Urteil des VerfGH Berlin vom 29.03.2017

VerfGH Berlin: recht auf freiheit, subjektives recht, abstimmungsfreiheit, volksabstimmung, stadt, stimmzettel, gemeindeordnung, verfassungsbeschwerde, abstimmungsfrage, barriere

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

18/96, 18A /96, 19/96,

20/96

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 29 Abs 3 S 2 GG, Art 2 S 2

Verf BE, Art 3 Abs 2 NeuGlVtr

BE/BB

(VerfGH Berlin: Unzulässige Verfassungsbeschwerde betreffend

die Volksabstimmung zur Länderfusion Berlin-Brandenburg -

Inhalt und Grenzen der Abstimmungsfreiheit iSv Verf BE Art 2 S

Tenor

1. Die Verfahren VerfGH 18 und 18A/96, 19/96 und 20/96 werden unter dem

erstgenannten Aktenzeichen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

...

Gründe

Mit ihren am 26. Februar 1996 bzw. am 28. Februar eingegangenen

Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen einzelne Regelungen

d. Staatsvertrages der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines

gemeinsamen Bundeslandes vom 27. April 1995 (Neugliederungs-Vertrag) und des

Staatsvertrages zur Regelung der Volksabstimmung in den Ländern Berlin und

Brandenburg über den Neugliederungs-Vertrag (Volksabstimmungs-Vertrag) ebenfalls

vom 27. April 1995. Mit Gesetz vom 18. Juli 1995 (GVBl. S. 490) hat das

Abgeordnetenhaus von Berlin und mit Gesetz vom 27. Juni 1995 (Brandenburgisches

Gesetz- und Verordnungsblatt Teil I. S. 150) hat der Landtag Brandenburg den beiden

Staatsverträgen zugestimmt. Der Neugliederungs-Vertrag bedarf überdies zu seiner

Ratifizierung in jedem der beiden Länder der Zustimmung in einer Volksabstimmung. Mit

Blick auf diese Zustimmung in einer Volksabstimmung heißt es in Art. 3 des

Neugliederungs-Vertrages:

"(1) Dieser Vertrag ...Die Zustimmung bedarf in jedem der beiden Länder der Mehrheit

der abgegebenen Stimmen; die Mehrheit muß mindestens jeweils ein Viertel der

Abstimmungsberechtigten umfassen. Die Volksabstimmungen finden in beiden Ländern

am 5. Mai 1996 statt.

(2) Mit den Volksabstimmungen ist die Frage zu verbinden, ob das gemeinsame Land im

Jahre 1999 oder im Jahre 2002 gebildet werden soll. Wird die Frage in beiden Ländern

unterschiedlich beantwortet, so wird das gemeinsame Land mit dem Tag der Wahl des

ersten gemeinsamen Landtages im Jahre 2002 gebildet.

(3) Das Nähere bestimmt ein Staatsvertrag zur Regelung der Volksabstimmungen in

den Ländern Berlin und Brandenburg über den Neugliederungs-Vertrag."

Dementsprechend ist in Art. 4 Abs. 1 und Abs. 3 des Volksabstimmungs-Vertrages

vereinbart:

"(1) Die Abstimmungsfrage lautet:

"Stimmen Sie dem Vertrag der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines

gemeinsamen Bundeslandes zu?

Nein"

(3) Mit der Abstimmungsfrage wird auf demselben Stimmzettel folgende Zusatzfrage

verbunden:

"Soll das gemeinsame Land gebildet werden

im Jahre 1999 oder

im Jahre 2002?"

Die Beschwerdeführer machen geltend, zum einen durch Art. 3 Abs. 2 Neugliederungs-

Vertrag und durch Art. 4 Abs. 1 und Abs. 3 des Volksabstimmungs-Vertrages in ihrem

Wahlgrundrecht aus "Art 2 Satz 2, Art 3 Abs 1 Satz 1 mit Art 39 VvB, Art 38, Art. 29 GG"

(Beschwerdeschrift S. 3) verletzt zu sein. Die Verbindung der Frage über Annahme oder

Ablehnung des Neugliederungs-Vertrages mit der Zusatzfrage über den Zeitpunkt der

Bildung des, gemeinsamen Landes erwecke den Eindruck, daß die "Länderfusion"

unabhängig von der Annahme des Neugliederungs-Vertrages 1999 oder 2002 erfolge.

Damit werde dem Abstimmungsberechtigten suggeriert, daß er bei Ablehnung des

Fusionsvertrages auf Seiten der Minderheit stehe und Verlierer sei, was eine

psychologische Barriere für eine Ablehnung des Vertrages darstelle und damit gegen

das Prinzip der Abstimmungsfreiheit verstoße.

Im Zeitpunkt der Abstimmung sei noch offen, wann das gemeinsame Land gebildet, wie

die Aufgabenverteilung zwischen einem gemeinsamen Land und der Stadt Berlin

aussehen und wie die Stadt Berlin in die Gemeindeordnung eines gemeinsamen Landes

einbezogen werde. Durch das Offenbleiben dieser Fragen werde die Abstimmungsfreiheit

der Beschwerdeführer ebenfalls verletzt. Denn dem Abstimmungsberechtigten seien die

Konsequenzen, die sich aus seiner Abstimmung ergeben würden, nicht klar erkennbar.

Es liege daher eine Scheinabstimmung vor. Im übrigen seien die Beschwerdeführer in

ihrem Abstimmungsgrundrecht deshalb verletzt, weil entgegen Art. 29 Abs. 3 GG nicht

zuerst gefragt werde, ob die betroffenen Länder wie bisher bestehen bleiben sollen.

Mit ihrem am 26. Februar 1996 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenem Antrag

begehren die Beschwerdeführer überdies den Erlaß einer einstweiligen Anordnung des

Inhalts, die für den 5. Mai 1996 festgesetzte Volksabstimmung bis zur Entscheidung

über ihre Verfassungsbeschwerden auszusetzen. Hilfsweise beantragen sie, den

Abstimmungszetteln einen Erläuterungstext beizulegen und diesen in den

Abstimmungslokalen zusätzlich auszuhängen.

Der Verfassungsgerichtshof hat dem Abgeordnetenhaus und dem Senat gemäß § 53

Abs. 3 i.V.m. § 44 VerfGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

II.

Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig. Damit erledigt sich zugleich der Antrag

auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.

1. Der Zulässigkeit steht allerdings nicht entgegen, daß die von den Beschwerdeführern

geregten Rechtsverletzungen auch im Rahmen der Abstimmungsprüfung gerügt werden

könnten (Art. 17 und 18 des Volksabstimmungs-Vertrages). Dies folgt aus der

Erwägung, daß ebenso wie bei der Wahlprüfung bei der Abstimmungsprüfung der

Gegenstand der rechtlichen Beurteilung nicht die Verletzung subjektiver Rechte, sondern

die Gültigkeit des festgestellten Abstimmungsergebnisses ist (vgl zum Bundesrecht

BVerfGE 1, 208/238).

2. Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig, soweit die Beschwerdeführer geltend

machen, in ihrer Abstimmungsfreiheit deshalb verletzt zu sein, weil der Zeitpunkt der

Bildung eines gemeinsamen Landes offen sei, über die Aufgabenverteilung zwischen

dem gemeinsamen Land und der Stadt Berlin noch nicht entschieden sei und überdies

die Einbeziehung der Stadt Berlin in die Gemeindeordnung des gemeinsamen Landes

erst nach den Volksabstimmungen geregelt werde.

Zutreffend gehen die Beschwerdeführer davon aus, daß die Abstimmungsfreiheit ebenso

wie das Recht auf freie Wahl als ein durch die Verfassung von Berlin verbürgtes

subjektives Recht des Einzelnen zu qualifizieren ist. Dies ergibt sich zwar nicht schon aus

dem Wortlaut des Art. 26 der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des (Zustimmungs-

)Gesetzes vom 18. Juli 1995 einschlägigen, am 29. Juli 1995 geltenden Verfassung von

Berlin vom 1. September 1950 (VOBl. I S. 433) zuletzt geändert durch Gesetz vom 8.

Juni 1995 (GVBl. S. 339) - VvB -. Das Recht auf Freiheit der Wahl folgt indes in einem

demokratischen Staat bereits aus dem Begriff der "Wahl" (vgl. in diesem

Zusammenhang BVerfGE 47, 253/283). Dieses Recht ist als ungeschriebenes

demokratisches Verfassungsrecht auch auf sonstige politische Abstimmungen

anzuwenden (vgl. ebenso zum Bundesrecht BVerfGE 49, 15/19). Das Recht, sich an einer

Wahl oder Volksabstimmung zu beteiligen (Art. 2 Satz 2 VvB), schließt mithin das Recht

auf Freiheit der Wahl und der Abstimmung ein.

Die Verfassungsbeschwerden sind in dem hier in Rede stehenden Umfang gleichwohl

unzulässig. Das Recht auf freie Abstimmung kann weder durch die Offenheit des

Zeitpunkts der Bildung eines gemeinsamen Landes noch durch die im Zeitpunkt der

Volksabstimmungen nicht abschließend bestimmte Aufgabenverteilung zwischen dem

gemeinsamen Land und der Stadt Berlin oder die erst später im einzelnen zu regelnde

Einbeziehung der Stadt Berlin in die Gemeindeordnung des gemeinsamen Landes

berührt sein. Das Recht auf freie Abstimmung gewährleistet, daß der Einzelne sich an

der Abstimmung ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinträchtigung beteiligen

kann (vgl. dazu BVerfGE 66, 369/380 mit weiteren Nachweisen). Es verlangt darüber

hinaus, daß der Abstimmende die Möglichkeit haben muß, sich mit den

Abstimmungsvorschlägen rechtzeitig vertraut zu machen (siehe u. a. BVerfGE 79,

161/166). Da Gegenstand der auf den 5. Mai 1996 festgelegten Volksabstimmung in

erster Linie die Zustimmung zum Neugliederungs-Vertrag ist (Art. 4 Abs. 1 des

Volksabstimmungs-Vertrages) und dieser Gegenstand der Bevölkerung durch

Zusendung von Informationsmaterial zusammen mit der Abstimmungsbenachrichtigung

bekanntgemacht ist bzw. wird, kann entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer

keine Rede davon sein, daß es sich bei der bevorstehenden Abstimmung um eine

"Scheinabstimmung" handelt. Der Neugliederungs-Vertrag enthält eine Vielzahl von

Regelungen über die künftige Landesverfassung, Landtags- und Kommunalwahlen,

Landesverwaltung, Landesentwicklung, Finanzen, Personal, Rechtsvereinheitlichung, bis

hin zum Namen, zur Landeshauptstadt, zu den Landesfarben und dem Landeswappen.

Damit ist der Gegenstand der Abstimmung hinreichend bestimmt, auch wenn einzelne

Fragen einer künftigen Regelung vorbehalten bleiben.

Ebensowenig kann die Abstimmungsfreiheit dadurch verletzt sein, daß die Abstimmung

für oder gegen ein gemeinsames Bundesland von den Abstimmenden nicht mit einem

bestimmten Zeitpunkt verknüpft werden kann ("Ja" oder "Nein", wenn die Fusion im Jahre

1999 erfolgt, bzw. "Ja" oder "Nein", wenn die Fusion im Jahre 2002 erfolgt). Denn aus der

Abstimmungsfreiheit folgt kein subjektives Verfassungsrecht, den Gegenstand der

Abstimmung zu bestimmen.

3. Die Verfassungsbeschwerden sind ferner unzulässig, soweit die Beschwerdeführer

eine Verletzung ihres Rechts auf Beteiligung an der Volksabstimmung darin sehen, daß

abweichend von Art. 29 Abs. 3 GG nicht zuerst gefragt wird, ob die betroffenen Länder

wie bisher bestehen bleiben sollen. Es kann dahinstehen, ob die Angabe der Reihenfolge

über die Abstimmungsfragen in Art. 29 Abs. 3 GG überhaupt ein subjektives Recht

begründet, dessen Verletzung mit einer Verfassungsbeschwerde geltend gemacht

werden könnte. Jedenfalls handelt es sich nicht um ein von der Verfassung von Berlin

gewährleistetes und mit der Landesverfassungsbeschwerde rügefähiges Recht.

Angesichts dessen bedarf es keiner Entscheidung, ob die Anwendbarkeit des Art. 29 GG

bei der hier in Frage stehenden Abstimmung nicht ohnehin durch die Sonderregelung

des Art. 118 a GG ausgeschlossen ist (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil des

Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 21. März 1996 VfGBbg 18/95 -

Urteilsabdruck S. 21 f.).

4. Die Verfassungsbeschwerden sind schließlich auch insoweit unzulässig, als die

Beschwerdeführer vorbringen, in ihrer Abstimmungsfreiheit deshalb verletzt zu sein, weil

durch die Verbindung der Frage über Annahme oder Ablehnung des Neugliederungs-

Vertrags mit der Zusatzfrage über den Zeitpunkt der Bildung des gemeinsamen Landes

auf einem Stimmzettel der Eindruck erweckt werde, die Länderfusion als solche sei

schon gleichsam "beschlossene Sache", offen sei nur noch der Zeitpunkt (1999 oder

2002), so daß den Abstimmungsberechtigten suggeriert werde, bei Ablehnung des

Fusionsvertrages stehe er auf Seiten der Minderheit und (Abstimmungs-) Verlierer, was

eine psychologische Barriere für eine Ablehnung des Vertrags darstelle. Insoweit

scheitert die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde daran, daß es an der Möglichkeit

mangelt, die Verknüpfung der beiden Fragen könne geeignet sein, die Beschwerdeführer

in ihrem verfassungsrechtlich verbürgten Recht auf Abstimmungsfreiheit zu

beeinträchtigen.

In Art. 4 Abs. 5 des Volksabstimmungs-Vertrages ist ausdrücklich bestimmt, daß die

Abstimmungsfrage und die Gesetzesfrage unabhängig voneinander beantwortet werden

können. Zwar ist es richtig, daß der Wortlaut dieser Bestimmung bisher nicht allen

Abstimmungsberechtigten bekannt sein dürfte und deshalb jedenfalls augenblicklich

nicht ausgeschlossen werden kann, daß es insoweit zu Mißverständnissen über das

Verhältnis der beiden Fragen zueinander kommen kann. Jedoch hat die Senatskanzlei in

ihrer Stellungnahme vom 6. März 1996 hervorgehoben, auf die Unabhängigkeit der

beiden Fragen voneinander werde auch auf dem Stimmzettel selbst noch einmal mit

dem Text des Art. ,4 Abs. 5 des Volksabstimmungs-Vertrages hingewiesen. Dieser

Ankündigung entsprechend ist der Stimmzettel inzwischen - wie durch Anzeigen in der

Tagespresse und durch eine an die Abstimmungsberechtigten versandte

Informationsbroschüre des Landesabstimmungsleiters gerichtsbekannt ist - gestaltet.

Damit wird in hinreichender Weise Vorsorge dafür getroffen, daß die

Abstimmungsfreiheit jedenfalls nicht aus den von den Beschwerdeführern vorgebrachten

Gründen beeinträchtigt werden kann. Die von den Antragstellern mit Schriftsatz vom 1.

April 1996 erhobene Rüge, durch das individuell unterschiedliche Erkennen oder

Nichterkennen des Verhältnisses von Frage und Zusatzfrage werde das Recht auf

Gleichheit bei der Abstimmung verletzt, läßt angesichts der angekündigten

Erläuterungen auf dem Stimmzettel die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der

Beschwerdeführer nicht erkennen und ist deshalb gleichfalls unzulässig.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

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