Urteil des VG Aachen vom 30.04.2008
VG Aachen: sondernutzung, stadt, hauptsache, gemeingebrauch, satzung, verkehr, behörde, widmung, eingriff, ermächtigung
Verwaltungsgericht Aachen, 6 L 176/08
Datum:
30.04.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Aachen
Spruchkörper:
6. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 L 176/08
Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 19.000,- EUR festgesetzt.
b e s c h l o s s e n :
1
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
3
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 19.000,- EUR festgesetzt.
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G r ü n d e:
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Der - bei sachgerechter Betrachtung mit Blick darauf, dass der streitgegenständliche
Erlaubniszeitraum ausweislich des vom Antragsteller beim Antragsgegner am 27.
Dezember 2007 gestellten Antrags auf das Jahr 2008 beschränkt ist, gemäß § 88 VwGO
sinngemäße - Antrag,
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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem
Antragsteller für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2008 eine
straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines mobilen
Bratwurstverkaufsstandes auf der B.-------straße in B. zu erteilen,
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hillfsweise,
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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antrag
des Antragstellers auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für
den Betrieb eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes auf der B.-------straße in B. für die
Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2008 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
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ist zulässig, aber unbegründet.
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Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor
Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen,
wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die
Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert
werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen
Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung,
vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden
oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123
Abs. 1 Satz 2 VwGO). Dabei hat der Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer
vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden
materiellen Anspruchs (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3
VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Maßgebend hierfür sind die
rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.
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Dabei kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem
Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und
unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in
einem Hauptsacheprozess erreichen könnte, es sei denn, dass eine bestimmte
Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h.
wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im
Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an
Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Vorwegnahme der
Hauptsacheentscheidung).
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Gemessen an diesem Maßstab ist die beantragte einstweilige Anordnung nicht zu
treffen.
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Zum einen hat der Antragsteller das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht
glaubhaft gemacht. Zum anderen steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung
ungeachtet dessen das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung
entgegen.
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Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ein Anspruch auf Erteilung der
begehrten Sondernutzungserlaubnis zusteht. Er hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass
er einen Anspruch auf eine Verpflichtung des Antragsgegners hat, seinen
diesbezüglichen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden.
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Als Anspruchsgrundlage für das antragstellerische Begehren kommt allein § 18 Abs. 1
Satz 2 StrWG NRW in Betracht.
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Hiernach bedarf die Sondernutzung der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.
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Bei der Benutzung der B.-------straße in B. , die der Antragsteller erstrebt, handelt es sich
um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung.
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Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist Sondernutzung die Benutzung der Straßen
über den Gemeingebrauch hinaus unbeschadet des § 14 a Abs. 1 StrWG NRW. Was
Gemeingebrauch ist, definiert § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW.
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Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung
darstellt, ist allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße maßgeblichen
Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten, wobei allein der Umfang der
öffentlichen Widmung der Straßenfläche maßgebend ist.
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Gemessen daran stellt die Nutzung der B.-------straße durch einen mobilen
Bratwurstverkaufsstand mit dem von dem Antragsteller nunmehr konzipierten Zuschnitt
(siehe dazu etwa das in der Beiakte I abgelegte Lichtbild) eine Sondernutzung im Sinne
des § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW dar.
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Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für
Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der Stadt B. vom 10. November 1979 in der
Fassung des 11. Nachtrages vom 28. August 2007 bedarf die Benutzung der Straße zu
nicht vorwiegend dem Verkehr dienenden Zwecken, wenn dadurch der
Gemeingebrauch beeinträchtigt wird, als Sondernutzung der Erlaubnis der Stadt, soweit
in § 3 der Satzung nichts anderes bestimmt ist.
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Das Betreiben eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes stellt damit eine Sondernutzung
dar, weil darin eine Benutzung der Straße zu nicht vorwiegend dem Verkehr dienenden
- sondern vielmehr gewerblichen - Zwecken liegt und - aufgrund dieser Überschreitung
des Umfangs der öffentlichen Widmung der Straße - dadurch der Gemeingebrauch
beeinträchtigt wird.
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Vgl. insoweit auch OVG NRW, Beschluss vom 21. Oktober 1996 - 23 B 2966/95 -, juris
Rn. 14 ff. (mit Blick auf einen Warenverkauf aus einem mobilen Bauchladen); OVG
Berlin, Urteil vom 17. September 2003 - 1 B 15.03 -, juris Rn. 14 ff. (hinsichtlich des
Verkaufs von Bratwürsten mittels eines umgehängten Gasgrills auf öffentlichem
Straßenland); VG Ansbach, Urteil vom 19. März 2007 - AN 10 K 05.04197 -, juris Rn. 22
(zu einem mobilen Bratwurststand).
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Ein Fall der Erlaubnisfreiheit nach § 19 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW in Verbindung mit § 3
der hier in Rede stehenden Satzung der Stadt B. liegt nicht vor.
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Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, auf die solchermaßen erforderliche
straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis einen Anspruch zu haben.
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Da die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der Behörde steht,
bedürfte es dazu einer Reduzierung dieses Ermessens auf Null. Eine solche Situation
ist hier jedoch nicht gegeben.
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Das behördliche Ermessen ist auf Null reduziert, wenn die für die Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis sprechenden Umstände derart überwiegen, dass nur die
Erteilung der Erlaubnis rechtmäßig sein kann.
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Vgl. zu einem solchen Fall: OVG NRW, Urteil vom 20. April 2007 - 11 A 2361/05 -, juris
Rn. 32.
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Eine Ermessensreduzierung auf Null kommt in den Fällen der Selbstbindung der
Verwaltung in Betracht, insbesondere wenn die Behörde ihr Ermessen durch eine
bestimmte Verwaltungspraxis in der Vergangenheit gebunden hat. Die Bindung erfolgt
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in diesen Fällen durch das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Auflage 2005, § 40 Rn. 31.
31
Weiterhin kann sich eine Reduktion des Ermessens auf Null im Einzelfall auch daraus
ergeben, dass sich die zur Verfügung stehenden Entscheidungsmöglichkeiten deshalb
verringern, weil alle übrigen zu unzulässigen, weil unverhältnis-mäßigen oder
unzumutbaren Ergebnissen führen.
32
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Auflage 2005, § 40 Rn. 31.
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Schließlich ist das Ermessen auf Null reduziert, wenn der Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis entgegen stehende straßenrechtlich relevante
Gesichtspunkte nicht ersichtlich sind.
34
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. April 2007 - 11 A 2361/05 -, juris Rn. 32.
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Keiner dieser Fälle einer Ermessensreduzierung auf Null ist gegeben.
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Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in
Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung.
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Eine ständige Verwaltungspraxis des Antragsgegners, straßenrechtliche
Sondernutzungserlaubnisse in vergleichbaren Fällen zu erteilen, durch die der
Antragsgegner sich selbst gebunden haben könnte, gibt es nicht. Vielmehr verfolgt der
Antragsgegner seinem im Erörterungstermin vom 30. April 2008 bekräftigten Vorbringen
zufolge das Ziel, die B. Innenstadt - und gerade die hochfrequentierte B.-------straße -
von mobilen Verkaufsständen freizuhalten, um diese aufzuwerten. Wie es in der
Antragserwiderung heißt und im Erörterungstermin wiederholt wurde, hat der
Antragsgegner demjenigen des Antragstellers vergleichbare Erlaubnisanträge jüngst
abgelehnt bzw. entsprechende formlose Anfragen abschlägig beantwortet. Dies
entspricht im Übrigen auch der vom Antragsgegner vorgelegten Dienstanweisung zur
Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen
in der Stadt B. vom 10. November 1979. Die Dienstanweisung bestimmt unter Nr. 1.3 c),
dass Verkaufsstände grundsätzlich nicht genehmigt werden. Eine der dort genannten
Ausnahmen - mobile Verkaufsfahrten im Reisegewerbe, Kioske, traditionelle
Verkaufsstände zu Karneval, Verkauf von Weihnachtsbäumen, Verkauf von
Grabschmuck zu Allerheiligen, Verkauf von Blumen vor dem Rathaus sowie auf dem
Münsterplatz - ist hier nicht einschlägig.
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Der Antragsgegner hat eine ihn bindende ständige Verwaltungspraxis ferner noch nicht
dadurch begründet, dass er den Bratwurstverkaufsstand des Antragstellers in den
Jahren ab 2003 zunächst duldete und ihm jedenfalls für das Jahr 2007 eine
Sondernutzungserlaubnis erteilte. Zum einen ist in der punktuellen Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis noch nicht die Begründung einer ständigen
Verwaltungspraxis zu sehen. Zum anderen hat der Antragsteller seinen
Bratwurstverkaufsstand - wie er im Erörterungstermin erläuterte - im November 2007
umgestaltet, weshalb sich die Entscheidungsgrundlage für den Antragsgegner nunmehr
wesentlich geändert hat.
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Soweit der Antragsgegner für einen anderen mobilen Bratwurstverkaufsstand in der B.---
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----straße für das Jahr 2008 offenbar eine Sondernutzungserlaubnis erteilt hat, folgt
daraus im Verhältnis zum Antragsteller aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung keine Ermessensreduzierung auf Null.
Denn dieser Fall ist mit dem des Antragstellers nicht zu vergleichen, weil der andere
Erlaubnisinhaber seinen mobilen Bratwurstverkaufsstand anders als der Antragsteller
nicht verändert hat und sich zudem - wie es im Anhörungsschreiben des
Antragsgegners vom 24. Januar 2008 heißt - über unmittelbar in der Nähe befindliche
angemietete Räume versorgt.
Zu dem von dem Antragsteller mit Schriftsatz vom 28. April 2008 angesprochenen
Blumenhändler kann gleichfalls keine Parallele gezogen werden. Dieser ist nach
Aussage des Antragsgegners im Erörterungstermin nicht Inhaber einer
straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis.
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Unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich ein Erlaubnisanspruch im
Anschluss daran auch nicht daraus herleiten, dass der Antragsgegner mit der
Versagung der Sondernutzungserlaubnis von einer langjährigen allgemeinen
Verwaltungspraxis abgewichen wäre, ohne dass dies sachlich gerechtfertigt wäre,
gleichmäßig gehandhabt würde und die Gründe hinreichend dargelegt worden wären.
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Vgl. dazu VG Braunschweig, Beschluss vom 22. November 2002 - 6 B 777/02 -, juris
Rn. 18 ff. (für eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Imbissständen).
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Weiterhin ist das Ermessen des Antragsgegners nicht deswegen auf Null reduziert, weil
die Ablehnung des Antrags für den Antragsteller zu einem unverhältnismäßigen oder
unzumutbaren Ergebnis führt.
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Selbst wenn in der Ablehnung ein Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art.
12 Abs. 1 GG zu sehen sein sollte, führt dieser Eingriff für den Antragsteller weder zu
einem unverhältnismäßigen noch zu einem unzumutbaren Ergebnis. Der Antragsteller
hat den Betrieb des mobilen Bratwurstverkaufsstands ursprünglich unerlaubt
aufgenommen und war später lediglich im Besitz einer befristeten Erlaubnis. Unter
diesen Gegebenheiten musste der Antragsteller damit rechnen, dass er sein Geschäft
womöglich nicht auf Dauer in der bisherigen Weise am Ort seiner Wahl würde fortführen
können. Ein Vertrauensschutz konnte sich nicht herausbilden. Außerdem hat es der
Antragsteller selbst in der Hand, die Erlaubnisvoraussetzungen für eine
Wiederaufnahme seiner Verkaufstätigkeit zu schaffen. Der Antragsgegner hat ihm im
Erörterungstermin in Aussicht gestellt, ihm eine Sondernutzungserlaubnis für den
Bereich Kreuzung H.-------straße /L.-------- straße - mithin ebenfalls im Innenstadtbereich -
zu erteilen, wenn der Antragsteller zu der früheren bauchladenähnlichen Verkaufsform
zurückkehrte.
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Zuletzt kann sich eine Ermessensreduzierung nicht daraus ergeben, dass der Erteilung
der Sondernutzungserlaubnis entgegen stehende straßenrechtlich relevante
Gesichtspunkte nicht ersichtlich wären. Der Antragsgegner hat im Ablehnungsbescheid
vom 20. März 2008 straßenrechtlich relevante Aspekte genannt, die - wie sogleich
dargelegt werden wird - die Ablehnung tragen.
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Daran anschließend hat der Antragsteller keinen Anspruch auf eine Verpflichtung des
Antragsgegners, seinen Erlaubnisantrag für das Jahr 2008 unter Beachtung der
Rechtsauffassung neu zu bescheiden, glaubhaft zu machen vermocht.
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Der Bescheid vom 20. März 2008 ist frei von Ermessensfehlern.
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Soweit die Behörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht
nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob die Ablehnung eines Verwaltungsakts rechtswidrig
ist, weil die Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer
dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden
ist.
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Der Antragsgegner hat die Grenzen des Ermessens nicht überschritten und von dem
Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.
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Dass der Antragsgegner die Grenzen des Ermessens nicht überschritten hat, folgt aus
den obigen Ausführungen zu Art. 3 Abs. 1 GG und zu dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit.
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Der Antragsgegner hat von seinem Ermessen auch zweckentsprechend Gebrauch
gemacht. Er hat sich bei seiner Entscheidung nicht von sachfremden Erwägungen leiten
lassen.
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Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche
Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die
den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich
beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie
der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der
öffentlichen Sache zulässt. Die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis hat sich daher regelmäßig an Gründen zu orientieren, die
einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere
zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des
Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und
örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger
(etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen-
und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug
zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer
"Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen-
oder Platzbildes u. ä.).
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 =
juris Rn. 21.
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Gemessen an diesen Grundsätzen hat der Antragsgegner von seinem Ermessen in
einer dem Zweck des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW entsprechenden Weise Gebrauch
gemacht. Die Ablehnungsentscheidung wird von Gründen selbständig getragen, die
einen sachlichen Bezug zur Straße aufweisen. Im Erörterungstermin hat der
Antragsgegner hervorgehoben, dass Hauptgrund der Ablehnung sei, die
Fußgängerzone in der B.-------straße aufzuwerten. Diesem Konzept laufe ein mobiler
Bratwurstverkaufsstand wie derjenige des Antragstellers zuwider. Zudem sei für den
Antragsteller wesentlich, dass der Antragsteller seinen Stand im Vergleich zu den
Vorjahren verändert habe, worin der Antragsgegner eine gewisse Manifestation des
Verkaufsstands sehe, der es entgegenzuwirken gelte.
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Diese Gründe tragen die Ablehnung selbständig, weil es sich um baugestalterische und
städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße auf Grund eines konkreten
Gestaltungskonzeptes handelt. Es ist der Stadt in weitem Umfang freigestellt, das
"Gesicht" ihrer zentralen Straßen und Plätze zu bestimmen.
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Vgl. insoweit VG Ansbach, Urteil vom 19. März 2007 - AN 10 K 05.04197 -, juris Rn. 25 f.
(zu einem mobilen Bratwurststand); VG Osnabrück, Beschluss vom 24. März 2003 - 1 B
6/03 -, juris Rn. 13 (für einen Bratwurstgrill).
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In diesem Rahmen ist die Entscheidung des Antragsgegners unabhängig davon als
sachgerecht zu bezeichnen, ob der Antragsteller durch die neue Beschaffenheit seines
Bratwurstverkaufsstandes "mobiler" ist als zuvor oder ob er weniger Straßenraum in
Anspruch nimmt. In der letztgenannten Hinsicht ist übrigens zu berücksichtigen, dass
der Betrieb eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes in einer stark besuchten
Innenstadtstraße schon deshalb nicht straßenrechtlich neutral ist, weil stehen bleibende
Kunden des Antragstellers den Verkehr auf der Straße behindern können.
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Ungeachtet dessen steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung das Verbot der
Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung entgegen.
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Erginge eine einstweilige Anordnung im Sinne des Antragstellers, erhielte er schon in
vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer
Entscheidung in der Hauptsache, was er nur in dem parallel anhängigen
Hauptsacheverfahren 6 K 761/08 erreichen könnte. Eine solche einstweilige Anordnung
ist zur Wahrung der Rechte des Antragstellers aber nicht schlechterdings notwendig.
Denn - wie dargelegt - würde der Antragsgegner ihm unter bestimmten
Voraussetzungen eine Sondernutzungserlaubnis für eine Fortsetzung seiner
Verkaufstätigkeit andernorts erteilen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
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Sie berücksichtigt, dass vorliegend wegen der begehrten Vorwegnahme der
Hauptsache der ungekürzte Streitwert der Hauptsache anzusetzen ist. Dabei orientiert
das Gericht sich an Nr. 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in
der Fassung von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327), wonach bei
streitiger Sondernutzung der Streitwert sich auf den zu erwartenden Gewinn bis zur
Grenze des Jahresbetrags beläuft. Dieser betrug nach den Angaben des Antragstellers
ca. 19.000,- EUR brutto im Jahr.
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