Urteil des VG Aachen vom 01.12.2006
VG Aachen: werbung, sondernutzung, freies ermessen, hauptsache, auflage, gemeingebrauch, vertreter, stadt, ermessensausübung, europa
Verwaltungsgericht Aachen, 6 L 628/06
Datum:
01.12.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Aachen
Spruchkörper:
6. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 L 628/06
Tenor:
1. Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung
verpflichtet, über den Antrag der Antragsteller auf Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis zum Aufhängen von 150 Plakaten an in der E-
Mail an den Antragsgegner vom 29. November 2006 ihrem Standort
nach bezeichneten Straßenlaternen der Stadtwerke B. AG (T1. ) im
Stadtgebiet B. anlässlich des Bürgerentscheids "Bauhaus Europa" unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bis zum 5. Dezember
2006, 12 Uhr, neu zu entscheiden.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zu 1/6, der
Antragsgegner trägt sie zur Hälfte.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.
3. Dieser Beschluss wird den Beteiligten per Telefax zugestellt.
G r ü n d e:
1
Der - sinngemäß gestellte und solchermaßen noch hinreichend bestimmte - Antrag,
2
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den
Antragstellern eine Sondernutzungserlaubnis zum Aufhängen von 150 Plakaten an in
der E-Mail an den Antragsgegner vom 29. November 2006 ihrem Standort nach
bezeichneten Straßenlaternen der T1. im Stadtgebiet B. anlässlich des
Bürgerentscheids "Bauhaus Europa" zu erteilen,
3
ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Im Übrigen ist
er unbegründet.
4
Das Rubrum war hinsichtlich der Antragsteller auf die Vertreter des Bürgerbegehrens
persönlich umzustellen. Beteiligtenfähig auf Seiten "des Bürgerbegehrens" sind allein
5
die Vertreter gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen (GO NW) in Person (§ 61 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Wie sich aus dem materiellen Recht ergibt, können der Gesamtheit der Unterzeichner
eines Bürgerbegehrens keine Rechte zustehen, so dass sie nicht gemäß § 61 Nr. 2
VwGO beteiligtenfähig ist. Aus der Definition des Bürgerbegehrens in § 26 Abs. 1 GO
NW (Antrag der Bürger, dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der
Gemeinde selbst entscheiden) ergibt sich, dass "das Bürgerbegehren", also ein Antrag,
ebenfalls nicht beteiligtenfähig ist.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteile
vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter
(NWVBl.) 1998, 273 sowie vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl. 2002, 346.
6
Vielmehr ergibt sich aus § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW, der die Widerspruchsbefugnis
gegen die Feststellung des Rates, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei, auf die
Vertreter des Bürgerbegehrens beschränkt, dass alle Verfahrensrechte auf Seiten der
Unterzeichner des Bürgerbegehrens bei den Vertretern konzentriert sind. Zwar legt der
Begriff des Vertreters in § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW nahe, dass eine solche Person
Rechte nicht im eigenen Namen wahrnimmt (vgl. § 164 Abs. 1 des Bürgerlichen
Gesetzbuches). Angesichts der Beschränkungen der Verfahrensrechte gemäß § 26 Abs.
6 Satz 2 GO NW auf die Vertreter im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW unter
Ausschluss der Unterzeichner ist der Begriff des Vertreters jedoch nicht rechtstechnisch,
sondern materiell in dem Sinne zu verstehen, dass er die Interessen der Unterzeichner
des Bürgerbegehrens vertritt. Seine Rechtsstellung entspricht daher auf der
staatsrechtlichen Ebene der Stellung der Vertrauensperson bei einem Volksbegehren,
die ähnlich einem Prozessstandschafter die Rechte der Gesamtheit der Unterzeichner
des Volksbegehrenszulassungsantrags im eigenen Namen geltend macht.
7
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273
8
Die Antragsteller sind damit auch analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt.
9
Vgl. insoweit auch Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteil vom 17. September 2004
- 1 K 5435/01 -, juris.
10
Der Antrag ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
11
Die Antragsteller haben nicht glaubhaft gemacht, dass ihnen im Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung ein Anspruch darauf zusteht, den Antragsgegner im Wege
der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihnen die begehrte
Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Die Antragsteller haben jedoch einen
Anordnungsanspruch auf eine Verpflichtung des Antragsgegners zur Neubescheidung
ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts glaubhaft machen
können.
12
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor
Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen,
wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die
Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert
werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen
Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung,
13
vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden
oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123
Abs. 1 Satz 2 VwGO). Dabei hat der Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer
vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden
materiellen Anspruchs (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3
VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2 , 294 der Zivilprozessordnung - ZPO -).
Maßgebend hierfür sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der
Entscheidung des Gerichts.
Dabei kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem
Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und
unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in
einem Hauptsacheprozess erreichen könnte, es sei denn, dass eine bestimmte
Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h.
wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im
Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an
Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Vorwegnahme der
Hauptsacheentscheidung).
14
Gemessen an diesen Maßstäben haben die Antragsteller das Bestehen eines
Anordnungsanspruchs auf Verpflichtung des Antragsgegners zur Erteilung der
streitgegenständlichen Sondernutzungserlaubnis nicht glaubhaft gemacht. Es ist im
gegenwärtigen Zeitpunkt nicht hinreichend wahrscheinlich, dass sie einen Anspruch
gegen den Antragsgegner auf die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis
haben.
15
Als Anspruchsgrundlage kommt allein § 18 Abs. 1 Satz 2 des Straßen- und
Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 23. September 1995 (Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes
Nordrhein-Westfalen - GV.NRW. - S. 1028) in Betracht.
16
Hiernach bedarf die Sondernutzung der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Gemäß § 18
Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist dabei die Benutzung der Straßen über den
Gemeingebrauch, der in § 14 StrWG NRW definiert ist, hinaus unbeschadet des § 14 a
Abs. 1 StrWG NRW Sondernutzung.
17
Die Beteiligten gehen zunächst - offenbar übereinstimmend - zutreffend davon aus, dass
es sich bei dem in Rede stehenden Aufhängen von Plakaten an Straßenlaternen der T1.
im Stadtgebiet B. um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung handelt.
18
Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung
darstellt, ist allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße maßgeblichen
Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten, wobei allein der Umfang der
öffentlichen Widmung der Straßenfläche maßgebend ist. Die wegerechtliche
Öffentlichkeit bezieht sich auch - ungeachtet der zivilrechtlichen Eigentumssituation - auf
Straßenlaternen. Denn auch sie dienen über ihre Beleuchtungsfunktion der Nutzung der
Straße zu Zwecken des Verkehrs.
19
Demgemäß halten sich an Straßenlaternen angebrachte Plakate der in Rede stehenden
Art von ihrer maßgeblichen Zweckrichtung her nicht im Rahmen des auch von §§ 1, 2, 4
Abs. 3, 3 Abs. 1 der Satzung der Stadt B. über Erlaubnisse und Gebühren für
20
Sondernutzungen an öffentlichen Straßen vom 10. November 1979 in der Fassung des
9. Nachtrags (im Folgenden: Sondernutzungssatzung) umrissenen Zwecks der
Widmung und damit nicht im Rahmen des Gemeingebrauchs. Vielmehr gehen sie mit
der Zweckrichtung der Unterstützung des Bürgerbegehrens "Bauhaus Europa? - Nein
Danke!" über den Gemeingebrauch hinaus und stellen somit eine Sondernutzung der
öffentlich-rechtlichen Straßenfläche dar.
Vgl. insoweit auch Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Dezember 1974
- VII C 43.72 -, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1975, 1293, Hessischer
Verwaltungsgerichtshof (HessVGH), Beschluss vom 13. Februar 2001 - 5 ZU 4129/00 -,
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht- Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2002, 540;
siehe außerdem BVerwG, Beschluss vom 12. November 1998 - 3 BN 2.98 -, juris.
21
Der Umstand, dass es sich bei den Plakaten des Bürgerbegehrens um "politische
Werbung" handeln dürfte, ändert daran - wie auch der Antragsgegner in seinem
Bescheid vom 30. November 2006 ausgeführt hat - im Ergebnis wohl nichts.
22
"Politische Werbung" im Straßenraum ist in straßenverkehrs- und wegerechtlicher
Hinsicht nicht anders zu beurteilen als die "Wirtschaftswerbung". Danach ist der
Gemeingebrauch überschritten, wenn zum Zwecke "politischer Werbung" auf
öffentlicher Straße Informationsstände, Tische oder Stelltafeln aufgestellt werden. Nur
wenn politische Schriften oder Flugblätter auf der Straße von Hand zu Hand verteilt
werden, handelt es sich um kommunikativen Verkehr und daher um Gemeingebrauch.
23
Vgl. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, Kapitel 24 Rn. 115 ff. und Kapitel 26
Rn. 58.3 mit weiteren Nachweisen; siehe außerdem VG München, Beschluss vom 26.
Mai 2006 - M 22 E 06.1484 -, juris, zur Vergabe von Plakatflächen für Wahlwerbung bei
einer Bürgermeisterwahl.
24
Danach dürfte es sich bei dem Aufhängen von Plakaten an Straßenlaternen nicht mehr
um reinen kommunikativen Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs handeln.
Vielmehr entspricht die vorliegend ins Auge gefasste "politische Werbung" eher dem
Aufstellen einer Stelltafel, ist also als Sondernutzung anzusehen.
25
Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen der
Behörde. Der Behörde ist aber kein völlig freies Ermessen eröffnet. Sie hat ihr Ermessen
vielmehr gemäß § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen (VwVfG NRW) entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und
die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Allgemein gilt insoweit folgender
Maßstab: Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche
Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die
den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich
beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie
der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der
öffentlichen Sache zulässt. Die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis hat sich daher regelmäßig an Gründen zu orientieren, die
einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere
zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des
Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und
örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger
(etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen-
26
und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug
zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer
"Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen-
oder Platzbildes u. ä.).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, juris.
27
Geht es um die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zum
Zwecke der "politischen Werbung", kann es zu einer Kollision mit dem Grundrecht der
freien Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes - GG -), unter
Umständen auch mit der grundgesetzlichen Garantie der Mitwirkung der politischen
Parteien bei der politischen Willensbildung (Art. 21 GG) kommen.
28
Dieses Spannungsverhältnis besteht jedenfalls mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und
mit Rücksicht auf den - wie sogleich dargelegt wird - zumindest konzeptionellen
landesverfassungsrechtlichen Hintergrund eines Bürgerbegehrens auf kommunaler
Ebene auch im Falle der "politischen Werbung" für ein Bürgerbegehren im Sinne von §
26 GO NW.
29
Mit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Jahre 1994 hat der
Landesgesetzgeber eine besonders weit reichende und intensive Form der
Bürgerbeteiligung geschaffen, indem er den Bürgern die Möglichkeit einräumt, in
bestimmten Angelegenheiten der Gemeinde an Stelle des Rates selbst zu entscheiden.
Die Bürger übernehmen dabei die Verantwortung und die Funktion des Rates. Der
Landesgesetzgeber hat damit zu einem inhaltlich abgegrenzten Bereich der
kommunalen Selbstverwaltung die Entscheidungskompetenz des Rates auf die Bürger
übertragen. Insofern besteht eine Analogie zu den auf Landesebene bereits
bestehenden Möglichkeiten des Volksbegehrens und Volksentscheids (vgl. Art. 2 und
68 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - LVerf -). Das Repräsentativsystem
soll auf diese Weise um ein Element unmittelbarer Demokratie ergänzt werden.
30
Vgl. dazu Becker, in: Articus/Schneider, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, 2. Auflage 2004, § 26 Erl. 1 unter Hinweis auf Landtagsdrucksache 11/4983,
S. 7.
31
Diese konzeptionelle Parallelität zwischen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf
der kommunalrechtlichen Ebene einerseits und Volksbegehren und Volksentscheid auf
der Ebene des Landesverfassungsrechts andererseits betont im Ansatz auch das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem bereits zitierten
Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -. Denn dort heißt es, dass die
Rechtsstellung eines Vertreters eines Bürgerbegehrens auf der staatsrechtlichen Ebene
derjenigen einer Vertrauensperson eines Volksbegehrens nach (in der Fassung der
Bekanntmachung der Neufassung vom 1. Oktober 2004, GV.NRW. S. 542) § 2 Abs. 3
Nr. 3, § 7 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksinitiative, Volksbegehren und
Volkentscheid entspricht.
32
Unter Berücksichtigung dieser rechtlichen Ausgangslage sieht es das Gericht als
sachgerecht an, die Maßstäbe der Ermessensausübung, die für die Erteilung einer
straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zur "politischen Werbung" im
Kommunalwahlkampf durch politische Parteien entwickelt worden sind, auf die
Ermessensbetätigung zur Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis
33
zur "politischen Werbung" anlässlich eines Bürgerbegehrens nach § 26 GO NW ihrem
wesentlichen Inhalt nach sinngemäß zu übertragen. Danach gilt - in entsprechender
Anwendung auf das Bürgerbegehren - Folgendes:
Parteien haben grundsätzlich einen Anspruch auf Erteilung der erforderlichen
Sondernutzungserlaubnis, der darauf gerichtet ist, ihnen Wahlsichtwerbung auf
öffentlichen Straßen zu ermöglichen. Die Bedeutung von Wahlen für einen
demokratischen Staat (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG ) und die
Bedeutung der Parteien für solche Wahlen, wie sie sich aus Art. 21 GG ergibt,
schränken das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum
Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang ein, dass
jedenfalls für den Regelfall ein grundsätzlicher Anspruch einer Partei auf Erlaubnis
besteht. Dieser Anspruch besteht jedoch nicht schrankenlos. Eine beabsichtigte
Wahlplakatwerbung darf abgelehnt werden, wenn sie zu einer Verkehrsgefährdung
führen würde. Gleichfalls ist die Gemeinde berechtigt, dafür zu sorgen, dass eine
wochenlange Verschandelung und Verschmutzung des Ortsbildes durch so genanntes
"wildes Plakatieren" verhindert wird. Ähnliche und möglicherweise noch weitergehende
Schranken können sich im Einzelfall etwa aus der Notwendigkeit ergeben, einen
besonders schützenswerten historischen Stadtkern von einer Sichtwerbung für
Wahlzwecke gänzlich freizuhalten oder dort der Wahlpropaganda nach den
Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit engere Grenzen zu setzen als anderswo. Der
gleichwohl in aller Regel gegebene Anspruch auf Gestattung einer Wahlsichtwerbung
ist weiter dadurch beschränkt, dass er lediglich auf eine Werbung in einem Umfang
gerichtet ist, der für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendig und
angemessen ist.
34
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 43.72 -, NJW 1975, 1293; VG
München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E 06.1484 -, juris, mit weiteren
Nachweisen; VG Düsseldorf, Urteil vom 28. Januar 1997 - 16 K 13522/94 -, NVwZ-RR
1997, 729, 730, zur Wahlwerbung durch eine Wählergemeinschaft für eine
Kommunalwahl.
35
In welcher Weise die Gemeinden dem verfassungsrechtlichen Gebot auf Einräumung
von Plakatstellplätzen in einem für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei
notwendigen und angemessenen Umfang Rechnung tragen, ist ihre Sache.
36
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. September 1980 - 9 B 1417/80 -, auszugsweise
veröffentlicht in juris; VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E 06.1484 -,
juris.
37
Was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung zu sehen ist, lässt sich nicht
abstrakt beantworten. Es hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab, unter
welchen Voraussetzungen den Parteien jeweils eine nach Umfang (Zahl der Stellplätze)
und Aufstellungsort (Werbewirksamkeit des Anbringungsortes) angemessene
Werbemöglichkeit eingeräumt wird, um ihnen wirksame Wahlpropaganda zu
ermöglichen. Insoweit ist auch nach der Art der Wahl sowie der Größe der Gemeinde zu
differenzieren. Die Rechtmäßigkeit der Beschränkung der Plakatierungsmöglichkeiten
beurteilt sich demgemäß danach, ob im Hinblick auf die Anzahl der an der Wahl
teilnehmenden Parteien und Wählergruppen eine ausreichende Anzahl von
Plakatierungsmöglichkeiten insgesamt zugelassen wird, sowie danach, ob die
Gesamtzahl der Plakatierungen in einem angemessenen Verhältnis auf die einzelnen
38
Parteien und Wählergruppen verteilt worden ist. Die Plakatierungsmöglichkeiten
müssen hinreichend dicht sein, um den Parteien und Wählergruppen "gewissermaßen
flächendeckend" Wahlwerbung im gesamtem Gemeindegebiet zu ermöglichen und den
nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu geben. Die angemessene Selbstdarstellung der
Parteien erscheint jedenfalls dann noch gewährleistet, wenn jede Partei rechnerisch in
jedem Wahlbezirk mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitzt. Als
erforderlich, aber auch als ausreichend kann bezeichnet werden, wenn - jedenfalls in
Großstädten - ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner zur Verfügung steht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 43.72 -, NJW 1975, 1293; VG
München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E 06.1484 -, juris, mit weiteren
Nachweisen; VG Düsseldorf, Urteil vom 28. Januar 1997 - 16 K 13522/94 -, NVwZ-RR
1997, 729, 730.
39
Ein Anspruch darauf, Wahlplakate an bestimmten Orten aufstellen zu können, besteht
allerdings nicht.
40
Vgl. VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E 06.1484 -, juris, mit weiteren
Nachweisen.
41
Gemessen an diesen Maßstäben haben die Antragsteller keinen Anordnungsanspruch
auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis zum Aufhängen von Plakaten an
bestimmten Straßenlaternen glaubhaft gemacht. Da die Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG - wie ausgeführt - im
Ermessen der Straßenbaubehörde, hier also gemäß § 56 Abs. 2 Nr. 3 StrWG NRW des
Antragsgegners, steht - an dessen Passivlegitimation bei sachgerechtem Verständnis
des von den Antragstellern gestellten Antrags kein Zweifel besteht -, setzt ein Anspruch
auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis eine so genannte Ermessensreduzierung
auf Null voraus. Eine solche liegt nur dann vor, wenn die für die Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis sprechenden Umstände derart überwiegen, dass nur die
Erteilung der Erlaubnis rechtmäßig sein kann.
42
Eine derartige Situation ist vorliegend indessen nicht gegeben. Das dem Antragsgegner
zustehende Ermessen ist auch in Ansehung der vorstehend aufgeführten
Entscheidungsparameter nicht derart eingeschränkt, dass er den Antragstellern eine
Sondernutzungserlaubnis zum Aufhängen von 150 Plakaten an bestimmten Standorten
im Gebiet der Stadt B. hätte erteilen müssen. Denn mag den Antragstellern auch
grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Betreiben
von Werbung für das von ihnen vertretene Bürgerbegehren zustehen, so haben sie doch
keinen Anspruch auf das Aufhängen von Plakaten an einem bestimmten, von ihnen ins
Auge gefassten Standort. Entscheidend kommt hinzu, dass der Antragsgegner den
Antragstellern mit Bescheid vom 30. November 2006 die Aufstellung von 70
Dreiecksständern an etlichen Stellen der Stadt B. genehmigt, einen diesbezüglichen
Anspruch der Antragsteller also teilweise erfüllt hat. Ausweislich der Anlage zum
Bescheid des Antragsgegners vom 30. November 2006 sind die Aufstellungsorte der
Dreiecksständer auch über das Stadtgebiet verteilt und decken dabei sowohl die
Innenstadt (z. B. Markt, Krämerstr., Großkölnstr.) als auch Ausfallstraßen (Trierer Str.,
Krefelder Str./Prager Ring) ab, so dass einer möglichst flächendeckenden und
werbewirksamen Bekanntmachung des Anliegens des Bürgerbegehrens im Grundsatz
Rechnung getragen wird. Da der Antragsgegner den Antragstellern damit in nicht
unerheblichem Umfang Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen ermöglicht, scheidet
43
im gegenwärtigen Zeitpunkt die Annahme aus, jede andere Entscheidung als die
Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum (zusätzlichen) Aufhängen von 150
Plakaten an Laternen der T1. genau an den von den Antragstellern avisierten
Standorten sei rechtswidrig.
Nichtsdestotrotz stellt sich die streitgegenständliche Ablehnung des Antrags durch den
Antragsgegner als ermessensfehlerhaft im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO dar.
44
Die Ermessensbetätigung erweist sich in ihrem rechtlichen Ausgangspunkt als defizitär
und wird so dem Zweck der Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG in der
vorliegenden Fallkonstellation nicht gerecht. Denn in Verkennung der oben
dargestellten Grundsätze der Ermessensausübung im Hinblick auf die "politische
Werbung" durch ein Bürgerbegehren ist der Antragsgegner fehlerhaft davon
ausgegangen, einer Bürgerinitiative bzw. einem Bürgerbegehren komme keine die
Ermessensentscheidung beeinflussende verfassungsrechtliche Bedeutung zu, so dass
ein Vergleich mit Wahlen und politischen Parteien, die unmittelbar durch die Verfassung
geschützt seien, nicht möglich sei, weshalb eine Ermessensreduzierung auf Null nicht
bestehe. Diese ihrem materiellen Gehalt nach fehlgehende Ausgangsannahme des
Antragsgegners wirkt sich wesentlich auf seine Ermessensbetätigung im Übrigen aus,
weil den Interessen der Allgemeinheit an der Nichterteilung der
Sondernutzungserlaubnis "nur noch" das Grundrecht der Meinungsfreiheit gegenüber
gestellt wird, nicht mehr aber zudem der konzeptionelle landesverfassungsrechtliche
Hintergrund des Bürgerbegehrens.
45
Darüber hinaus trägt die weitere Argumentation des Antragsgegners seine
Ermessensentscheidung nur unzureichend. Es wird nicht näher substantiiert, inwieweit
das Anbringen von Plakaten an Straßenlaternen einen ungestörten Gemeingebrauch
tatsächlich beeinträchtigen würde. Dies wäre aber erforderlich gewesen, weil der
Satzungsgeber in § 3 Abs. 1 c) der Sondernutzungssatzung nicht mehr als 0,30 m in den
Straßenraum hineinragende "Webeanlagen an der Stätte der Leistung" als
erlaubnisfreie Sondernutzung anführt sowie Benutzungen der in § 3 Abs. 1 der
Sondernutzungssatzung behandelten Art von § 5 a) der Sondernutzungssatzung für
erlaubnisfrei erachtet werden, wenn die Benutzung des öffentlichen Verkehrsraums in
einer Höhe von mehr als 3 m über Gehwegen stattfindet, die vorliegend von den
Antragstellern erstrebte Nutzung sich aber von den genannten in ihren faktischen
Auswirkungen auf den Straßenraum kaum unterscheiden dürfte. Nicht ohne Weiteres
tragfähig dürfte weiterhin der vom Antragsgegner genannte Gesichtspunkt sein, bei der
Erlaubnis einer Plakatierung sei es in der Folgezeit nicht mehr zu rechtfertigen, anderen
Bürgern, die ebenfalls ihre Meinung zum Bürgerentscheid kundtun wollten, die
Plakatierung vollständig zu verbieten. Die Frage, ob anderen Bürgern eine
Sondernutzungserlaubnis zum Betreiben "politischer Werbung" mit Bezug auf ein
Bürgerbegehren zu erteilen wäre, ist nämlich anhand des jeweiligen konkreten
Einzelfalls und nicht notwendig nach den Maßstäben zu beurteilen, die für die
benannten Vertreter eines Bürgerbegehrens im Sinne von § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW
gelten. Infolgedessen wäre auch erst im jeweiligen Einzelfall zu prüfen, welche Folgen
eine Plakatierung für das Stadtbild, den Verkehrsfluss und den Handel - gerade auch
während des Weihnachtsmarkts - hätte. Der Antragsgegner trägt auch nicht im
Einzelnen vor, dass ihm konkret weitere zahlreiche Anträge auf Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis zum Betreiben "politischer Werbung" im Zusammenhang mit
dem Bürgerbegehren "Bauhaus Europa? Nein Danke!" vorliegen würden. Die
gegenläufigen Interessen von Gegnern und (organisierten) Befürwortern des Bauhauses
46
könnten im Sinne einer praktischen Konkordanz gegebenenfalls durch die Zuteilung
gleichgewichteter Sondernutzungserlaubnisse zur "politischen Werbung" ähnlich wie im
Rahmen eines Kommunalwahlkampfes anhand der dort entwickelten Grundsätze zum
Ausgleich gebracht werden.
Der Ermessensfehler ist nicht durch die Ergänzung der Ermessenserwägungen im
Sinne von § 114 Satz 2 VwGO entfallen. Die Antragserwiderung des Antragstellers vom
1. Dezember 2006 enthält keine neuen, die Ermessensbetätigung ergänzenden
Aspekte.
47
Rechtsfolge des Vorliegens des Ermessensfehlers ist entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO die Verpflichtung des Antragsgegners zur Neubescheidung des Antrags auf
Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufhängen von 150 Plakaten an nach
ihrem Standort bezeichneten Straßenlaternen der T1. im Gebiet der Stadt B. unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Im Zuge der Neubescheidung werden
die soeben dargestellten Entscheidungsmaßstäbe als die Ermessensausübung leitend
zur Anwendung gelangen müssen.
48
Bei dem Neubescheidungsanspruch, dem der materielle Anspruch der Antragsteller auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung zugrunde liegt, handelt es sich um einen im Wege
der einstweiligen Anordnung sicherbaren Anspruch.
49
Vgl. Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 3. Auflage
2005, § 123 Rn. 59; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 123 Rn. 113.
50
Die Verpflichtung zur Neubescheidung im Wege der einstweiligen Anordnung kommt
dann in Betracht, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse hat, dass die
Behörde möglichst frühzeitig und nicht erst nach Durchführung des
Hauptsacheverfahrens in eine erneute Prüfung der Antragsvoraussetzungen eintritt,
andererseits das Gericht in Bezug auf den Anordnungsgrund bei der Folgenabwägung
eine vorläufige Einräumung der mit dem Antrag begehrten Rechtsposition für nicht
vertretbar ansieht. Reicht eine Anordnung auf Neubescheidung nicht aus, um dem
Antragsteller effektiven vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, muss das Gericht mit
Rücksicht auf Art. 19 Abs. 4 GG den Antragsteller vorläufig so stellen, als ob die
Verwaltung ihr Ermessen zugunsten des Antragstellers betätigt hätte. § 123 VwGO
enthält insoweit kein Verbot über das in der Hauptsache Erreichbare hinauszugehen.
51
Vgl. Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 3. Auflage
2005, § 123 Rn. 59; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, § 123 Rn. 113.
52
Danach sieht das Gericht eine bloße Verpflichtung des Antragsgegners zur
Neubescheidung im Wege der einstweiligen Anordnung zum jetzigen Zeitpunkt noch
als hinreichend rechtsschutzeffektiv und damit vertretbar an. Die Antragsteller
beabsichtigen, die Plakate am 11. Dezember 2006 nach der Abstimmung über das
Bürgerbegehren wieder abzunehmen. Bei diesem Zeitrahmen kann dem
Rechtsschutzbegehren noch hinreichend entsprochen werden, wenn der Antragsgegner
innerhalb der im Tenor im Rahmen des gerichtlichen Ermessens gemäß § 123 Abs. 3
VwGO in Verbindung mit § 938 Abs. 1 ZPO gesetzten Frist bis spätestens am 5.
Dezember 2006, 12 Uhr, neu über den Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts entscheidet, weil dann im Falle einer für die Antragsteller positiven
Entscheidung ausreichend Zeit für das Aufhängen der Plakate verbliebe. Sollte eine
53
Neubescheidung durch den Antragsgegner zu dem gesetzten Termin ausbleiben,
könnte zudem immer noch an eine Abänderung des vorliegenden Beschlusses
entsprechend § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO gedacht werden, um den Antragstellern
effektiven Rechtsschutz zu gewähren.
Die weiteren Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sind
gegeben. Ein Anordnungsgrund liegt vor. Das Begehren der Antragsteller ist
eilbedürftig, weil die Abstimmung über das Bürgerbegehren am 10. Dezember 2006
stattfindet und die Antragsteller die Plakate daher nur bis zum 11. Dezember 2006
aufhängen wollen. In diesem Fall steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht
entgegen, dass durch die Verpflichtung zur Neubescheidung die Hauptsache teilweise
vorweg genommmen wird. Wegen des drohenden Zeitablaufs kann effektiver
Rechtsschutz nur im Anordnungsverfahren gewährt werden, so dass das Verbot der
Vorwegnahme der Hauptsache in diesem Fall nicht gilt.
54
Vgl. VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E 06.1484 -, juris; VG Minden,
Beschluss vom 27. Juli 2004 - 9 L 582/04 -, juris.
55
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
56
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 des
Gerichtskostengesetzes (GKG) in der Fassung des
Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes vom 5. Mai 2004. Sie berücksichtigt, dass
vorliegend wegen der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache der ungekürzte
Streitwert der Hauptsache anzusetzen ist.
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