Urteil des VerfGH Berlin vom 02.04.2017, G BE 2002/2003

Aktenzeichen: G BE 2002/2003

VerfGH Berlin: wirtschaftswachstum, abstrakte normenkontrolle, absicht, europäische zentralbank, privatwirtschaftliche tätigkeit, gesetzgebungsverfahren, deckung, verschuldung, arbeitslosigkeit

Quelle: Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Entscheidungsdatum: 31.10.2003

Aktenzeichen: 125/02

Normen: Art 20 Abs 1 GG, Art 109 Abs 2 GG, Art 87 Abs 2 S 2 Halbs 1 Verf BE, Art 87 Abs 2 S 2 Halbs 2 Verf BE, Art 89 Verf BE

Dokumenttyp: Urteil

Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

(VerfGH Berlin: Abstrakte Normenkontrolle:

Verfassungswidrigkeit des Berliner Haushaltsgesetzes 2002/2003 HG BE 2002/2003 > wegen Fehlens der Darlegungserfordernisse für Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bzw das Vorliegen einer extremen Haushaltslage - Verstoß gegen das

Kreditbegrenzungsverbot - Darlegungslast des Gesetzgebers für Ausnahmebefugnis zur erhöhten Kreditaufnahme nach Verf BE Art 87 Abs 2 S 2 Halbs 2)

Tenor

§ 1, § 3 Absätze 1 bis 6, § 6 und § 10 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans von Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 vom 19. Juli 2002 (GVBl. S. 213) in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002/2003 vom 16. April 2003 (GVBl. S. 158) sind mit der Verfassung von Berlin unvereinbar und ab Verkündung dieses Urteils nichtig.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Das Land Berlin hat den Antragstellern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Tatbestand

1A. Die 63 Antragsteller sind Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin, das in der 15. Wahlperiode 141 Abgeordnete umfasst. Sie machen im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle geltend, dass das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans von Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 vom 19. Juli 2002 (Haushaltsgesetz 2002/2003 HG 02/03 –, GVBl. S. 213) mit der Verfassung von Berlin unvereinbar sei. Das Haushaltsgesetz 2002/2003 verstoße gegen Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB, weil es in seinem § 3 Abs. 1 Satz 1 zur Aufnahme von Krediten ermächtige, deren Höhe die vom Haushaltsgesetz 2002/2003 angesetzten Investitionen in evidentem Maße überschreite, ohne dass eine Ausnahme nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB gegeben sei.

2I. § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 lautet wie folgt:

3„Die Senatsverwaltung für Finanzen wird ermächtigt, zur Deckung von Ausgaben

41. des Haushaltsplans 2002 bis zur Höhe von 6 573 000 000 Euro

52. des Haushaltsplans 2003 bis zur Höhe von 3 569 000 000 Euro

6Kredite am Kreditmarkt und von öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen sowie Sondervermögen nach § 14a des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3434), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 7. Mai 2002 (BGBl. I S. 1529) geändert worden ist, aufzunehmen.“

7Durch § 2 Nr. 1 Buchst. a des Gesetzes über die Feststellung eines Nachtrags zum Haushaltsplan von Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 vom 16. April 2003 (Nachtragshaushaltsgesetz 2002/2003 NHG 2002/2003, GVBl. S. 158) wurde für das Haushaltsjahr 2003 die Kreditermächtigung des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HG 02/03 auf einen Betrag von 4 289 725 000 erhöht.

8Demgegenüber sind in diesem Haushaltsplan Ausgaben für Investitionen in Höhe von 2

8Demgegenüber sind in diesem Haushaltsplan Ausgaben für Investitionen in Höhe von 2 015 875 000 für das Haushaltsjahr 2002 und in Höhe von 2 204 957 000 für das Haushaltsjahr 2003 veranschlagt.

9Der Gesetzentwurf zu § 3 HG 02/03 enthält auszugsweise folgende Begründung (Abghs- Drs 15/320 S. 8):

10 “[...] Die vorgesehenen Einnahmen aus Krediten liegen über den veranschlagten Investitionen. [...]

11 Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht auch in Berlin ist weiterhin ernsthaft und nachhaltig gestört. Die Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts liegen seit 1993 deutlich unter dem Durchschnitt des Bundesgebiets. Berlin bildet zeitweilig das Schlusslicht der Länderentwicklung. Die Wirtschaftsentwicklung in Berlin hat sich von der im übrigen Bundesgebiet abgekoppelt. Während positive Entwicklungen unterproportional mitvollzogen werden, schlägt die rezessive Entwicklung überproportional durch. Die besondere Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zeigt sich in der gegenüber dem Bundesdurchschnitt gravierend höheren Arbeitslosenquote Berlins.

12 Hinsichtlich der Höhe der Neuverschuldung ist zu berücksichtigen, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht auch in Deutschland weiterhin nachhaltig gestört ist. Neben dem konjunkturellen Einbruch in den USA, der weitaus stärker ausfiel als erwartet, und der Abschwächung des Welthandels haben insbesondere auch die Terroranschläge vom 11. September 2001 die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland nachhaltig getroffen.

13 Hierdurch und durch den erfolgten Steuerreformschritt ist es bundesweit zu erheblichen Einbrüchen beim Steueraufkommen gekommen, die weder in der Steuerschätzung vom Mai 2001 noch in diesem Ausmaß in der Steuerschätzung vom November 2001 vorhergesehen wurden. Im Jahre 2001 gingen die Einnahmen Berlins aus Steuern und Länderfinanzausgleich (einschließlich der Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen) gegenüber dem Vorjahr um rd. 680 Millionen Euro zurück.

14 Eine Trendwende in der konjunkturellen Entwicklung deutet sich an; nach Einschätzung aller Wirtschaftsforschungsinstitute ist im Jahresverlauf 2002 mit einer Besserung zu rechnen. Die Auswirkungen insbesondere auf Berlin bleiben allerdings abzuwarten. Für das Jahr 2002 mussten deshalb die Steuereinnahmen gegenüber der zurückliegenden Finanzplanung 2000 bis 2004, auf welcher der bisherige finanzpolitische Kurs aufbaute, um 915 Millionen Euro zurückgenommen werden; unter Einschluss der Ausgleichsleistungen im Länderfinanzausgleich einschließlich der Fehlbetrags- Bundesergänzungszuweisungen verbleibt deshalb eine Lücke von 850 Millionen Euro. Im Jahre 2003 steigt diese Lücke auf gut 1,0 Milliarden Euro an. Diese Ausfälle können nicht auf andere Weise ausgeglichen werden.

15 Hinzu treten die Zinsbelastungen aus der hohen Neuverschuldung des Jahres 2001 im Zusammenhang mit der Krise um die Bankgesellschaft Berlin; ab dem Jahre 2003 kommen weitere Belastungen des Haushalts aus der Risikoabschirmung der Bankgesellschaft hinzu.

16 Somit ist die nach § 18 Absatz 1 Satz 2 LHO darzulegende ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegeben. Die erhöhte Deckungskreditaufnahme trägt dazu bei, diese Störung abzuwehren. Mit Rücksicht auf das bereits ernsthaft und nachhaltig gestörte gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht Berlins verbot sich gerade in der gegenwärtigen konjunkturellen Lage eine weitere Ausgabenkürzung. Die Finanzpolitik Berlins ist ungeachtet dessen darauf ausgerichtet, die Kreditaufnahme abzusenken. [...]”

17 Eine in wesentlichen Passagen wortgleiche Begründung war bereits für den Entwurf über das Vorschaltgesetz zum Haushaltsgesetz 2002/2003 VG-HG 2002/2003 zu dessen in § 2 enthaltener Kreditermächtigung erfolgt (Abghs-Drs 15/309 S. 2).

18 Das Abgeordnetenhaus nahm das Haushaltsgesetz 2002/2003 in seiner Sitzung am 28. Juni 2002 mit 75 Ja-Stimmen gegen 57 Nein-Stimmen ohne Enthaltungen an (PlPr 15/15 S. 942 D).

19 II. Die Antragsteller halten das Haushaltsgesetz 2002/2003 für unvereinbar mit der Verfassung von Berlin.

20 § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 verstoße gegen Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB. Weder sei zum

20 § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 verstoße gegen Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB. Weder sei zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in Berlin gestört gewesen, noch hätte die erhöhte Kreditermächtigung im Haushaltsgesetz 2002/2003 der Abwehr einer solchen Störung gedient. Vielmehr hätten die übermäßigen Krediteinnahmen nur dazu dienen sollen, die bewilligten Ausgaben zu decken. Eine solche reine Bedarfsdeckung sei aber von Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB nicht umfasst. Infolge der Verfassungswidrigkeit der erhöhten Kreditaufnahme fehlten in dieser Höhe Einnahmen im Landeshaushalt, so dass im Haushaltsgesetz 2002/2003 bewilligte Ausgaben nicht gedeckt seien. Dies führe zu einer Verletzung des Grundsatzes der Ausgeglichenheit, die sich auf den gesamten Haushaltsplan erstrecke und die Verfassungswidrigkeit des gesamten Haushaltsgesetzes 2002/2003 zur Folge habe.

21 Im Einzelnen führen die Antragsteller aus:

22 Der Berliner Haushaltsgesetzgeber sei durch Art. 109 Abs. 2 GG unmittelbar verpflichtet, dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht bei der Aufstellung des Haushaltsplans Rechnung zu tragen. Deshalb habe sich der Berliner Verfassungsgeber bei der Ausgestaltung des 5. Abschnitts “Finanzwesen” der Verfassung von Berlin an den entsprechenden Regelungen des Grundgesetzes orientiert. Die Voraussetzungen, unter denen nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ausnahmsweise eine erhöhte Kreditaufnahme zulässig sei, seien zum wortgleichen Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 79, 311) konkretisiert worden.

23 Eine ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts lasse sich für das Frühjahr 2002 in Berlin nicht feststellen. Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts werde gekennzeichnet durch die Stabilität des Preisniveaus, einen hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum („magisches Viereck“). Die desolate Haushaltssituation des Landes könne keine derartige Störung darstellen. Die Höhe der Staatsverschuldung sei kein Kriterium für die Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Anderenfalls würde eine gesamtwirtschaftlich gefährliche Überschuldung zu weiteren Schulden führen.

24 Soweit der Berliner Haushaltsgesetzgeber in der Begründung des Haushaltsgesetzes 2002/2003 das Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts behaupte, überschreite er in unzulässiger Weise seinen Beurteilungs- und Einschätzungsspielraum. Die Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Lage durch den Haushaltsgesetzgeber stehe in deutlichem Gegensatz zur Auffassung der gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung. Nach Einschätzung des Sachverständigenrats sei im Jahr 2002 trotz weltweiter Verschlechterung der konjunkturellen Lage und einer nur geringfügigen Zunahme des realen deutschen Bruttoinlandsprodukts nicht mit einem Einbruch und dem Erfordernis aktiver konjunkturstützender Maßnahmen, sondern mit einer positiven Konjunkturentwicklung zu rechnen gewesen. Auch nach der Frühjahrsdiagnose der wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute sei für 2002 eine erhebliche Wachstumsbeschleunigung zu erwarten gewesen. Ferner habe der Sachverständigenrat wie auch der Finanzplanungsrat einen strikten Konsolidierungskurs der öffentlichen Haushalte angemahnt, zumal der sehr hohe Finanzierungssaldo überwiegend auf einen Anstieg des strukturellen Defizits zurückzuführen und nur zu einem ganz geringen Teil konjunkturell bedingt sei.

25 Die Beurteilung des Haushaltsgesetzgebers, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht sei in Berlin weiterhin ernsthaft und nachhaltig gestört, erscheine darüber hinaus willkürlich, weil sie der Einschätzung des Finanzsenators widerspreche. Während nämlich dessen Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2002 - 2006 vom 14. Mai 2002 vor dem Hintergrund der damals erwarteten weltwirtschaftlichen Erholung allgemein mit einer Wiederbelebung der Wirtschaftstätigkeit gerechnet habe, habe der Berliner Gesetzgeber hohe Kreditermächtigungen bereitgestellt, um angeblich eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beseitigen.

26 Einem einzelnen Bundesland sei es zudem verwehrt, eigenständig und unkoordiniert auf vermeintliche Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu reagieren. Schon die Befugnis, sich über die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ein eigenständiges Urteil zu bilden, könne bezweifelt werden. Denn nach den Vorschriften des Haushaltsgrundsätzegesetzes und des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, welche die Haushaltsautonomie der Länder einschränkten, oblägen die Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Situation und die Empfehlung der konjunkturpolitischen Maßnahmen dem Konjunkturrat und dem

Empfehlung der konjunkturpolitischen Maßnahmen dem Konjunkturrat und dem Finanzplanungsrat. Art. 109 Abs. 2 GG habe mit dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht eine einheitliche, bundesweit zu bestimmende Bezugsgröße vor Augen und verpflichte Bund und Länder auf ein und dasselbe Ziel. Das „magische Viereck“ betreffe nicht die wirtschaftliche Lage eines Landes, wie das Teilziel des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts zeige. Ein Land müsse daher von Kreditüberschreitungen Abstand nehmen, wenn sie zwar im Hinblick auf das landesweite wirtschaftliche Gleichgewicht geboten erschienen, vom bundesweiten gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht aber nicht indiziert und diesem vielmehr von Nachteil wären. Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB werde dadurch nicht in die Bedeutungslosigkeit entlassen. Die Vorschrift aktualisiere sich immer dann, wenn die auf der Grundlage des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums beschlossenen konjunkturpolitischen Maßnahmen von den Ländern eine Verschuldung verlangten, die diesen ohne eine Öffnungsklausel wie in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB landesverfassungsrechtlich verwehrt wäre.

27 Außerdem fehle es an der finalen Ausrichtung der übermäßigen Verschuldung auf die Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Die erhöhten Krediteinnahmen im Haushaltsgesetz 2002/2003 dienten allein der Deckung der vorgesehenen Ausgaben. Dies belege der Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002, wonach die hohe Neuverschuldung der kommenden Jahre vor allem die Notlage des Landeshaushalts widerspiegele. Die Deckung von Ausgabenbedürfnissen des Staates als solche diene nicht der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern der Ermöglichung staatlicher Aufgabenerfüllung.

28 Jedenfalls seien die erhöhten Kreditbewilligungen des Haushaltsgesetzes 2002/2003 in formeller Hinsicht unvereinbar mit der Verfassung von Berlin, da der Gesetzgeber die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB nicht hinreichend dargelegt habe.

29 Die Begründung zum Haushaltsgesetz, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in Berlin gestört sein solle, gehe über eine Behauptung nicht hinaus und stelle keine fundierte Diagnose der gesamtwirtschaftlichen Lage dar. Zudem argumentiere die Gesetzesbegründung in erster Linie relativ, indem sie die wirtschaftliche Situation in Berlin zu der wirtschaftlichen Entwicklung im übrigen Bundesgebiet in Bezug setze. Hierdurch werde aber keine Aussage zur Frage der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin getroffen. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht habe nichts mit Vorstellungen über die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zu tun.

30 Auch fehlten Darlegungen zur Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Dass der überhöhten Verschuldung keinerlei konjunkturpolitische Überlegungen zugrunde lägen, sondern ihr alleiniger Zweck die Deckung des Landeshaushalts sei, ließen auch Redebeiträge des Finanzsenators und von Abgeordneten während des Gesetzgebungsverfahrens sowie der Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002 erkennen.

31 Die Gesetzesbegründung lege ferner nicht die Eignung der Kreditüberschreitung zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dar, sondern formuliere nur plakativ, dass die erhöhte Kreditaufnahme zur Störungsabwehr beitrage, weil mit Rücksicht auf das bereits ernsthaft und nachhaltig gestörte gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in Berlin sich gerade in der gegenwärtigen konjunkturellen Lage eine weitere Ausgabenkürzung verboten habe. Die weitere Gesetzesbegründung, dass die Finanzpolitik Berlins darauf ausgerichtet sei, die Kreditaufnahme abzusenken, lasse zudem erkennen, dass es dem Senat langfristig um eine strukturelle Bereinigung des Landeshaushalts und kurzfristig um die Deckung von Finanzierungslücken, nicht aber um konjunkturpolitisch motivierte zusätzliche Ausgabenfinanzierungen gehe. Wenn neue Schulden gemacht würden, um alte Schulden bedienen zu können, liege in dieser Schuldenspirale die Gefahr einer das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gefährdenden prozyklischen Finanzpolitik. Im Übrigen werde die Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot in Berlin schon jahrelang in Anspruch genommen; die Ausnahme dürfe aber nicht zum Dauerzustand werden.

32 Weitere - ungeschriebene - Ausnahmen vom Kreditbegrenzungsgebot des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB seien angesichts dessen eindeutigen Wortlauts verfassungsrechtlich nicht zulässig. Deswegen hätte auch im Falle einer extremen Haushaltsnotlage des Landes Berlin die erhöhte Kreditaufnahme nicht erfolgen dürfen.

33 Die Antragsteller beantragen

34 festzustellen, dass das Berliner Haushaltsgesetz 2002/2003 HG 02/03 vom 19. Juli 2002 (GVBl. vom 25. Juli 2002, S. 213 ff.) mit der Verfassung von Berlin unvereinbar ist.

35 III. Der Verfassungsgerichtshof hat dem Senat von Berlin und dem Abgeordnetenhaus von Berlin Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

36 1. Der Senat von Berlin hält den Normenkontrollantrag, soweit er die Feststellung der Unvereinbarkeit von § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 mit der Verfassung von Berlin beinhaltet, für zulässig. Das Haushaltsgesetz insgesamt könne hingegen nicht zulässiger Gegenstand des Normenkontrollantrags sein, weil dessen übrige Vorschriften von den Antragstellern nicht substantiiert in Zweifel gezogen worden seien.

37 Der Normenkontrollantrag sei jedenfalls unbegründet. § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 entspreche in jeder Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

38 Die Kreditermächtigung des § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 ziele auf die Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB erlaube eine erhöhte Kreditaufnahme nicht etwa nur zur Abwehr einer bundesweiten Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern auch zur Überwindung einer auf das Land bezogenen Störung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung. Bei anderer Auslegung dürfte das Land eine regionale Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nur nach einer notwendig auf Deutschland bezogenen Feststellung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch den Bund abwehren und könnte somit nicht autonom seine Pflichten aus Art. 109 GG erfüllen.

39 Die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin ergebe sich daraus, dass auf Grund historisch bedingter Belastungen die Ausgaben des Landes besonders hoch seien und dass außerdem nach dem vereinigungsbedingten Wachstumsschub zu Beginn der neunziger Jahre das Wirtschaftswachstum in Berlin weit hinter der bundesweiten Entwicklung zurückgeblieben sei. Das reale Bruttoinlandsprodukt habe zwischen 1994 und 2001 bundesweit im Jahresdurchschnitt um 1,7 % zugenommen, während es sich in Berlin in diesem Zeitraum jahresdurchschnittlich um 0,9 % verringert habe. Für das Jahr 2002 sei während der Haushaltsberatungen in Berlin nur eine ganz geringe Wachstumsrate von unter 0,5 % erwartet worden. Auf Grund dieser Wachstumsschwäche habe Berlin in den Jahren 1994 bis 2001 annähernd 75.000 Arbeitsplätze verloren. Die Arbeitslosenquote habe in Berlin im Jahr 2001 bei 16,1 %, bundesweit bei 9,4 % gelegen. Für 2002 sei im Frühjahr ein weiterer Rückgang der Erwerbstätigkeit um 13.000 Arbeitsplätze erwartet worden. Im September 2002 sei die Arbeitslosenquote in Berlin tatsächlich weiter auf 17 % angestiegen, während sie bundesweit bei 9,5 % gelegen habe. Damit habe zur Zeit der Einbringung und Beratung des Haushaltsgesetzes 2002/2003 eine ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin vorgelegen, die sich nicht etwa allein daraus ergebe, dass die Entwicklung der Berliner Wirtschaft in Relation zur Entwicklung der Wirtschaft in Deutschland insgesamt signifikant schlechter sei, sondern vor allem aus der absoluten Höhe der einzelnen Indikatoren deutlich werde. Die für Berlin ausweislich des Berichts über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002 erwartete konjunkturelle Belebung im Verlaufe des Jahres 2002 ändere nichts an der erheblichen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern liefere nur die Grundlage dafür, dass bei entsprechender Haushaltsgestaltung in absehbarer Zeit eine Rückkehr zum wirtschaftlichen Gleichgewicht erwartet werden könne.

40 Der Berliner Haushaltsgesetzgeber habe das geringe Wirtschaftswachstum nicht weiter gefährden und die extrem hohe Arbeitslosigkeit nicht weiter verstärken dürfen. Eine Beschränkung der Kreditaufnahme auf die Höhe der Investitionen hätte den abrupten Abbau der Ausgaben in einer Größenordnung von rund 4,6 Mrd. oder rund 19,3 % der Ausgaben im Haushalt 2002 bedeutet. Eine derartige Rückführung der Ausgaben hätte verheerende Folgen für das Wirtschaftswachstum und die Beschäftigungssituation in Berlin gehabt. Die bereits erhebliche Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hätte sich dramatisch verschärft. Die prozyklische Wirkung derartiger Maßnahmen wäre mit den Verpflichtungen des Landes aus Art. 109 Abs. 2 GG unvereinbar. Aus alledem ergebe sich die finale Ausrichtung der erhöhten Kreditaufnahme auf die Beseitigung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.

41 Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Darlegung seien bereits in der Begründung zum Haushalts-Vorschaltgesetz 2002/2003 und dann erneut in der Begründung zum Haushaltsgesetz 2002/2003 beachtet worden. Die unzureichenden Wachstumsraten des Berliner Bruttoinlandsprodukts und die hohe Arbeitslosigkeit seien

Wachstumsraten des Berliner Bruttoinlandsprodukts und die hohe Arbeitslosigkeit seien dort ausdrücklich dargelegt worden. Die Absicht des Haushaltsgesetzgebers, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch die erhöhte Kreditaufnahme abzuwehren, sei an gleicher Stelle durch die Ausführungen belegt worden, dass diese dazu beitrage, die Störung abzuwehren. Ferner sei in beiden Gesetzgebungsverfahren darauf hingewiesen worden, dass die ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine weitere Ausgabenkürzung, die eine mit Art. 109 Abs. 2 GG unvereinbare Parallelpolitik bedeutet hätte, ausschließe. Diese Feststellungen hätten die Prognose umfasst, dass die erhöhte Kreditaufnahme dazu beitragen werde, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beseitigen. Alle diese Feststellungen seien Gegenstand der Haushaltsdebatten im Abgeordnetenhaus gewesen. Ergänzt worden seien die Darlegungen durch den Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002, der dem Abgeordnetenhaus während der Zeit der Haushaltsberatungen vorgelegen habe und von diesem zur Kenntnis genommen worden sei. Mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2002/2003 nebst dessen Begründung habe das Abgeordnetenhaus seine Verantwortung nach außen sichtbar übernommen. Es habe außerdem allein eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin, nicht aber im Bund begründet werden müssen. Deshalb könne die nachvollziehbare und vertretbare Beurteilung des Berliner Haushaltsgesetzgebers nicht durch Stellungnahmen des Sachverständigenrats oder des Bundesfinanzministers zur wirtschaftlichen Situation im Bund in Zweifel gezogen werden.

42 An der Verfassungsgemäßheit der erhöhten Kreditaufnahme ändere sich nichts dadurch, dass die hohe Neuverschuldung zugleich die extreme Haushaltsnotlage des Landes Berlin widerspiegele, bei der die Fähigkeit zur Erfüllung seiner Verpflichtung auf die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) in Frage gestellt, aber nicht völlig aufgehoben gewesen sei. Vielmehr seien dem Land Berlin im Zeitpunkt der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2002/2003 noch Spielräume zur Einflussnahme auf die wirtschaftliche Lage im Land verblieben. Die die extreme Haushaltsnotlage verursachenden Versäumnisse früherer Haushaltsgesetzgeber, die zu Fehlbeträgen im Jahr 2000 in Höhe von rund 684 000 000 und im Jahr 2001 in Höhe von rund 1 921 000 000 geführt hätten, könnten außerdem die Handlungsmöglichkeiten des Haushaltsgesetzgebers nicht zusätzlich einschränken. Es habe die bundesverfassungsrechtliche Verpflichtung des Landes aus Art. 109 Abs. 2 GG bestanden, einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch eine erhöhte Kreditaufnahme entgegen zu wirken. Diese Verpflichtung könnte im Übrigen kraft des Vorrangs des Bundesrechts vor der Landesverfassung gemäß Art. 31 GG die Verpflichtung des Landes zur Begrenzung seiner Kreditaufnahme modifizieren, falls und soweit es ausnahmsweise zu einem Widerspruch zwischen der Pflicht zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und der Sanierungspflicht in Bezug auf seine Haushaltslage kommen sollte. Art 109 Abs. 2 GG verpflichte ein Haushaltsnotlagenland, seine Kreditaufnahme an den Vorgaben des vom Grundgesetz zwingend vorgeschriebenen eigenen Sanierungsprogramms des Landes auszurichten. Folge man hingegen der Argumentation der Antragsteller, wäre das Land wegen seiner extremen Haushaltsnotlage gehindert gewesen, seine Verpflichtungen aus Art. 109 Abs. 2 GG und Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB zu erfüllen, weil jede Kreditaufnahme in einer extremen Haushaltsnotlage diese Lage widerspiegele. Gerade ein Haushaltsnotlagenland sei schon aus eigenem Interesse dringend auf die Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verpflichtet, weil es nur so die wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine Konsolidierung schaffen könne.

43 2. Das Abgeordnetenhaus von Berlin schließt sich der Auffassung des Senats von Berlin an, dass die Kreditermächtigung in § 3 HG 02/03 der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts diene. Es sei auch zulässig, auf die wirtschaftliche Situation eines Landes abzustellen. Der Senat von Berlin habe im vorliegenden Normenkontrollverfahren ausführlich die desolate wirtschaftliche Lage Berlins dargelegt, angesichts derer es nicht zweifelhaft sein könne, dass eine ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin bestanden habe. Davon abgesehen, dass Äußerungen des Finanzplanungsrats und des Sachverständigenrats aus dem Jahr 2001 die spätere konjunkturelle Entwicklung bis zur Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2002/2003 im Juni 2002 gar nicht hätten berücksichtigen können, seien diese sich auf die wirtschaftliche Entwicklung der Bundesrepublik insgesamt beziehenden Prognosen nicht geeignet, die für die Beurteilung maßgeblichen wirtschaftlichen Daten und Einschätzungen zu liefern, wenn sich die wirtschaftliche Situation eines Bundeslandes wie im Fall Berlins von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung abkoppele und sich deshalb die separate Frage der erhöhten Kreditaufnahme bei einem Landeshaushalt stelle. In einem solchen Fall müsse deshalb auf andere geeignete, das konkrete Bundesland betreffende wirtschaftliche Daten und

auf andere geeignete, das konkrete Bundesland betreffende wirtschaftliche Daten und Bewertungen zurückgegriffen werden.

44 B. Der Richter Dr. M. ist gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 3 VerfGHG in diesem Verfahren von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen.

Entscheidungsgründe

45 C. Der Antrag ist nach Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB, § 14 Nr. 4, § 43 Nr. 1 VerfGHG zulässig. Unbeachtlich ist, dass das Haushaltsjahr 2002 zwischenzeitlich abgelaufen ist und § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HG 02/03 durch Zeitablauf erledigt ist. Für zulässig erhobene Normenkontrollanträge, die sich auf Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes beziehen, besteht im Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der rechtlichen Wirkung dieser Bestimmungen hinaus. Der begrenzten zeitlichen Geltung des Haushaltsgesetzes entspricht die jährliche Wiederkehr eines Gesetzes gleicher Art. Damit besteht die Möglichkeit, dass eine mit einem Normenkontrollantrag zur Prüfung gestellte verfassungsrechtlich zweifelhafte Normsetzung des Haushaltsgesetzgebers von Jahr zu Jahr wie § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HG 02/03 für das Haushaltsjahr 2003 zeigt wiederholt wird (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 311 ).

46 D. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 ist mit Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB nicht vereinbar.

47 I. Nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB müssen alle Einnahmen und Ausgaben des Landes Berlin für jedes Rechnungsjahr in dem Haushaltsplan veranschlagt werden, der durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird. Durch Gesetz kann eine Veranschlagung und Feststellung für einen längeren Zeitabschnitt zugelassen werden (Art. 85 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VvB). Auf Grund dieser Ermächtigung hat der Landesgesetzgeber in § 12 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) festgelegt, dass Haushaltspläne wie für die Haushaltsjahre 2002/2003 geschehen in einem Doppelhaushalt auch für zwei Haushaltsjahre aufgestellt werden können.

48 Im Haushaltsplan stellen sich die Staatsaufgaben als Ausgaben dar, die durch Einnahmen gedeckt werden müssen (vgl. BVerfGE 79, 311 ). Das Gebot des Haushaltsausgleichs wird zwar in Art. 85 VvB anders als in Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG nicht ausdrücklich genannt, gehört aber zum Wesensmerkmal eines Haushalts und hat im Übrigen Niederschlag in Art. 90 Abs. 2 VvB gefunden. Zu den Einnahmen, die der Deckung der Ausgaben dienen, zählen auch Kredite (Korbmacher in: Driehaus [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 2002, Art. 85 Rn. 11).

49 Art. 87 Abs. 2 Satz 1 VvB bestimmt, dass Kredite nur aufgenommen werden dürfen, wenn andere Mittel zur Deckung nicht vorhanden sind. Nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB dürfen die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB). Die Grundregel des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB ist zusammen mit Satz 1 der Vorschrift die zentrale Regelung der Berliner Finanzverfassung. Sie berücksichtigt, dass der in der Zukunft rückzahlbare und verzinsliche Kredit die Lasten gegenwärtiger Staatsleistungen in die Zukunft verschiebt, also den Empfänger von dem Financier der Staatsleistungen trennt (P. Kirchhof in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Band IV, 1990, § 88 Rn. 293; Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 21. März 2003 VerfGH 6/01 NVwZ-RR 2003, 537 ). Der haushaltswirtschaftliche Vorgriff auf zukünftige Einnahmen, der die Entscheidungsfreiheit des Parlaments in den Folgejahren erheblich einschränkt und die Gefahr des Eintretens von Haushaltsnotlagen in sich trägt, soll deswegen durch das Kreditbegrenzungsgebot des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB höchstens auf den Umfang der Ausgaben mit zukunftsbegünstigendem Charakter begrenzt sein; zukunftsbelastende Einnahmen sind zu kompensieren durch zukunftsbegünstigende Ausgaben. Das Kreditbegrenzungsgebot dient damit dem Schutz künftiger Generationen vor unbeschränkter Vorwälzung staatlicher Lasten (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 311 ; 99, 57 ; vgl. VerfGH NW, Urteil vom 2. September 2003 VerfGH 6/02 S. 23 des Urteilsabdrucks).

50 Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB entspricht der im Zuge der Haushaltsreform durch das 20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 2. Mai 1969 (BGBl. S. 357) eingeführten bundesrechtlichen Regelung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, die anders als Art. 115 Abs. 1 GG a.F. die traditionelle objektbezogene Kreditaufnahme durch eine situationsgebundene, nämlich den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts folgende Betrachtungsweise abgelöst und die Verschuldung von der

Gleichgewichts folgende Betrachtungsweise abgelöst und die Verschuldung von der haushaltsrechtlich orientierten Bindung an einen außerordentlichen Bedarf und an werbende Zwecke (d.h. für solche Zwecke, die wiederum zu Einnahmen öffentlicher Haushalte führen) freigestellt hat. Hierdurch wurde die Durchführung einer antizyklischen Finanzpolitik und generell die Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Erfordernisse im Rahmen der Verschuldung ermöglicht (BTDrucks. V/3605 S. 13; BVerfGE 79, 311 ; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 1980, S. 1275, 1277; Maunz in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 115 [Stand: 1981] Rn. 6; Heun in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz, Band III, 2000, Art. 115 Rn. 4). Die Kreditfinanzierung kann in Fällen der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ein sinnvolles Instrument der antizyklischen Konjunktursteuerung sein. Öffentliche Kredite können die Konjunktur anregende Ausgaben finanzieren, um private Nachfrageausfälle zu kompensieren und zur Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage beizutragen (Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl. 2000, Rn. 558; Heun, a.a.O., Art. 115 Rn. 10, 24).

51 Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB steht wie Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in einem engen Sachzusammenhang mit Art. 109 Abs. 2 GG. Letztere Verfassungsnorm verpflichtet Bund und Länder, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Sowohl Art. 109 Abs. 2 GG als auch Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB gehen davon aus, dass der Staat steuernd, ausgleichend und gestaltend auf die Wirtschaftsentwicklung einwirken kann und einwirken will und dies im konkreten Fall zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch geboten ist (vgl. Heun in: Dreier [Hrsg.], a.a.O., Art. 109 Rn. 20). Dem Haushaltsgesetzgeber ist zugleich eine Verantwortung für die Auswirkungen des Haushalts auf die Gesamtwirtschaft auferlegt worden (BVerfGE 79, 311 ). Diese Bindung erstreckt sich auch auf die Kreditaufnahme, da sie Bestandteil der Haushaltswirtschaft ist. Daraus folgt, dass Art. 109 Abs. 2 GG und Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB nebeneinander angewandt werden müssen. Ihre begrenzende Wirkung addiert sich. Bei einer gesamtwirtschaftlichen Normallage ist der Haushaltsgesetzgeber daran gebunden, nicht mehr an Krediten aufzunehmen als für Investitionen ausgegeben wird. Darüber hinaus ist die Kreditaufnahme nach Maßgabe dessen eingeschränkt, was in Wahrung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geboten erscheint. Das bedeutet, dass ein dauerhafter Anstieg der Verschuldung in Höhe der jährlichen Investitionen dem Regelungskonzept des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB widerspricht. Der Haushaltsgesetzgeber hat die Verpflichtung, Spielräume zur Verschuldensbegrenzung oder gar -rückführung zu nutzen, die sich in einem Haushaltsjahr entsprechend den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eröffnen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 311 ; vgl. VerfGH NW, a.a.O., S. 23 f. des Urteilsabdrucks). Bei einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts lässt Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB eine Ausnahme von der Begrenzung der Kreditaufnahme zu. Dieser Ausnahme bedarf es, damit den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch und gerade in einer Störungslage, insbesondere bei einem Konjunkturabschwung, genügt werden kann und kein Widerspruch zu Art. 109 Abs. 2 GG entsteht. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht erhält eine zweifache Bedeutung. Zum einen ist seine eingetretene oder unmittelbar bevorstehende Störung die tatbestandliche Voraussetzung für die mögliche Überschreitung der Kreditgrenzen des ersten Halbsatzes, zum anderen ist seine Wiederherstellung Ziel und Zweck für die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung: Die Überschreitung der Kreditobergrenze wird nur zugelassen, um die Störung abzuwehren. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ist mithin nicht nur eine Bezugsgröße, der Rechnung zu tragen ist, sondern Ziel und Zweck des Handelns (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 311 ).

52 II. Das Bundesverfassungsgericht hat für Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG Kriterien aufgestellt, unter welchen Voraussetzungen eine Überschreitung der Kreditobergrenze zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts als verfassungsgemäß anzusehen ist (BVerfGE 79, 311). An diesen Kriterien ist die Netto-kreditermächtigung des § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 zu messen, zumal sich der Berliner Verfassungsgeber bei der Fassung von Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausdrücklich bezogen hat (Abghs-Drs 12/4874 S. 10).

53 1. Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 109 Abs. 2 GG geht hervor, dass der Verfassungsgesetzgeber des Grundgesetzes in der gleichzeitig entstandenen Vorschrift des § 1 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582 StWG) eine zutreffende Umschreibung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sah (BVerfGE 79, 311 ). Dieser auch in der Verfassung von Berlin nicht gesondert definierte Begriff wird durch verschiedene Komponenten geprägt. Es handelt sich hierbei um die Teilziele Stabilität des

Komponenten geprägt. Es handelt sich hierbei um die Teilziele Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum. Dabei meint das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nicht die volle und nachhaltige Erreichung aller Teilziele zugleich, sondern eine relativ-optimale Gleichgewichtslage in der Realisierung der Teilziele, die untereinander in einem Spannungsverhältnis stehen können und oftmals nicht ohne wechselseitige Abstriche realisierbar sind. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht unterliegt damit ständigen Schwankungen und erscheint demgemäß stets als prekär. Diese Labilität allein rechtfertigt aber noch nicht die Annahme einer Störungslage. Die Inanspruchnahme der Ausnahmevorschrift ist vielmehr erst dann gerechtfertigt, wenn das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist oder eine solche Störung unmittelbar droht (BVerfGE 79, 311 ).

54 2. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht darauf beschränkt, bei einer Störungslage zunächst nur weitere Investitionsausgaben über Kredite zu finanzieren und aus konjunkturellem Abschwung resultierende Mindereinnahmen und Mehrausgaben statt durch Kreditaufnahmen durch weitere Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen auszugleichen (sog. Parallelpolitik; BVerfGE 79, 311 ). Die erhöhte Kreditaufnahme muss aber nach Umfang und Verwendung geeignet sein, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Sie muss darüber hinaus auch final auf die Abwehr dieser Störung bezogen sein. Hierzu müssen die Ursachen der Störung mit in Betracht gezogen werden. Liegen sie etwa ganz oder überwiegend in fehlender Anpassung der Wirtschaftsstruktur an neue Gegebenheiten oder in einer schon bestehenden hohen Staatsverschuldung, so werden sie schwerlich durch eine bloße Nachfrageausweitung bzw. Verhinderung eines Nachfrageabfalls ausgeräumt werden können. Je nach den gegebenen Ursachen vermag auch der Umstand, dass bei Ausgleich eines vorhandenen Haushaltsdefizits im Wege der Ausgabenkürzung oder Steuererhöhung ein weiterer Abschwung droht, eine erhöhte Kreditaufnahme allein nicht zu rechtfertigen. Ohne dass andere haushalts- und finanzpolitische Maßnahmen hinzutreten, könnte sich die Situation in den folgenden Jahren wiederholen und gegebenenfalls etwa durch Anwachsen des Schuldensockels noch verschärfen. Allerdings kann und muss der Haushaltsgesetzgeber jeweils von den konkret für ihn gegebenen Bedingungen ausgehen und sein Handeln danach einrichten. Gibt es Versäumnisse früherer Haushaltsgesetzgeber, muss er mit deren Folgen leben. Sie können einerseits seine Handlungsmöglichkeiten nicht zusätzlich, also über das hinaus einschränken, was ohnehin aus seiner Bindung an die Eignung der zu treffenden Maßnahme zur Abwehr der Störung folgt (BVerfGE 79, 311 ). Sie sind andererseits kein Freibrief für eine beliebige Berufung auf den Ausnahmetatbestand, weil eine durch frühere Haushaltsgesetzgeber geschaffene Zwangslage wie noch auszuführen sein wird zu keiner die Ausnahme noch ausweitenden Handlungsoption für den heutigen Haushaltsgesetzgeber führen darf.

55 3. Bei der Beurteilung, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliegt oder unmittelbar droht, und bei der Einschätzung, ob eine erhöhte Kreditaufnahme zu ihrer Abwehr geeignet ist, steht dem Haushaltsgesetzgeber ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Dem Verfassungsgericht obliegt im Streitfall die Prüfung, ob die Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers nachvollziehbar und vertretbar ist. Beurteilung und Einschätzung müssen nicht nur frei von Willkür sein, sondern auf Grund der vorliegenden wirtschaftlichen Daten und vor dem Hintergrund der Aussagen der gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung (Finanzplanungsrat, Konjunkturrat, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Europäische Zentralbank) und der Auffassungen in Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft auch nachvollziehbar und vertretbar erscheinen (vgl. BVerfGE 79, 311 ).

56 4. Dem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum entspricht für den Haushaltsgesetzgeber in formeller Hinsicht die Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren, dass, aus welchen Gründen und in welcher Weise er von der Befugnis zur Überschreitung der Kreditobergrenze Gebrauch macht. Diese Obliegenheit trägt dazu bei, die Inanspruchnahme der Ausnahmebefugnis zu erhöhter Kreditaufnahme trotz des Fehlens eindeutiger materiell-rechtlicher Vorgaben auf Ausnahmefälle zu beschränken und so ihren Ausnahmecharakter zu sichern. Im Gesetzgebungsverfahren darzulegen sind die Diagnose, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist, die Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme diese Störung abzuwehren, und die begründete Prognose, dass und wie durch die erhöhte Kreditaufnahme dieses Ziel erreicht werden kann, sie also zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geeignet erscheint . Dabei wird gegebenenfalls die Koordination der Haushaltsplanung mit flankierenden

gegebenenfalls die Koordination der Haushaltsplanung mit flankierenden gesetzgeberischen Maßnahmen und der längerfristigen Politik darzulegen sein . Der Haushaltsgesetzgeber hat zu erkennen zu geben, ob er mit der Beurteilung der bereits genannten gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung übereinstimmt oder aus welchen Gründen er abweicht. Für diese Darlegungen ist von Verfassungs wegen keine bestimmte Form vorgeschrieben. Sie können durch jegliche Stellungnahmen und Erklärungen der an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Organe im Gesetzgebungsverfahren, auch in Parlamentssitzungen, erfolgen. Die Darlegungen müssen allerdings erkennbar machen, dass die parlamentarische Mehrheit mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes die Verantwortung auch für die Begründung der erhöhten Kreditaufnahme übernimmt (BVerfGE 79, 311 ).

57 III. Über den Wortlaut des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB hinaus kann eine Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot verfassungsrechtlich zulässig sein, wenn sich ein Bundesland in einer extremen Haushaltsnotlage befindet.

58 1. Ein in einer extremen Haushaltsnotlage befindliches Land kann das Kreditbegrenzungsgebot nicht einhalten, weil es nicht in der Lage ist, seine Ausgaben vollständig durch andere Einnahmen als Kredite zu decken bzw. die Kreditobergrenze erhöhende Investitionen zu veranlassen. Ihm ist aber gleichzeitig versagt, die in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ausdrücklich geregelte Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot in Anspruch zu nehmen. Das durch eine extreme Haushaltsnotlage betroffene Land ist nämlich daran gehindert, durch seine Haushaltswirtschaft und die Gestaltung der Haushaltspolitik den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen; es verliert die Fähigkeit zu einem konjunkturgerechten Haushaltsgebaren und zu konjunktursteuerndem Handeln (BVerfGE 86, 148 ) und damit die Fähigkeit, eine etwaige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Land durch eine entsprechende Konjunkturpolitik abzuwehren. Nach dem Wortlaut der Verfassung wäre erst nach Konsolidierung des Haushalts eine Überschreitung der Kreditobergrenze zur Störungsabwehr wieder zulässig. Die Haushaltskonsolidierung wird unter Umständen jedoch ohne bundesstaatliche Hilfe nicht gelingen. Wird diese freiwillig nicht gewährt und klagt das von einer extremen Haushaltsnotlage betroffene Land darum beim Bundesverfassungsgericht auf Gewährung einer Bundesergänzungszuweisung nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG bzw. sonstiger bundesstaatlicher Hilfeleistungen, wird ein möglicherweise nicht unerheblicher Zeitraum bis zur bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung und gegebenenfalls deren nachfolgender gesetzgeberischer Umsetzung zugunsten des Landes vergehen, in dem das Land in seiner finanziellen Notlage gar nicht anders kann, als weiterhin entgegen dem Wortlaut des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB zur Deckung seiner Ausgaben übermäßige Krediteinnahmen zu veranlassen. Dabei hat es allerdings die im Folgenden dargelegten Beschränkungen zu beachten.

59 2. Im Fall der extremen Haushaltsnotlage eines Landes, aus der sich das Land aus eigener Kraft nicht mehr befreien kann, ist das bundesstaatliche Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) als solches berührt. Im Bundesstaat besteht eine Solidargemeinschaft von Bund und Ländern und damit das bündische Prinzip des Einstehens füreinander (BVerfGE 86, 148 ). Die finanzverfassungsrechtlichen Normen des Grundgesetzes sollen insgesamt eine Finanzordnung sicherstellen, die Bund und Länder am Finanzaufkommen sachgerecht beteiligt und finanziell in die Lage versetzt, die ihnen verfassungsrechtlich zukommenden Aufgaben auch wahrzunehmen. Ihr Sinn ist es auch, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die staatliche Selbstständigkeit von Bund und Ländern real werden, ihre politische Autonomie sich in der Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung und der Haushaltswirtschaft (Art 109 Abs. 1 GG) entfalten und die gemeinsame Verpflichtung auf die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) erfüllt werden kann (BVerfGE 72, 330 ; 86, 148 ). Hieraus resultiert eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundes und der Länder einschließlich des von der extremen Haushaltsnotlage betroffenen Landes, mit dem Ziel der haushaltswirtschaftlichen Stabilisierung auf der Grundlage konzeptionell aufeinander abgestimmter Maßnahmen darauf hinzuwirken, dass das von einer extremen Haushaltsnotlage betroffene Land wieder zur Wahrung seiner politischen Autonomie und zur Beachtung seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtungen befähigt wird (BVerfGE 86, 148 ).

60 Bis zur Wiederherstellung der Fähigkeit des Landes zu einer ordnungsgemäßen Haushaltswirtschaft muss das Land dennoch seinen Ausgabenverpflichtungen nachkommen können. Der Großteil der Einnahmen und Ausgaben eines Bundeslandes beruht auf bundesrechtlichen Vorgaben, die von dem Land zu beachten sind. Das

beruht auf bundesrechtlichen Vorgaben, die von dem Land zu beachten sind. Das bedeutet, dass das von einer extremen Haushaltsnotlage betroffene Bundesland einerseits hinsichtlich seiner Einnahmensituation nur wenig handlungsfähig ist, weil es eine wesentliche Erhöhung seiner Einnahmen auf Grund von Landesgesetzen nicht erreichen kann; andererseits ist das Land verpflichtet, die auf Grund bundesrechtlicher Vorschriften vorgegebenen Ausgaben, die grundsätzlich bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 83, 84, 104 a GG) anfallen, zu leisten. Da das Land ohne übermäßige Krediteinnahmen seinen bundesrechtlichen Verpflichtungen und überdies den aus landesverfassungsrechtlichen Vorgaben folgenden unabdingbaren Aufgaben nicht nachkommen könnte, folgt aus Art. 109 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem aus den finanzverfassungsrechtlichen Normen des Grundgesetzes hergeleiteten Gebot, dass die Länder in die Lage versetzt sein müssen, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben zu erfüllen, eine Modifizierung des landesverfassungsrechtlichen Kreditbegrenzungsgebots. Diese besteht darin, dass die Kreditobergrenze über die in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ausdrücklich geregelte Ausnahme der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hinaus auch im Fall einer extremen Haushaltsnotlage überschritten werden darf. Demgegenüber besteht keine Befugnis des Landesverfassungsgebers, Kreditbegrenzungsgebote festzulegen, die dem Land die Erfüllung seiner bundesrechtlichen Verpflichtungen im Falle einer extremen Haushaltsnotlage unmöglich machen.

61 3. Auch hinsichtlich der Frage, ob sich das Land in einer extremen Haushaltsnotlage befindet, steht dem Haushaltsgesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu. Er darf die Kreditobergrenze des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB unter diesem Gesichtspunkt jedoch nur überschreiten, wenn er sich auf die extreme Haushaltsnotlage im Gesetzgebungsverfahren beruft und diese darlegt. Wie ausgeführt, bestehen bereits umfangreiche Darlegungspflichten, wenn der Haushaltsgesetzgeber in Anwendung des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB die Kreditobergrenze zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts überschreiten will. Für die Überschreitung der Kreditobergrenze unter Berufung auf eine extreme Haushaltsnotlage des Landes und unter Inanspruchnahme eines entsprechenden, landesverfassungsrechtlich nicht ausdrücklich geregelten Ausnahmetatbestandes müssen verfassungsrechtlich mindestens die gleichen Anforderungen wie bei Inanspruchnahme der in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ausdrücklich vorgesehenen konjunkturpolitischen Ausnahme gelten. Im Gesetzgebungsverfahren ist daher im Einzelnen darzulegen, dass eine extreme Haushaltsnotlage gegeben ist sowie dass und aus welchen Gründen eine geringere Kreditaufnahme aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht nicht zulässig wäre, weil anderenfalls das Land seine bundesrechtlich festgelegten sowie seine auf landesverfassungsrechtlichen Vorgaben beruhenden Ausgabenverpflichtungen nicht erfüllen könnte. Denn nur wenn in diesem Sinne zwingende Ausgaben ohne eine erhöhte Kreditaufnahme nicht geleistet werden können, ist das von einer extremen Haushaltsnotlage betroffene Land berechtigt, die landesverfassungsrechtliche Kreditobergrenze zu überschreiten. Zu fordern ist vom Haushaltsgesetzgeber unter diesem Gesichtspunkt im Rahmen eines schlüssigen Sanierungskonzepts die detaillierte Darlegung, dass im Haushaltsplan veranschlagte Ausgaben zwingend erforderlich sind und alle möglichen Einnahmequellen und Ausgabeneinschränkungen ausgeschöpft wurden.

62 E. Die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten in § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03, deren Höhe die Kreditobergrenze des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB in Gestalt der Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen überschritten hat, steht nicht in Einklang mit der Ausnahmevorschrift des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot lagen weder im Hinblick auf die Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts noch unter dem Gesichtspunkt einer extremen Haushaltsnotlage vor.

63 I. Die Annahme und Darlegung des Berliner Haushaltsgesetzgebers im Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens für das Haushaltsgesetz 2002/2003, dass im Land Berlin das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört sei, ist verfassungsrechtlich allerdings nicht zu beanstanden.

64 1. Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ermächtigt den Haushaltsgesetzgeber zu einer erhöhten Kreditaufnahme auch im Falle einer Störung der wirtschaftlichen Lage allein im Land Berlin (Pfennig in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000, Art. 87 Rn. 19; Korbmacher, a.a.O., Art. 87 Rn. 13).

65 Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft, wozu auch die Kreditaufnahme gehört, selbstständig und voneinander unabhängig (Art. 109 Abs. 1 GG) und haben

gehört, selbstständig und voneinander unabhängig (Art. 109 Abs. 1 GG) und haben infolgedessen materiell eigenständige Entscheidungsspielräume (materielle Haushaltsautonomie; Heun, a.a.O., Art. 109 Rn. 17; Heintzen in: von Münch/Kunig [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 5. Aufl. 2003, Art. 109 Rn. 9). Die Art. 110 bis 115 GG betreffen demgegenüber nur den Bund (Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, A/109/14 [Stand: 1982], Rn. 11; Heun, a.a.O., Art. 109 Rn. 10); weder das Stabilitätsgesetz noch das Haushaltsgrundsätzegesetz schreiben für die Länder entsprechende Bestimmungen vor (Patzig, DÖV 1985, 293 ; Mahrenholz in: Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Reihe Alternativkommentare, 3. Aufl., Band 3 [Stand: August 2002], Art. 115 Rn. 5). Der Grundsätzegesetzgeber hat den Ländern einen Freiraum zur Regelung des landesrechtlich verfügbaren Kreditrahmens gelassen (HambVerfG, Urteil vom 30. Mai 1984 HVerfG 1/84 HmbJVBl. 1984, 169 ; vgl. auch die gegenüber dem Niedersächsischen Landtag erfolgte Begründung des Niedersächsischen Finanzministeriums zur Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung des Art. 71 Satz 3 der Niedersächsischen Verfassung, Niedersächsischer Landtag Drs. 13/839 S. 2).

66 Allerdings gehört zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht auch das Teilziel des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts, das nur auf den Gesamtstaat bezogen sein kann (Henneke, a.a.O., Rn. 608). Hieraus wird zum Teil der Schluss gezogen, dass die den Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verwendenden Landesverfassungen eine erhöhte Kreditaufnahme nur bei einer bundesweiten Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulassen wollten und dass bei bloß regionalen wirtschaftlichen Verzerrungen eine Inanspruchnahme des landesverfassungsrechtlichen Ausnahmevorbehalts nicht in Betracht komme, wenn diese nicht zugleich auch das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht des Bundes störten, was insbesondere bei kleineren Bundesländern kaum je der Fall sein dürfte (Höfling, Staatsschuldenrecht, 1993, S. 411 Fn. 42; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 115 GG Rn. 31 [Stand: Januar 1996]; Henneke a.a.O.). Derartige Unsicherheiten in der Interpretation des Begriffs des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vermeiden diejenigen Länder, die zusätzlich besondere Ausnahmeregelungen für schwerwiegende Störungen bzw. eine unmittelbare Bedrohung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung des jeweiligen Landes vorsehen (vgl. Art. 65 Abs. 2 Satz 2 MVVerf, Art. 53 Abs. 1 Satz 2 SchlHVerf, Art. 98 Abs. 2 Satz 3 ThürVerf; vgl. Patzig, a.a.O., C/18/9 [Stand: 1991], Rn. 11). Eine erhöhte Kreditaufnahme zur Überwindung einer auf das Land bezogenen Störung des wirtschaftlichen Gleichgewichts ist jedoch auch bei Fehlen eines derartigen ausdrücklichen Zusatzes erlaubt. Diese Schlussfolgerung hat auch der Niedersächsische