mit Bescheid vom 14. November 2002 eine bis zum 17. Dezember 2007 befristete und die
Beklagte mit Bescheid vom 4. Dezember 2002 eine bis zum 3. Dezember 2007 befristete
Genehmigung für einen grenzüberschreitenden Linienomnibusverkehr zwischen Dortmund
und Neum. Die insoweit genehmigte Streckenführung entspricht im Wesentlichen der
vormals den Firmen E. und B. genehmigten Streckenrelation mit der Ausnahme, dass in
Deutschland zwei Haltestellen ausgetauscht und als neue Endhaltestelle Neum
hinzugekommen ist.
Das bosnische Ministerium für Zivilangelegenheiten und Kommunikation teilte
anschließend der Firma B. mit Schreiben vom 19. Dezember 2002 u.a. mit, dass es das
Ersuchen zur Änderung des Kooperationspartners an die deutschen Behörden
weitergeleitet habe, aber von dort noch keine Antwort bekommen habe.
Mit Schreiben vom 17. Januar 2003 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung
einer Genehmigung für den grenzüberschreitenden Linienomnibusverkehr von Dortmund
nach Capljina. Für diesen Linienverkehr hat die Klägerin einen Kooperationsvertrag mit der
Firma B. , dem vormaligen Kooperationspartner der Firma E. , geschlossen.
Nach Durchführung des entsprechenden Anhörungsverfahrens lehnte die Beklagte diesen
Antrag mit Bescheid vom 16. Juni 2003 ab und führte zur Begründung im Wesentlichen
folgendes aus: Der in dem Antrag der Klägerin angebotene Linienverkehr sei bis auf die
Haltestellen in Heilbronn und Koblenz sowie einer etwas abweichenden Linienführung in
Österreich, Slowenien, Kroatien und Bosnien-Herzegowina im Wesentlichen schon von
dem bereits genehmigten Linienverkehr der Firmen E. und H. erfasst. Die Fahrtenpreise
seien für die übereinstimmenden Verkehrsverbindungen identisch. Auch stelle das
Verkehrsangebot der Klägerin keine Verbesserung dar. Im Ergebnis liege durch die von der
Firma E. angebotene tägliche Verkehrsbedienung auf der in Rede stehenden Strecke ein
für die Verkehrsnutzer befriedigendes und ausreichendes Angebot vor. Auch würden die
vorliegenden Auslastungszahlen der Firma E. belegen, dass ein Verkehrsbedürfnis für
einen zusätzlichen Linienverkehr oder ein zusätzliches Fahrtenpaar nicht vorhanden sei.
Dies zeige sich auch daran, dass zahlreiche im Anhörungsverfahren zu beteiligende
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Behörden ihr Einvernehmen zu Haltestellen in ihrem Bezirk versagt hätten. Ferner führe die
Tatsache, dass der bosnische Kooperationspartner B. bis zum 31. März 2002 im Besitz
einer entsprechenden Genehmigungsurkunde für den Linienverkehr zwischen Dortmund
und Capljina war, nicht zu einer anderen Bewertung. Bedingt durch den Kooperationsbruch
zwischen den Firmen E. und B. könne sich der jeweilige Partner nicht mehr auf
Bestandsschutz für den Linienverkehr berufen. Vielmehr seien Anträge neuer
Kooperationspartner wie neue Anträge zu bewerten. Im vorliegenden Fall habe die Firma
E. gemeinsam mit ihrem neuen Kooperationspartner H. bereits im Dezember 2001 ein
weiteres Verkehrsbedürfnis erkannt und dies durch die Antragstellung für den
komprimierten Linienverkehr von Dortmund nach Neum dargelegt. Demgegenüber sei der
Antrag der Klägerin zeitlich nachrangig erfolgt, so dass die Kooperationspartner E. und H.
als vorhandene Unternehmer anzusehen seien. Auch würden etwaige Verletzungen der
Kooperationsverträge die Genehmigungsvoraussetzungen nicht tangieren.
Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 3. Juli 2003 Widerspruch ein und führte
aus: Die gemischte Kommission habe im Rahmen eines deutsch-bosnischen Fachtreffens
die parallele Fortführung der Linienverkehre mit den jeweils neuen Partnern befürwortet.
Insbesondere sei zu berücksichtigen, dass die E. ohne eine erforderliche
Behördenbeteiligung und weit vor Ablauf der gemeinsamen Genehmigung den in Rede
stehenden Linienverkehr mit der Klägerin eingestellt habe. Dies entspreche nicht den
Regelungen des bilateralen Abkommens über den grenzüberschreitenden Personen- und
Güterverkehr auf der Straße. Es könne nicht sein, dass beim Auseinanderbrechen einer
Linienkooperation noch während der Geltungsdauer der Genehmigungsurkunden neue
Linienanträge der beiden Unternehmen nach dem Prioritätsprinzip behandelt würden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Oktober 2003 wies die Beklagte den Widerspruch der
Klägerin unter Verweis auf ihre Gründe im Bescheid vom 16. Juni 2003 zurück und führte
ergänzend aus: Die allgemeine Vereinbarung der deutsch- bosnischen gemischten
Kommission für den Straßenpersonen und -güterverkehr vom 15./16. Mai 2003 sei im
vorliegenden Fall nicht anwendbar, da diese Regelung den Fall des Auseinanderbrechens
einer Kooperation betreffen, in denen die Genehmigungen in nächster Zeit ablaufen. Im
vorliegenden Fall sei die Genehmigung aber schon am 31. März 2002 abgelaufen. Der
Hinweis auf das bilaterale Abkommen über den grenzüberschreitenden Personen- und
Güterverkehr auf der Straße sei nicht relevant. Der Linienverkehr von Dortmund nach
Capljina sei in der Konstellation der Genehmigungsinhaber E. und der Firma B. mit Ablauf
der Genehmigung am 31. März 2002 faktisch beendet worden. In dem neu eingeleiteten
Genehmigungsverfahren habe auch das bosnisch-herzegowinische Ministerium bereits am
28. November 2002 den Firmen E. und H. eine Genehmigung für die Durchführung des
grenzüberschreitenden Linienverkehrs von Dortmund nach Neum erteilt. Im Übrigen seien
die Genehmigungsbehörden hinsichtlich der privatrechtlichen Ausgestaltung eines
Kooperationsvertrages und dessen Ausführung zur Neutralität verpflichtet.
Am 12. November 2003 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Während des Klageverfahrens lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 28. November 2003
den von der Firma B. mit Schreiben vom 30. Juni 2003 gestellten Antrag auf Erteilung einer
Genehmigung für den grenzüberschreitenden Linienverkehr mit Kraftomnibussen von
Dortmund nach Capljina ab. Nachdem die Firma B. gegen diese Entscheidung mit
Schreiben vom 19. Dezember 2003 Widerspruch eingelegt hatte, verständigten sich beide
Seiten darauf, dass die Entscheidung über den Widerspruch solange zurückgestellt wird,
bis über die vorliegende Klage entschieden worden ist.
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Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin folgendes vor: Der hier gegenständliche
Linienverkehrsantrag sei nicht isoliert aus der Sicht eines bislang unbeteiligten
Verkehrsunternehmens zu sehen, sondern stets im Zusammenhang mit ihrem
Kooperationspartner, der Firma B. . Das Prioritätsprinzip dürfe nur dann uneingeschränkt
gelten, wenn Linienverkehrsanträge bislang unverbundener Verkehrsunternehmen bei
einer nahezu identischen Verkehrsbedienung zu vergleichen seien. Im vorliegenden Fall
verhalte sich dies aber komplett anders. Zu einem Zeitpunkt, als die Firma B. noch versucht
habe, die Ursachen der bemerkbaren Verstimmung auf Seiten der E. herauszufinden, habe
dieses Verkehrsunternehmen bereits mit dem ehemaligen Subunternehmer eine neue
Linienverkehrskooperation geschlossen und bereits Linienanträge gestellt. Die Kündigung
des Kooperationsvertrages sei für die Firma B. völlig überraschend gewesen, so dass sie
sich auch erst ab diesem Zeitpunkt auf die Suche nach einem neuen Kooperationspartner
habe begeben können. Dass die Firma B. auf diese Weise nicht nur aus dem gemeinsam
projektierten und genehmigten Linienverkehr entfernt worden sei, sondern nun auch noch
plötzlich alle Rechte an diesem Linienverkehr verloren haben solle, sei nicht einsichtig. Es
könne nicht sein, dass im Falle einer Beendigung einer Linienkooperation beide
ursprünglichen Partner wieder bei "Null" anfangen müssten. Auch sei die E. im
vorliegenden Fall nicht schutzwürdig. Schließlich habe sich an dem ursprünglich
zugeschnittenen Linienverkehr nichts geändert. Daran ändere auch die Tatsache nichts,
dass der Linienverkehr um eine absolut unbedeutende Ortschaft wie Neum erweitert
worden sei. Die Beförderungsinteressenten blieben die gleichen, zumal auch die
Fahrzeiten und das Beförderungsentgelt identisch seien. Dies zeige, dass es auf den
Zeitpunkt der Antragstellung nicht ankomme. Zudem sei die Erteilung einer neuen
Linienverkehrsgenehmigung für die Firma E. und deren neuen Kooperationspartner seitens
der Beklagten zu bedenkenlos und vorschnell erteilt worden. Immerhin habe die Beklagte
an Hand der ihr vorliegenden Unterlagen gewusst, dass bezüglich des neu beantragten
Linienverkehrs bislang die Firma B. Kooperationspartner der E. gewesen sei. Insoweit hätte
es vor der Erteilung einer Genehmigung der Abklärung mit dem alten Kooperationspartner
bedurft. Das "Windhundprinzip" verliere jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden
jeglichen Sinn. Vor diesem Hintergrund würden die Vorschriften der § 13 Abs. 2 a, b des
Personenbeförderungsgesetzes auch gegen das Grundrecht der freien Berufsausübung
verstoßen und seien verfassungswidrig. Es handele sich hierbei um eine Regelung zur
Beschränkung der Berufsausübung, die ihre freie Wahl, Linienverkehre mit Omnibussen zu
von ihr als wirtschaftlich sinnvoll angesehenen Zielen anzubieten und durchzuführen, ganz
erheblich einschränke. Gleichzeitig bewirke diese Vorschrift für die vorhandenen
Verkehrsunternehmen einen kostenlosen gesetzlichen Konkurrenzschutz, da diesen
wirksam jegliche Konkurrenz "vom Leibe gehalten" werde. Selbst wenn es einem
Konkurrenzunternehmen gelänge, eine bessere Verkehrsbedienung anzubieten, könne
das vorhandene Verkehrsunternehmen durch eine Ausgestaltung des ihm genehmigten
Linienverkehrs das Eindringen des Konkurrenten verhindern. Insbesondere würden diese
Regelungen den freien Wettbewerb der Verkehrsunternehmen untereinander blockieren.
Dass diese Argumente zuträfen, zeige sich auch an der Tatsache, dass bei
grenzüberschreitenden Linienverkehren innerhalb der Europäischen Union (EU) , also
wenn das Start- und das Zielland innerhalb der EU liegen, deutlich erleichterte
Anforderungen gelten würden. Im Übrigen hätten sich die Zeiten grundlegend geändert,
was auch in der Aufhebung zahlreicher ehemals staatlicher Monopole bzw. staatlich
geschützter Alleinstellungen in anderen Lebensbereichen zu beobachten sei. Zudem
beinhalte der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs gemäß Artikel 59, 60 des EG-
Vertrages eine rechtliche Wertung, der sich auch nationale Gesetzgeber sowie nationale
Gerichte nicht verschließen könnten.
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Die Klägerin beantragt,
I. den Bescheid der Beklagten vom 16. Juni 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 16. Oktober 2003 aufzuheben und
II. die Beklagte zu verpflichten, über ihren Linienverkehrsantrag vom 17. Januar 2003 auf
Genehmigung eines grenzüberschreitenden Linienverkehrs mit Kraftomnibussen von
Dortmund nach Capljina (Bosnien-Herzegowina) unter Berücksichtigung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrages trägt sie vor: Auf der in Rede stehenden Strecke liege
durch die Firma E. eine befriedigende und ausreichende Verkehrsbedienung vor. Eine
darüber hinausgehende Verkehrsnachfrage sei nicht erkennbar. Auch stelle das
Verkehrsangebot der Klägerin hierzu keine Verbesserung dar. Die Tatsache, das der
bosnische Kooperationspartner der Klägerin gemeinsam mit der Firma E. im Besitz einer
Genehmigungsurkunde zur Durchführung des grenzüberschreitenden Linienverkehrs
gewesen sei, führe nicht zu einer Änderung der rechtlichen Bewertung. Bedingt durch den
Kooperationsbruch zwischen der Firma E. und der Firma B. sei ein Bestandsschutz
entfallen. Die Anträge neuer Kooperationspartnerschaften seien wie neue Anträge zu
bewerten. Im vorliegenden Fall habe die Firma E. gemeinsam mit ihrem neuen
Kooperationspartner H. das Verkehrsbedürfnis für die in Rede stehende Strecke früher als
die Klägerin erkannt. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin aus der Kündigung
des Kooperationsvertrages zwischen der Firma E. und der Firma B. irgendwelche Rechte
herleiten könne. Die Klägerin sei im Rahmen dieser Vertragsbeziehung außen vor. Sie
könne keine Rechte der Firma B. geltend machen. Der in § 13 des
Personenbeförderungsgesetzes enthaltene gesetzliche Konkurrenzschutz sei gewollt und
greife nicht in den Kern des Grundrechts der Berufsfreiheit ein. Auch die unterschiedliche
Handhabung der Genehmigungen von Linienverkehren innerhalb der EU und außerhalb
der EU seien vom Gesetzgeber gewollt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) zulässig und begründet.
Der Klägerin steht gegenüber der Beklagten ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie
Neubescheidung ihres Antrages vom 17. Januar 2003 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts zu, da der Bescheid der Beklagten vom 16. Juni 2003 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Oktober 2003 rechtswidrig ist und die
Klägerin in ihren Rechten verletzt. Eine konkrete Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung
der begehrten Linienverkehrsgenehmigung ist seitens der Klägerin zum einen nicht
beantragt worden und kann zum andern im vorliegenden Fall vom Gericht auch nicht
ausgesprochen werden, da insoweit die erforderliche Spruchreife noch nicht gegeben ist
und diese vom Gericht wegen dem der Behörde insoweit zugewiesenem
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Beurteilungsspielraum auch nicht hergestellt werden kann (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Für die Einrichtung und den Betrieb eines grenzüberschreitenden Linienverkehrs mit
Kraftomnibussen zwischen Dortmund und Capljina bedarf die Klägerin nach Maßgabe der
§§ 52 Abs. 1, 42 und § 2 Abs.1 Nr. 3 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) i.V.m.
Art. 3 Abs. 3 des Abkommens zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland
und der Regierung von Bosnien und Herzegowina über den grenzüberschreitenden
Personen- und Güterverkehr auf der Straße vom 18. Oktober 2001 (Bekanntmachung im
Verkehrsblatt - VkBl. - 2002, S. 90 ff.), im folgenden: deutsch-bosnisches Personen- und
Güterverkehrsabkommen, einer Genehmigung der zuständigen Behörde.
Gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des deutsch-bosnischen Personen- und
Güterverkehrsabkommens wird die Genehmigung im gegenseitigen Einvernehmen nach
Maßgabe des geltenden Rechts der jeweiligen Vertragspartei auf der Grundlage der
Gegenseitigkeit erteilt, so dass die Beklagte auf der Grundlage der Regelungen in § 52
Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 11 Abs. 4 Satz 1 u. Abs. 3 Satz 1 sowie § 52 Abs. 1 i.V.m. den §§ 42,
2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG für die Erteilung der Genehmigung auf der Seite der Bundesrepublik
Deutschland auch die zuständige Behörde ist, da die Linie nach dem Antrag der Klägerin
ihren Ausgangspunkt in Dortmund - mithin im Zuständigkeitsbezirk der Beklagten - haben
soll.
Nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist eine Genehmigung für einen solchen
Linienverkehr zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen
Verkehrsinteressen beeinträchtigten werden. Dies ist nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 a PBefG
insbesondere der Fall, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln
befriedigend bedient werden kann. Darüber hinaus ist ein solcher Versagungsgrund nach §
13 Abs. 2 Nr. 2 b PBefG gegeben, wenn der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche
Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die
vorhandene Unternehmer bereits wahrnehmen.
Im vorliegenden Verfahren hat die Beklagte die Ablehnung des Linienverkehrsantrages der
Klägerin auf die vorstehenden Regelungen gestützt.
Insoweit ist zunächst festzuhalten, dass die Regelungen in § 13 Abs. 2 Nr. 2 a u. b PBefG -
zumindest bezogen auf den hier in Rede stehenden Anwendungsbereich - nicht im
Widerspruch zu höherrangigem Recht stehen.
Insbesondere sind hinsichtlich der vorliegenden Fallkonstellation - entgegen dem Vortrag
der Klägerin - diese Vorschriften nicht durch die Genehmigungserfordernisse in Art. 7 Abs.
4 der EWG-Verordnung Nr. 684 des Rates vom 16. März 1992 in der Fassung der EG-
Änderungsverordnung Nr. 11/98 des Rates vom 11. Dezember 1997 zur Einführung
gemeinsamer Regelungen für den grenzüberschreitenden Personenverkehr mit
Kraftomnibussen abbedungen worden. Denn nach Maßgabe des Art. 1 Abs.1 dieser
Verordnung ist deren Geltungsbereich auf den grenzüberschreitenden Personenverkehr mit
Kraftomnibussen im "Gebiet der Gemeinschaft", also innerhalb der EU-Mitgliedstaaten
begrenzt und findet auf den grenzüberschreitenden Linienomnibusverkehr mit einem Staat
außerhalb der Staatengemeinschaft der Europäischen Union - wie hier: Bosnien-
Herzegowina - keine Anwendung. Dies ist letztlich auch der Grund dafür, dass die
Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und von Bosnien-Herzegowina die
bilaterale Vereinbarung vom 18. Oktober 2001 geschlossen haben. Das Recht der
Europäischen Union kann mit Blick auf den mit dem freien Dienstleistungsverkehr
geschaffenen Sonderrechtsraum innerhalb dieser Staatengemeinschaft und dem damit
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speziell ausgestalteten Regelungsgehalt dieser Rechtsnormen im Verhältnis zu Staaten
außerhalb des Gebiets der Europäischen Union angesichts einer nicht vergleichbaren
Sachlage und Zielrichtung auch nicht analog herangezogen werden.
Auch mit Blick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 des Grundgesetzes) erweisen
sich die Regelungen des § 13 Abs. 2 Nr. 2 a u. b PBefG bezogen auf den hier in Rede
stehenden grenzüberscheitenden Linienomnibusverkehr als verhältnismäßig. Zwar handelt
es sich bei diesen vorbezeichneten Bedürfnisklauseln grundsätzlich um objektive
Zulassungsbeschränkungen,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in
Entscheidungen des BVerwG (BVerwGE) 79, 208 f. (210, 211),
jedoch beruft sich in der vorliegenden Konstellation zum einen die Klägerin selbst auf
einen entsprechenden Besitzstandsschutz. Zum anderen besteht gerade bei dem
regelmäßigen Transport einer Vielzahl von Personen über längere Strecken ein
überragend öffentliches Interesse daran, dass die erforderliche Zuverlässigkeit des
Unternehmers und seines Personals gegeben ist, alle Sicherheitsstandards eingehalten
sind und eingehalten werden können sowie eine dem Bedarf angepasste Bedienung
gewährleistet ist. Dem liegt insbesondere auch zugrunde, dass die insoweit genehmigte
Bedienung des jeweiligen Linienverkehrs für die vorhandenen Unternehmer noch so
rentabel sein muss, dass nicht die Gefahr zu besorgen ist, dass die notwendigen
Sicherheitsstandards und die regelmäßige Bedienung der Strecke infolge eines
unreglementierten Zugangs Dritter in Frage gestellt wird.
Vgl. auch Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. Februar 2000 - 7 A
11343/99 -.
Soweit eine Genehmigungsbehörde - wie im vorliegenden Fall die Beklagte - auf der
Grundlage der mithin anwendbaren Regelungen in § 13 Abs. 2 Nr. 2 a u. b PBefG den
Antrag schon unter Berufung auf eine vorhandene befriedigende Verkehrsbedienung
ablehnt, steht ihr bei der abwägenden Bewertung der öffentlichen Verkehrsinteressen ein
gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, in: BVerwGE 82, S. 260 f. (265).
Das Gericht kann mithin in einem Rechtsstreit diesen Beurteilungsspielraum nicht anstelle
der Genehmigungsbehörde ausüben oder ausfüllen, sondern kann nur überprüfen, ob die
Behörde von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum in sachgerechter Weise
Gebrauch gemacht hat und ob sie alle abwägungsrelevanten Aspekte in ihre Entscheidung
mit einbezogen hat.
Bei Anwendung dieser Grundsätze ist zum einen festzustellen, dass der Klägerin nicht
ohne Weiteres entgegengehalten werden kann, dass die Firma E. in Kooperation mit der
Firma H. auf der in Rede stehenden Verkehrsrelation zwischen Dortmund und Capljina als
bereits vorhandener Unternehmer einzustufen ist. Unter einem vorhandenen Unternehmer
versteht man in diesem Zusammenhang zunächst jemanden, der die begehrte
Verkehrslinie aufgrund einer erteilten Genehmigungsurkunde (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2
PBefG) schon bedient oder zumindest bereit ist, den von ihm bedienten Verkehr innerhalb
einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden angemessenen Frist (§ 13 Abs. 2
Nr. 2 c PBefG) entsprechend auszugestalten.
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Vgl. Verwaltungsgericht Arnsberg, Urteil vom 29. Juni 2000 - 7 K 1761/99 -, in Neue
Zeitschrift für Verkehrsrecht (NZV) 2001, S. 399 f. (400).
Insoweit ist der Firma E. in Kooperation mit der Firma H. zwar mit Bescheid vom 4.
Dezember 2002 die bis zum 3. Dezember 2007 befristete Genehmigung für den
grenzüberschreitenden Linienverkehr zwischen Dortmund und Neum erteilt worden. Die
Beklagte ist jedoch vor dem Hintergrund der Regelungen in § 48 VwVfG insoweit nicht
gehindert, in die Prüfung einzutreten, ob dieser Bescheid in dem bestehenden Umfange
noch weiter aufrechterhalten bleibt oder ob das Verfahren mit Blick auf die Ansprüche der
Klägerin noch einmal wieder aufzugreifen ist. Dies gilt insbesondere mit Blick darauf, da
von der Beklagten insoweit unberücksichtigt geblieben ist, dass sowohl im Zeitpunkt des
Erlasses des Bescheids vom 4. Dezember 2002 als auch zum Zeitpunkt der Antragstellung
der Klägerin der Kooperationspartner der Klägerin, die Firma B. , noch im Besitz einer vom
bosnischen Ministerium für Zivilangelegenheiten und Kommunikation bis zum 7. Juni 2003
befristeten Genehmigung für den Linienverkehr zwischen Capljina und Dortmund mit
annähernd gleichem Streckenverlauf war. Hinzu kommt, dass die Firma B. bereits durch
Schreiben vom 30. März 2002 und 1. Juli 2002 bei dem für sie zuständigen bosnischen
Ministerium für Zivilangelegenheiten und Kommunikation eine Verlängerung der
Konzession für die Strecke Capljina - Dortmund unter Auswechselung des
Kooperationspartners beantragt und damit zum Ausdruck gebracht hatte, dass sie den
genehmigten und von ihr seit Jahren bedienten Linienverkehr weiterführen möchte.
Insoweit hatte die Firma B. entsprechend der Regelung in Art. 3 Abs. 5 des deutsch-
bosnischen Personen- und Güterverkehrsabkommens beim zuständigen bosnischen
Ministerium den Antrag eingereicht, der nach Art. 3 Abs. 5 Satz 2 dieses Abkommens den
deutschen Behörden unmittelbar zu übersenden war. Damit lag im Übrigen zugleich auch
eine entsprechende Antragstellung bei der Beklagten vor.
Vgl. hierzu auch: Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 15. Oktober 2002 - 2 UE
2948/01 - zu Art. 3 Abs. 5 der insoweit inhaltsgleichen bilateralen Vereinbarung zwischen
der Bundesrepublik Deutschland und Polen in der Fassung vom 8. November 1991.
Dies ergibt sich daraus, dass die Firma B. bei einem grenzüberschreitenden Verkehr
gemäß den §§ 2 Abs. 1 Nr. 3, 42 und 52 PBefG auch eine Genehmigung für den deutschen
Streckenteil benötigt. Nach § 52 Abs. 1 PBefG gelten die Vorschriften des
Personenbeförderungsgesetzes auch für den grenzüberschreitenden Verkehr für die
Unternehmer, die ihren Betriebssitz im Ausland haben, soweit nichts anderes bestimmt ist.
Eine solche anderweitige Bestimmung in dem Sinne, dass nur das bosnische Ministerium
für Zivilangelegenheiten und Kommunikation für die gesamte Strecke des
grenzüberschreitenden Verkehrs eine Genehmigung erteilt, ist in dem deutsch- bosnischen
Personen- und Güterverkehrsabkommen nicht getroffen worden.
Diese Aktenlage ist der Beklagten im Übrigen auch bekannt geworden, wie sich
insbesondere aus dem letzten Absatz auf Seite 4 des Ablehnungsbescheides vom 16. Juni
2003 ergibt. Gleichwohl hat sie den Antrag der Klägerin und den ihres
Kooperationspartners, der Firma B. , wie sich an den Ablehnungsbescheiden vom 16. Juni
2003 und 28. November 2003 zeigt als Neuanträge eingestuft und den Besitzstandsschutz
der Firma B. im Rahmen ihrer Abwägungsentscheidung sogar ausdrücklich völlig außen
vor gelassen.
Bei der Berücksichtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses war jedoch im vorliegenden
Fall der Bestimmung des § 13 Abs. 3 PBefG in besonderem Maße Rechnung zu tragen. In
dieser Vorschrift ist geregelt, dass der Umstand, dass ein Unternehmer einen Verkehr
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jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben
hat, auch im Falle des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG angemessen zu berücksichtigen ist. Die
Regelung in § 13 Abs. 3 PBefG und in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG stehen gleichrangig
nebeneinander und müssen gegeneinander abgewogen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, in: BVerwGE 82, S. 260 f. (266);
Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Kommentar, Band 1, Berlin, Ergänzungslieferung
Stand: April 2004, B § 13 Anm. 72.
In diesem Zusammenhang ist zunächst einmal festzuhalten, dass der Linienverkehrsantrag
der Klägerin vom 17. Januar 2003 keinen völlig neuen Linienverkehr enthält. Denn der
Ausgangsort sowie der Zielort entspricht ebenso wie der konkrete Streckenverlauf und die
Häufigkeit der Bedienung dem Linienverkehr, den die Beklagte dem Kooperationspartner
der Klägerin, der Firma B. , bereits am 19. Januar 1998 genehmigt hatte. Soweit die
Klägerin hinsichtlich des deutschen Streckenteils nunmehr weitere Halteorte entlang der
ursprünglichen Linienführung im Antrag mit aufgenommen hat, handelt es sich allein
deshalb noch nicht um einen andersartigen oder neuen Verkehr, sondern um einen
ausgestaltungsfähigen Annex.
Angesichts des konkreten Wortlautes in der Genehmigungsurkunde vom 19. Januar 1998
kann auch kein Zweifel daran bestehen, dass die Beklagte der Firma B. spätestens mit der
Aushändigung der Urkunden die entsprechend erforderliche Genehmigung für den
deutschen Streckenteil erteilt hatte.
Hiervon ausgehend findet die Ansicht der Beklagten, dass sich Kooperationspartner eines
bedienten Linienverkehrs nur im Falle einer erneuten gemeinsamen Beantragung auf die
Besitzstandsklausel berufen können, sich hingegen ehemalige Kooperationspartner beim
Auseinanderbrechen der Kooperationspartnerschaft nicht mehr auf einen Bestandschutz für
den Linienverkehr berufen können und ihre Anträge sowie die ihrer neuen
Kooperationspartner wie Neuanträge einzustufen sind, keine gesetzliche Grundlage.
So beinhaltet die Regelung des § 13 Abs. 3 PBefG nicht den Begriff der
"Kooperationspartnerschaft", sondern enthält die Formulierung "... von einem Unternehmer
..., so dass bereits der Wortlaut dafür spricht, dass von der sog. Besitzstandsklausel der
jeweilige einzelne Unternehmer für die von ihm bislang jahrelang bediente Strecke erfasst
sein soll. Für die Auslegung, dass die Kooperationspartner eines Linienverkehrs nur
gemeinsam als Unternehmer im Sinne dieser Regelung anzusehen sind, gibt der Wortlaut
nichts her. Auch der Sinnzusammenhang zu § 52 Abs. 1 PBefG - wonach im
grenzüberschreitenden Verkehr mit Kraftfahrzeugen grundsätzlich die Regelungen des
PBefG (und damit auch die des § 13 Abs. 3 PBefG) Anwendung finden - zeigt, dass hier der
jeweilige einzelne Unternehmer und nicht die Kooperationsgemeinschaft als solche im
Rahmen der Prüfung, ob ein Besitzstand besteht, in den Blick zu nehmen ist. Dies wird
auch durch den Sinnzusammenhang zu dem deutsch-bosnischen Personen- und
Güterverkehrsabkommen bestätigt. Denn gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 des deutsch-
bosnisches Personen- und Güterverkehrsabkommens bedürfen Genehmigungen der
Linienverkehre im Wechsel- oder Transitverkehr der Genehmigung "beider"
Vertragsparteien. Die einzelnen Vertragspartner benötigen für die von ihnen jeweils
bediente Strecke mithin eine Genehmigung beider Staaten. So ist dies auch in der Praxis
hinsichtlich der Strecke Dortmund - Capljina abgewickelt worden. Denn zum einen hatte
die Beklagte der Firma B. für diese Verkehrsrelation am 19. Januar 1998 eine
Genehmigung erteilt und zum anderen hat das bosnische Ministerium für
Zivilangelegenheiten und Kommunikation insoweit ebenfalls am 7. Juni 1998 eine
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entsprechende Genehmigung erteilt. Auch der systematische Zusammenhang zu den
Regelungen in § 3 Abs. 1 PBefG und § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 PBefG stützt diese
Auslegung, denn Unternehmer i.S.d. PBefG ist danach u.a. derjenige, der mit
Kraftfahrzeugen im Linienverkehr Personen befördert und hierfür im Besitz einer
Genehmigung ist. Dies war - wie oben dargelegt - sowohl bei der Firma E. als auch bei der
Firma B. der Fall. Eine andere Beurteilung ergibt sich im vorliegenden Fall auch nicht
daraus, dass die Beklagte in den Genehmigungsurkunden unter der Rubrik "...Weitere
Bedingungen und Auflagen..." aufgenommen hat, dass der Verkehr in Kooperation mit dem
jeweiligen Partner, der Firma E. bzw. der Firma B. , einzurichten und zu betreiben ist. Zum
einen bleibt hiervon die "Unternehmereigenschaft" i.S.d. des PBefG als
Regelungsgrundlage für den behördlichen Bescheid unberührt. Zum anderen hat eine
solche Bestimmung ersichtlich nur den Sinn und Zweck, auszuschließen, dass die
tatsächliche Bedienung der genehmigten Strecke von diversen, der Behörde nicht
bekannten Subunternehmern durchgeführt wird, die möglicherweise selbst nicht die
Genehmigungsvoraussetzungen erfüllen. Die Zielrichtung einer solchen Regelung besteht
nicht und kann auch nicht darin bestehen, den in § 13 PBefG gesetzlich vorgegebenen
Begriff des Unternehmers weiter auszugestalten. Demgemäss sind beide vormaligen
Kooperationspartner aufgrund der ihnen jeweils erteilten Linienverkehrsgenehmigungen
separat als Unternehmer i.S.d. § 13 Abs. 3 PBefG anzusehen.
Vor diesem Hintergrund und mit Blick darauf, dass die Firma B. jahrelang mit der Firma E.
die hier in Rede stehende Verkehrsrelation bedient hat, war insoweit der
Besitzstandsschutz zu berücksichtigen. Dies gilt auch hinsichtlich des jeweils neu
einzuführenden Kooperationspartners (hier der Klägerin), da dieser an dem
Bestandsschutz des vorhandenen Unternehmers partizipiert.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. März 2002 - 7 A 10867/01 -.
Andernfalls würde gerade im grenzüberschreitenden Linienomnibusverkehr - in dem die
einzelnen Unternehmen typischerweise auf Kooperationen mit ausländischen
Verkehrsunternehmen angewiesen sind - der rechtliche Besitzstandsschutz des § 13 Abs.
3 PBefG ausgehöhlt.
Die Beklagte hat im Rahmen des hier in Rede stehenden Genehmigungsverfahrens den
Antrag der Klägerin nach den Gesichtspunkten für einen Neuantrag beschieden und von
vornherein einen Besitzstandsschutz für die Kooperation der Klägerin mit der Firma B.
ausgeschlossen und sogar ausdrücklich nicht mit in die Abwägung einbezogen, so dass
insoweit ein Abwägungsdefizit besteht.
Hieraus folgt allerdings nicht zwingend, dass der Klägerin die beantragte Genehmigung
durch die Beklagte auch erteilt werden muss. Die Beklagte ist als Genehmigungsbehörde
indes nur dazu verpflichtet, den Besitzstandsschutz des Kooperationspartners der Klägerin
gegenüber den Versagungsgründen des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG angemessen zu
berücksichtigen.
Vgl. auch: Fromm/Fey/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, Kommentar, 3.
Auflage, N1. 2001, § 13 PBefG Rdnr. 16.
Bei Anwendung dieser Grundsätze wird die Beklagte bei dieser noch vorzunehmenden
Abwägung - auch mit Blick auf den in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des deutsch-bosnischen
Personen- und Güterverkehrsabkommens vereinbarten Grundsatzes der Gegenseitigkeit -
angemessen zu berücksichtigen haben, dass die Firma B. noch im Zeitpunkt der
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Antragstellung der Klägerin vom 17. Januar 2003 für die hier in Rede stehende
Verkehrsrelation zwischen Dortmund und Capljina im Besitz einer noch bis zum 7. Juni
2003 gültigen Genehmigung des bosnischen Ministeriums für Zivilangelegenheiten und
Kommunikation war. Insoweit lassen sich aus den von der Beklagten zur Gerichtsakte
gereichten Verwaltungsvorgängen insbesondere auch keine Anhaltspunkte dafür
entnehmen, dass dieser Linienbetrieb nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 4 Satz 2 des deutsch-
bosnischen Personen- und Güterverkehrsabkommens vorzeitig förmlich eingestellt worden
ist. Zudem wird die Klägerin im Rahmen der Abwägung mit den öffentlichen
Verkehrsinteressen (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG) zu berücksichtigen haben, dass sie bereits
seinerzeit mit der Genehmigung vom 7. März 2002 der Firma E. und der Firma H. die
Zusammenlegung der Routen Dortmund - Capljina und Dortmund - Neum erlaubt hat,
obwohl die Strecke Dortmund - Capljina zu diesem Zeitpunkt noch von der Firma E. und
ihrem damaligen Kooperationspartner, der Firma B. , auf der Grundlage der bis zum 31.
März 2002 befristeten Genehmigung vom 19. Januar 1998 bedient wurde. Darüber hinaus
hatte im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung vom 7. März 2002 sogar noch der
Kooperationsvertrag zwischen den Firmen E. und B. Bestand, da die Kündigung dieses
Vertrages durch die Firma E. erst mit Schreiben vom 28. März 2002 erfolgt ist. Vor diesem
Hintergrund wird die Beklagte wohl abzuwägen haben, inwieweit öffentliche
Verkehrsinteressen nunmehr einer teils überschneidenden Bedienung der Strecken
Dortmund - Capljina und Dortmund - Neum entgegenstehen können. Dies gilt auch mit
Blick darauf, dass die bosnische Genehmigung der Firma B. für die Strecke Dortmund -
Capljina auch noch zu dem Zeitpunkt Geltung hatte, als die Beklagte den Firmen E. und H.
mit Bescheid vom 4. Dezember 2002 den Linienverkehr zwischen Dortmund und Neum
genehmigt hatte. Vor dem Hintergrund des Gebots der Gegenseitigkeit nach Maßgabe des
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des deutsch-bosnischen Personen- und Güterverkehrabkommens und
mit Blick auf die Grundsätze eines fairen Genehmigungsverfahrens wird weiter zu
berücksichtigen sein, dass "beiden" Partnern einer auseinandergebrochenen Kooperation -
von der die Beklagte vor dem Hintergrund der Genehmigungslage und ausweislich der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge auch Kenntnis hatte - Gelegenheit gegeben werden
muss, binnen angemessenen Zeitraums einen neuen Kooperationspartner zu stellen,
vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. März 2002 - 7 A 10867/01 - ,
zumal sich die Firma B. noch während des ihr genehmigten Zeitraums für den
Linienverkehr zwischen Dortmund und Capljina u.a. mit Schreiben vom 30. März 2002 -
welches der Beklagten spätestens im Zeitpunkt ihrer Entscheidung über den Antrag der
Klägerin bekannt war - um eine Verlängerung der Konzession bemüht hatte.
Da der Beklagten im Rahmen dieser noch vorzunehmenden abwägenden Bewertung der
öffentlichen Verkehrsinteressen ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer
Beurteilungsspielraum zusteht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, in: BVerwGE 82, 260 f. (265),
kann das Gericht nicht seine Abwägungsentscheidung an die Stelle der Entscheidung der
Behörde setzen und insoweit die Spruchreife nicht selbst herstellen, so dass die Beklagte
unter Aufhebung des streitbefangenen Bescheides in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu verpflichten war, über den
Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
entscheiden.
Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
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vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11,
711 der Zivilprozessordnung.
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer nach § 124 a
Abs. 1 Satz 1 VwGO sind nicht gegeben.
T1. I1. C1.
B e s c h l u s s
Ferner hat die Kammer b e s c h l o s s e n:
Der Streitwert wird auf 000,00 Euro festgesetzt.
G r ü n d e:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes in der
Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1975 i.V.m. § 71 Abs. 1 des
Gerichtskostengesetzes in der Fassung vom 5. Mai 2004.
Ausgehend von dem im maßgeblichen Zeitpunkt der Klageerhebung noch geltenden
Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Januar 1996
(veröffentlicht in: Deutsches Verwaltungsblatt - DVBl - 1996, Seite 605 ff.) bewertet die
Kammer entsprechend der Nr. 46.6 dieses Streitwertkatalogs das wirtschaftliche Interesse
der Klägerin an der Erteilung der begehrten Linienverkehrsgenehmigung mit 000,00 DM (=
gerundet 000,00 EUR).