Urteil des VerfGH Berlin vom 15.03.2017
VerfGH Berlin: verteilung der sitze, verteilung der mandate, verfassungsbeschwerde, zahl, wahlrecht, wahlprüfung, wahlsystem, rüge, gestaltung, verhältniswahl
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Gericht:
Verfassungsgerichtshof
des Landes Berlin
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
92/95
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 41 Abs 1 GG, Art 6 Abs 1 S
1 Verf BE, Art 26 Abs 1 Verf BE,
Art 84 Abs 2 Nr 6 Verf BE, § 40
Abs 3 Nr 3 VGHG BE
VerfGH Berlin: Mangels Einspruchsberechtigung des einzelnen
Wahlberechtigten unzulässige Wahlprüfungsbeschwerde: kein
Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit durch Vergabe von
Überhang- und Ausgleichsmandaten bei den Wahlen zum
Abgeordnetenhaus 1995 - Erfolgswertgleichheit der Stimmen
Gründe
I.
Der Einsprechende war Wahlberechtigter bei der am 22. Oktober 1995 abgehaltenen
Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin. Er hat von seinem Wahlrecht Gebrauch
gemacht. Mit seinem Wahleinspruch vom 29. Dezember 1995 wendet er sich im Wege
der Wahlprüfung gegen die Feststellung des Wahlergebnisses durch den
Landeswahlleiter vom 29. November 1995; hilfsweise hat er Verfassungsbeschwerde
erhoben. Zur Begründung macht er geltend, das festgestellte Wahlergebnis verstoße
gegen das Gebot der Wahlgleichheit, da infolge von 12 Überhangmandaten und 44
Ausgleichsmandaten der Erfolgswert der abgegebenen Stimmen nicht gleich sei. Die
Erhöhung der Zahl der Abgeordnetenhaussitze um mehr als ein Drittel sei
verfassungsrechtlich unzulässig und verstoße gegen die Erfolgswertgleichheit der
Stimmen. Grund für die hohe Zahl der Überhang- und Ausgleichsmandate sei, dass 90
von 150 Sitzen im Abgeordnetenhaus als Direktmandate vergeben würden. Der
Gesetzgeber sei bereits nach den Ergebnissen der vorangegangenen
Abgeordnetenhauswahl verpflichtet gewesen, die Zahl der Direktmandate zu senken.
Das Wahlrecht in Berlin sei nicht systemkonform ausgestaltet. Das Nebeneinander von
Bezirks- und Landeslisten bei gleichzeitiger Vergabe von Ausgleichsmandaten führe
zusätzlich zu einem ungleichen Erfolgswert der Stimmen. In den einzelnen
Wahlkreisverbänden variiere die für ein Mandat erforderliche Zahl der Stimmen ganz
erheblich. So seien in Friedrichshain für ein CDU-Mandat 5.022 Stimmen, in Hellersdorf
für ein SPD-Mandat dagegen 10.104 Stimmen erforderlich gewesen. Er ist der
Auffassung, er sei zum Einspruch im Wahlprüfungsverfahren berechtigt. Dass gemäß §
40 Abs. 3 Nr. 3 VerfGHG der Einspruch lediglich von Parteien diversen Amtsträgern
eingelegt werden könne, nicht aber von Wahlberechtigten, halte einer
verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand, soweit der Wahlberechtigte den ungleichen
Erfolgswert der Stimmen rüge. Die Verweigerung eines Wahlanfechtungsrechts
erscheine unvereinbar mit der "Aktivbürgerschaft als Verfassungsorgan". Jedenfalls sei
dann die Verfassungsbeschwerde zulässig. Das Wahlprüfungsverfahren verdränge die
Verfassungsbeschwerde nur insoweit, als in ihm die Verletzung des subjektiven
Wahlrechts geltend gemacht werden könne.
Gemäß § 41 VerfGHG hat der Verfassungsgerichtshof dem Präsidenten des
Abgeordnetenhauses von Berlin, dem Landeswahlleiter, der Senatsverwaltung für
Inneres sowie den Vorsitzenden der im Abgeordnetenhaus vertretenen Fraktionen
Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
Die Senatsverwaltung für Inneres, die sich zugleich im Namen des Landeswahlleiters
geäußert hat, hält sowohl den Einspruch als auch die Verfassungsbeschwerde für
unzulässig. Die objektive Zielsetzung des Wahlprüfungsverfahrens rechtfertige es, dem
einzelnen Wahlberechtigten grundsätzlich ein Einspruchsrecht zu versagen. Nur wenn
der einzelne Wahlberechtigte ganz unmittelbar in seinem subjektiven Wahlrecht
betroffen sei und diese Rechtsverletzung Einfluss auf die Mandatsverteilung an sich
haben könne - wie im Fall der Nichteintragung in eine Wählerliste - , sei ihm
ausnahmsweise ein Einspruchsrecht zu gewähren.
Die hilfsweise erhobene Verfassungsbeschwerde sei ebenfalls unzulässig. Das in den §§
40 bis 42 VerfGHG geregelte Wahlprüfungsverfahren sei abschließend, so dass eine
Verfassungsbeschwerde gegen das Wahlergebnis im Hinblick auf die Verletzung
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Verfassungsbeschwerde gegen das Wahlergebnis im Hinblick auf die Verletzung
subjektiver Rechte ausgeschlossen sei. Zur Sache wird ausgeführt, die
Erfolgswertgleichheit werde bei der personalisierten Verhältniswahl dadurch hergestellt,
dass die erzielten Direktmandate auf die einer Partei aufgrund der Zweitstimmen
zustehenden Sitze angerechnet würden. Die verbleibenden Überhangmandate würden
dann durch Ausgleichsmandate ausgeglichen. Der zunächst durch die
Überhangmandate verschobene Parteienproporz werde also - im Gegensatz zum
Bundeswahlrecht - im Land Berlin durch Ausgleichsmandate wiederhergestellt. Damit
entspreche das Berliner Wahlsystem gerade in besonderer Weise dem Grundsatz der
gleichen Wahl.
Der Verfassungsgerichtshof hat einstimmig beschlossen, ohne mündliche Verhandlung
zu entscheiden (vgl. § 24 Abs. 1 VerfGHG).
II.
Der Wahleinspruch und die hilfsweise erhobene Verfassungsbeschwerde sind unzulässig.
Der Einsprechende ist im Wahlprüfungsverfahren nicht einspruchsberechtigt.
Voraussetzung der in §§ 40 bis 42 VerfGHG dem Verfassungsgerichtshof in alleiniger
Zuständigkeit übertragenen Wahlprüfung ist ein zulässiger Einspruch. Nach § 40 Abs. 2
Ziffer 7 VerfGHG kommt dem Wahlberechtigten in dieser Eigenschaft nur
ausnahmsweise die Einspruchsberechtigung zu, nämlich wenn er geltend macht, zu
Unrecht nicht in die Wählerliste eingetragen worden zu sein oder zu Unrecht keinen
Wahlschein erhalten zu haben und dadurch die Verteilung der Sitze beeinflusst worden
sein könnte. Einen solchen Sachverhalt macht der Einsprechende nicht geltend. Er stützt
seinen Einspruch vielmehr darauf, in seinem subjektiven Recht auf Wahrung des in Art. 6
Abs. 1 Satz 1 VvB i.V.m. Art. 26 Abs. 1 VvB 1950 ausgeformten Grundsatzes der
Wahlrechtsgleichheit (vgl. Beschluss vom 21. September 1995 - VerfGH 37/95 und 39/95
- LVerfGE 3, 86 <90 f.>) verletzt zu sein. Damit macht er den Einspruchsgrund des § 40
Abs. 2 Nr. 8 VerfGHG geltend, wonach der Einspruch auch darauf gestützt werden kann,
dass sonst Vorschriften des Grundgesetzes, der Verfassung von Berlin, des
Landeswahlgesetzes und der Landeswahlordnung bei der Vorbereitung oder der
Durchführung von Wahlen oder bei der Ermittlung des Wahlergebnisses in einer Weise
verletzt worden seien, dass dadurch die Verteilung der Sitze beeinflusst werde. Ein
derartiger Einspruch kann gemäß § 40 Abs. 3 Nr. 3 VerfGHG jedoch nur von Parteien,
Wählergemeinschaften, betroffenen Einzelbewerbern und bestimmten Trägern
öffentlicher Gewalt geltend gemacht werden. Die Begrenzung des Kreises der
Einspruchsberechtigten ist Ausdruck dessen, dass das Wahlprüfungsverfahren als ein
besonderes, eigenständiges Instrument und Verfahren der objektiven Rechtskontrolle
ausgestaltet ist. Gegenstand der rechtlichen Beurteilung im Wahlprüfungsverfahren ist
nicht die Verletzung subjektiver Rechte, sondern die objektive Gültigkeit des
festgestellten Wahlergebnisses (Beschluss vom 2. April 1996 - VerfGH 18/96 - LVerfGE 4,
34 <37 f.>; vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 1, 208 <238>; ständige Rechtsprechung ).
Den Schutz seines subjektiven Rechts auf Wahlrechtsgleichheit, zu dem beim
Verhältniswahlrecht auch der Grundsatz des gleichen Erfolgswerts seiner Stimme gehört
(BVerfGE 34, 81 <100> m.w.N.), kann der Einsprechende damit im
Wahlprüfungsverfahren nicht verfolgen.
Die hilfsweise erhobene Verfassungsbeschwerde ist ebenfalls unzulässig. Die
Unzulässigkeit ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass der in Art. 84 Abs. 2 Nr. 5
VvB verankerte Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde auf Verfassungsebene durch
das Wahlprüfungsverfahren ausgeschlossen wäre. Die vom Bundesverfassungsgericht
zum bundesrechtlichen Wahlprüfungsverfahren nach Art. 41 Abs. 1 GG entwickelten
Grundsätze, wonach das Wahlprüfungsverfahren die Verfassungsbeschwerde ausschließt
und die Korrektur etwaiger Wahlfehler einschließlich solcher, die Verletzungen subjektiver
Rechte enthalten, dem Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG entzogen sind, können auf das
Berliner Landesrecht nicht ohne weiteres übertragen werden. Denn eine dem Art. 41
Abs. 1 GG entsprechende Vorschrift enthält die Verfassung von Berlin nicht. Vielmehr ist
im Land Berlin die Wahlprüfung lediglich einfachgesetzlich geregelt (§§ 40 ff. VerfGHG).
Vor dem Hintergrund des Ausschlusses des Individualrechtsschutzes im
Wahlprüfungsverfahren einerseits und der vom Bundesverfassungsgericht in seiner
jüngeren Rechtsprechung betonten verfassungsrechtlichen Verpflichtung des
Landesgesetzgebers, auch das Recht der Wahlberechtigten auf Wahlgleichheit bei den
Wahlen auf Landesebene durch ein Verfahren zur gerichtlichen Überprüfung
entsprechender Zweifel zu schützen (vgl. BVerfGE 85, 148 <158> ), andererseits sowie
im Hinblick auf die in Art. 15 Abs. 4 VvB inhaltsgleich mit Artikel 19 Abs. 4 GG enthaltene
Rechtsweggarantie mag daher manches dafür sprechen, dass die Vorschriften über die
Wahlprüfung in den §§ 40 ff. VerfGHG keine gegenüber den §§ 49 ff. VerfGHG
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Wahlprüfung in den §§ 40 ff. VerfGHG keine gegenüber den §§ 49 ff. VerfGHG
abschließenden Sonderregelungen sind, soweit es - wie hier - um die behauptete
Verletzung des sich aus Art. 6 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 26 Abs. 1 VvB 1950 ergebenden
subjektiven Rechts auf Wahrung der Wahlgleichheit geht. Dies kann jedoch letztlich
dahingestellt bleiben, denn selbst wenn zugunsten des Einsprechenden angenommen
würde, dass die Verfassungsbeschwerde zur Wahrung des subjektiven Wahlrechts neben
dem Wahlprüfungsverfahren grundsätzlich Anwendung finden könnte, wäre sie nicht
zulässig. Eine Verletzung des subjektiven Rechts des Einsprechenden bzw.
Beschwerdeführers auf Wahlgleichheit ist unter Zugrundelegung des von ihm
vorgetragenen Sachverhalts und der von ihm vorgebrachten verfassungsrechtlichen
Rügen offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise gegeben; damit fehlt
es an einer den Anforderungen der §§ 49, 50 VerfGHG genügenden Begründung der
hilfsweise erhobenen Verfassungsbeschwerde.
Soweit der Einsprechende rügt, dass durch den hohen Anteil von Direktmandaten
Überhangmandate in großer Zahl "vorprogrammiert" seien, und er erhebliche Bedenken
äußert, dass ein Wahlrecht angewendet werde, das im Ergebnis zu einer Erhöhung der
Parlamentssitze um ein Drittel führe, ist die Möglichkeit einer Verletzung seines
subjektiven Rechts auf Wahlgleichheit nicht nachvollziehbar dargetan. Denn nach dem
Berliner Wahlrecht werden, wie der Einsprechende selbst ausführt, im Unterschied zum
Bundeswahlrecht die Proporzverschiebungen infolge des Entstehens von
Überhangmandaten durch die Vergabe von Ausgleichsmandaten ausgeglichen. Nur
Überhangmandate, die ohne Verrechnung anfallen oder ohne Ausgleichsmandate
zugeteilt werden, können aber unter dem Gesichtspunkt der Wahlrechtsgleichheit bei der
personalisierten Verhältniswahl verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen (vgl. den
Leitsatz der Entscheidung BVerfGE 95, 335 = NJW 1997, 1553 und die Ausführungen der
vier Richter, die die gegenwärtige Erhöhung der Sitzzahl im Bundestag durch
ausgleichslos gewährte Überhangmandate für verfassungswidrig halten
335, 377 ff., 402 ff.> ). Mit der Vergabe von Ausgleichsmandaten zur Wiederherstellung
des nach dem Zweitstimmenergebnis erzielten Parteienproporzes entspricht das
Berliner Wahlgesetz somit in besonderer Weise dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit.
Dass die Zahl der Überhang- und Ausgleichsmandate relativ hoch ist und sich die
Gesamtzahl der Abgeordnetenhaussitze durch sie nicht unerheblich erhöht, mag
Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments haben und den Gesetzgeber
veranlassen können, die Zahl der Sitze weiter zu verringern. Die Vergrößerung des
Parlaments durch Überhang- und Ausgleichsmandate ist aber nicht geeignet, die
Gleichheit des Erfolgswerts der Stimmen zu beeinträchtigen, und daher jedenfalls im
Rahmen einer Rüge der Verletzung des subjektiven Rechts auf diese Gleichheit ohne
Belang.
Ebenso offensichtlich fehl geht der Einwand des Einsprechenden, aufgrund des nach
dem Berliner Landeswahlgesetz möglichen Nebeneinanders von Bezirks- und
Landeslisten führe die Vergabe von Ausgleichsmandaten ihrerseits zu einem ungleichen
Erfolgswert der Stimmen, da es zwischen den einzelnen Bezirken zum Teil starke
Unterschiede hinsichtlich der für ein Mandat erforderlichen Stimmenzahl gebe. Wie die
Senatsverwaltung für Inneres in ihrer Erwiderung zutreffend hervorhebt, geht es bei der
Verteilung der Mandate einer Partei auf die Bezirke um einen den Parteienproporz im
Abgeordnetenhaus und damit den Erfolgswert der Stimmen nicht beeinflussenden
parteiinternen Vorgang. Dabei ist das Berliner Wahlrecht, indem es Bezirks- und
Landeslisten zulässt, im Unterschied zum Bundeswahlrecht offen für verschiedene
Verteilungssysteme. Bei beiden Listenarten entscheidet aber allein die jeweilige Partei
über die Zusammensetzung der Listen und damit darüber, welche Personen aus
welchen Bezirken ein Abgeordnetenhausmandat erhalten können. Die Zulassung von
Landeslisten zeigt hierbei besonders deutlich, dass Momente der "Repräsentanz" der
Bezirke bei der Sitzverteilung im Abgeordnetenhaus und damit bei der Beurteilung der
Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen keine Rolle spielen. Dies ist im Hinblick auf den
Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht zu beanstanden. Das Erfordernis eines
"bezirklichen Proporzes" kann der Verfassung nicht entnommen werden. Der
Landesgesetzgeber ist nicht verpflichtet, bezirkliche Belange bei der Gestaltung des
Wahlrechts zum Abgeordnetenhaus als dem Parlament des Landes Berlin zu
berücksichtigen (vgl. zur fehlenden Verpflichtung, föderale Belange bei den
Bundestagswahlen zu berücksichtigen, BVerfGE 6, 84 <99>; BVerfGE 95, 335 <402>).
Zwar darf der bezirklichen Gliederung bei der Gestaltung des Wahlverfahrens Rechnung
getragen werden. Eine Verpflichtung, ein Wahlsystem zu schaffen, das zur
gleichmäßigen Repräsentanz der Bezirke im Abgeordnetenhaus führt, besteht aber nicht
und würde auch der verfassungsrechtlichen Stellung der Bezirke, die keine selbständigen
Gemeinden, sondern Teil der Verwaltung der Einheitsgemeinde Berlin sind (vgl.
Beschluss vom 17. März 1997 - VerfGH 90/95 - LKV 1998, 142, 143 f., und Beschluss
vom 10. Mai 1995 - VerfGH 14/95 - LVerfGE 3, 28 <33>), nicht entsprechen. Vor diesem
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vom 10. Mai 1995 - VerfGH 14/95 - LVerfGE 3, 28 <33>), nicht entsprechen. Vor diesem
Hintergrund ist es für die Frage der Erfolgswertgleichheit der Stimmen ebenfalls
irrelevant, ob die gleichzeitige Zulassung von Bezirks- und Landeslisten die Entstehung
von Überhang- und Ausgleichsmandaten verstärkt und zu einer Verschiebung des
"Bezirksproporzes" führt. Entscheidend ist allein, dass die Erfolgswertgleichheit der
Stimmen bei der parteipolitischen Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses
insgesamt gewahrt ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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