Urteil des VerfGH Berlin, Az. VerfGH 12/95 NJ

VerfGH Berlin: fusion, volksabstimmung, werbung, neutralität, bevölkerung, verein, ermächtigung, chancengleichheit, regierung, legitimation
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Gericht:
Verfassungsgerichtshof
des Landes Berlin
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
17 A/96
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 97 Abs 1 Verf BE vom
23.11.1995, Art 85a Verf BE
vom 08.06.1995, Art 101 Abs 1
Verf BE, § 31 Abs 1 VGHG BE,
Art 118a GG
VerfGH Berlin: Werbung des Berliner Senats für die Fusion von
Berlin und Brandenburg mit der Verfassung von Berlin vereinbar
- Gebot zur Sachlichkeit, nicht aber zur Neutralität
Gründe
I.
Die Antragsteller wenden sich mit dem am 23. Februar 1996 eingegangen Antrag auf
Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegen Maßnahmen des Senats von Berlin im Vorfeld
der für den 5. Mai 1996 vorgesehenen Volksabstimmung über die Fusion des Landes
Berlin mit dem Lande Brandenburg. Der Antragsteller zu 3) ist ein nichtrechtsfähiger
Verein, dessen Zweck nach der Satzung auf die "öffentliche Information und Aufklärung
zum Thema der geplanten Fusion" gerichtet ist. Die Antragsteller beanstanden, daß die
Landesregierung im Rahmen einer "Werbekampagne" eine "positive Grundstimmung" für
die Volksabstimmung und die Vereinigung erzeugen wolle. Sie sind der Ansicht, der
Senat von Berlin informiere nicht neutral, sondern greife massiv mit Steuergeldern in
den Meinungskampf ein, indem er in Berliner Tageszeitungen entsprechende Anzeigen
veröffentliche, Faltblätter herausgebe und Plakate kleben lasse.
Die Antragsteller sehen in diesem Verhalten eine Verletzung der Art. 38 Abs. 3, 39 Abs.
1 VvB, Art. 3 Neugliederungsvertrag. Die Willensbildung habe sich grundsätzlich nicht
von den Staatsorganen zu dem wahl- und abstimmungsberechtigten Souverän hin,
sondern von diesem hin zu den Staatsorganen zu entwickeln. Ebenso wie bei Wahlen
dürfe die Landesregierung bei einer Volksabstimmung nicht "als Partei" in den
Meinungskampf eingreifen. Zwar habe der Beteiligte ein legitimes Interesse daran, in
angemessener Weise seine Auffassung über die Vor- und Nachteile der einen oder
anderen Lösung zu äußern und dementsprechend seine Politik darzustellen. Diesen
Aktivitäten sei aber durch das Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien
Meinungs- und Willensbildung des Volkes bei Abstimmungen Grenzen gezogen.
Die Antragsteller beantragen,
dem Senat von Berlin im Wege einstweiliger Anordnung zu verbieten, bis zur
Volksabstimmung am 5. Mai 1996 im Rahmen von Öffentlichkeitsarbeit - offen oder
versteckt - Werbung für die Fusion des Landes Berlin mit dem Lande Brandenburg zu
betreiben und dafür öffentliche Mittel einzusetzen.
Der Beteiligte hält den Antrag für unzulässig. Jedenfalls sei er offensichtlich unbegründet,
da es der Landesregierung nicht verwehrt sei, bei der Entscheidung über eine Sachfrage
ihre Position unter Beachtung des Sachlichkeitsgebotes deutlich zu machen.
II.
Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung haben keinen Erfolg.
Nach § 31 Abs. 1 VerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof im Streitfall einen Zustand
durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile,
zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum
gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine
einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der
Prüfung der Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 VerfGHG ein strenger Maßstab anzulegen.
Dabei müssen die Gründe, welche für oder gegen die Verfassungswidrigkeit der
angegriffenen Maßnahme sprechen, grundsätzlich außer Betracht bleiben, es sei denn,
das - hier noch nicht anhängig gemachte - Hauptsacheverfahren erweist sich als von
vornherein aussichtslos. Letzteres ist hier der Fall. Die Antragsteller werden in den allein
in Betracht kommenden Verfassungsbeschwerdeverfahren keinen Erfolg haben. Dies
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in Betracht kommenden Verfassungsbeschwerdeverfahren keinen Erfolg haben. Dies
folgt für den Antragsteller zu 3) bereits aus der fehlenden Beschwerdebefugnis: Die
Aktion "Nein zur Fusion - Berlin bleibt frei" kann als nichtrechtsfähiger Verein nicht
geltend machen, durch die Öffentlichkeitsarbeit des Senats von Berlin in einem in der
Verfassung von Berlin (auch) zu ihren Gunsten enthaltenen Recht verletzt zu sein (§ 49
Abs. 1 VerfGHG).
Eine Verfassungsbeschwerde der Antragsteller zu 1) und 2) wäre offensichtlich
unbegründet. Die Werbung des Senats von Berlin für die Fusion des Landes mit dem
Land Brandenburg steht mit der Verfassung von Berlin in Einklang.
Nach Art. 97 Abs. 1 der Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 (GVBl. S. 779)
kann das Land Berlin ein gemeinsames Land mit dem Land Brandenburg bilden. Eine
gleichlautende Bestimmung enthielt bereits Art. 85 a der Verfassung von Berlin vom 1.
September 1950 in der durch das 29. Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin
vom 8. Juni 1995 geltenden Fassung (GVBl. 1995, S. 329). Die abstimmungsberechtigte
Bevölkerung Berlins hat mit 75,1 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen am 22.
Oktober 1995 für die überarbeitete Verfassung gestimmt (vgl. Bekanntmachung vom 9.
November 1995, GVBl S. 719) und damit die Voraussetzung für das Inkrafttreten der
Verfassung einschließlich des Art. 97 Abs 1 VvB geschaffen (Art. 101 Abs. 1 VvB). Die
durch Volksabstimmung gebilligte Landesverfassung sieht danach die Möglichkeit eines
gemeinsamen Landes Berlin-Brandenburg ausdrücklich vor. Die
bundesverfassungsrechtliche Ermächtigung zur Vereinigung der Länder folgt aus Art.
118 a GG. Nach dieser Vorschrift kann die Neugliederung in dem die Länder Berlin und
Brandenburg umfassenden Gebiet abweichend von den Vorschriften des Art. 29 GG
unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten durch Vereinbarung beider Länder erfolgen.
Damit räumt Art. 118 a GG in Verbindung mit den einschlägigen Bestimmungen der
Landesverfassungen den Landesregierungen das Initiativrecht ein. In Ausübung dieses
Initiativrechts haben die Landesregierungen von Berlin und Brandenburg einen
Staatsvertrag über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes
(Neugliederungsvertrag) und zur Regelung der Volksabstimmungen über den
Neugliederungsvertrag geschlossen. Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat den
Staatsverträgen durch Gesetz vom 18. Juli 1995 (GVBl. S. 490) zugestimmt.
Nachdem sich der Senat von Berlin auf der Grundlage der bundesverfassungsrechtlichen
Ermächtigung, in Einklang mit der vom Volk angenommenen Landesverfassung und mit
Billigung der Volksvertretung dazu entschlossen hat, die Vereinigung mit dem Land
Brandenburg herbeizuführen, ist er berechtigt, gegenüber der Bevölkerung die Gründe
für dieses politische Ziel darzulegen und durch Öffentlichkeitsarbeit auf die Zustimmung
der Wahlberechtigten zur Fusion hinzuwirken. Das Verfassungsgebot der grundsätzlich
staatsfreien Meinungs- und Willensbildung des Volkes verpflichtet ihn hierbei zur
Sachlichkeit, nicht aber zur Neutralität. Die für Wahlkämpfe entwickelten
Beschränkungen der Öffentlichkeitsarbeit (vgl. BVerfGE 44, 125 ff.) lassen sich auf den
Fall der Volksabstimmung über die Fusion nicht übertragen. In bezug auf Wahlen ergibt
sich die Pflicht zur Neutralität der Staatsorgane daraus, daß Wahlen die für die Ausübung
der Staatsgewalt erforderliche demokratische Legitimation vermitteln. Bei der
Volksabstimmung über den Neugliederungsvertrag geht es hingegen nicht um die
"Übertragung von Herrschaft", sondern um eine Sachfrage (vgl. Beschluß vom 21.
September 1995 - VerfGH 12/95 NJ 1996, S. 140, 141; vgl. auch BVerfGE 13, 54, 83;
BayVerfGH NVwZ-RR 1994, S. 529 ff.). Die Situation vor der Volksabstimmung ist
dadurch gekennzeichnet, daß die verschiedensten gesellschaftlichen Gruppen bemüht
sind, die Öffentlichkeit von den Vorteilen und Nachteilen der einen oder der anderen
Lösung zu überzeugen. In diesen Meinungsbildungsprozeß darf auch der Senat von
Berlin als durch das Grundgesetz ausdrücklich legitimierten Initiator einer Vereinigung
der beiden Bundesländer eingreifen. Durch eine das Gebot der Sachlichkeit wahrende
Beteiligung der Regierung am Meinungsbildungsprozeß wird sowohl dem legitimen
staatlichen Interesse an einer bestimmten Entscheidung Rechnung getragen als auch
die Bevölkerung in die Lage versetzt, sich ein eigenständiges Urteil über die Frage der
Fusion zu bilden.
Das Eintreten für die Fusion verletzt weder die Rechte politischer Parteien auf
Chancengleichheit (vgl. dazu Beschluß vom 8. März 1996 - VerfGH 14/96 und 14 A/96 -
sowie vom 21. September 1995 - VerfGH 12/95 -) noch subjektive Rechte einzelner
Bürger. Der Status der Antragsteller zu 1) und 2) als Abstimmungsberechtigte wird
durch sachliche Werbung des Senats von Berlin für eine der zur Entscheidung gestellten
Alternativen und durch den Einsatz von Haushaltsmitteln für die Vermittlung von
Informationen an die Abstimmungsberechtigten nicht berührt. Ein Eingriff in das durch
die Verfassung von Berlin garantierte Recht auf Abstimmungsfreiheit (vgl. hierzu
Beschluß vom 2. April 1996 - VerfGH 18/96 -) kann in den die Fusion propagierenden
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Beschluß vom 2. April 1996 - VerfGH 18/96 -) kann in den die Fusion propagierenden
Verlautbarungen nicht gesehen werden.
Daß der Senat von Berlin das Gebot der Sachlichkeit überschritten hat oder in Zukunft
überschreiten wird, ist nicht ersichtlich. Weder die von den Antragstellern genannten
schlagwortartigen Aussagen in den Anzeigen noch das beanstandete Faltblatt "Eins für
alle - Volksabstimmung zur Länderfusion am 5. Mai 1996" noch sonstiges dem
Verfassungsgerichtshof zugänglich gemachte Material läßt Unsachlichkeit erkennen. Die
Antragsteller verkennen mit ihrem Vorbringen, daß "Sachlichkeit" nicht im Sinne von
"Neutralität" zu verstehen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.
Die Entscheidung ist unanfechtbar.
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