Urteil des VerfGH Berlin vom 15.03.2017, VerfGH 37/95

Aktenzeichen: VerfGH 37/95

VerfGH Berlin: verteilung der sitze, verteilung der mandate, verfassungsbeschwerde, zahl, wahlrecht, wahlprüfung, wahlsystem, rüge, gestaltung, verhältniswahl

Quelle: Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Entscheidungsdatum: 31.07.1998

Aktenzeichen: 92/95

Normen: Art 41 Abs 1 GG, Art 6 Abs 1 S 1 Verf BE, Art 26 Abs 1 Verf BE, Art 84 Abs 2 Nr 6 Verf BE, § 40 Abs 3 Nr 3 VGHG BE

Dokumenttyp: Beschluss

VerfGH Berlin: Mangels Einspruchsberechtigung des einzelnen Wahlberechtigten unzulässige Wahlprüfungsbeschwerde: kein

Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit durch Vergabe von Überhang- und Ausgleichsmandaten bei den Wahlen zum Abgeordnetenhaus 1995 - Erfolgswertgleichheit der Stimmen

Gründe

I.

1Der Einsprechende war Wahlberechtigter bei der am 22. Oktober 1995 abgehaltenen Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin. Er hat von seinem Wahlrecht Gebrauch gemacht. Mit seinem Wahleinspruch vom 29. Dezember 1995 wendet er sich im Wege der Wahlprüfung gegen die Feststellung des Wahlergebnisses durch den Landeswahlleiter vom 29. November 1995; hilfsweise hat er Verfassungsbeschwerde erhoben. Zur Begründung macht er geltend, das festgestellte Wahlergebnis verstoße gegen das Gebot der Wahlgleichheit, da infolge von 12 Überhangmandaten und 44 Ausgleichsmandaten der Erfolgswert der abgegebenen Stimmen nicht gleich sei. Die Erhöhung der Zahl der Abgeordnetenhaussitze um mehr als ein Drittel sei verfassungsrechtlich unzulässig und verstoße gegen die Erfolgswertgleichheit der Stimmen. Grund für die hohe Zahl der Überhang- und Ausgleichsmandate sei, dass 90 von 150 Sitzen im Abgeordnetenhaus als Direktmandate vergeben würden. Der Gesetzgeber sei bereits nach den Ergebnissen der vorangegangenen Abgeordnetenhauswahl verpflichtet gewesen, die Zahl der Direktmandate zu senken. Das Wahlrecht in Berlin sei nicht systemkonform ausgestaltet. Das Nebeneinander von Bezirks- und Landeslisten bei gleichzeitiger Vergabe von Ausgleichsmandaten führe zusätzlich zu einem ungleichen Erfolgswert der Stimmen. In den einzelnen Wahlkreisverbänden variiere die für ein Mandat erforderliche Zahl der Stimmen ganz erheblich. So seien in Friedrichshain für ein CDU-Mandat 5.022 Stimmen, in Hellersdorf für ein SPD-Mandat dagegen 10.104 Stimmen erforderlich gewesen. Er ist der Auffassung, er sei zum Einspruch im Wahlprüfungsverfahren berechtigt. Dass gemäß § 40 Abs. 3 Nr. 3 VerfGHG der Einspruch lediglich von Parteien diversen Amtsträgern eingelegt werden könne, nicht aber von Wahlberechtigten, halte einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand, soweit der Wahlberechtigte den ungleichen Erfolgswert der Stimmen rüge. Die Verweigerung eines Wahlanfechtungsrechts erscheine unvereinbar mit der "Aktivbürgerschaft als Verfassungsorgan". Jedenfalls sei dann die Verfassungsbeschwerde zulässig. Das Wahlprüfungsverfahren verdränge die Verfassungsbeschwerde nur insoweit, als in ihm die Verletzung des subjektiven Wahlrechts geltend gemacht werden könne.

2Gemäß § 41 VerfGHG hat der Verfassungsgerichtshof dem Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin, dem Landeswahlleiter, der Senatsverwaltung für Inneres sowie den Vorsitzenden der im Abgeordnetenhaus vertretenen Fraktionen Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

3Die Senatsverwaltung für Inneres, die sich zugleich im Namen des Landeswahlleiters geäußert hat, hält sowohl den Einspruch als auch die Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Die objektive Zielsetzung des Wahlprüfungsverfahrens rechtfertige es, dem einzelnen Wahlberechtigten grundsätzlich ein Einspruchsrecht zu versagen. Nur wenn der einzelne Wahlberechtigte ganz unmittelbar in seinem subjektiven Wahlrecht betroffen sei und diese Rechtsverletzung Einfluss auf die Mandatsverteilung an sich haben könne - wie im Fall der Nichteintragung in eine Wählerliste - , sei ihm ausnahmsweise ein Einspruchsrecht zu gewähren.

4Die hilfsweise erhobene Verfassungsbeschwerde sei ebenfalls unzulässig. Das in den §§ 40 bis 42 VerfGHG geregelte Wahlprüfungsverfahren sei abschließend, so dass eine Verfassungsbeschwerde gegen das Wahlergebnis im Hinblick auf die Verletzung

Verfassungsbeschwerde gegen das Wahlergebnis im Hinblick auf die Verletzung subjektiver Rechte ausgeschlossen sei. Zur Sache wird ausgeführt, die Erfolgswertgleichheit werde bei der personalisierten Verhältniswahl dadurch hergestellt, dass die erzielten Direktmandate auf die einer Partei aufgrund der Zweitstimmen zustehenden Sitze angerechnet würden. Die verbleibenden Überhangmandate würden dann durch Ausgleichsmandate ausgeglichen. Der zunächst durch die Überhangmandate verschobene Parteienproporz werde also - im Gegensatz zum Bundeswahlrecht - im Land Berlin durch Ausgleichsmandate wiederhergestellt. Damit entspreche das Berliner Wahlsystem gerade in besonderer Weise dem Grundsatz der gleichen Wahl.

5Der Verfassungsgerichtshof hat einstimmig beschlossen, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden (vgl. § 24 Abs. 1 VerfGHG).

II.

6Der Wahleinspruch und die hilfsweise erhobene Verfassungsbeschwerde sind unzulässig.

7Der Einsprechende ist im Wahlprüfungsverfahren nicht einspruchsberechtigt. Voraussetzung der in §§ 40 bis 42 VerfGHG dem Verfassungsgerichtshof in alleiniger Zuständigkeit übertragenen Wahlprüfung ist ein zulässiger Einspruch. Nach § 40 Abs. 2 Ziffer 7 VerfGHG kommt dem Wahlberechtigten in dieser Eigenschaft nur ausnahmsweise die Einspruchsberechtigung zu, nämlich wenn er geltend macht, zu Unrecht nicht in die Wählerliste eingetragen worden zu sein oder zu Unrecht keinen Wahlschein erhalten zu haben und dadurch die Verteilung der Sitze beeinflusst worden sein könnte. Einen solchen Sachverhalt macht der Einsprechende nicht geltend. Er stützt seinen Einspruch vielmehr darauf, in seinem subjektiven Recht auf Wahrung des in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 VvB i.V.m. Art. 26 Abs. 1 VvB 1950 ausgeformten Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit (vgl. Beschluss vom 21. September 1995 - VerfGH 37/95 und 39/95 - LVerfGE 3, 86 <90 f.>) verletzt zu sein. Damit macht er den Einspruchsgrund des § 40 Abs. 2 Nr. 8 VerfGHG geltend, wonach der Einspruch auch darauf gestützt werden kann, dass sonst Vorschriften des Grundgesetzes, der Verfassung von Berlin, des Landeswahlgesetzes und der Landeswahlordnung bei der Vorbereitung oder der Durchführung von Wahlen oder bei der Ermittlung des Wahlergebnisses in einer Weise verletzt worden seien, dass dadurch die Verteilung der Sitze beeinflusst werde. Ein derartiger Einspruch kann gemäß § 40 Abs. 3 Nr. 3 VerfGHG jedoch nur von Parteien, Wählergemeinschaften, betroffenen Einzelbewerbern und bestimmten Trägern öffentlicher Gewalt geltend gemacht werden. Die Begrenzung des Kreises der Einspruchsberechtigten ist Ausdruck dessen, dass das Wahlprüfungsverfahren als ein besonderes, eigenständiges Instrument und Verfahren der objektiven Rechtskontrolle ausgestaltet ist. Gegenstand der rechtlichen Beurteilung im Wahlprüfungsverfahren ist nicht die Verletzung subjektiver Rechte, sondern die objektive Gültigkeit des festgestellten Wahlergebnisses (Beschluss vom 2. April 1996 - VerfGH 18/96 - LVerfGE 4, 34 <37 f.>; vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 1, 208 <238>; ständige Rechtsprechung ). Den Schutz seines subjektiven Rechts auf Wahlrechtsgleichheit, zu dem beim Verhältniswahlrecht auch der Grundsatz des gleichen Erfolgswerts seiner Stimme gehört (BVerfGE 34, 81 <100> m.w.N.), kann der Einsprechende damit im Wahlprüfungsverfahren nicht verfolgen.

8Die hilfsweise erhobene Verfassungsbeschwerde ist ebenfalls unzulässig. Die Unzulässigkeit ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass der in Art. 84 Abs. 2 Nr. 5 VvB verankerte Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde auf Verfassungsebene durch das Wahlprüfungsverfahren ausgeschlossen wäre. Die vom Bundesverfassungsgericht zum bundesrechtlichen Wahlprüfungsverfahren nach Art. 41 Abs. 1 GG entwickelten Grundsätze, wonach das Wahlprüfungsverfahren die Verfassungsbeschwerde ausschließt und die Korrektur etwaiger Wahlfehler einschließlich solcher, die Verletzungen subjektiver Rechte enthalten, dem Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG entzogen sind, können auf das Berliner Landesrecht nicht ohne weiteres übertragen werden. Denn eine dem Art. 41 Abs. 1 GG entsprechende Vorschrift enthält die Verfassung von Berlin nicht. Vielmehr ist im Land Berlin die Wahlprüfung lediglich einfachgesetzlich geregelt (§§ 40 ff. VerfGHG). Vor dem Hintergrund des Ausschlusses des Individualrechtsschutzes im Wahlprüfungsverfahren einerseits und der vom Bundesverfassungsgericht in seiner jüngeren Rechtsprechung betonten verfassungsrechtlichen Verpflichtung des Landesgesetzgebers, auch das Recht der Wahlberechtigten auf Wahlgleichheit bei den Wahlen auf Landesebene durch ein Verfahren zur gerichtlichen Überprüfung entsprechender Zweifel zu schützen (vgl. BVerfGE 85, 148 <158> ), andererseits sowie im Hinblick auf die in Art. 15 Abs. 4 VvB inhaltsgleich mit Artikel 19 Abs. 4 GG enthaltene Rechtsweggarantie mag daher manches dafür sprechen, dass die Vorschriften über die Wahlprüfung in den §§ 40 ff. VerfGHG keine gegenüber den §§ 49 ff. VerfGHG

Wahlprüfung in den §§ 40 ff. VerfGHG keine gegenüber den §§ 49 ff. VerfGHG abschließenden Sonderregelungen sind, soweit es - wie hier - um die behauptete Verletzung des sich aus Art. 6 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 26 Abs. 1 VvB 1950 ergebenden subjektiven Rechts auf Wahrung der Wahlgleichheit geht. Dies kann jedoch letztlich dahingestellt bleiben, denn selbst wenn zugunsten des Einsprechenden angenommen würde, dass die Verfassungsbeschwerde zur Wahrung des subjektiven Wahlrechts neben dem Wahlprüfungsverfahren grundsätzlich Anwendung finden könnte, wäre sie nicht zulässig. Eine Verletzung des subjektiven Rechts des Einsprechenden bzw. Beschwerdeführers auf Wahlgleichheit ist unter Zugrundelegung des von ihm vorgetragenen Sachverhalts und der von ihm vorgebrachten verfassungsrechtlichen Rügen offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise gegeben; damit fehlt es an einer den Anforderungen der §§ 49, 50 VerfGHG genügenden Begründung der hilfsweise erhobenen Verfassungsbeschwerde.

9Soweit der Einsprechende rügt, dass durch den hohen Anteil von Direktmandaten Überhangmandate in großer Zahl "vorprogrammiert" seien, und er erhebliche Bedenken äußert, dass ein Wahlrecht angewendet werde, das im Ergebnis zu einer Erhöhung der Parlamentssitze um ein Drittel führe, ist die Möglichkeit einer Verletzung seines subjektiven Rechts auf Wahlgleichheit nicht nachvollziehbar dargetan. Denn nach dem Berliner Wahlrecht werden, wie der Einsprechende selbst ausführt, im Unterschied zum Bundeswahlrecht die Proporzverschiebungen infolge des Entstehens von Überhangmandaten durch die Vergabe von Ausgleichsmandaten ausgeglichen. Nur Überhangmandate, die ohne Verrechnung anfallen oder ohne Ausgleichsmandate zugeteilt werden, können aber unter dem Gesichtspunkt der Wahlrechtsgleichheit bei der personalisierten Verhältniswahl verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen (vgl. den Leitsatz der Entscheidung BVerfGE 95, 335 = NJW 1997, 1553 und die Ausführungen der vier Richter, die die gegenwärtige Erhöhung der Sitzzahl im Bundestag durch ausgleichslos gewährte Überhangmandate für verfassungswidrig halten 95, 335, 377 ff., 402 ff.> ). Mit der Vergabe von Ausgleichsmandaten zur Wiederherstellung des nach dem Zweitstimmenergebnis erzielten Parteienproporzes entspricht das Berliner Wahlgesetz somit in besonderer Weise dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Dass die Zahl der Überhang- und Ausgleichsmandate relativ hoch ist und sich die Gesamtzahl der Abgeordnetenhaussitze durch sie nicht unerheblich erhöht, mag Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments haben und den Gesetzgeber veranlassen können, die Zahl der Sitze weiter zu verringern. Die Vergrößerung des Parlaments durch Überhang- und Ausgleichsmandate ist aber nicht geeignet, die Gleichheit des Erfolgswerts der Stimmen zu beeinträchtigen, und daher jedenfalls im Rahmen einer Rüge der Verletzung des subjektiven Rechts auf diese Gleichheit ohne Belang.

10 Ebenso offensichtlich fehl geht der Einwand des Einsprechenden, aufgrund des nach dem Berliner Landeswahlgesetz möglichen Nebeneinanders von Bezirks- und Landeslisten führe die Vergabe von Ausgleichsmandaten ihrerseits zu einem ungleichen Erfolgswert der Stimmen, da es zwischen den einzelnen Bezirken zum Teil starke Unterschiede hinsichtlich der für ein Mandat erforderlichen Stimmenzahl gebe. Wie die Senatsverwaltung für Inneres in ihrer Erwiderung zutreffend hervorhebt, geht es bei der Verteilung der Mandate einer Partei auf die Bezirke um einen den Parteienproporz im Abgeordnetenhaus und damit den Erfolgswert der Stimmen nicht beeinflussenden parteiinternen Vorgang. Dabei ist das Berliner Wahlrecht, indem es Bezirks- und Landeslisten zulässt, im Unterschied zum Bundeswahlrecht offen für verschiedene Verteilungssysteme. Bei beiden Listenarten entscheidet aber allein die jeweilige Partei über die Zusammensetzung der Listen und damit darüber, welche Personen aus welchen Bezirken ein Abgeordnetenhausmandat erhalten können. Die Zulassung von Landeslisten zeigt hierbei besonders deutlich, dass Momente der "Repräsentanz" der Bezirke bei der Sitzverteilung im Abgeordnetenhaus und damit bei der Beurteilung der Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen keine Rolle spielen. Dies ist im Hinblick auf den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht zu beanstanden. Das Erfordernis eines "bezirklichen Proporzes" kann der Verfassung nicht entnommen werden. Der Landesgesetzgeber ist nicht verpflichtet, bezirkliche Belange bei der Gestaltung des Wahlrechts zum Abgeordnetenhaus als dem Parlament des Landes Berlin zu berücksichtigen (vgl. zur fehlenden Verpflichtung, föderale Belange bei den Bundestagswahlen zu berücksichtigen, BVerfGE 6, 84 <99>; BVerfGE 95, 335 <402>). Zwar darf der bezirklichen Gliederung bei der Gestaltung des Wahlverfahrens Rechnung getragen werden. Eine Verpflichtung, ein Wahlsystem zu schaffen, das zur gleichmäßigen Repräsentanz der Bezirke im Abgeordnetenhaus führt, besteht aber nicht und würde auch der verfassungsrechtlichen Stellung der Bezirke, die keine selbständigen Gemeinden, sondern Teil der Verwaltung der Einheitsgemeinde Berlin sind (vgl. Beschluss vom 17. März 1997 - VerfGH 90/95 - LKV 1998, 142, 143 f., und Beschluss vom 10. Mai 1995 - VerfGH 14/95 - LVerfGE 3, 28 <33>), nicht entsprechen. Vor diesem

vom 10. Mai 1995 - VerfGH 14/95 - LVerfGE 3, 28 <33>), nicht entsprechen. Vor diesem Hintergrund ist es für die Frage der Erfolgswertgleichheit der Stimmen ebenfalls irrelevant, ob die gleichzeitige Zulassung von Bezirks- und Landeslisten die Entstehung von Überhang- und Ausgleichsmandaten verstärkt und zu einer Verschiebung des "Bezirksproporzes" führt. Entscheidend ist allein, dass die Erfolgswertgleichheit der Stimmen bei der parteipolitischen Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses insgesamt gewahrt ist.

11 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.

12 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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