Urteil des VG Aachen, Az. 2 L 491/07

VG Aachen: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, aufschiebende wirkung, genehmigung, personenbeförderung, öffentliche sicherheit, öffentliches interesse, geschäftsführer, erlass, vollziehung
Verwaltungsgericht Aachen, 2 L 491/07
Datum:
21.01.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Aachen
Spruchkörper:
2. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
2 L 491/07
Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellein trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 21.500 EUR festgesetzt.
G r ü n d e:
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Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der unter dem
Aktenzeichen 2 K 1336/07 erhobenen Klage gegen die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 00.00.0000 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,
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hat keinen Erfolg.
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Der Antrag nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig.
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Der Klage kommt hinsichtlich der Untersagungsverfügung betreffend die
Personenbeförderung mit Mietwagen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine
aufschiebende Wirkung zu, weil der Antragsgegner insoweit die sofortige Vollziehung
besonders angeordnet hat; der Aussetzungsantrag richtet sich hier nach § 80 Abs. 5
Satz 1 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
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Bezüglich der Androhung des Zwangsgeldes entfällt gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3
VwGO i.V.m. § 8 AG VwGO NRW die aufschiebende Wirkung, so dass der
Aussetzungsantrag insoweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung betrifft.
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Die vom Antragsgegner getroffene Anordnung des Sofortvollzuges ist nicht bereits
deshalb aufzuheben, weil dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
nicht oder nicht ausreichend Rechnung getragen worden wäre. Danach ist in den Fällen
des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung
schriftlich zu begründen. Das Gericht kann es nur für den Fall einer gänzlich fehlenden
oder unzulänglichen Begründung durch die Behörde bei einer bloßen Kassation der
Vollziehungsanordnung belassen. Für eine nach § 80 Abs. 3 VwGO noch zulängliche
Begründung wird allerdings nicht verlangt, dass die zur Begründung der
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Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte den Sofortvollzug tatsächlich
rechtfertigen oder wenigstens über die für den Erlass des zu vollziehenden
Verwaltungsaktes maßgeblichen Erwägungen hinausgehen. Vielmehr genügt in diesem
Zusammenhang jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde
aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung
ausnahmsweise für geboten hält.
Gemessen hieran ist die streitige Vollziehungsanordnung nicht zu bemängeln. Der
Antragsgegner hat die Vollziehungsanordnung schriftlich gesondert begründet und
hierbei dargelegt, dass aus seiner Sicht wegen des Erlöschens der bisherigen
Genehmigungen für die Beförderungen von Personen im Gelegenheitsverkehr mit
Mietwagen und im Hinblick auf die mit dem Personenbeförderungsgesetz verfolgten
Belange ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Unterbindung der
fortgeführten ungenehmigten Personenbeförderung bestehe. Diese Begründung lässt
erkennen, dass der Antragsgegner bei seiner Entscheidung das Regel- Ausnahme-
Prinzip des § 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO in den Blick genommen hat, und erschöpft
sich nicht in allgemeinen, den Einzelfall unberücksichtigt lassenden Formeln.
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Im Rahmen der sodann erforderlichen Interessenabwägung durch das Gericht überwiegt
hinsichtlich der Untersagungsverfügung das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung der Verfügung das private Interesse der Antragstellerin an der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
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Die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 2. November 2007 erweist sich
nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen
Entscheidung voraussichtlich als offensichtlich rechtmäßig.
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Die Voraussetzungen der von dem Antragsgegner herangezogenen Rechtsgrundlage
des § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(OBG NW) sind gegeben. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen
Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Zwar wird in der Rechtsprechung und Literatur
teilweise § 15 Abs. 2 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO) als Rechtsgrundlage
herangezogen, wonach für den Fall, dass ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine
Zulassung (Erlaubnis, Genehmigung, etc.) erforderlich ist, ohne diese Zulassung
betrieben wird, die Fortsetzung des Betriebes von der zuständige Behörde verhindert
werden kann. Dem Personenbeförderungsgesetz sei insoweit keine spezielle Regelung
zu entnehmen und § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO enthalte einen allgemeinen
gewerberechtlichen Grundsatz und gelte auch für in gewerberechtlichen
Nebengesetzen geregelte Gewerbe, deren Ausübung von einer Zulassung abhänge,
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vgl. etwa: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Dezember 1992 - 14 S 2038/91 -,
DÖV 1993 S. 438; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. Oktober
2001 - 1 B 485/01 -, Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 6. Juni 2002 - 2
EO 80/01 -, DÖV 2003 S. 87; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember
2007, § 54 Rz. 9 und § 2 Anm. 1.
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Auf diese Rechtsgrundlage hat der Antragsgegner in der Einleitung seiner Verfügung
ergänzend Bezug genommen. Dies erscheint ausreichend und sachgerecht: Nach der
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sind
der Genehmigungsbehörde durch §§ 54, 54 a PBefG Aufgaben der Gefahrenabwehr
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übertragen, wodurch sie zur Sonderordnungsbehörde i.S. von § 12 OBG NW wird und
zu Maßnahmen nach § 14 OBG NW ermächtigt ist, auch wenn §§ 54, 54 a PBefG eine
ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Maßnahmen der Gefahrenabwehr nicht
enthalten. Es bestehe allerdings ein offensichtlicher Sachzusammenhang zwischen den
sonstigen Aufgaben der Genehmigungsbehörde nach dem
Personenbeförderungsgesetz und dem Erlass notwendiger Ordnungsmaßnahmen im
Bereich der Personenbeförderung. So diene etwa der Genehmigungsvorbehalt nach §§
2 und 13 PBefG der vorbeugenden Gefahrenabwehr und auch ein Widerruf einer nach §
25 PBefG erfolge unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr.
Eine Festlegung auf eine dieser beiden Ermächtigungsgrundlagen ist nicht erforderlich;
sowohl die Voraussetzungen des § 14 OBG NW als auch diejenigen des § 15 Abs. 2
Satz 1 GewO sind vorliegend gegeben, da die Antragstellerin nach Erlöschen ihrer
vorherigen Genehmigung und nach Versagung einer weiteren Genehmigung durch den
Antragsgegner mit Bescheid vom 27. August 2007 mit der Fortführung ihres
Mietwagenbetriebes ungenehmigte Personenbeförderungen durchführt und damit
gegen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 1 Abs. 1 i.V.m. §§ 46, 49 Abs. 4 PBefG verstößt.
Danach unterliegt die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen im
Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen der Genehmigungspflicht. Die ursprüngliche
Genehmigung ist nach Ablauf der noch einmal bis zum 15. Mai 2007 verlängerten
Genehmigungsdauer erloschen. Die Antragstellerin verfügt auch nicht auf Grund ihres
Antrages vom 23. März 2007 auf Wiedererteilung einer Genehmigung über eine nach §
15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fiktive Genehmigung. Nach dieser Vorschrift gilt eine
Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist von drei Monaten (§ 15 Abs.
1 Satz 2 PBefG) versagt wird. Vorliegend hat der Antragsgegner diese
Entscheidungsfrist jedoch vor deren Ablauf mit Zwischenbescheid vom 20. Juni 2007
bis zum 31. August 2007 wegen der noch angeforderten Nachweise verlängert.
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Die Untersagungsverfügung erscheint auch unter Berücksichtigung des Umstandes,
dass Maßnahmen zur Verhinderung der Fortführung eines Gewerbes erheblich in die
Gewerbefreiheit bzw. in die grundgesetzlich geschützte Berufsfreiheit eingreifen,
voraussichtlich nicht ermessensfehlerhaft. Der Antragsgegner hat insoweit zu Recht
darauf abgestellt, dass die Untersagung ungenehmigter Personenbeförderung
vorliegend im Interesse der Sicherheit und Ordnung des Personenbeförderungsverkehrs
und der daran beteiligten Personen sowie zum Schutz der Allgemeinheit vor den
Gefahren, die sich aus einer ungenehmigten Personenbeförderung ergeben können,
gerechtfertigt ist. Ohne eine Genehmigung nach § 2 PBefG bzw. bei Versagung der
entsprechenden Genehmigung gilt die genehmigungspflichtige Personenbeförderung
als verboten.
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Die Antragstellerin kann sich insoweit auch nicht darauf berufen, dass die Untersagung
lediglich an eine formelle Illegalität, d.h. allein an das Fehlen der Genehmigung
anknüpfe, erkennbar jedoch eine materielle Genehmigungsfähigkeit gegeben sei und
dies im Gewerberecht in der Regel die Untersagung eines Gewerbes nicht rechtfertige.
Ob dieser aus dem Gewerberecht stammende Grundsatz uneingeschränkt im
Personenbeförderungsrecht herangezogen werden kann, ist angesichts der besonderen
Bedeutung der Genehmigung und auch der Genehmigungsurkunde im
Personenbeförderungsrecht - vgl. etwa § 15 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 3 und 4 PBefG,
denen u.a. zu entnehmen ist, dass eine genehmigungspflichtige Personenbeförderung
erst mit Erteilung der Genehmigungsurkunde betrieben werden darf,
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vgl. auch Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2007,§ 15 Rz. 41,
Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand Juli 2006, § 15 Rz. 5, -
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bereits zweifelhaft. Jedenfalls ist derzeit nicht davon auszugehen, dass die materiellen
Genehmigungsvoraussetzungen etwa offensichtlich vorliegen.
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Die Versagung der beantragten Weiterbetriebsgenehmigung erfolgte durch den
Antragsgegner mit Bescheid vom 00.00.0000, weil die Antragstellerin die subjektiven
Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PBefG nicht nachgewiesen hatte.
Danach müssen der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der
Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet sein. Da die Antragstellerin selbst nicht die
erforderlich Fachkunde entsprechend §§ 3, 4 ff. der Berufszugangsverordnung für den
Straßenpersonenverkehr vom 15. Juni 2000 (PBZugV) nachweisen kann, darf eine
Genehmigung nur erteilt werden, wenn die von der Antragstellerin für die Führung der
Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist. Zwar verfügt der von der Antragstellerin
im Laufe des Genehmigungsverfahrens zum wiederholten Male benannte
Geschäftsführer - Herr I. H. - unstreitig über den erforderlichen Fachkundenachweis.
Jedoch konnte der Antragsgegner nicht feststellen, dass der benannte Geschäftsführer
tatsächlich und fortlaufend die Geschäfte des Betriebes der Antragstellerin führt. Der
Antragsgegner hat insoweit ausführlich in den Gründen seines Versagungsbescheides
dargelegt, dass sich erhebliche Zweifel an einer tatsächlichen Geschäftsführung durch
Herrn H. aus den Unregelmäßigkeiten bezüglich der Einstellung von fachkundigen
Personen als Geschäftsführer als auch auf Grund der fehlenden Nachweise für eine
Tätigkeit von Herrn H. in der Vergangenheit ergeben. Die Antragstellerin hat als
Nachweis für eine Tätigkeit von Herrn H. lediglich Rechnungen der Firma Mini D. S. ,
deren Inhaber Herr H. ist, für den Zeitraum von Oktober 2006 bis zum März 2007 sowie
eine Erklärung von Herrn H. vom 2. Juli 2007 vorgelegt. Weder hat die Antragstellerin
Nachweise über tatsächlich erfolgte Zahlungen der aufgeführten Beträge an Herrn H. -
bzw. sonstige Leistungen zur Abgeltung der Forderungen - eingereicht noch hat sie
insbesondere - trotz Aufforderung des Antragsgegners - Nachweise beigebracht, die
Rückschlüsse auf eine tatsächliche Durchführung der Geschäftsführertätigkeit von Herrn
H. in ihrem Betrieb in der Vergangenheit zulassen. Auch im vorliegenden Verfahren hat
die Antragstellerin bisher eine tatsächliche Geschäftsführertätigkeit von Herrn H. in der
Vergangenheit nicht glaubhaft gemacht und z.B. nicht dargelegt, in welchem Zeitraum
und in welchem zeitlichen Umfang der benannte Geschäftsführer in der Vergangenheit
tätig war.
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Die von dem Antragsgegner dargelegten Zweifel an einer Geschäftsführung für die
Antragstellerin werden auch dadurch verstärkt, dass die Antragstellerin trotz der
eindeutigen Formulierung der Auflage Ziffer 1 in der ersten Genehmigung vom 24. März
2003 ("Herr H. muss durch Dienstvertrag zur Führung der Geschäfte bestellt sein") Herrn
H. als freien Unternehmer beauftragt hat, obwohl bereits bei Beantragung dieser ersten
Genehmigung die Vorlage eines entsprechenden Anstellungsvertrages von dem
Antragsgegner gefordert wurde (und schließlich auch erfolgte). Hinzu kommt, dass Herr
H. den vorgelegten Rechnungen nach selbst Inhaber eines
Personenbeförderungsbetriebes ist, dass ausweislich des Verwaltungsvorganges der
zuletzt von der Antragstellerin vorgelegte Anstellungsvertrag ab dem 1. Dezember 2005
im Gegensatz zu den vorgelegten Rechnungen lediglich ein Gehalt von 325 EUR und
eine wöchentliche Arbeitszeit von 12 Stunden vorsah und Herr H. bisher nicht
gegenüber dem Antragsgegner für die Antragstellerin aufgetreten ist.
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Wird vor diesem Hintergrund die Genehmigung zum Weiterbetrieb versagt, kann im
Aussetzungsverfahren nicht von einem offensichtlichen Vorliegen der subjektiven
Genehmigungsvoraussetzungen ausgegangen werden, sondern ist vielmehr die
Annahme eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Untersagung der
fortgeführten - ungenehmigten - Personenbeförderung gerechtfertigt.
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Schließlich ist auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der
Untersagungsverfügung gerechtfertigt, weil das (zusätzliche) öffentliche Interesse an
einem Sofortvollzug das Aufschubinteresse der Antragstellerin bis zu einer
abschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren übersteigt. Dabei hat die
Kammer in Rechnung gestellt, dass eine derartige Maßnahme zur Verhinderung der
Fortführung der Personenbeförderung ein schwerwiegender Eingriff ist, der auch die
wirtschaftliche Existenz eines Betriebes gefährdet - wiewohl die Antragstellerin auch
insoweit die geltendgemachte Existenzgefährdung bisher nicht glaubhaft gemacht hat -.
Demgegenüber kann jedoch im Falle der Versagung einer Genehmigung zum
Weiterbetrieb wegen Fehlens einer subjektiven Genehmigungsvoraussetzung nach §
13 Abs. 1 PBefG eine Fortführung ungenehmigter Personenbeförderung zum Schutz der
Allgemeinheit sowie der Sicherheit und Ordnung der Personenbeförderung - auch mit
Blick auf etwaige haftungsrechtliche Fragen - bis zum Abschluss des
Rechtsbehelfsverfahrens gegen die Ordnungsverfügung oder gar des
Widerspruchsverfahrens gegen die Versagungsverfügung nicht hingenommen werden.
Dies entspricht nicht dem mit dem Genehmigungserfordernis im
Personenbeförderungsrecht und den Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1
Nr. 3 PBefG verfolgten Zweck. Vielmehr lässt sich insoweit z. B. § 25 Abs. 1 Satz 1
PBefG entnehmen, dass auch nach dem Personenbeförderungsgesetz ein gesteigertes
Interesse an der Unterbindung der Personenbeförderung in einem derartigen Fall
besteht. Nach dieser Vorschrift hat die Genehmigungsbehörde nämlich sogar die Pflicht,
eine bestehende Genehmigung zu widerrufen, wenn nicht mehr alle Voraussetzungen
des § 13 Abs. 1 Nr. 1-3 PBefG vorliegen.
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Die Antragstellerin kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, dass sie auf Grund
des früheren Verhaltens des Antragsgegners anlässlich ihrer Suche nach einem neuen
Geschäftsführer im Jahr 2005 und des Umstandes, dass der Antragsgegner seit der
Versagung der Genehmigung im August 2007 einen längeren Zeitraum bis zum Erlass
der Ordnungsverfügung hatte verstreichen lassen, von einer stillschweigenden
Genehmigung/Duldung der weiteren Personenbeförderung bis zum Abschluss des
Rechtsbehelfsverfahrens gegen den Versagungsbescheid habe ausgehen können. Die
im Jahr 2005 erfolgte Duldung der Führung des Betriebes ohne fachkundigen
Geschäftsführer verfolgte zunächst den Zweck, der Antragstellerin die Möglichkeit zu
eröffnen, dass der damals benannte Geschäftsführer noch seinen Fachkundenachweis
binnen 10 Wochen erlangen konnte, um die Personenbeförderung ordnungsgemäß im
Rahmen der bestehenden Genehmigung weiter durchführen zu können. Der
Antragstellerin musste bereits damals mit Schreiben vom 4. November 2005 unter
Ankündigung eines Widerrufs der Genehmigung eine abschließende Frist zur
Benennung eines Geschäftsführers gesetzt werden. Im Übrigen konnte der
Antragsgegner zu Recht davon ausgehen, dass die Antragstellerin nach Erlöschen der -
verlängerten - ersten Genehmigung und nach Erlass des Versagungsbescheides die
genehmigungsbedürftige Personenbeförderung nicht fortführt. Er hat insoweit
nachvollziehbar dargelegt, dass er erst auf Grund der Ausführungen im
Widerspruchsverfahren von der tatsächlichen Fortsetzung der Personenbeförderung
Kenntnis erlangt hat.
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Vor diesem Hintergrund hat die Antragstellerin aus Sicht der Kammer vorrangig die
Möglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzes zur Erlangung etwa einer befristeten
Genehmigung auszuschöpfen.
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Gegen die in der Verfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung nach §§ 55 Abs. 1, 60,
63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW)
bestehen keine rechtlichen Bedenken.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m.
§ 52 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gerichtskostengesetztes in der Fassung vom 5. Mai 2004
und erfolgt und Berücksichtigung des im Streitwertkatalog für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit unter Ziffer 47.5 vorgeschlagenen Wertes für eine in einem
Hauptsacheverfahren begehrte Mietwagengenehmigung in Höhe 10.000 EUR (pro
Fahrzeug), vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004,
NVwZ 2004 S. 1327.
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Bei der Berechung des vorliegenden Streitwertes hat das Gericht auf Grund der
Angaben der Antragstellerin vier Mietwagen sowie zusätzlich die Höhe des
angedrohten Zwangsgeldes (3.000 EUR) berücksichtigt. Mit Rücksicht auf den
vorläufigen Charakter dieses Verfahrens erscheint das Antragsinteresse in Höhe der
Hälfte des Wertes ausreichend und angemessen berücksichtigt.
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