Urteil des VerfGH Berlin vom 02.04.2017

VerfGH Berlin: wirtschaftswachstum, abstrakte normenkontrolle, absicht, europäische zentralbank, privatwirtschaftliche tätigkeit, gesetzgebungsverfahren, deckung, verschuldung, arbeitslosigkeit

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

125/02

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 20 Abs 1 GG, Art 109 Abs 2

GG, Art 87 Abs 2 S 2 Halbs 1

Verf BE, Art 87 Abs 2 S 2 Halbs

2 Verf BE, Art 89 Verf BE

Diese Entscheidung hat

Gesetzeskraft.

(VerfGH Berlin: Abstrakte Normenkontrolle:

Verfassungswidrigkeit des Berliner Haushaltsgesetzes

2002/2003 wegen Fehlens der

Darlegungserfordernisse für Vorliegen einer Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bzw das Vorliegen einer

extremen Haushaltslage - Verstoß gegen das

Kreditbegrenzungsverbot - Darlegungslast des Gesetzgebers

für Ausnahmebefugnis zur erhöhten Kreditaufnahme nach Verf

BE Art 87 Abs 2 S 2 Halbs 2)

Tenor

§ 1, § 3 Absätze 1 bis 6, § 6 und § 10 des Gesetzes über die Feststellung des

Haushaltsplans von Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 vom 19. Juli 2002 (GVBl.

S. 213) in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002/2003 vom 16. April 2003

(GVBl. S. 158) sind mit der Verfassung von Berlin unvereinbar und ab Verkündung dieses

Urteils nichtig.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Das Land Berlin hat den Antragstellern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Tatbestand

A. Die 63 Antragsteller sind Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin, das in der

15. Wahlperiode 141 Abgeordnete umfasst. Sie machen im Verfahren der abstrakten

Normenkontrolle geltend, dass das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans von

Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 vom 19. Juli 2002 (Haushaltsgesetz

2002/2003 – HG 02/03 –, GVBl. S. 213) mit der Verfassung von Berlin unvereinbar sei.

Das Haushaltsgesetz 2002/2003 verstoße gegen Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB, weil

es in seinem § 3 Abs. 1 Satz 1 zur Aufnahme von Krediten ermächtige, deren Höhe die

vom Haushaltsgesetz 2002/2003 angesetzten Investitionen in evidentem Maße

überschreite, ohne dass eine Ausnahme nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB

gegeben sei.

I. § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 lautet wie folgt:

„Die Senatsverwaltung für Finanzen wird ermächtigt, zur Deckung von Ausgaben

1. des Haushaltsplans 2002 bis zur Höhe von 6 573 000 000 Euro

2. des Haushaltsplans 2003 bis zur Höhe von 3 569 000 000 Euro

Kredite am Kreditmarkt und von öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und

Stiftungen sowie Sondervermögen nach § 14a des Bundesbesoldungsgesetzes in der

Fassung der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3434), das zuletzt

durch Artikel 2 des Gesetzes vom 7. Mai 2002 (BGBl. I S. 1529) geändert worden ist,

aufzunehmen.“

Durch § 2 Nr. 1 Buchst. a des Gesetzes über die Feststellung eines Nachtrags zum

Haushaltsplan von Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 vom 16. April 2003

(Nachtragshaushaltsgesetz 2002/2003 – NHG 2002/2003, GVBl. S. 158) wurde für das

Haushaltsjahr 2003 die Kreditermächtigung des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HG 02/03 auf

einen Betrag von 4 289 725 000 € erhöht.

Demgegenüber sind in diesem Haushaltsplan Ausgaben für Investitionen in Höhe von 2

015 875 000 € für das Haushaltsjahr 2002 und in Höhe von 2 204 957 000 € für das

Haushaltsjahr 2003 veranschlagt.

Der Gesetzentwurf zu § 3 HG 02/03 enthält auszugsweise folgende Begründung (Abghs-

Drs 15/320 S. 8):

“[...] Die vorgesehenen Einnahmen aus Krediten liegen über den veranschlagten

Investitionen. [...]

Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht auch in Berlin ist weiterhin ernsthaft und

nachhaltig gestört. Die Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts liegen seit 1993

deutlich unter dem Durchschnitt des Bundesgebiets. Berlin bildet zeitweilig das

Schlusslicht der Länderentwicklung. Die Wirtschaftsentwicklung in Berlin hat sich von der

im übrigen Bundesgebiet abgekoppelt. Während positive Entwicklungen

unterproportional mitvollzogen werden, schlägt die rezessive Entwicklung

überproportional durch. Die besondere Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts zeigt sich in der gegenüber dem Bundesdurchschnitt gravierend höheren

Arbeitslosenquote Berlins.

Hinsichtlich der Höhe der Neuverschuldung ist zu berücksichtigen, dass das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht auch in Deutschland weiterhin nachhaltig gestört

ist. Neben dem konjunkturellen Einbruch in den USA, der weitaus stärker ausfiel als

erwartet, und der Abschwächung des Welthandels haben insbesondere auch die

Terroranschläge vom 11. September 2001 die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland

nachhaltig getroffen.

Hierdurch und durch den erfolgten Steuerreformschritt ist es bundesweit zu erheblichen

Einbrüchen beim Steueraufkommen gekommen, die weder in der Steuerschätzung vom

Mai 2001 noch in diesem Ausmaß in der Steuerschätzung vom November 2001

vorhergesehen wurden. Im Jahre 2001 gingen die Einnahmen Berlins aus Steuern und

Länderfinanzausgleich (einschließlich der Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen)

gegenüber dem Vorjahr um rd. 680 Millionen Euro zurück.

Eine Trendwende in der konjunkturellen Entwicklung deutet sich an; nach Einschätzung

aller Wirtschaftsforschungsinstitute ist im Jahresverlauf 2002 mit einer Besserung zu

rechnen. Die Auswirkungen insbesondere auf Berlin bleiben allerdings abzuwarten. Für

das Jahr 2002 mussten deshalb die Steuereinnahmen gegenüber der zurückliegenden

Finanzplanung 2000 bis 2004, auf welcher der bisherige finanzpolitische Kurs aufbaute,

um 915 Millionen Euro zurückgenommen werden; unter Einschluss der

Ausgleichsleistungen im Länderfinanzausgleich einschließlich der Fehlbetrags-

Bundesergänzungszuweisungen verbleibt deshalb eine Lücke von 850 Millionen Euro. Im

Jahre 2003 steigt diese Lücke auf gut 1,0 Milliarden Euro an. Diese Ausfälle können nicht

auf andere Weise ausgeglichen werden.

Hinzu treten die Zinsbelastungen aus der hohen Neuverschuldung des Jahres 2001 im

Zusammenhang mit der Krise um die Bankgesellschaft Berlin; ab dem Jahre 2003

kommen weitere Belastungen des Haushalts aus der Risikoabschirmung der

Bankgesellschaft hinzu.

Somit ist die nach § 18 Absatz 1 Satz 2 LHO darzulegende ernsthafte und nachhaltige

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegeben. Die erhöhte

Deckungskreditaufnahme trägt dazu bei, diese Störung abzuwehren. Mit Rücksicht auf

das bereits ernsthaft und nachhaltig gestörte gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht

Berlins verbot sich gerade in der gegenwärtigen konjunkturellen Lage eine weitere

Ausgabenkürzung. Die Finanzpolitik Berlins ist ungeachtet dessen darauf ausgerichtet,

die Kreditaufnahme abzusenken. [...]”

Eine in wesentlichen Passagen wortgleiche Begründung war bereits für den Entwurf über

das Vorschaltgesetz zum Haushaltsgesetz 2002/2003 – VG-HG 2002/2003 – zu dessen

in § 2 enthaltener Kreditermächtigung erfolgt (Abghs-Drs 15/309 S. 2).

Das Abgeordnetenhaus nahm das Haushaltsgesetz 2002/2003 in seiner Sitzung am 28.

Juni 2002 mit 75 Ja-Stimmen gegen 57 Nein-Stimmen ohne Enthaltungen an (PlPr 15/15

S. 942 D).

II. Die Antragsteller halten das Haushaltsgesetz 2002/2003 für unvereinbar mit der

Verfassung von Berlin.

§ 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 verstoße gegen Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB. Weder sei zum

Zeitpunkt der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes das gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht in Berlin gestört gewesen, noch hätte die erhöhte Kreditermächtigung im

Haushaltsgesetz 2002/2003 der Abwehr einer solchen Störung gedient. Vielmehr hätten

die übermäßigen Krediteinnahmen nur dazu dienen sollen, die bewilligten Ausgaben zu

decken. Eine solche reine Bedarfsdeckung sei aber von Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2

VvB nicht umfasst. Infolge der Verfassungswidrigkeit der erhöhten Kreditaufnahme

fehlten in dieser Höhe Einnahmen im Landeshaushalt, so dass im Haushaltsgesetz

2002/2003 bewilligte Ausgaben nicht gedeckt seien. Dies führe zu einer Verletzung des

Grundsatzes der Ausgeglichenheit, die sich auf den gesamten Haushaltsplan erstrecke

und die Verfassungswidrigkeit des gesamten Haushaltsgesetzes 2002/2003 zur Folge

habe.

Im Einzelnen führen die Antragsteller aus:

Der Berliner Haushaltsgesetzgeber sei durch Art. 109 Abs. 2 GG unmittelbar verpflichtet,

dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht bei der Aufstellung des Haushaltsplans

Rechnung zu tragen. Deshalb habe sich der Berliner Verfassungsgeber bei der

Ausgestaltung des 5. Abschnitts “Finanzwesen” der Verfassung von Berlin an den

entsprechenden Regelungen des Grundgesetzes orientiert. Die Voraussetzungen, unter

denen nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ausnahmsweise eine erhöhte

Kreditaufnahme zulässig sei, seien zum wortgleichen Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG vom

Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 79, 311) konkretisiert worden.

Eine ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

lasse sich für das Frühjahr 2002 in Berlin nicht feststellen. Der Begriff des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts werde gekennzeichnet durch die Stabilität des

Preisniveaus, einen hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht

bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum („magisches Viereck“). Die

desolate Haushaltssituation des Landes könne keine derartige Störung darstellen. Die

Höhe der Staatsverschuldung sei kein Kriterium für die Bestimmung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Anderenfalls würde eine gesamtwirtschaftlich

gefährliche Überschuldung zu weiteren Schulden führen.

Soweit der Berliner Haushaltsgesetzgeber in der Begründung des Haushaltsgesetzes

2002/2003 das Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

behaupte, überschreite er in unzulässiger Weise seinen Beurteilungs- und

Einschätzungsspielraum. Die Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Lage durch den

Haushaltsgesetzgeber stehe in deutlichem Gegensatz zur Auffassung der gesetzlich

verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung.

Nach Einschätzung des Sachverständigenrats sei im Jahr 2002 trotz weltweiter

Verschlechterung der konjunkturellen Lage und einer nur geringfügigen Zunahme des

realen deutschen Bruttoinlandsprodukts nicht mit einem Einbruch und dem Erfordernis

aktiver konjunkturstützender Maßnahmen, sondern mit einer positiven

Konjunkturentwicklung zu rechnen gewesen. Auch nach der Frühjahrsdiagnose der

wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute sei für 2002 eine erhebliche

Wachstumsbeschleunigung zu erwarten gewesen. Ferner habe der Sachverständigenrat

– wie auch der Finanzplanungsrat – einen strikten Konsolidierungskurs der öffentlichen

Haushalte angemahnt, zumal der sehr hohe Finanzierungssaldo überwiegend auf einen

Anstieg des strukturellen Defizits zurückzuführen und nur zu einem ganz geringen Teil

konjunkturell bedingt sei.

Die Beurteilung des Haushaltsgesetzgebers, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht sei

in Berlin weiterhin ernsthaft und nachhaltig gestört, erscheine darüber hinaus willkürlich,

weil sie der Einschätzung des Finanzsenators widerspreche. Während nämlich dessen

Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2002 - 2006 vom 14. Mai 2002 vor dem

Hintergrund der damals erwarteten weltwirtschaftlichen Erholung allgemein mit einer

Wiederbelebung der Wirtschaftstätigkeit gerechnet habe, habe der Berliner Gesetzgeber

hohe Kreditermächtigungen bereitgestellt, um angeblich eine Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beseitigen.

Einem einzelnen Bundesland sei es zudem verwehrt, eigenständig und unkoordiniert auf

vermeintliche Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu reagieren.

Schon die Befugnis, sich über die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts ein eigenständiges Urteil zu bilden, könne bezweifelt werden. Denn nach

den Vorschriften des Haushaltsgrundsätzegesetzes und des Gesetzes zur Förderung der

Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, welche die Haushaltsautonomie der Länder

einschränkten, oblägen die Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Situation und die

Empfehlung der konjunkturpolitischen Maßnahmen dem Konjunkturrat und dem

Finanzplanungsrat. Art. 109 Abs. 2 GG habe mit dem gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewicht eine einheitliche, bundesweit zu bestimmende Bezugsgröße vor Augen

und verpflichte Bund und Länder auf ein und dasselbe Ziel. Das „magische Viereck“

betreffe nicht die wirtschaftliche Lage eines Landes, wie das Teilziel des

außenwirtschaftlichen Gleichgewichts zeige. Ein Land müsse daher von

Kreditüberschreitungen Abstand nehmen, wenn sie zwar im Hinblick auf das landesweite

wirtschaftliche Gleichgewicht geboten erschienen, vom bundesweiten

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht aber nicht indiziert und diesem vielmehr von

Nachteil wären. Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB werde dadurch nicht in die

Bedeutungslosigkeit entlassen. Die Vorschrift aktualisiere sich immer dann, wenn die auf

der Grundlage des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums

beschlossenen konjunkturpolitischen Maßnahmen von den Ländern eine Verschuldung

verlangten, die diesen ohne eine Öffnungsklausel wie in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2

VvB landesverfassungsrechtlich verwehrt wäre.

Außerdem fehle es an der finalen Ausrichtung der übermäßigen Verschuldung auf die

Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Die erhöhten

Krediteinnahmen im Haushaltsgesetz 2002/2003 dienten allein der Deckung der

vorgesehenen Ausgaben. Dies belege der Bericht über die Finanzplanung von Berlin

2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002, wonach die hohe Neuverschuldung der kommenden

Jahre vor allem die Notlage des Landeshaushalts widerspiegele. Die Deckung von

Ausgabenbedürfnissen des Staates als solche diene nicht der Abwehr einer Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern der Ermöglichung staatlicher

Aufgabenerfüllung.

Jedenfalls seien die erhöhten Kreditbewilligungen des Haushaltsgesetzes 2002/2003 in

formeller Hinsicht unvereinbar mit der Verfassung von Berlin, da der Gesetzgeber die

Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB nicht hinreichend dargelegt

habe.

Die Begründung zum Haushaltsgesetz, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in

Berlin gestört sein solle, gehe über eine Behauptung nicht hinaus und stelle keine

fundierte Diagnose der gesamtwirtschaftlichen Lage dar. Zudem argumentiere die

Gesetzesbegründung in erster Linie relativ, indem sie die wirtschaftliche Situation in

Berlin zu der wirtschaftlichen Entwicklung im übrigen Bundesgebiet in Bezug setze.

Hierdurch werde aber keine Aussage zur Frage der Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts in Berlin getroffen. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht habe nichts

mit Vorstellungen über die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zu tun.

Auch fehlten Darlegungen zur Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme die Störung

des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Dass der überhöhten

Verschuldung keinerlei konjunkturpolitische Überlegungen zugrunde lägen, sondern ihr

alleiniger Zweck die Deckung des Landeshaushalts sei, ließen auch Redebeiträge des

Finanzsenators und von Abgeordneten während des Gesetzgebungsverfahrens sowie

der Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002

erkennen.

Die Gesetzesbegründung lege ferner nicht die Eignung der Kreditüberschreitung zur

Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dar, sondern

formuliere nur plakativ, dass die erhöhte Kreditaufnahme zur Störungsabwehr beitrage,

weil mit Rücksicht auf das bereits ernsthaft und nachhaltig gestörte

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in Berlin sich gerade in der gegenwärtigen

konjunkturellen Lage eine weitere Ausgabenkürzung verboten habe. Die weitere

Gesetzesbegründung, dass die Finanzpolitik Berlins darauf ausgerichtet sei, die

Kreditaufnahme abzusenken, lasse zudem erkennen, dass es dem Senat langfristig um

eine strukturelle Bereinigung des Landeshaushalts und kurzfristig um die Deckung von

Finanzierungslücken, nicht aber um konjunkturpolitisch motivierte zusätzliche

Ausgabenfinanzierungen gehe. Wenn neue Schulden gemacht würden, um alte Schulden

bedienen zu können, liege in dieser Schuldenspirale die Gefahr einer das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gefährdenden prozyklischen Finanzpolitik. Im

Übrigen werde die Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot in Berlin schon jahrelang in

Anspruch genommen; die Ausnahme dürfe aber nicht zum Dauerzustand werden.

Weitere - ungeschriebene - Ausnahmen vom Kreditbegrenzungsgebot des Art. 87 Abs. 2

Satz 2 Halbs. 2 VvB seien angesichts dessen eindeutigen Wortlauts verfassungsrechtlich

nicht zulässig. Deswegen hätte auch im Falle einer extremen Haushaltsnotlage des

Landes Berlin die erhöhte Kreditaufnahme nicht erfolgen dürfen.

Die Antragsteller beantragen

festzustellen, dass das Berliner Haushaltsgesetz 2002/2003 – HG 02/03 – vom 19. Juli

2002 (GVBl. vom 25. Juli 2002, S. 213 ff.) mit der Verfassung von Berlin unvereinbar ist.

III. Der Verfassungsgerichtshof hat dem Senat von Berlin und dem Abgeordnetenhaus

von Berlin Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

1. Der Senat von Berlin hält den Normenkontrollantrag, soweit er die Feststellung der

Unvereinbarkeit von § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 mit der Verfassung von Berlin

beinhaltet, für zulässig. Das Haushaltsgesetz insgesamt könne hingegen nicht

zulässiger Gegenstand des Normenkontrollantrags sein, weil dessen übrige Vorschriften

von den Antragstellern nicht substantiiert in Zweifel gezogen worden seien.

Der Normenkontrollantrag sei jedenfalls unbegründet. § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03

entspreche in jeder Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Die Kreditermächtigung des § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 ziele auf die Abwehr einer

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB

erlaube eine erhöhte Kreditaufnahme nicht etwa nur zur Abwehr einer bundesweiten

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern auch zur Überwindung

einer auf das Land bezogenen Störung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung.

Bei anderer Auslegung dürfte das Land eine regionale Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nur nach einer notwendig auf Deutschland

bezogenen Feststellung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch

den Bund abwehren und könnte somit nicht autonom seine Pflichten aus Art. 109 GG

erfüllen.

Die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin ergebe sich daraus,

dass auf Grund historisch bedingter Belastungen die Ausgaben des Landes besonders

hoch seien und dass außerdem nach dem vereinigungsbedingten Wachstumsschub zu

Beginn der neunziger Jahre das Wirtschaftswachstum in Berlin weit hinter der

bundesweiten Entwicklung zurückgeblieben sei. Das reale Bruttoinlandsprodukt habe

zwischen 1994 und 2001 bundesweit im Jahresdurchschnitt um 1,7 % zugenommen,

während es sich in Berlin in diesem Zeitraum jahresdurchschnittlich um 0,9 % verringert

habe. Für das Jahr 2002 sei während der Haushaltsberatungen in Berlin nur eine ganz

geringe Wachstumsrate von unter 0,5 % erwartet worden. Auf Grund dieser

Wachstumsschwäche habe Berlin in den Jahren 1994 bis 2001 annähernd 75.000

Arbeitsplätze verloren. Die Arbeitslosenquote habe in Berlin im Jahr 2001 bei 16,1 %,

bundesweit bei 9,4 % gelegen. Für 2002 sei im Frühjahr ein weiterer Rückgang der

Erwerbstätigkeit um 13.000 Arbeitsplätze erwartet worden. Im September 2002 sei die

Arbeitslosenquote in Berlin tatsächlich weiter auf 17 % angestiegen, während sie

bundesweit bei 9,5 % gelegen habe. Damit habe zur Zeit der Einbringung und Beratung

des Haushaltsgesetzes 2002/2003 eine ernsthafte und nachhaltige Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin vorgelegen, die sich nicht etwa allein

daraus ergebe, dass die Entwicklung der Berliner Wirtschaft in Relation zur Entwicklung

der Wirtschaft in Deutschland insgesamt signifikant schlechter sei, sondern vor allem

aus der absoluten Höhe der einzelnen Indikatoren deutlich werde. Die für Berlin

ausweislich des Berichts über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai

2002 erwartete konjunkturelle Belebung im Verlaufe des Jahres 2002 ändere nichts an

der erheblichen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern liefere nur

die Grundlage dafür, dass bei entsprechender Haushaltsgestaltung in absehbarer Zeit

eine Rückkehr zum wirtschaftlichen Gleichgewicht erwartet werden könne.

Der Berliner Haushaltsgesetzgeber habe das geringe Wirtschaftswachstum nicht weiter

gefährden und die extrem hohe Arbeitslosigkeit nicht weiter verstärken dürfen. Eine

Beschränkung der Kreditaufnahme auf die Höhe der Investitionen hätte den abrupten

Abbau der Ausgaben in einer Größenordnung von rund 4,6 Mrd. € oder rund 19,3 % der

Ausgaben im Haushalt 2002 bedeutet. Eine derartige Rückführung der Ausgaben hätte

verheerende Folgen für das Wirtschaftswachstum und die Beschäftigungssituation in

Berlin gehabt. Die bereits erhebliche Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

hätte sich dramatisch verschärft. Die prozyklische Wirkung derartiger Maßnahmen wäre

mit den Verpflichtungen des Landes aus Art. 109 Abs. 2 GG unvereinbar. Aus alledem

ergebe sich die finale Ausrichtung der erhöhten Kreditaufnahme auf die Beseitigung der

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.

Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Darlegung seien bereits in der

Begründung zum Haushalts-Vorschaltgesetz 2002/2003 und dann erneut in der

Begründung zum Haushaltsgesetz 2002/2003 beachtet worden. Die unzureichenden

Wachstumsraten des Berliner Bruttoinlandsprodukts und die hohe Arbeitslosigkeit seien

dort ausdrücklich dargelegt worden. Die Absicht des Haushaltsgesetzgebers, die

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch die erhöhte Kreditaufnahme

abzuwehren, sei an gleicher Stelle durch die Ausführungen belegt worden, dass diese

dazu beitrage, die Störung abzuwehren. Ferner sei in beiden Gesetzgebungsverfahren

darauf hingewiesen worden, dass die ernsthafte und nachhaltige Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine weitere Ausgabenkürzung, die eine mit Art.

109 Abs. 2 GG unvereinbare Parallelpolitik bedeutet hätte, ausschließe. Diese

Feststellungen hätten die Prognose umfasst, dass die erhöhte Kreditaufnahme dazu

beitragen werde, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beseitigen.

Alle diese Feststellungen seien Gegenstand der Haushaltsdebatten im

Abgeordnetenhaus gewesen. Ergänzt worden seien die Darlegungen durch den Bericht

über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002, der dem

Abgeordnetenhaus während der Zeit der Haushaltsberatungen vorgelegen habe und

von diesem zur Kenntnis genommen worden sei. Mit der Verabschiedung des

Haushaltsgesetzes 2002/2003 nebst dessen Begründung habe das Abgeordnetenhaus

seine Verantwortung nach außen sichtbar übernommen. Es habe außerdem allein eine

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin, nicht aber im Bund

begründet werden müssen. Deshalb könne die nachvollziehbare und vertretbare

Beurteilung des Berliner Haushaltsgesetzgebers nicht durch Stellungnahmen des

Sachverständigenrats oder des Bundesfinanzministers zur wirtschaftlichen Situation im

Bund in Zweifel gezogen werden.

An der Verfassungsgemäßheit der erhöhten Kreditaufnahme ändere sich nichts dadurch,

dass die hohe Neuverschuldung zugleich die extreme Haushaltsnotlage des Landes

Berlin widerspiegele, bei der die Fähigkeit zur Erfüllung seiner Verpflichtung auf die

Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) in Frage

gestellt, aber nicht völlig aufgehoben gewesen sei. Vielmehr seien dem Land Berlin im

Zeitpunkt der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2002/2003 noch Spielräume zur

Einflussnahme auf die wirtschaftliche Lage im Land verblieben. Die die extreme

Haushaltsnotlage verursachenden Versäumnisse früherer Haushaltsgesetzgeber, die zu

Fehlbeträgen im Jahr 2000 in Höhe von rund 684 000 000 € und im Jahr 2001 in Höhe

von rund 1 921 000 000 € geführt hätten, könnten außerdem die

Handlungsmöglichkeiten des Haushaltsgesetzgebers nicht zusätzlich einschränken. Es

habe die bundesverfassungsrechtliche Verpflichtung des Landes aus Art. 109 Abs. 2 GG

bestanden, einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch eine erhöhte

Kreditaufnahme entgegen zu wirken. Diese Verpflichtung könnte im Übrigen kraft des

Vorrangs des Bundesrechts vor der Landesverfassung gemäß Art. 31 GG die

Verpflichtung des Landes zur Begrenzung seiner Kreditaufnahme modifizieren, falls und

soweit es ausnahmsweise zu einem Widerspruch zwischen der Pflicht zur Abwehr einer

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und der Sanierungspflicht in Bezug

auf seine Haushaltslage kommen sollte. Art 109 Abs. 2 GG verpflichte ein

Haushaltsnotlagenland, seine Kreditaufnahme an den Vorgaben des vom Grundgesetz

zwingend vorgeschriebenen eigenen Sanierungsprogramms des Landes auszurichten.

Folge man hingegen der Argumentation der Antragsteller, wäre das Land wegen seiner

extremen Haushaltsnotlage gehindert gewesen, seine Verpflichtungen aus Art. 109 Abs.

2 GG und Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB zu erfüllen, weil jede Kreditaufnahme in

einer extremen Haushaltsnotlage diese Lage widerspiegele. Gerade ein

Haushaltsnotlagenland sei schon aus eigenem Interesse dringend auf die Abwehr von

Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verpflichtet, weil es nur so die

wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine Konsolidierung schaffen könne.

2. Das Abgeordnetenhaus von Berlin schließt sich der Auffassung des Senats von Berlin

an, dass die Kreditermächtigung in § 3 HG 02/03 der Abwehr einer Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts diene. Es sei auch zulässig, auf die wirtschaftliche

Situation eines Landes abzustellen. Der Senat von Berlin habe im vorliegenden

Normenkontrollverfahren ausführlich die desolate wirtschaftliche Lage Berlins dargelegt,

angesichts derer es nicht zweifelhaft sein könne, dass eine ernsthafte und nachhaltige

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin bestanden habe. Davon

abgesehen, dass Äußerungen des Finanzplanungsrats und des Sachverständigenrats

aus dem Jahr 2001 die spätere konjunkturelle Entwicklung bis zur Verabschiedung des

Haushaltsgesetzes 2002/2003 im Juni 2002 gar nicht hätten berücksichtigen können,

seien diese sich auf die wirtschaftliche Entwicklung der Bundesrepublik insgesamt

beziehenden Prognosen nicht geeignet, die für die Beurteilung maßgeblichen

wirtschaftlichen Daten und Einschätzungen zu liefern, wenn sich die wirtschaftliche

Situation eines Bundeslandes wie im Fall Berlins von der allgemeinen wirtschaftlichen

Entwicklung abkoppele und sich deshalb die separate Frage der erhöhten

Kreditaufnahme bei einem Landeshaushalt stelle. In einem solchen Fall müsse deshalb

auf andere geeignete, das konkrete Bundesland betreffende wirtschaftliche Daten und

Bewertungen zurückgegriffen werden.

B. Der Richter Dr. M. ist gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 3 VerfGHG in diesem Verfahren von der

Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen.

Entscheidungsgründe

C. Der Antrag ist nach Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB, § 14 Nr. 4, § 43 Nr. 1 VerfGHG zulässig.

Unbeachtlich ist, dass das Haushaltsjahr 2002 zwischenzeitlich abgelaufen ist und § 3

Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HG 02/03 durch Zeitablauf erledigt ist. Für zulässig erhobene

Normenkontrollanträge, die sich auf Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes beziehen,

besteht im Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein

Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der rechtlichen Wirkung dieser

Bestimmungen hinaus. Der begrenzten zeitlichen Geltung des Haushaltsgesetzes

entspricht die jährliche Wiederkehr eines Gesetzes gleicher Art. Damit besteht die

Möglichkeit, dass eine mit einem Normenkontrollantrag zur Prüfung gestellte

verfassungsrechtlich zweifelhafte Normsetzung des Haushaltsgesetzgebers von Jahr zu

Jahr – wie § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HG 02/03 für das Haushaltsjahr 2003 zeigt – wiederholt

wird (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 311 ).

D. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 ist mit Art.

87 Abs. 2 Satz 2 VvB nicht vereinbar.

I. Nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB müssen alle Einnahmen und Ausgaben des Landes

Berlin für jedes Rechnungsjahr in dem Haushaltsplan veranschlagt werden, der durch

das Haushaltsgesetz festgestellt wird. Durch Gesetz kann eine Veranschlagung und

Feststellung für einen längeren Zeitabschnitt zugelassen werden (Art. 85 Abs. 1 Satz 2

Halbs. 2 VvB). Auf Grund dieser Ermächtigung hat der Landesgesetzgeber in § 12 Abs. 1

der Landeshaushaltsordnung (LHO) festgelegt, dass Haushaltspläne – wie für die

Haushaltsjahre 2002/2003 geschehen – in einem Doppelhaushalt auch für zwei

Haushaltsjahre aufgestellt werden können.

Im Haushaltsplan stellen sich die Staatsaufgaben als Ausgaben dar, die durch

Einnahmen gedeckt werden müssen (vgl. BVerfGE 79, 311 ). Das Gebot des

Haushaltsausgleichs wird zwar in Art. 85 VvB – anders als in Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG –

nicht ausdrücklich genannt, gehört aber zum Wesensmerkmal eines Haushalts und hat

im Übrigen Niederschlag in Art. 90 Abs. 2 VvB gefunden. Zu den Einnahmen, die der

Deckung der Ausgaben dienen, zählen auch Kredite (Korbmacher in: Driehaus [Hrsg.],

Verfassung von Berlin, 2002, Art. 85 Rn. 11).

Art. 87 Abs. 2 Satz 1 VvB bestimmt, dass Kredite nur aufgenommen werden dürfen,

wenn andere Mittel zur Deckung nicht vorhanden sind. Nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs.

1 VvB dürfen die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan

veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur

zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 87

Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB). Die Grundregel des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB ist

zusammen mit Satz 1 der Vorschrift die zentrale Regelung der Berliner

Finanzverfassung. Sie berücksichtigt, dass der in der Zukunft rückzahlbare und

verzinsliche Kredit die Lasten gegenwärtiger Staatsleistungen in die Zukunft verschiebt,

also den Empfänger von dem Financier der Staatsleistungen trennt (P. Kirchhof in:

Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Band IV, 1990, § 88 Rn. 293;

Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 21. März 2003 – VerfGH 6/01 – NVwZ-RR

2003, 537 ). Der haushaltswirtschaftliche Vorgriff auf zukünftige Einnahmen, der die

Entscheidungsfreiheit des Parlaments in den Folgejahren erheblich einschränkt und die

Gefahr des Eintretens von Haushaltsnotlagen in sich trägt, soll deswegen durch das

Kreditbegrenzungsgebot des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB höchstens auf den

Umfang der Ausgaben mit zukunftsbegünstigendem Charakter begrenzt sein;

zukunftsbelastende Einnahmen sind zu kompensieren durch zukunftsbegünstigende

Ausgaben. Das Kreditbegrenzungsgebot dient damit dem Schutz künftiger Generationen

vor unbeschränkter Vorwälzung staatlicher Lasten (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79,

311 ; 99, 57 ; vgl. VerfGH NW, Urteil vom 2. September 2003 – VerfGH 6/02 – S. 23 des

Urteilsabdrucks).

Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB entspricht der im Zuge der Haushaltsreform durch das 20.

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 2. Mai 1969 (BGBl. S. 357) eingeführten

bundesrechtlichen Regelung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, die – anders als Art. 115

Abs. 1 GG a.F. – die traditionelle objektbezogene Kreditaufnahme durch eine

situationsgebundene, nämlich den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts folgende Betrachtungsweise abgelöst und die Verschuldung von der

haushaltsrechtlich orientierten Bindung an einen außerordentlichen Bedarf und an

werbende Zwecke (d.h. für solche Zwecke, die wiederum zu Einnahmen öffentlicher

Haushalte führen) freigestellt hat. Hierdurch wurde die Durchführung einer antizyklischen

Finanzpolitik und generell die Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Erfordernisse im

Rahmen der Verschuldung ermöglicht (BTDrucks. V/3605 S. 13; BVerfGE 79, 311 ; Stern,

Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 1980, S. 1275, 1277; Maunz

in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 115 [Stand: 1981] Rn. 6; Heun in: Dreier [Hrsg.],

Grundgesetz, Band III, 2000, Art. 115 Rn. 4). Die Kreditfinanzierung kann in Fällen der

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ein sinnvolles Instrument der

antizyklischen Konjunktursteuerung sein. Öffentliche Kredite können die Konjunktur

anregende Ausgaben finanzieren, um private Nachfrageausfälle zu kompensieren und

zur Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage beizutragen (Henneke,

Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl. 2000, Rn. 558; Heun, a.a.O., Art.

115 Rn. 10, 24).

Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB steht – wie Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG – in einem engen

Sachzusammenhang mit Art. 109 Abs. 2 GG. Letztere Verfassungsnorm verpflichtet

Bund und Länder, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Sowohl Art. 109 Abs. 2 GG

als auch Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB gehen davon aus, dass der Staat steuernd,

ausgleichend und gestaltend auf die Wirtschaftsentwicklung einwirken kann und

einwirken will und dies im konkreten Fall zur Abwehr einer Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch geboten ist (vgl. Heun in: Dreier [Hrsg.],

a.a.O., Art. 109 Rn. 20). Dem Haushaltsgesetzgeber ist zugleich eine Verantwortung für

die Auswirkungen des Haushalts auf die Gesamtwirtschaft auferlegt worden (BVerfGE 79,

311 ). Diese Bindung erstreckt sich auch auf die Kreditaufnahme, da sie Bestandteil der

Haushaltswirtschaft ist. Daraus folgt, dass Art. 109 Abs. 2 GG und Art. 87 Abs. 2 Satz 2

VvB nebeneinander angewandt werden müssen. Ihre begrenzende Wirkung addiert sich.

Bei einer gesamtwirtschaftlichen Normallage ist der Haushaltsgesetzgeber daran

gebunden, nicht mehr an Krediten aufzunehmen als für Investitionen ausgegeben wird.

Darüber hinaus ist die Kreditaufnahme nach Maßgabe dessen eingeschränkt, was in

Wahrung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geboten

erscheint. Das bedeutet, dass ein dauerhafter Anstieg der Verschuldung in Höhe der

jährlichen Investitionen dem Regelungskonzept des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB

widerspricht. Der Haushaltsgesetzgeber hat die Verpflichtung, Spielräume zur

Verschuldensbegrenzung oder gar -rückführung zu nutzen, die sich in einem

Haushaltsjahr entsprechend den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts eröffnen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 311 ; vgl. VerfGH NW,

a.a.O., S. 23 f. des Urteilsabdrucks). Bei einer Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts lässt Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB eine Ausnahme von der

Begrenzung der Kreditaufnahme zu. Dieser Ausnahme bedarf es, damit den

Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch und gerade in einer

Störungslage, insbesondere bei einem Konjunkturabschwung, genügt werden kann und

kein Widerspruch zu Art. 109 Abs. 2 GG entsteht. Das gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht erhält eine zweifache Bedeutung. Zum einen ist seine – eingetretene oder

unmittelbar bevorstehende – Störung die tatbestandliche Voraussetzung für die

mögliche Überschreitung der Kreditgrenzen des ersten Halbsatzes, zum anderen ist

seine Wiederherstellung Ziel und Zweck für die Inanspruchnahme der

Ausnahmeregelung: Die Überschreitung der Kreditobergrenze wird nur zugelassen, um

die Störung abzuwehren. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ist mithin nicht nur

eine Bezugsgröße, der Rechnung zu tragen ist, sondern Ziel und Zweck des Handelns

(vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 79, 311 ).

II. Das Bundesverfassungsgericht hat für Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG Kriterien aufgestellt,

unter welchen Voraussetzungen eine Überschreitung der Kreditobergrenze zur Abwehr

einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts als verfassungsgemäß

anzusehen ist (BVerfGE 79, 311). An diesen Kriterien ist die Netto-kreditermächtigung

des § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 zu messen, zumal sich der Berliner Verfassungsgeber

bei der Fassung von Art. 87 Abs. 2 Satz 2 VvB auf die Entscheidung des

Bundesverfassungsgerichts ausdrücklich bezogen hat (Abghs-Drs 12/4874 S. 10).

1. Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 109 Abs. 2 GG geht hervor, dass der

Verfassungsgesetzgeber des Grundgesetzes in der gleichzeitig entstandenen Vorschrift

des § 1 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der

Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582 – StWG) eine zutreffende Umschreibung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sah (BVerfGE 79, 311 ). Dieser – auch in der

Verfassung von Berlin nicht gesondert definierte – Begriff wird durch verschiedene

Komponenten geprägt. Es handelt sich hierbei um die Teilziele Stabilität des

Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei

stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum. Dabei meint das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nicht die volle und nachhaltige Erreichung aller

Teilziele zugleich, sondern eine relativ-optimale Gleichgewichtslage in der Realisierung

der Teilziele, die untereinander in einem Spannungsverhältnis stehen können und

oftmals nicht ohne wechselseitige Abstriche realisierbar sind. Das gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht unterliegt damit ständigen Schwankungen und erscheint demgemäß stets

als prekär. Diese Labilität allein rechtfertigt aber noch nicht die Annahme einer

Störungslage. Die Inanspruchnahme der Ausnahmevorschrift ist vielmehr erst dann

gerechtfertigt, wenn das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig

gestört ist oder eine solche Störung unmittelbar droht (BVerfGE 79, 311 ).

2. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht darauf beschränkt, bei einer Störungslage

zunächst nur weitere Investitionsausgaben über Kredite zu finanzieren und aus

konjunkturellem Abschwung resultierende Mindereinnahmen und Mehrausgaben statt

durch Kreditaufnahmen durch weitere Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen

auszugleichen (sog. Parallelpolitik; BVerfGE 79, 311 ). Die erhöhte Kreditaufnahme muss

aber nach Umfang und Verwendung geeignet sein, die Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Sie muss darüber hinaus auch final

auf die Abwehr dieser Störung bezogen sein. Hierzu müssen die Ursachen der Störung

mit in Betracht gezogen werden. Liegen sie etwa ganz oder überwiegend in fehlender

Anpassung der Wirtschaftsstruktur an neue Gegebenheiten oder in einer schon

bestehenden hohen Staatsverschuldung, so werden sie schwerlich durch eine bloße

Nachfrageausweitung bzw. Verhinderung eines Nachfrageabfalls ausgeräumt werden

können. Je nach den gegebenen Ursachen vermag auch der Umstand, dass bei

Ausgleich eines vorhandenen Haushaltsdefizits im Wege der Ausgabenkürzung oder

Steuererhöhung ein weiterer Abschwung droht, eine erhöhte Kreditaufnahme allein nicht

zu rechtfertigen. Ohne dass andere haushalts- und finanzpolitische Maßnahmen

hinzutreten, könnte sich die Situation in den folgenden Jahren wiederholen und

gegebenenfalls – etwa durch Anwachsen des Schuldensockels – noch verschärfen.

Allerdings kann und muss der Haushaltsgesetzgeber jeweils von den konkret für ihn

gegebenen Bedingungen ausgehen und sein Handeln danach einrichten. Gibt es

Versäumnisse früherer Haushaltsgesetzgeber, muss er mit deren Folgen leben. Sie

können einerseits seine Handlungsmöglichkeiten nicht zusätzlich, also über das hinaus

einschränken, was ohnehin aus seiner Bindung an die Eignung der zu treffenden

Maßnahme zur Abwehr der Störung folgt (BVerfGE 79, 311 ). Sie sind andererseits kein

Freibrief für eine beliebige Berufung auf den Ausnahmetatbestand, weil eine durch

frühere Haushaltsgesetzgeber geschaffene Zwangslage – wie noch auszuführen sein

wird – zu keiner die Ausnahme noch ausweitenden Handlungsoption für den heutigen

Haushaltsgesetzgeber führen darf.

3. Bei der Beurteilung, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

vorliegt oder unmittelbar droht, und bei der Einschätzung, ob eine erhöhte

Kreditaufnahme zu ihrer Abwehr geeignet ist, steht dem Haushaltsgesetzgeber ein

Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Dem Verfassungsgericht obliegt im

Streitfall die Prüfung, ob die Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers

nachvollziehbar und vertretbar ist. Beurteilung und Einschätzung müssen nicht nur frei

von Willkür sein, sondern auf Grund der vorliegenden wirtschaftlichen Daten und vor dem

Hintergrund der Aussagen der gesetzlich verankerten Organe der finanz- und

wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung (Finanzplanungsrat, Konjunkturrat,

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung,

Europäische Zentralbank) und der Auffassungen in Volkswirtschaftslehre und

Finanzwissenschaft auch nachvollziehbar und vertretbar erscheinen (vgl. BVerfGE 79,

311 ).

4. Dem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum entspricht für den

Haushaltsgesetzgeber in formeller Hinsicht die Darlegungslast im

Gesetzgebungsverfahren, dass, aus welchen Gründen und in welcher Weise er von der

Befugnis zur Überschreitung der Kreditobergrenze Gebrauch macht. Diese Obliegenheit

trägt dazu bei, die Inanspruchnahme der Ausnahmebefugnis zu erhöhter

Kreditaufnahme trotz des Fehlens eindeutiger materiell-rechtlicher Vorgaben auf

Ausnahmefälle zu beschränken und so ihren Ausnahmecharakter zu sichern. Im

Gesetzgebungsverfahren darzulegen sind die Diagnose, dass das gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist, die Absicht, durch die erhöhte

Kreditaufnahme diese Störung abzuwehren, und die begründete Prognose, dass und wie

durch die erhöhte Kreditaufnahme dieses Ziel erreicht werden kann, sie also zur Abwehr

der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geeignet erscheint . Dabei wird

gegebenenfalls die Koordination der Haushaltsplanung mit flankierenden

gesetzgeberischen Maßnahmen und der längerfristigen Politik darzulegen sein . Der

Haushaltsgesetzgeber hat zu erkennen zu geben, ob er mit der Beurteilung der bereits

genannten gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen

Meinungs- und Willensbildung übereinstimmt oder aus welchen Gründen er abweicht. Für

diese Darlegungen ist von Verfassungs wegen keine bestimmte Form vorgeschrieben.

Sie können durch jegliche Stellungnahmen und Erklärungen der an der

Haushaltsgesetzgebung beteiligten Organe im Gesetzgebungsverfahren, auch in

Parlamentssitzungen, erfolgen. Die Darlegungen müssen allerdings erkennbar machen,

dass die parlamentarische Mehrheit mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes die

Verantwortung auch für die Begründung der erhöhten Kreditaufnahme übernimmt

(BVerfGE 79, 311 ).

III. Über den Wortlaut des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB hinaus kann eine Ausnahme

vom Kreditbegrenzungsgebot verfassungsrechtlich zulässig sein, wenn sich ein

Bundesland in einer extremen Haushaltsnotlage befindet.

1. Ein in einer extremen Haushaltsnotlage befindliches Land kann das

Kreditbegrenzungsgebot nicht einhalten, weil es nicht in der Lage ist, seine Ausgaben

vollständig durch andere Einnahmen als Kredite zu decken bzw. – die Kreditobergrenze

erhöhende – Investitionen zu veranlassen. Ihm ist aber gleichzeitig versagt, die in Art. 87

Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ausdrücklich geregelte Ausnahme vom

Kreditbegrenzungsgebot in Anspruch zu nehmen. Das durch eine extreme

Haushaltsnotlage betroffene Land ist nämlich daran gehindert, durch seine

Haushaltswirtschaft und die Gestaltung der Haushaltspolitik den Erfordernissen des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen; es verliert die Fähigkeit zu

einem konjunkturgerechten Haushaltsgebaren und zu konjunktursteuerndem Handeln

(BVerfGE 86, 148 ) und damit die Fähigkeit, eine etwaige Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Land durch eine entsprechende

Konjunkturpolitik abzuwehren. Nach dem Wortlaut der Verfassung wäre erst nach

Konsolidierung des Haushalts eine Überschreitung der Kreditobergrenze zur

Störungsabwehr wieder zulässig. Die Haushaltskonsolidierung wird unter Umständen

jedoch ohne bundesstaatliche Hilfe nicht gelingen. Wird diese freiwillig nicht gewährt und

klagt das von einer extremen Haushaltsnotlage betroffene Land darum beim

Bundesverfassungsgericht auf Gewährung einer Bundesergänzungszuweisung nach Art.

107 Abs. 2 Satz 3 GG bzw. sonstiger bundesstaatlicher Hilfeleistungen, wird ein

möglicherweise nicht unerheblicher Zeitraum bis zur bundesverfassungsgerichtlichen

Entscheidung und gegebenenfalls deren nachfolgender gesetzgeberischer Umsetzung

zugunsten des Landes vergehen, in dem das Land in seiner finanziellen Notlage gar

nicht anders kann, als weiterhin – entgegen dem Wortlaut des Art. 87 Abs. 2 Satz 2

Halbs. 2 VvB – zur Deckung seiner Ausgaben übermäßige Krediteinnahmen zu

veranlassen. Dabei hat es allerdings die im Folgenden dargelegten Beschränkungen zu

beachten.

2. Im Fall der extremen Haushaltsnotlage eines Landes, aus der sich das Land aus

eigener Kraft nicht mehr befreien kann, ist das bundesstaatliche Prinzip (Art. 20 Abs. 1

GG) als solches berührt. Im Bundesstaat besteht eine Solidargemeinschaft von Bund

und Ländern und damit das bündische Prinzip des Einstehens füreinander (BVerfGE 86,

148 ). Die finanzverfassungsrechtlichen Normen des Grundgesetzes sollen insgesamt

eine Finanzordnung sicherstellen, die Bund und Länder am Finanzaufkommen

sachgerecht beteiligt und finanziell in die Lage versetzt, die ihnen verfassungsrechtlich

zukommenden Aufgaben auch wahrzunehmen. Ihr Sinn ist es auch, die

Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die staatliche Selbstständigkeit von Bund und

Ländern real werden, ihre politische Autonomie sich in der Eigenständigkeit und

Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung und der Haushaltswirtschaft (Art 109

Abs. 1 GG) entfalten und die gemeinsame Verpflichtung auf die Erfordernisse des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) erfüllt werden kann (BVerfGE

72, 330 ; 86, 148 ). Hieraus resultiert eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundes und

der Länder einschließlich des von der extremen Haushaltsnotlage betroffenen Landes,

mit dem Ziel der haushaltswirtschaftlichen Stabilisierung auf der Grundlage

konzeptionell aufeinander abgestimmter Maßnahmen darauf hinzuwirken, dass das von

einer extremen Haushaltsnotlage betroffene Land wieder zur Wahrung seiner politischen

Autonomie und zur Beachtung seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtungen befähigt

wird (BVerfGE 86, 148 ).

Bis zur Wiederherstellung der Fähigkeit des Landes zu einer ordnungsgemäßen

Haushaltswirtschaft muss das Land dennoch seinen Ausgabenverpflichtungen

nachkommen können. Der Großteil der Einnahmen und Ausgaben eines Bundeslandes

beruht auf bundesrechtlichen Vorgaben, die von dem Land zu beachten sind. Das

bedeutet, dass das von einer extremen Haushaltsnotlage betroffene Bundesland

einerseits hinsichtlich seiner Einnahmensituation nur wenig handlungsfähig ist, weil es

eine wesentliche Erhöhung seiner Einnahmen auf Grund von Landesgesetzen nicht

erreichen kann; andererseits ist das Land verpflichtet, die auf Grund bundesrechtlicher

Vorschriften vorgegebenen Ausgaben, die grundsätzlich bei der Ausführung von

Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 83, 84, 104 a GG)

anfallen, zu leisten. Da das Land ohne übermäßige Krediteinnahmen seinen

bundesrechtlichen Verpflichtungen und überdies den aus landesverfassungsrechtlichen

Vorgaben folgenden unabdingbaren Aufgaben nicht nachkommen könnte, folgt aus Art.

109 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem aus den finanzverfassungsrechtlichen Normen

des Grundgesetzes hergeleiteten Gebot, dass die Länder in die Lage versetzt sein

müssen, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben zu erfüllen, eine Modifizierung des

landesverfassungsrechtlichen Kreditbegrenzungsgebots. Diese besteht darin, dass die

Kreditobergrenze über die in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ausdrücklich geregelte

Ausnahme der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hinaus

auch im Fall einer extremen Haushaltsnotlage überschritten werden darf.

Demgegenüber besteht keine Befugnis des Landesverfassungsgebers,

Kreditbegrenzungsgebote festzulegen, die dem Land die Erfüllung seiner

bundesrechtlichen Verpflichtungen im Falle einer extremen Haushaltsnotlage unmöglich

machen.

3. Auch hinsichtlich der Frage, ob sich das Land in einer extremen Haushaltsnotlage

befindet, steht dem Haushaltsgesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu. Er darf die

Kreditobergrenze des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB unter diesem Gesichtspunkt

jedoch nur überschreiten, wenn er sich auf die extreme Haushaltsnotlage im

Gesetzgebungsverfahren beruft und diese darlegt. Wie ausgeführt, bestehen bereits

umfangreiche Darlegungspflichten, wenn der Haushaltsgesetzgeber in Anwendung des

Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB die Kreditobergrenze zur Abwehr einer Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts überschreiten will. Für die Überschreitung der

Kreditobergrenze unter Berufung auf eine extreme Haushaltsnotlage des Landes und

unter Inanspruchnahme eines entsprechenden, landesverfassungsrechtlich nicht

ausdrücklich geregelten Ausnahmetatbestandes müssen verfassungsrechtlich

mindestens die gleichen Anforderungen wie bei Inanspruchnahme der in Art. 87 Abs. 2

Satz 2 Halbs. 2 VvB ausdrücklich vorgesehenen konjunkturpolitischen Ausnahme gelten.

Im Gesetzgebungsverfahren ist daher im Einzelnen darzulegen, dass eine extreme

Haushaltsnotlage gegeben ist sowie dass und aus welchen Gründen eine geringere

Kreditaufnahme aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht nicht zulässig wäre, weil

anderenfalls das Land seine bundesrechtlich festgelegten sowie seine auf

landesverfassungsrechtlichen Vorgaben beruhenden Ausgabenverpflichtungen nicht

erfüllen könnte. Denn nur wenn in diesem Sinne zwingende Ausgaben ohne eine erhöhte

Kreditaufnahme nicht geleistet werden können, ist das von einer extremen

Haushaltsnotlage betroffene Land berechtigt, die landesverfassungsrechtliche

Kreditobergrenze zu überschreiten. Zu fordern ist vom Haushaltsgesetzgeber unter

diesem Gesichtspunkt im Rahmen eines schlüssigen Sanierungskonzepts die detaillierte

Darlegung, dass im Haushaltsplan veranschlagte Ausgaben zwingend erforderlich sind

und alle möglichen Einnahmequellen und Ausgabeneinschränkungen ausgeschöpft

wurden.

E. Die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten in § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03, deren

Höhe die Kreditobergrenze des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB in Gestalt der Summe

der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen überschritten hat, steht nicht in

Einklang mit der Ausnahmevorschrift des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB. Die

Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot lagen weder im

Hinblick auf die Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts noch

unter dem Gesichtspunkt einer extremen Haushaltsnotlage vor.

I. Die Annahme und Darlegung des Berliner Haushaltsgesetzgebers im Zeitpunkt des

Gesetzgebungsverfahrens für das Haushaltsgesetz 2002/2003, dass im Land Berlin das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört sei, ist

verfassungsrechtlich allerdings nicht zu beanstanden.

1. Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB ermächtigt den Haushaltsgesetzgeber zu einer

erhöhten Kreditaufnahme auch im Falle einer Störung der wirtschaftlichen Lage allein im

Land Berlin (Pfennig in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000,

Art. 87 Rn. 19; Korbmacher, a.a.O., Art. 87 Rn. 13).

Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft, wozu auch die Kreditaufnahme

gehört, selbstständig und voneinander unabhängig (Art. 109 Abs. 1 GG) und haben

infolgedessen materiell eigenständige Entscheidungsspielräume (materielle

Haushaltsautonomie; Heun, a.a.O., Art. 109 Rn. 17; Heintzen in: von Münch/Kunig

[Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 5. Aufl. 2003, Art. 109 Rn. 9). Die Art. 110 bis

115 GG betreffen demgegenüber nur den Bund (Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und

der Länder, A/109/14 [Stand: 1982], Rn. 11; Heun, a.a.O., Art. 109 Rn. 10); weder das

Stabilitätsgesetz noch das Haushaltsgrundsätzegesetz schreiben für die Länder

entsprechende Bestimmungen vor (Patzig, DÖV 1985, 293 ; Mahrenholz in: Kommentar

zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Reihe Alternativkommentare, 3.

Aufl., Band 3 [Stand: August 2002], Art. 115 Rn. 5). Der Grundsätzegesetzgeber hat den

Ländern einen Freiraum zur Regelung des landesrechtlich verfügbaren Kreditrahmens

gelassen (HambVerfG, Urteil vom 30. Mai 1984 – HVerfG 1/84 – HmbJVBl. 1984, 169 ;

vgl. auch die gegenüber dem Niedersächsischen Landtag erfolgte Begründung des

Niedersächsischen Finanzministeriums zur Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung

des Art. 71 Satz 3 der Niedersächsischen Verfassung, Niedersächsischer Landtag – Drs.

13/839 S. 2).

Allerdings gehört zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht auch das Teilziel des

außenwirtschaftlichen Gleichgewichts, das nur auf den Gesamtstaat bezogen sein kann

(Henneke, a.a.O., Rn. 608). Hieraus wird zum Teil der Schluss gezogen, dass die den

Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verwendenden Landesverfassungen

eine erhöhte Kreditaufnahme nur bei einer bundesweiten Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulassen wollten und dass bei bloß regionalen

wirtschaftlichen Verzerrungen eine Inanspruchnahme des landesverfassungsrechtlichen

Ausnahmevorbehalts nicht in Betracht komme, wenn diese nicht zugleich auch das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht des Bundes störten, was – insbesondere bei

kleineren Bundesländern – kaum je der Fall sein dürfte (Höfling, Staatsschuldenrecht,

1993, S. 411 Fn. 42; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 115 GG Rn. 31 [Stand: Januar

1996]; Henneke a.a.O.). Derartige Unsicherheiten in der Interpretation des Begriffs des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vermeiden diejenigen Länder, die – zusätzlich –

besondere Ausnahmeregelungen für schwerwiegende Störungen bzw. eine unmittelbare

Bedrohung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung des jeweiligen Landes

vorsehen (vgl. Art. 65 Abs. 2 Satz 2 MVVerf, Art. 53 Abs. 1 Satz 2 SchlHVerf, Art. 98 Abs.

2 Satz 3 ThürVerf; vgl. Patzig, a.a.O., C/18/9 [Stand: 1991], Rn. 11). Eine erhöhte

Kreditaufnahme zur Überwindung einer auf das Land bezogenen Störung des

wirtschaftlichen Gleichgewichts ist jedoch auch bei Fehlen eines derartigen

ausdrücklichen Zusatzes erlaubt. Diese Schlussfolgerung hat auch der Niedersächsische

Staatsgerichtshof unter Hinweis auf die Begründung zu Art. 71 Satz 3 der

Niedersächsischen Verfassung (LT-Drs. 12/5840 S. 42) gezogen, nach der ein solcher

landesbezogener Zusatz ausdrücklich für nicht erforderlich gehalten worden war (Urteil

vom 10. Juli 1997 – StGH 10/05 – NdsVBl. 1997, 227 ).

Nichts anderes gilt für Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB, auch wenn der Berliner

Verfassungsgeber diese Frage nicht ausdrücklich erörtert hat. In der Begründung zum

Achtundzwanzigsten Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin (Abgh-Drs 12/4874

S. 10 zu Nr. 49) deutet nichts darauf hin, dass der Verfassungsgeber eine erhöhte

Kreditaufnahme nur bei einer bundesweiten Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts hatte zulassen wollen. Dort wird lediglich ausgeführt, dass Berlin unter

dem Aspekt der Einheitlichkeit des Haushaltsrechts von Bund und Ländern sowie

angesichts der Gefahren für die künftige Landespolitik eine – bisher nur einfachgesetzlich

geregelte – abstrakte Kreditobergrenze erhalten solle. Es bestehe eine Divergenz

zwischen der moderneren Landeshaushaltsordnung und der Verfassung, die es

anzupassen gelte. Daher sei die Kreditobergrenze – ebenso wie im Bund in Art. 115 Abs.

1 Satz 2 GG – wegen ihrer fundamentalen Bedeutung für die Sicherung und die

Handlungsfähigkeit des modernen Leistungs- und Sozialstaates ausdrücklich in die

Verfassung aufzunehmen. Bei der in der Verfassungsbegründung in Bezug

genommenen einfachgesetzlichen Regelung handelt es sich um § 18 Abs. 1 der

Landeshaushaltsordnung vom 5. Oktober 1978 (GVBl. S. 1961), dessen

Gesetzesmaterialien keinen Aufschluss darüber geben, was der damalige Gesetzgeber

unter dem Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hatte verstehen wollen

(Abgh-Drs 7/986 S. 21). Zwar heißt es in der Begründung zur Neufassung der

Landeshaushaltsordnung vom 20. November 1995 (GVBl. S. 805), dass nach der

überwiegenden finanzwissenschaftlichen Literatur die Obergrenze unter Hinweis auf

besondere strukturelle oder finanzielle Probleme eines Bundeslandes nicht überschritten

werden dürfe. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht könne nicht als

regionalwirtschaftliches Gleichgewicht interpretiert werden. Dies schließe die

Berücksichtigung spezieller Belange eines einzelnen Landes nicht aus, soweit sie einen

Bezug zu den Komponenten des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hätten,

insbesondere geeignet seien, wirtschaftliche Belange des Gesamtstaates negativ zu

beeinflussen (Abghs-Drs 12/5603 S. 7). Es kann jedoch offen bleiben, welcher Schluss

aus dieser Begründung zu ziehen ist, denn jedenfalls ist diese zeitlich nach der

Verfassungsbegründung erfolgt. Angesichts dessen ist es verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden, dass der Gesetzgeber des Haushaltsgesetzes 2002/2003 den Begriff des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB

dahingehend weit ausgelegt hat, dass auch eine Störung des wirtschaftlichen

Gleichgewichts im Land Berlin zu einer erhöhten Kreditaufnahme berechtigen kann.

2. Der Berliner Haushaltsgesetzgeber hat den ihm bei der Beurteilung, ob eine Störung

des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin vorliegt, zustehenden Spielraum

nicht überschritten. Er durfte zur Zeit der Beratung und Verabschiedung des

Haushaltsgesetzes 2002/2003 davon ausgehen, dass das gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht in Berlin in zwei Komponenten (hoher Beschäftigungsstand, stetiges und

angemessenes Wirtschaftswachstum) ernsthaft und nachhaltig gestört war. Seine

entsprechende Diagnose hat der Berliner Haushaltsgesetzgeber gerade noch

ausreichend dargelegt.

Dabei kann dahin stehen, welche Schlussfolgerungen das bereits erwähnte

Jahresgutachten des Sachverständigenrates 2001/2002 und der Frühjahrsbericht 2002

der wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute für das gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht Deutschlands zulassen; diese stehen jedenfalls der Annahme einer

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Land Berlin nicht entgegen, da

sie sich nicht mit der konkreten wirtschaftlichen Situation des Landes befassen. Die in

Bezug auf die Voraussetzungen des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG aufgestellte

Forderung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Beurteilung und Einschätzung des

Haushaltsgesetzgebers vor dem Hintergrund der Aussagen der gesetzlich verankerten

Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung

nachvollziehbar und vertretbar zu erscheinen habe (BVerfGE 79, 311 ), muss dann eine

Relativierung erfahren, wenn es um die Frage geht, ob eine nur auf ein Land bezogene

wirtschaftliche Störung vorliegt. Wenn keine das konkrete Land betreffenden Aussagen

dieser Organe vorliegen, kann die Beurteilung und Einschätzung des

Landeshaushaltsgesetzgebers – unter Berücksichtigung von Auffassungen in

Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft – allein anhand der zur Verfügung

stehenden Wirtschaftsdaten auf ihre Nachvollziehbarkeit und Vertretbarkeit

verfassungsgerichtlich überprüft werden.

Die Gesetzesbegründungen zum Haushalts-Vorschaltgesetz 2002/2003 (Abghs-Drs

15/309 S. 2) und zum Haushaltsgesetz 2002/2003 (Abghs-Drs 15/320 S. 8) erfüllen allein

allerdings nicht die an die Darlegungspflicht geknüpften Voraussetzungen. Sie

beschränken sich darauf, hinsichtlich des Teilziels Wirtschaftswachstum anzuführen, dass

die Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts seit 1993 deutlich unter dem

Durchschnitt des Bundesgebiets lagen und Berlin zeitweilig das Schlusslicht der

Länderentwicklung bildete. Ferner wird zum Beschäftigungsstand lediglich auf die

gegenüber dem Bundesdurchschnitt gravierend höhere Arbeitslosenquote Berlins

verwiesen. Demgegenüber fehlen konkrete Wirtschaftsdaten, welche die Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hinsichtlich der Teilziele Wirtschaftswachstum und

Beschäftigungsstand belegen könnten.

Den Anforderungen an die Darlegung der Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts ist gleichwohl genügt. In der auf Grund von Art. 109 Abs. 3 GG, § 50

HGrG, Art. 86 Abs. 3 VvB aufzustellenden fünfjährigen Finanzplanung (vgl. Bericht über

die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002, Abghs-Drs 15/470), die

dem Abgeordnetenhaus im Verlauf der Beratungen über das Haushaltsgesetz

2002/2003 vorgelegen hat, wird die wirtschaftliche Situation im Land Berlin konkret

gewürdigt.

Im Einzelnen heißt es: Vor dem Hintergrund, dass die während der Zeiten der Teilung

der Stadt gewachsenen, hoch-subventionierten und letztlich nicht überlebensfähigen

Wirtschaftsstrukturen maßgeblich zu der anhaltenden Wirtschaftsschwäche beigetragen

hätten (Abghs-Drs 15/470 S. 21), hätten sich die außerordentlich günstigen Prognosen

und Perspektiven für die Entwicklung Berlins nach der deutschen Einigung nicht erfüllen

können. Unmittelbar nach der Wende habe der Ostteil der Stadt unter den gleichen

systembedingten Problemen wie alle planwirtschaftlichen Wirtschaftssysteme gelitten,

aber auch Berlin (West) sei nur durch breit angelegte finanzielle Hilfen für die

privatwirtschaftliche Tätigkeit – flankiert durch erhebliche Steuererleichterungen nach

dem Berlinförderungsgesetz – als Wirtschaftsstandort überlebensfähig gewesen (Abghs-

Drs 15/470 S. 25). Die Wachstumsperiode des Bruttoinlandsprodukts in Berlin sei stets

unter dem Niveau der anderen ostdeutschen Länder geblieben, seit 1994 sogar deutlich

unter dem Niveau des Bundesdurchschnitts. Die Folge sei ein immenser

Entwicklungsrückstand in Berlin gegenüber dem Bundesdurchschnitt. Während dort die

Wirtschaft seit 1991 um etwa 15 % gewachsen sei, belaufe sich in Berlin das Wachstum

im gleichen Zeitraum auf gerade einmal 1 %. Im Jahr 2001 sei das Wirtschaftswachstum

zum Stillstand gekommen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt bewege sich die

Wirtschaftskraft in Berlin praktisch auf demselben Niveau wie 1991. Folge der

unzureichenden Wirtschaftsentwicklung sei eine ausgeprägte Steuerkraftschwäche in

Berlin (Abghs-Drs 15/470 S. 26 f., 68). Im Zeitraum 1991 bis 2001 sei die Gesamtzahl

der Erwerbstätigen um gut 6 % zurückgegangen. Im Zeitraum 1991 bis 2001 sei die

Zahl der industriellen Arbeitsplätze um ca. 40 % zurückgegangen, das Baugewerbe habe

einen Arbeitsplatzverlust von etwa 26 % verkraften müssen (Abghs-Drs 15/470 S. 25).

Der Arbeitsmarkt habe sich im Jahr 2001 vor allem konjunkturbedingt eingetrübt. Seit

April 2001 seien in Berlin wieder mehr Personen von Arbeitslosigkeit betroffen als vor

Jahresfrist. Im Jahresdurchschnitt 2001 habe die Arbeitslosigkeit um 7.600 Personen auf

rund 272.300 Personen zugenommen (Arbeitslosenquote in Berlin im Jahr 2001: 16,1 %,

Prognose für 2002: 16,5 %; Arbeitslosenquote in Deutschland im Jahr 2001: 9,4 %;

Prognose für 2002: 9,5 %; Abghs-Drs 15/470 S. 70). Aus diesen Darlegungen unter

Nennung konkreter, auf das Land Berlin bezogener Daten ergibt sich die

nachvollziehbare und vertretbare Diagnose, dass das gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht in Berlin im Hinblick auf die Komponenten Wirtschaftswachstum und

Beschäftigungsstand ernsthaft und nachhaltig gestört war.

Angesichts der Tatsache, dass sich das Bruttoinlandsprodukt zum Zeitpunkt der

Beratungen über das Haushaltsgesetz 2002/2003 nur auf dem Niveau des Jahres 1991

bewegte, liegt es auf der Hand, dass das Teilziel stetiges und angemessenes

Wirtschaftswachstum nicht erreicht wurde. Im Hinblick darauf, dass nach den bei

Einführung des Stabilitätsgesetzes aktuellen Vorstellungen ein hoher

Beschäftigungsstand bei einer Arbeitslosenquote von 0,8 % noch angenommen wurde

(vgl. dazu NdsStGH, a.a.O., NdsVBl. 1997, 227 m.w.N.) und das

Bundesverfassungsgericht für das Jahr 1981 eine Arbeitslosenquote von 3,9 % und 4,7 %

(BVerfGE 79, 311 ) sowie der Niedersächsische Staatsgerichtshof für das Jahr 1994 eine

Arbeitslosenquote in Niedersachsen von 10,6 % (NdsVBl. 1997, 227 ) als nicht mehr

ausreichend für einen hohen Beschäftigungsstand ansahen, steht es zudem außer

Frage, dass bei einer Arbeitslosenquote von 16,1 % im Jahr 2001 mit einem für das Jahr

2002 prognostizierten Anstieg auf 16,5 % das Teilziel hoher Beschäftigungsstand in

Berlin nachhaltig verfehlt wurde.

Auf Grund der bereits jahrelang ausgebliebenen Erholung des Wirtschaftswachstums und

der extrem hohen Arbeitslosenquote ist es ferner nachvollziehbar und vertretbar, wenn

der Haushaltsgesetzgeber die Verfehlung zweier Teilziele des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts für die Annahme einer ernsthaften und nachhaltigen Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausreichen lässt. Dies gilt um so mehr, als für

das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht eines Landes nur noch das Teilziel Preisniveau,

nicht aber das Teilziel außenwirtschaftliches Gleichgewicht Bedeutung erlangen kann.

Diese Diagnose des Haushaltsgesetzgebers kann auch nicht dadurch entkräftet werden,

dass es im Bericht über die Finanzplanung weiter heißt, Berlin könne im weiteren

Jahresverlauf 2002 vor dem Hintergrund der allgemein erwarteten konjunkturellen

Erholung mit einer Belebung der Wirtschaftstätigkeit rechnen und es dürfte sich eine

Besserung auf dem Arbeitsmarkt einstellen. Denn zugleich stellt der Bericht die

Prognose, dass sich die reale Wirtschaftsleistung in Berlin 2002 kaum verändern und die

Erwerbstätigkeit noch leicht rückläufig sein werde. Erst im Jahr 2003 könnte das

Bruttoinlandsprodukt in Berlin um rund 1 % expandieren und die Beschäftigung in Berlin

um 0,5 bis 1 % steigen (Abghs-Drs 15/470 S. 70 ff.). Diese Ausführungen beinhalten

damit lediglich eine vage positive Prognose einer – darüber hinaus nur geringfügigen –

Besserung von Wirtschaftswachstum und Beschäftigungsstand.

II. Trotz der damit ausreichenden Diagnose des Berliner Haushaltsgesetzgebers zur

ernsthaften und nachhaltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in

Berlin war die erhöhte Kreditaufnahme zum Zwecke der Störungsabwehr nicht von Art.

87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB gedeckt. Denn der Haushaltsgesetzgeber hat nicht

genügend beachtet, dass im Gesetzgebungsverfahren darüber hinaus die Absicht

darzulegen ist, durch die erhöhte Kreditaufnahme diese Störung abzuwehren, und

ebenso die begründete Prognose, dass die erhöhte Kreditaufnahme zur Abwehr der

Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geeignet erscheint.

Die Gesetzesbegründung zum Haushaltsgesetz 2002/2003 enthält – wie bereits die

Gesetzesbegründung zum Haushalts-Vorschaltgesetz 2002/2003 – lediglich zwei Sätze

zur Darlegung von Absicht und Eignung (Abghs-Drs 15/309 S. 2 u. 15/320 S. 8):

“Die erhöhte Deckungskreditaufnahme trägt dazu bei, diese Störung abzuwehren.

Mit Rücksicht auf das bereits ernsthaft und nachhaltig gestörte gesamtwirtschaftliche

Gleichgewicht Berlins verbot sich gerade in der gegenwärtigen konjunkturellen Lage eine

weitere Ausgabenkürzung.”

Es fehlen Ausführungen, welche die Absicht, mit der erhöhten Kreditaufnahme die

Störung abzuwehren, im Einzelnen zum Ausdruck bringen. So hätte dargelegt werden

müssen, welche Maßnahmen durch die erhöhte Kreditaufnahme ermöglicht werden

sollten, um der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Hinblick auf die

beiden Teilziele Beschäftigungsstand und Wirtschaftswachstum entgegenzuwirken.

Insoweit wären konkret diejenigen Ausgaben zu bezeichnen, die im Fall des

Nichtvorliegens einer ernsthaften und nachhaltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts hätten vermindert werden können und müssen, nunmehr aber zur

Abwehr der Störung des Gleichgewichts nicht vermindert wurden. Selbst wenn man

jedoch eine pauschale Absichtsbekundung noch als ausreichend ansähe, wäre den

Darlegungsanforderungen nicht Genüge getan. Es fehlt jedenfalls an der begründeten

Prognose, dass und wie sich die Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme die Störung

abzuwehren, verwirklichen lässt.

Grundsätzlich kann eine erhöhte Kreditaufnahme im Falle einer Konjunkturschwäche als

sog. antizyklische Maßnahme, welche die Wirtschaft durch Ausweitung der Nachfrage

wieder beleben soll, im Zusammenhang mit einer eingeleiteten und fortgeführten

Konsolidierungspolitik als geeignetes Mittel zur Störungsabwehr angesehen werden (vgl.

auch BVerfGE 79, 311 ). Allerdings sieht der Bericht über die Finanzplanung von Berlin

2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002 – wie dargelegt – die Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch in einer infolge der jahrzehntelangen Teilung

der Stadt fortwirkenden strukturellen Wirtschaftsschwäche begründet (Abghs-Drs 15/470

S. 21). Zum Teil wird die Auffassung vertreten, dass bei Vorliegen einer auf strukturellen

Fehlentwicklungen beruhenden Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine

verfassungsgemäße Inanspruchnahme einer erhöhten Kreditaufnahme ausgeschlossen

ist (so offenbar Maunz, a.a.O., Art. 115 Rn. 45 ff.). Dem steht entgegen, dass in der

gesamtwirtschaftlichen Realität strukturelle und konjunkturelle Ursachen und

Krisensymptome kaum zu trennen sein werden (Höfling, a.a.O., S. 287). Auch das

Bundesverfassungsgericht hat zu erkennen gegeben, dass strukturelle

Anpassungsprobleme nicht prinzipiell eine erhöhte Kreditaufnahme ausschließen

(BVerfGE 79, 311 ). Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht zugleich darauf

hingewiesen, dass eine bloße Nachfrageausweitung bzw. Verhinderung eines

Nachfrageabfalls schwerlich das Fehlen einer Anpassung der Wirtschaftsstruktur an neue

Gegebenheiten oder eine schon bestehende hohe Staatsverschuldung als Ursache der

Störung wird ausräumen können (BVerfGE 79, 311 ). Letztlich kann dies dahinstehen,

denn der Berliner Haushaltsgesetzgeber hat jedenfalls die Eignung der erhöhten

Kreditaufnahme zur Störungsabwehr weder in den Gesetzesbegründungen zum

Haushaltsgesetz 2002/2003 und zum Haushalts-Vorschaltgesetz 2002/2003 (Abghs-Drs

15/309 S. 2 u. 15/320 S. 8) noch in anderen Quellen ausreichend dargelegt.

In dem Bericht über die Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002 wird

lediglich ausgeführt, dass trotz hoher Anstrengungen zur Konsolidierung des

Landeshaushalts zwischen Einnahmen und Ausgaben gewaltige Deckungslücken blieben,

die weit überwiegend durch Neuverschuldung geschlossen werden müssten. Richtig sei,

dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht auch in Berlin weiter ernsthaft und

nachhaltig gestört sei. Tatsächlich spiegele die hohe Neuverschuldung der kommenden

Jahre jedoch vor allem die Notlage des Landeshaushalts wider, dem insoweit keine

anderen Deckungsmöglichkeiten zur Verfügung stünden. Darlegungen, dass die erhöhte

Kreditaufnahme zur Störungsabwehr geeignet und bestimmt ist, enthält der Bericht

hingegen nicht; vielmehr verweist er nur auf die Begründungen zu den Entwürfen des

Vorschaltgesetzes zum Haushaltsgesetz 2002/2003 sowie zum Haushaltsgesetz

2002/2003 (Abgh-Drs 15/470 S. 42 f., Fn. 16).

Ebenso wenig lassen sich die erforderlichen Darlegungen den im Rahmen des

Gesetzgebungsverfahrens erfolgten Plenardebatten bzw. Sitzungen der Ausschüsse des

Abgeordnetenhauses entnehmen. Weder die Redebeiträge einzelner Abgeordneter der

Regierungskoalition von SPD oder PDS noch des Finanzsenators oder des Regierenden

Bürgermeisters enthalten entsprechende Darlegungen. Aus keiner dieser Äußerungen

wird im Einzelnen deutlich, inwiefern die erhöhte Kreditaufnahme dazu geeignet und

bestimmt sein sollte, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Berlin in

Gestalt einer hohen Arbeitslosigkeit und des Fehlens eines angemessenen

Wirtschaftswachstums abzuwehren. Es fehlen auch sonst Darlegungen, inwieweit infolge

der erhöhten Kreditaufnahme arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Maßnahmen

ermöglicht werden, die zur Erreichung dieses Ziels beitragen könnten.

Dabei verkennt der Verfassungsgerichtshof nicht, dass eine erhöhte Kreditaufnahme

auch zur Finanzierung von konsumtiven Ausgaben zulässig ist. Das Land muss nicht

zwingend auf Mindereinnahmen, die aus einem konjunkturellen Abschwung resultieren,

mit weiteren Ausgabenkürzungen reagieren, die sich dann negativ auf das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht auswirken könnten (kein Zwang zur „Parallelpolitik“,

vgl. BVerfGE 79, 311 ). Jedoch vermag – wie dargelegt – der Umstand, dass bei

Ausgleich eines vorhandenen Haushaltsdefizits im Wege der Ausgabenkürzung oder

Steuererhöhung ein weiterer Abschwung droht, eine erhöhte Kreditaufnahme nicht ohne

weiteres zu rechtfertigen (BVerfGE 79, 311 ). Im Hinblick auf die aus Art. 109 Abs. 2 GG

folgende Unzulässigkeit einer prozyklischen Finanzpolitik (vgl. Friauf in: Isensee/Kirchhof

[Hrsg.], a.a.O., § 91 Rn. 34) folgt nicht etwa im Umkehrschluss, dass bei abgeschwächter

Konjunkturlage eine die Kreditobergrenze überschreitende Kreditaufnahme als

antizyklisches Verhalten ohne entsprechende detaillierte Darlegungen zu Absicht und

Eignung der Störungsabwehr verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Würde es für die

Annahme und Darlegung, Ziel und Zweck der Kreditaufnahme sei die Störungsabwehr,

ausreichen, dass die Kreditaufnahme weitere Einsparungen vermeide und auf diese

Weise dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht mittelbar zu Gute komme, wäre bei

Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts jegliche durch

Kredite zu deckende konsumtive Mehrausgabe gerechtfertigt; dies widerspräche dem

Ausnahmecharakter der eine Überschreitung der Kreditobergrenze zulassenden

Regelung (NdsStGH, a.a.O., NdsVBl. 1997, 227 ). Eine mit einer Störung des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einhergehende schwierige Haushaltslage würde

es damit dem Haushaltsgesetzgeber ohne weiteres ermöglichen, unter Hinweis auf das

Verbot eines prozyklischen Verhaltens erhöhte Krediteinnahmen zu veranlassen. Gerade

auf Landesebene ist jedoch nicht davon auszugehen, dass jede beliebige Staatsausgabe

positive Auswirkungen auf Arbeitsmarkt und Wirtschaftswachstum des Landes hat.

Umgekehrt ist nicht vollständig ausgeschlossen, dass eine erhöhte staatliche

Kreditnachfrage sich negativ auswirkt, auch wenn der erhöhte Kreditbedarf des Landes

Berlin im nationalen und internationalen Maßstab auf die für das Wachstum der

Privatwirtschaft maßgebliche Zinshöhe kaum Einfluss haben dürfte. Daraus folgt

zwingend, dass bei Überschreiten der Kreditobergrenze ein finaler Bezug auf die Abwehr

der Störung erkennbar werden muss (vgl. Henneke, NdsVBl. 1997, 217 ). Das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ist nicht nur Bezugsgröße, sondern auch Ziel und

Zweck des Handelns (BVerfGE 79, 311 ). Gerade bei einer auch auf strukturellen

Defiziten beruhenden Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts – wie dies für

das Land Berlin vom Haushaltsgesetzgeber infolge einigungsbedingter

Anpassungsschwierigkeiten der Wirtschaft angenommen wurde – ist die Überschreitung

der Kreditobergrenze nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn Vorsorge für die

alsbaldige Beseitigung nicht nur des konjunkturellen, sondern auch des strukturellen

Defizits getroffen wird (vgl. Patzig, a.a.O., A/115/35 [Stand: 1991], Rn. 29). Dies ist dann

aber auch darzulegen.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass es dem Darlegungserfordernis nicht

genügt, wenn die hohe Arbeitslosigkeit sowie die schlechte wirtschaftliche Situation des

Landes Berlin vereinzelt Gegenstand von Redebeiträgen im Rahmen des

Haushaltsgesetzgebungsverfahrens geworden sind. Das Verfassungsrecht gebietet eine

zusammenhängende, durch Daten unterlegte Darstellung, die gewährleistet, dass die

parlamentarische Mehrheit mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes die

Verantwortung auch für die Begründung der erhöhten Kreditaufnahme übernehmen

kann (vgl. BVerfGE 79, 311 ). Es muss für jedes Mitglied des Abgeordnetenhauses

nachvollziehbar sein, dass die Nichteinhaltung des Kreditbegrenzungsgebots nicht Folge

eines allgemein begrenzten Spielraums zur Ausgabensenkung ist, sondern konkret für

jede Ausgabe eine bestimmte konjunkturpolitisch begründete Entscheidung zu ihrer

Aufrechterhaltung getroffen werden muss und mit der Verabschiedung des

Haushaltsgesetzes getroffen wird. Es ist nicht Aufgabe des zur Überprüfung berufenen

Verfassungsgerichts, bruchstückhafte Begründungselemente einzelner Abgeordneter in

Erahnung eines eventuellen gesetzgeberischen Willens zu einer Argumentationskette

zusammenzusetzen.

III. Schließlich kann dahinstehen, ob sich das Land Berlin zum Zeitpunkt der

Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2002/2003 in einer extremen Haushaltsnotlage

befunden hat, wofür Indikator eine jahrelang über den Investitionsausgaben liegende

Nettokreditaufnahme sein kann (vgl. BVerfGE 86, 148 ). Denn selbst wenn dies der Fall

gewesen sein sollte, hätte die Kreditobergrenze des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB

durch § 3 Abs. 1 Satz 1 HG 02/03 nicht überschritten werden dürfen, ohne dass zugleich

die verfassungsrechtlich gebotenen Darlegungen im Gesetzgebungsverfahren erfolgten

(vgl. im Einzelnen oben D.III.3)

Soweit die Nichteinhaltung des Kreditbegrenzungsgebots für die Haushaltsjahre 2002

und 2003 auf eine bereits eingetretene extreme Haushaltsnotlage zurückzuführen sein

könnte, hat der Haushaltsgesetzgeber die ihn diesbezüglich treffende Darlegungslast

jedoch nicht erfüllt.

Die Überschreitung der Kreditobergrenze erfolgte ausweislich der

Gesetzesbegründungen zum Haushaltsgesetz 2002/2003 und zum Haushalts-

Vorschaltgesetz 2002/2003 in Anwendung des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 VvB

ausdrücklich allein im Hinblick auf eine Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts. Hingegen wird mit keinem Wort darauf eingegangen, dass eine extreme

Haushaltsnotlage die erhöhte Kreditaufnahme erfordern könnte. Ungeachtet dessen,

dass – wie im Fall einer Überschreitung der Kreditobergrenze zur Abwehr einer Störung

des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts – für die Darlegungen in Bezug auf die

extreme Haushaltsnotlage keine bestimmte Form zu fordern ist, muss jedoch, wenn die

Gesetzesbegründung eine die verfassungsrechtliche Kreditobergrenze überschreitende

Kreditaufnahme rechtfertigen soll, bereits hier ausdrücklich der entsprechende

Ausnahmetatbestand für die Nichtbeachtung des Kreditbegrenzungsgebots benannt

werden. Dies ist nicht geschehen. Der Senat von Berlin hat im Übrigen eine „förmliche“

Feststellung einer extremen Haushaltsnotlage erst am 5. November 2002 getroffen.

Auch die sonstigen Quellen des Gesetzgebungsverfahrens enthalten keine

ausreichenden Darlegungen. In den Plenarsitzungen des Abgeordnetenhauses wurde die

schlechte Haushaltssituation Berlins nur kurz und ohne ins Detail gehende Ausführungen

in vereinzelten Redebeiträgen angesprochen.

Die Haushaltslage Berlins war allerdings Gegenstand des Berichts über die

Finanzplanung von Berlin 2002 bis 2006 vom 14. Mai 2002. Dort heißt es: Zwischen

Einnahmen und Ausgaben verblieben gewaltige Deckungslücken, die – in beschränktem

Umfange – durch Vermögensaktivierung und weit überwiegend durch Neuverschuldung

geschlossen werden müssten. So liege die Deckungslücke des Jahres 2002 bei knapp 6,9

Mrd €, wovon voraussichtlich lediglich 600 Mio € durch Einnahmen aus der Aktivierung

von Vermögen geschlossen werden könnten (Abghs-Drs 15/470 S. 42). Die hohe

Neuverschuldung spiegele vor allem die Notlage des Landeshaushalts wider, dem

insoweit keine anderen Deckungsmöglichkeiten zur Verfügung stünden. Einnahmen aus

der Aktivierung von Vermögen würden künftig nur noch in beschränktem Umfange zur

Finanzierung des Haushalts und damit zur Schließung der Deckungslücke beitragen

können (Abghs-Drs 15/470 S. 43). Auf den Seiten 47 ff. befasst sich der Bericht dann

ausführlich mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Vorliegen einer

extremen Haushaltsnotlage.

Auch diese Ausführungen reichen zur Erfüllung der Darlegungspflicht im Hinblick auf eine

Überschreitung der Kreditobergrenze für den Fall einer extremen Haushaltsnotlage

jedoch nicht aus. Zum einen legt sich der Bericht über die Finanzplanung letztendlich

nicht fest, ob sich das Land Berlin tatsächlich in einer extremen Haushaltsnotlage

befindet. Zum anderen genügen die Ausführungen deswegen nicht den

Darlegungsanforderungen, weil an keiner Stelle dargelegt wird, dass das Land Berlin auf

die – durch die erhöhte Kreditaufnahme erzielten – Einnahmen angewiesen war, um

Ausgaben decken zu können, die auch dann zwingend waren, wenn sich das Land in

einer extremen Haushaltsnotlage befand. Der Haushaltsgesetzgeber hätte hierzu

nachvollziehbar machen müssen, dass die vom Land ohne die erhöhte Kreditaufnahme

erzielten oder erzielbaren Einnahmen nicht ausreichten, um die auf bundesrechtlichen

oder landesverfassungsrechtlichen Vorgaben beruhenden unabdingbaren Ausgaben des

Landes decken zu können. Dazu gehörte die Darlegung, dass darüber hinausgehende

Ausgaben im Haushaltsplan nicht veranschlagt wurden. Diesen Anforderungen wird der

Bericht über die Finanzplanung nicht gerecht. Er enthält zwar Aufzählungen, welche

Ausgaben vom Land zu erbringen sind, indem er u.a. Leistungen nach dem

Bundessozialhilfegesetz, dem Asylbewerber-Leistungsgesetz und dem

Bundesversorgungsgesetz benennt sowie ferner erläutert, dass etwa ein Viertel der

laufenden Zuweisungen und Zuschüsse auf Leistungen an die Hochschulen und

Universitäten Berlins entfielen, die durch Hochschulverträge bis zum Jahre 2005

festgelegt seien, und dass die Höhe der Schuldendienstleistungen weitgehend durch die

Aufwendungen im Bereich der Wohnungsbau- und der Städtebauförderung festgelegt

und kurzfristig nicht zu beeinflussen sei (Abghs-Drs 15/470 S. 82, 84 f.). Auch verweist

der Bericht darauf, dass die Sozialausgaben gestiegen seien (Abghs-Drs 15/470 S. 34).

Hierin liegt jedoch einerseits keine erschöpfende Darlegung der zwingend zu leistenden

Ausgaben. Andererseits heißt es im Bericht über die Finanzplanung weiter, dass das

Land Berlin sich je Einwohner höhere Ausgaben als jedes andere Land „leiste“. Dies wird

auf ein überdurchschnittliches Niveau im Bereich der Kernausgaben des Haushalts sowie

auf überdurchschnittliche Zinsausgaben zurückgeführt (Abghs-Drs 15/470 S. 13 f.). Im

Zusammenhang mit der beabsichtigten Absenkung der Primärausgaben (Abghs-Drs

15/470 S. 37 ff.) führt der Bericht dann aus, dass entscheidenden Einfluss auf die weitere

Entwicklung der Primärausgaben die konsumtiven Sachausgaben hätten, deren geplante

Absenkung allerdings bislang nicht habe eingehalten werden können. Hierfür sei

ursächlich, dass zum Zeitpunkt des Haushaltsbeschlusses nicht hinreichend viele

umsetzungsfähige Konsolidierungsmaßnahmen entscheidungsfähig vorgelegen hätten

(Abghs-Drs 15/470 S. 41 f.). Genau dies ist im Fall einer extremen Haushaltsnotlage

aber notwendig. Der Haushaltsgesetzgeber muss alle bundes- und

landesverfassungsrechtlich gebotenen Konsolidierungsmaßnahmen benennen und

haushaltsgesetzlich auch umsetzen, wenn er diese ungeschriebene

verfassungsrechtliche Ausnahme für sich in Anspruch nehmen will.

F. Die Verfassungswidrigkeit der Nettokreditermächtigungsnorm im Haushaltsgesetz

wegen Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Kreditbegrenzungsgebot führt

regelmäßig zur Verfassungswidrigkeit des gesamten Haushaltsgesetzes, soweit es

Einnahmen und Ausgaben in einer bestimmten Höhe festlegt. Nach der Rechtsprechung

des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der Verfassungswidrigkeit einzelner

Vorschriften die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes, wenn die verfassungswidrige Vorschrift

Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme

man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen

Bestimmungen so verflochten ist, dass sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in

ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (vgl. z. B. BVerfGE 8, 274 ). Die

Kreditermächtigung sowie die Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplanes stehen in

einem engen Zusammenhang, sie bilden eine untrennbare Einheit. Ohne die

vollständige Kreditermächtigung liegt ein unausgeglichener und damit insgesamt

verfassungswidriger Haushalt vor; denn erst die verfassungswidrige Kreditermächtigung

führt dazu, dass genügend Einnahmen im Haushaltsplan festgestellt sind, um alle

Ausgaben tätigen zu können. Es kann zudem nicht geklärt werden, welche Ausgaben im

Haushaltsplan aus Kreditmitteln und welche aus sonstigen Einnahmen getätigt werden

sollen (Maunz, a.a.O., Art. 115 Rn. 42; Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes

Baden-Württemberg, 1984, Art. 84 Rn. 18; Schaefer, Das Haushaltsgesetz jenseits der

Kreditfinanzierungsgrenzen, 1996, S. 35 ff.).

Verfassungswidrig sind damit § 1, § 3 Absätze 1 bis 6, § 6 und § 10 HG 02/03, da die

genannten Vorschriften für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 Regelungen zur

Festlegung von Einnahmen und Ausgaben betreffen. Der Haushaltsgesetzgeber selbst

hat diese Vorschriften als wesentlich für die Einnahmen- und Ausgabensituation der

Haushalte der Jahre 2002 und 2003 erachtet. Entsprechend hat er in § 13 HG 02/03

diese Vorschriften von der Weitergeltung bis zur Verkündung des Haushaltsgesetzes

2004 ausgenommen.

Nach § 45 Satz 1 VerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof Recht, das der Verfassung

von Berlin widerspricht, für nichtig oder mit der Verfassung unvereinbar erklären. Die

normale Folge der Verfassungswidrigkeit einer Norm ist ihre Nichtigkeit. Die Nichtigkeit

wird vom Verfassungsgerichtshof ab dem Zeitpunkt der Verkündung dieses Urteils

ausgesprochen, da das Haushaltsgesetz 2002/2003 insoweit noch als Grundlage für

künftige Kreditaufnahmen und Ausgaben dienen könnte. Die Gemeinwohlbelange

können von den zuständigen Organen im Wege des Nothaushaltsrechts gemäß Art. 89

VvB gewahrt werden. Für die Vergangenheit stellt der Verfassungsgerichtshof lediglich

die Unvereinbarkeit der genannten Regelungen des Haushaltsgesetzes 2002/2003 mit

der Verfassung fest, um auf ihnen beruhender, bereits erfolgter Verwaltungstätigkeit

nicht die Rechtsgrundlage zu entziehen. Eingriffe in bereits abgeschlossene Tatbestände

der Haushalts- und Ausgabenwirtschaft und des Haushaltsvollzugs sind im Interesse

einer verlässlichen und in ihren Wirkungen kalkulierbaren Finanz-, Ausgaben- und

Haushaltswirtschaft zu vermeiden (vgl. BVerfGE 72, 330 ; 86, 148 ).

Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 Abs. 2 VerfGHG.

Dieses Urteil ist unanfechtbar.

Datenschutzerklärung Kontakt Impressum