Urteil des VerfGH Berlin, Az. 17 A 666.96

VerfGH Berlin: öffentliche gewalt, subjektives recht, verfassungsbeschwerde, behinderung, gesundheit, gleichbehandlung, höchstbetrag, zusammenarbeit, konzept, gleichstellung
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Gericht:
Verfassungsgerichtshof
des Landes Berlin
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
104/97, 104 A/97
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 3 Abs 3 S 1 GG, Art 3 Abs 3
S 2 GG, § 59 SchwbG, Art 11 S
1 Verf BE, Art 11 S 2 Verf BE
(VerfGH Berlin: Abschaffung der unentgeltlichen Beförderung
von Behinderten mit Behindertenfahrdienst und Einführung einer
Eigenbeteiligung an Beförderungskosten verletzt nicht das
Benachteiligungsverbot iSv Verf BE Art 11 S 1 und das Gebot
zur faktischen Gleichstellung mit Nichtbehinderten iSv Verf BE
Art 11 S 2)
Gründe
I.
Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen Kürzungen
der Haushaltsmittel für den Behindertenfahrdienst (Telebus-Teletaxi-System) durch das
Land Berlin und die damit verbundene Einführung einer erhöhten Eigenbeteiligung der
Nutzer. Der Beschwerdeführer ist ausweislich seines Schwerbehindertenausweises u.a.
außergewöhnlich gehbehindert und auf ständige Begleitung angewiesen. Seit 1996
wurden für die ursprünglich unentgeltliche Benutzung des Fahrdienstes pauschal 100,-
DM im Jahr von den Nutzern gefordert. Aufgrund eines von der Senatsverwaltung für
Gesundheit und Soziales in Zusammenarbeit mit dem Landesbeirat für Behinderte und
dem Betreiber des Fahrdienstes (Berliner Zentralausschuß für soziale Aufgaben - BZA -
) ausgearbeiteten Konzepts für die Sicherung des Telebus-Teletaxi-Systems gilt mit
Wirkung vom 1. Januar 1998 eine differenzierte Eigenbeteiligung unter Wegfall des
bisherigen Fahrtenkontingents. Nach der neuen Regelung müssen mit Ausnahme von
Heimbewohnern, die ein Taschengeld vom Sozialhilfeträger erhalten, alle Benutzer des
Fahrdienstes eine Eigenbeteiligung entrichten. Der Einzelfahrpreis beträgt für
zahlungspflichtige Sozialhilfeempfänger 3,- DM und für die übrigen Benutzer 4,- DM; der
monatliche Höchstbetrag ist auf 40,- DM und 60,- DM begrenzt. Der Beschwerdeführer
hat die Eigenbeteiligung nicht erbracht und ist daraufhin mit Wirkung vom 6. Mai 1998
vom Fahrdienst ausgeschlossen worden. Nach seinen Angaben gibt es weitere 203
Nichtzahler.
Ein Antrag des Beschwerdeführers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beim
Verwaltungsgericht Berlin, mit dem er sich gegen die Einführung der Eigenbeteiligung
1996 wandte, ist erfolglos geblieben. In seinem Beschluß vom 6. Januar 1997 verneinte
das Verwaltungsgericht die Antragsbefugnis, da ein subjektives Recht auf
haushaltsrechtliche Absicherung des Fahrdienstes nicht dargetan sei. Ein Anspruch des
einzelnen auf eine bestimmte Haushaltsgesetzgebung bestehe nicht (VG 17 A 666.96).
Ein weiteres vorläufiges Rechtsschutzverfahren, mit dem sich der Beschwerdeführer
gegen die Eigenbeteiligung 1997 wandte, blieb ebenfalls ohne Erfolg, da er die
verlangten 100,- DM Eigenbeteiligung, wenn auch unter Vorbehalt, gezahlt hatte (VG 17
A 457.97, Beschluß vom 17 September 1997).
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung einer Reihe
von Vorschriften der Verfassung von Berlin durch die Zuwendungskürzung und die
Einführung der differenzierten Eigenbeteiligung. Insbesondere macht er geltend, das
Benachteiligungsverbot des Art.11 VvB werde verletzt. Die Eigenbeteiligung in ihrer
jetzigen Form mißachte das Gebot, für Menschen mit Mobilitätsbehinderungen
gleichwertige Lebensvoraussetzungen zu schaffen und verletze die freie Entfaltung,
Selbstverwirklichung, Handlungsfreiheit und körperliche Selbstbestimmung. Der
Telebusfahrdienst werde als Almosen betrachtet. Die Kostenbeteiligung bedeute eine
Streichung des Nachteilsausgleichs nach dem Schwerbehindertengesetz und verstoße
gegen die Eingliederungshilfevorschriften des Sozialhilferechts. Die Ausgestaltung des
Fahrdienstes liege weit unter dem Niveau des übrigen öffentlichen
Personennahverkehrs. Schwerbehinderte, die den öffentlichen Personennahverkehr noch
nutzen könnten, müßten nach dem Schwerbehindertengesetz nur 120,- DM im Jahr
zahlen, während diejenigen, die auf den Fahrdienst angewiesen seien, bis zu 720,- DM im
Jahr aufbringen müßten. Die Zuwendungen seien in der Vergangenheit nicht
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Jahr aufbringen müßten. Die Zuwendungen seien in der Vergangenheit nicht
bedarfsgerecht angepaßt, sondern von 1995 bis 1998 von 33,6 Mio. DM auf 26,- Mio. DM
gesenkt worden. Die durchschnittlichen Einzelfahrten hätten sich damit von 4,99 auf
3,77 reduziert. Der Senat sei verpflichtet, ein Konzept vorzulegen, daß
Anspruchsberechtigten Spontaneität erlaube und einen Aktionsradius sichere, der mit
dem des übrigen öffentlichen Personennahverkehrs vergleichbar sei. Eine gesetzliche
Absicherung des Fahrdienstes sei erforderlich und von der Verfassung geboten. Da er
vor dem Verwaltungsgericht sein Begehren nicht geltend machen könne, und ein
Hauptsacheverfahren außerdem Jahre dauern würde sowie im Hinblick auf die
allgemeine Bedeutung für die Nutzer des Fahrdienstes sei der Erlaß einer einstweiligen
Anordnung erforderlich.
Die Akten des Verwaltungsgerichts VG 17 A 666.96 und VG 17 A 457.97 wurden
beigezogen.
II.
Die Verfassungsbeschwerde hat keinen Erfolg.
Der Beschwerdeführer wird durch die Zuwendungskürzungen und die ab Januar 1998
verlangte differenzierte Eigenbeteiligung an den Kosten des Telebus-Teletaxi-
Fahrdienstes nicht in den von ihm bezeichneten Grundrechten der Verfassung von Berlin
verletzt. Insbesondere das in erster Linie in Betracht kommende Benachteiligungsverbot
des Art.11 Satz 1 VvB steht der Mittelkürzung und Eigenbeteiligung nicht entgegen.
Nach Art. 11 Satz 1 VvB dürfen Menschen mit Behinderungen nicht benachteiligt
werden. Satz 2 verpflichtet das Land, für gleichwertige Lebensbedingungen von
Menschen mit und ohne Behinderung zu sorgen. Das mit Art. 3 Abs. 3 S.2 GG inhaltlich
übereinstimmende Benachteiligungsverbot in Satz 1 will den Schutz des allgemeinen
Gleichheitssatzes nach Art. 10 Abs. 1 VvB für Behinderte verstärken und der staatlichen
Gewalt insoweit engere Grenzen vorgeben, als die Behinderung nicht als
Anknüpfungspunkt für eine - benachteiligende - Ungleichbehandlung dienen darf (vgl.
BVerfG, B. v. 8. Oktober 1997 - 1 BvR 9/97 NJW 1998, 131 zu Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG).
Indem die Verfassung von Berlin das Benachteiligungsverbot in einem eigenen Artikel in
Anschluß an den allgemeinen Gleichheitssatz festschreibt, betont sie dessen
eigenständige Bedeutung, die sich daraus ergibt, daß Behinderung nicht nur ein bloßes
Anderssein bezeichnet, sondern vielmehr eine Eigenschaft ist, die die Lebensführung für
den Betroffenen auch bei einem gesellschaftlichen Einstellungs- und Auffassungswandel
gegenüber Behinderten grundsätzlich schwieriger macht (vgl., BVerfG, B. v. 8. Oktober
1997, a.a.O.). Durch die in Satz 2 niedergelegte Verpflichtung des Landes zur Schaffung
gleichwertiger Lebensbedingungen wird die Bedeutung des Verbots unterstrichen und
gleichzeitig um einen staatlichen Förderungs- und Integrationsauftrag ergänzt. Vor
diesem Hintergrund ist in Übereinstimmung mit der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 8. Oktober 1997
zu Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG eine Benachteiligung im Sinne des Art.11 Satz 1 VvB nicht
nur bei Regelungen und Maßnahmen gegeben, die die Situation des Behinderten wegen
seiner Behinderung verschlechtern, indem ihm etwa der tatsächlich mögliche Zutritt zu
öffentlichen Einrichtungen verwehrt wird oder Leistungen, die grundsätzlich jedermann
zustehen, verweigert werden. Vielmehr kann eine Benachteiligung auch bei einem
Ausschluß von Entfaltungs- und Betätigungsmöglichkeiten durch die öffentliche Gewalt
gegeben sein, wenn dieser nicht durch eine auf die Behinderung bezogene
Förderungsmaßnahme hinlänglich kompensiert wird. Ob sich aus dieser Bedeutung des
Art. 11 Satz 1 VvB und dem Verfassungsauftrag des Satzes 2 zur faktischen
Gleichstellung von Behinderten und Nichtbehinderten nicht nur beizutragen, sondern "zu
sorgen", originäre Leistungsansprüche herleiten lassen, bedarf im vorliegenden
Zusammenhang keiner Vertiefung und Entscheidung (ebenfalls offengelassen vom
Bundesverfassungsgericht, B. v. 8. Oktober 1997, a.a.O. hinsichtlich des Art. 3 Abs. 3 S.
2 GG unter Hinweis auf das allerdings einhellig ablehnende Schrifttum). Auch wenn man
unterstellt, aus Art.11 VvB ließen sich Ansprüche auf staatliche Leistungen begründen,
bedeutete dies gleichwohl nicht, daß eine Kürzung der Zuwendungen und die Einführung
einer (erhöhten) Eigenbeteiligung dem Land Berlin von Verfassungs wegen untersagt
wäre.
Aus der Verfassung abgeleitete Leistungsansprüche stehen stets unter dem Vorbehalt
dessen, was vernünftigerweise vom Staat geleistet werden kann. Darüber hat in erster
Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung unter Berücksichtigung anderer
Gemeinwohlbelange und der gesamtwirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu entscheiden.
Dieser muß Prioritäten setzen, die verschiedenen Belange koordinieren und in eine
umfassende Planung einfügen. Er bleibt daher befugt, die nur begrenzt verfügbaren
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umfassende Planung einfügen. Er bleibt daher befugt, die nur begrenzt verfügbaren
Mittel für andere wichtige Gemeinschaftsbelange einzusetzen.
Bei notwendigen allgemeinen Kürzungen darf er daher auch weniger Mittel als bisher
bereitstellen und gewährte Leistungen oder Leistungshöhen wieder ganz oder teilweise
zurücknehmen (Beschluß vom 20. August 1997 - VerfGH 101/96 -, LKV 1998, 19, zu Art.
21 VvB; vgl. auch BVerfGE 33, 303 [333]; 60, 16, [42 f.]; 75, 40 [68]; 90, 107 [116 f.]; s.a.
zum Benachteiligungsverbot: Scholz, in: Maunz-Dürig, Komm. z. GG, Art. 3 Abs. 3
Rdnr.175). Ein Verbot jeglicher Kürzung der Zuwendungshöhe und ein Anspruch auf
unentgeltliche Beförderung kann daher von vornherein nicht aus dem
Benachteiligungsverbot abgeleitet werden. Angesichts der angespannten Haushaltslage
des Landes Berlin kann es vielmehr keine Frage sein, daß grundsätzlich auch im sozialen
Bereich jede staatliche Leistung darauf überprüft werden darf, ob sie weiter in der
bisherigen Höhe finanzierbar ist oder ob nicht Einsparungen und Eigenbeteiligungen
möglich und vertretbar sind.
Erweisen sich somit die Mittelkürzungen und die Einführung einer Eigenbeteiligung -
immer einen aus Art.11 VvB ableitbaren originären Leistungsanspruch unterstellt - als
verfassungsrechtlich grundsätzlich unproblematisch, so begegnet auch die Erhöhung der
verlangten Eigenbeteiligung keinen Bedenken. Sie ist - auch wenn sie gegenüber der
zunächst 1996 eingeführten Eigenbeteiligung von lediglich 100,- DM pro Jahr nicht
unerheblich ist - im Ergebnis maßvoll und zumutbar. Der Höchstbetrag von 40,- DM pro
Monat für Empfänger laufender Hilfe zum Lebensunterhalt entspricht genau dem, was
ein nichtbehinderter Hilfeempfänger für den Erwerb der sogenannten Sozialkarte der
BVG aus dem Regelsatz aufbringen muß. Der Höchstbetrag von 60,- DM für andere
Nutzer liegt sogar deutlich unter dem Betrag für ein Monatsticket der BVG. Daß das
Leistungsangebot des Fahrdienstes sich von dem des öffentlichen Personennahverkehrs
unterscheidet und insbesondere im Hinblick auf die Spontaneität der Inanspruchnahme
Grenzen durch die Notwendigkeit der Vorbestellung gesetzt sind, liegt in der Natur eines
individuellen Fahrdienstes und ist daher für sich sich genommen für die
verfassungsrechtliche Beurteilung ohne ausschlaggebende Bedeutung.
Soweit der Beschwerdeführer weiter geltend macht, es sei mit einer drastischen
Verschlechterung des Fahrdienstes zu rechnen, fehlt es an einer Substantiierung dieser
Befürchtung. Es ist weder dargetan noch in anderer Weise ersichtlich, daß sich das
Fahrtangebot deutlich verschlechtern wird oder bereits verschlechtert hat. Im Gegenteil
geht die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales in ihrem in Zusammenarbeit mit
dem Fahrdienstbetreiber und dem Landesbeirat für Behinderte erarbeiteten Konzept zur
weiteren Entwicklung des Fahrdienstes davon aus, daß der Service weiter verbessert
werden kann und
die Zuwendungskürzungen durch die Eigenbeteiligung ausgeglichen werden. Hiermit
stimmt die Einschätzung des Betreibers überein, der für 1998 eine Verkürzung der
Auftragsannahme auf einen Tag angekündigt hat und durch den Einsatz von
Großraumtaxen die Flexibilität weiter erhöhen will (vgl. Mitteilung der Senatsverwaltung
für Gesundheit und Soziales vom 13. Juni 1997 über die Konzeption zur weiteren
Entwicklung des Fahrdienstes für Behinderte bis zum Jahr 2000, Abgeordnetenhaus-
Drucksache 13/1857 und Schreiben des BZA von Dezember 1997 an die Nutzer).
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, daß der Fahrdienst nur ein Segment
in der Gesamtkonzeption der verkehrlichen Mobilität Behinderter ist. Durch einen
ebenfalls erhebliche finanzielle Mittel erfordernden behindertengerechten Ausbau des
öffentlichen Personennahverkehrs und seine Verschränkung mit dem Angebot des
Telebussystems sowie durch eine verbesserte Versorgung mit und Verteilung von
behindertengerechten Wohnungen wird eine Erhöhung der Mobilität bei gleichzeitiger
Entlastung des Fahrdienstes angestrebt (vgl. Senatsverwaltung für Gesundheit und
Soziales, a.a.O.). Der Einführung und der Höhe der Eigenbeteiligung steht ferner nicht
entgegen, daß Schwerbehinderte, die zur unentgeltlichen Benutzung des öffentlichen
Personennahverkehrs berechtigt und körperlich auch in der Lage sind, nach § 59 SchwbG
nur 120,- DM jährlich für die entsprechenden Wertmarken zahlen müssen. Die Höhe der
Eigenbeteiligung nach dem bundesrechtlichen Schwerbehindertengesetz stellt keine
Höchstgrenze dar, über die hinaus Behinderte, die den öffentlichen Nahverkehr nicht
nutzen können, bei einem zusätzlichen Angebot eines individuellen Fahrdienstes auf
Landesebene nicht in Anspruch genommen werden dürften. Einer solchen
Betrachtungsweise stünde schon entgegen, daß der Verfassungsgrundsatz der
Gleichbehandlung lediglich die Gleichbehandlung der Bürger durch den nämlichen -
zuständigen -, nicht aber auch die Gleichbehandlung durch mehrere, voneinander
unabhängige Hoheitsträger verlangt (vgl. zu Art. 3 Abs.1 GG, BVerfGE 79, 127 [158]; 21,
54 [68]).
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Eine andere Beurteilung im Rahmen der Prüfung des Art. 11 VvB ergibt sich auch nicht
unter Berücksichtigung der weiteren vom Beschwerdeführer als verletzt gerügten
Grundrechte der Verfassung von Berlin. Weder die Menschenwürdegarantie (Art. 6 VvB)
noch das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 7 VvB) noch das Recht auf Wahrnehmung
staatsbürgerlicher Rechte (Art.19 VvB) und schließlich auch nicht das Petitionsrecht (Art.
34 VvB) können durch eine - wie dargelegt - maßvolle und zumutbare Eigenbeteiligung
verletzt werden. Aus Art. 1 Abs. 3 VvB kann der Beschwerdeführer für sich nichts
herleiten, weil diese Bestimmung lediglich die objektive Geltung des Grundgesetzes und
der Gesetze des Bundes
in Berlin betrifft, nicht aber ihrerseits Rechte begründet, welche mit der
Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgerichtshof geltend gemacht werden
könnten (Beschluß vom 8. September 1993 - VerfGH 59/93 - LVerfGE 1, 149 [151]).
Auch Art. 36 Abs. 1 VvB, wonach durch die Verfassung gewährleistete Grundrechte für
Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung verbindlich sind,
ist eine Vorschrift objektiven Rechts, auf die eine Verfassungsbeschwerde nicht gestützt
werden kann (Beschluß vom 20. August 1997 - VerfGH 101/96 - LKV 1998, 119). Ob -
wofür allerdings einiges spricht - gleiches für Art. 22 VvB gilt, wonach das Land Berlin
verpflichtet ist, im Rahmen seiner Kräfte die soziale Sicherung zu verwirklichen (Abs. 1)
und die Errichtung und Unterhaltung von Einrichtungen für soziale und karitative Zwecke
zu fördern, bedarf keiner Vertiefung, da aus den zu Art. 11 VvB dargelegten Gründen ein
Verstoß auch bei Bejahung eines Förderungsanspruchs ersichtlich ausscheidet.
Mit dieser Entscheidung erledigt sich auch der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen
Anordnung.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar.
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