Urteil des VerfGH Berlin vom 23.11.1995, VerfGH 12/95 NJ

Aktenzeichen: VerfGH 12/95 NJ

VerfGH Berlin: fusion, volksabstimmung, werbung, neutralität, bevölkerung, verein, ermächtigung, chancengleichheit, regierung, legitimation

Quelle: Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Entscheidungsdatum: 02.04.1996

Aktenzeichen: 17 A/96

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: Art 97 Abs 1 Verf BE vom 23.11.1995, Art 85a Verf BE vom 08.06.1995, Art 101 Abs 1 Verf BE, § 31 Abs 1 VGHG BE, Art 118a GG

VerfGH Berlin: Werbung des Berliner Senats für die Fusion von Berlin und Brandenburg mit der Verfassung von Berlin vereinbar - Gebot zur Sachlichkeit, nicht aber zur Neutralität

Gründe

I.

1Die Antragsteller wenden sich mit dem am 23. Februar 1996 eingegangen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegen Maßnahmen des Senats von Berlin im Vorfeld der für den 5. Mai 1996 vorgesehenen Volksabstimmung über die Fusion des Landes Berlin mit dem Lande Brandenburg. Der Antragsteller zu 3) ist ein nichtrechtsfähiger Verein, dessen Zweck nach der Satzung auf die "öffentliche Information und Aufklärung zum Thema der geplanten Fusion" gerichtet ist. Die Antragsteller beanstanden, daß die Landesregierung im Rahmen einer "Werbekampagne" eine "positive Grundstimmung" für die Volksabstimmung und die Vereinigung erzeugen wolle. Sie sind der Ansicht, der Senat von Berlin informiere nicht neutral, sondern greife massiv mit Steuergeldern in den Meinungskampf ein, indem er in Berliner Tageszeitungen entsprechende Anzeigen veröffentliche, Faltblätter herausgebe und Plakate kleben lasse.

2Die Antragsteller sehen in diesem Verhalten eine Verletzung der Art. 38 Abs. 3, 39 Abs. 1 VvB, Art. 3 Neugliederungsvertrag. Die Willensbildung habe sich grundsätzlich nicht von den Staatsorganen zu dem wahl- und abstimmungsberechtigten Souverän hin, sondern von diesem hin zu den Staatsorganen zu entwickeln. Ebenso wie bei Wahlen dürfe die Landesregierung bei einer Volksabstimmung nicht "als Partei" in den Meinungskampf eingreifen. Zwar habe der Beteiligte ein legitimes Interesse daran, in angemessener Weise seine Auffassung über die Vor- und Nachteile der einen oder anderen Lösung zu äußern und dementsprechend seine Politik darzustellen. Diesen Aktivitäten sei aber durch das Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien Meinungs- und Willensbildung des Volkes bei Abstimmungen Grenzen gezogen.

3Die Antragsteller beantragen,

4dem Senat von Berlin im Wege einstweiliger Anordnung zu verbieten, bis zur Volksabstimmung am 5. Mai 1996 im Rahmen von Öffentlichkeitsarbeit - offen oder versteckt - Werbung für die Fusion des Landes Berlin mit dem Lande Brandenburg zu betreiben und dafür öffentliche Mittel einzusetzen.

5Der Beteiligte hält den Antrag für unzulässig. Jedenfalls sei er offensichtlich unbegründet, da es der Landesregierung nicht verwehrt sei, bei der Entscheidung über eine Sachfrage ihre Position unter Beachtung des Sachlichkeitsgebotes deutlich zu machen.

II.

6Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung haben keinen Erfolg.

7Nach § 31 Abs. 1 VerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 VerfGHG ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei müssen die Gründe, welche für oder gegen die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, grundsätzlich außer Betracht bleiben, es sei denn, das - hier noch nicht anhängig gemachte - Hauptsacheverfahren erweist sich als von vornherein aussichtslos. Letzteres ist hier der Fall. Die Antragsteller werden in den allein in Betracht kommenden Verfassungsbeschwerdeverfahren keinen Erfolg haben. Dies

in Betracht kommenden Verfassungsbeschwerdeverfahren keinen Erfolg haben. Dies folgt für den Antragsteller zu 3) bereits aus der fehlenden Beschwerdebefugnis: Die Aktion "Nein zur Fusion - Berlin bleibt frei" kann als nichtrechtsfähiger Verein nicht geltend machen, durch die Öffentlichkeitsarbeit des Senats von Berlin in einem in der Verfassung von Berlin (auch) zu ihren Gunsten enthaltenen Recht verletzt zu sein 49 Abs. 1 VerfGHG).

8Eine Verfassungsbeschwerde der Antragsteller zu 1) und 2) wäre offensichtlich unbegründet. Die Werbung des Senats von Berlin für die Fusion des Landes mit dem Land Brandenburg steht mit der Verfassung von Berlin in Einklang.

9Nach Art. 97 Abs. 1 der Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 (GVBl. S. 779) kann das Land Berlin ein gemeinsames Land mit dem Land Brandenburg bilden. Eine gleichlautende Bestimmung enthielt bereits Art. 85 a der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 in der durch das 29. Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 8. Juni 1995 geltenden Fassung (GVBl. 1995, S. 329). Die abstimmungsberechtigte Bevölkerung Berlins hat mit 75,1 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen am 22. Oktober 1995 für die überarbeitete Verfassung gestimmt (vgl. Bekanntmachung vom 9. November 1995, GVBl S. 719) und damit die Voraussetzung für das Inkrafttreten der Verfassung einschließlich des Art. 97 Abs 1 VvB geschaffen (Art. 101 Abs. 1 VvB). Die durch Volksabstimmung gebilligte Landesverfassung sieht danach die Möglichkeit eines gemeinsamen Landes Berlin-Brandenburg ausdrücklich vor. Die bundesverfassungsrechtliche Ermächtigung zur Vereinigung der Länder folgt aus Art. 118 a GG. Nach dieser Vorschrift kann die Neugliederung in dem die Länder Berlin und Brandenburg umfassenden Gebiet abweichend von den Vorschriften des Art. 29 GG unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten durch Vereinbarung beider Länder erfolgen. Damit räumt Art. 118 a GG in Verbindung mit den einschlägigen Bestimmungen der Landesverfassungen den Landesregierungen das Initiativrecht ein. In Ausübung dieses Initiativrechts haben die Landesregierungen von Berlin und Brandenburg einen Staatsvertrag über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes (Neugliederungsvertrag) und zur Regelung der Volksabstimmungen über den Neugliederungsvertrag geschlossen. Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat den Staatsverträgen durch Gesetz vom 18. Juli 1995 (GVBl. S. 490) zugestimmt.

10 Nachdem sich der Senat von Berlin auf der Grundlage der bundesverfassungsrechtlichen Ermächtigung, in Einklang mit der vom Volk angenommenen Landesverfassung und mit Billigung der Volksvertretung dazu entschlossen hat, die Vereinigung mit dem Land Brandenburg herbeizuführen, ist er berechtigt, gegenüber der Bevölkerung die Gründe für dieses politische Ziel darzulegen und durch Öffentlichkeitsarbeit auf die Zustimmung der Wahlberechtigten zur Fusion hinzuwirken. Das Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien Meinungs- und Willensbildung des Volkes verpflichtet ihn hierbei zur Sachlichkeit, nicht aber zur Neutralität. Die für Wahlkämpfe entwickelten Beschränkungen der Öffentlichkeitsarbeit (vgl. BVerfGE 44, 125 ff.) lassen sich auf den Fall der Volksabstimmung über die Fusion nicht übertragen. In bezug auf Wahlen ergibt sich die Pflicht zur Neutralität der Staatsorgane daraus, daß Wahlen die für die Ausübung der Staatsgewalt erforderliche demokratische Legitimation vermitteln. Bei der Volksabstimmung über den Neugliederungsvertrag geht es hingegen nicht um die "Übertragung von Herrschaft", sondern um eine Sachfrage (vgl. Beschluß vom 21. September 1995 - VerfGH 12/95 NJ 1996, S. 140, 141; vgl. auch BVerfGE 13, 54, 83; BayVerfGH NVwZ-RR 1994, S. 529 ff.). Die Situation vor der Volksabstimmung ist dadurch gekennzeichnet, daß die verschiedensten gesellschaftlichen Gruppen bemüht sind, die Öffentlichkeit von den Vorteilen und Nachteilen der einen oder der anderen Lösung zu überzeugen. In diesen Meinungsbildungsprozeß darf auch der Senat von Berlin als durch das Grundgesetz ausdrücklich legitimierten Initiator einer Vereinigung der beiden Bundesländer eingreifen. Durch eine das Gebot der Sachlichkeit wahrende Beteiligung der Regierung am Meinungsbildungsprozeß wird sowohl dem legitimen staatlichen Interesse an einer bestimmten Entscheidung Rechnung getragen als auch die Bevölkerung in die Lage versetzt, sich ein eigenständiges Urteil über die Frage der Fusion zu bilden.

11 Das Eintreten für die Fusion verletzt weder die Rechte politischer Parteien auf Chancengleichheit (vgl. dazu Beschluß vom 8. März 1996 - VerfGH 14/96 und 14 A/96 - sowie vom 21. September 1995 - VerfGH 12/95 -) noch subjektive Rechte einzelner Bürger. Der Status der Antragsteller zu 1) und 2) als Abstimmungsberechtigte wird durch sachliche Werbung des Senats von Berlin für eine der zur Entscheidung gestellten Alternativen und durch den Einsatz von Haushaltsmitteln für die Vermittlung von Informationen an die Abstimmungsberechtigten nicht berührt. Ein Eingriff in das durch die Verfassung von Berlin garantierte Recht auf Abstimmungsfreiheit (vgl. hierzu Beschluß vom 2. April 1996 - VerfGH 18/96 -) kann in den die Fusion propagierenden

Beschluß vom 2. April 1996 - VerfGH 18/96 -) kann in den die Fusion propagierenden Verlautbarungen nicht gesehen werden.

12 Daß der Senat von Berlin das Gebot der Sachlichkeit überschritten hat oder in Zukunft überschreiten wird, ist nicht ersichtlich. Weder die von den Antragstellern genannten schlagwortartigen Aussagen in den Anzeigen noch das beanstandete Faltblatt "Eins für alle - Volksabstimmung zur Länderfusion am 5. Mai 1996" noch sonstiges dem Verfassungsgerichtshof zugänglich gemachte Material läßt Unsachlichkeit erkennen. Die Antragsteller verkennen mit ihrem Vorbringen, daß "Sachlichkeit" nicht im Sinne von "Neutralität" zu verstehen ist.

13 Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

14 Die Entscheidung ist unanfechtbar.

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