Urteil des VerfGH Berlin, Az. 4 A 1075.04

VerfGH Berlin: bezirk, flughafen, abstimmungslokal, volksbegehren, zahl, einspruch, widerruf, vorzeitige auflösung, unbestimmter rechtsbegriff, evangelische kirche
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Gericht:
Verfassungsgerichtshof
des Landes Berlin
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
86/08
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 62 Abs 1 S 2 Verf BE, Art 62
Abs 3 Verf BE, § 14 Nr 7 VGHG
BE, § 55 VGHG BE, § 29 Abs 2
VAbstG BE
Zurückweisung des Einspruchs gegen die Feststellung, der
Volksentscheid "Tempelhof bleibt Verkehrsflughafen!" sei nicht
zustande gekommen
Leitsatz
Das Verfahren beim Volksentscheid "Tempelhof bleibt Verkehrsflughafen!" war nicht mit
Fehlern behaftet, die sich auf das Ergebnis ausgewirkt haben können. Das Abgeordnetenhaus
und der Senat haben weder gegen das Gebot der Sachlichkeit noch gegen den Grundsatz der
Organtreue verstoßen. Ebenso ist die Bildung der Abstimmungsbezirke nicht zu beanstanden.
Die ferner gerügte Zuordnung der Abstimmungslokale im Bezirk Tempelhof-Schöneberg kann
sich jedenfalls nicht entscheidend auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt haben. Bei der
Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen wurde kein unzulässiger Einfluss auf den
Volksentscheid ausgeübt.
Tenor
Der Einspruch wird zurückgewiesen.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.
Gründe
I.
Die ICAT Interessengemeinschaft City-Airport Tempelhof e.V. (im Folgenden: ICAT) greift
als Trägerin des Volksbegehrens „Tempelhof bleibt Verkehrsflughafen“ die Feststellung
des Landesabstimmungsleiters an, der Volksentscheid „Tempelhof bleibt
Verkehrsflughafen“ sei nach Durchführung eines den gesetzlichen Anforderungen
entsprechenden Verfahrens nicht zustande gekommen. Die Einspruchsführer sind als
von der Trägerin bestimmte Vertrauenspersonen gemäß § 16 Abs. 1 des Gesetzes über
Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (AbstG) Vertreter des
Volksbegehrens.
1. Das Land Berlin, das Land Brandenburg und die Bundesrepublik Deutschland
vereinbarten als Gesellschafter der Berlin Brandenburg Flughafenholding GmbH (BBF) im
Konsortialvertrag von 1991 die Konzentration des Flugbetriebes in der Region auf einen
Standort. In Umsetzung der gemeinsamen Empfehlung der Bundesregierung, des
Regierenden Bürgermeisters von Berlin und des Ministerpräsidenten des Landes
Brandenburg vom 28. Mai 1996 (Abghs.-Drs. 13/624, Anlage 1) beschloss die
Gesellschafterversammlung der BBF im Juni 1996 den Ausbau des Standortes
Schönefeld als „Single“-Standort und die Schließung der innerstädtischen
Verkehrsflughäfen Tempelhof und Tegel.
Der Senat von Berlin entschied im Juni 1996 unter Bezugnahme auf die gemeinsame
Empfehlung, den Flughafen Tempelhof bereits mit bestandskräftigem Abschluss des
Planfeststellungsverfahrens für Schönefeld zu schließen (Abghs.-Drs. 13/624). In einem
Beschluss vom 24. April 1997 bekräftigte das Abgeordnetenhaus Berlin die gemeinsame
Empfehlung und die Entscheidung für die Schließung des Verkehrsflughafens Tempelhof
nach Vorliegen der gerichtlich überprüften und rechtskräftigen Planfeststellung für den
„Single“-Standort Schönefeld (Plenarprotokoll 13/27, S. 2103).
Auf der Grundlage des 1995 mit dem Ziel einer gemeinsamen Raumordnung und
Landesplanung der Länder Berlin und Brandenburg geschlossenen
Landesplanungsvertrages einigten sich beide Länder 1997 auf ein gemeinsames
Landesentwicklungsprogramm (LEPro) und verabschiedeten 1999 einen
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Landesentwicklungsprogramm (LEPro) und verabschiedeten 1999 einen
Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen, der 2003 durch den
gemeinsamen Landesentwicklungsplan Flughafenstandortsicherung (LEP FS) ersetzt
wurde. Gemäß Zielaussage Z 1 des LEP FS (Fassung vom 30. Mai 2006, GVBl. 2006, S.
509) ist der Flughafen Berlin-Schönefeld „zur Deckung des nationalen und
internationalen Luftverkehrsbedarfs der Länder Berlin und Brandenburg weiter zu
entwickeln“ und sind die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof „mit der
Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld zu schließen und
ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen“.
Am 13. August 2004 erließ das Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr
des Landes Brandenburg den 1999 von den Vorhabenträgern beantragten
Planfeststellungsbeschluss zur Erweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld mit dem
Ziel einer Ausweitung der Luftverkehrskapazitäten in der Region Berlin-Brandenburg auf
30 Millionen Passagiere pro Jahr und der Ersetzung des bestehenden Flughafensystems
durch einen einzigen, verkehrsgünstig gelegenen internationalen Verkehrsflughafen.
Gegen den Planfeststellungsbeschluss erhoben nahezu 4. 000 Personen beim
Bundesverwaltungsgericht Klage, die in rund 60 Verfahren zusammengefasst waren. In
vorab durchgeführten Musterverfahren wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen
vom 16. März 2006 (u. a. – BVerwG 4 A 1075.04 – BVerwGE 125, 116) die auf die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptanträge ab. Das
Bundesverwaltungsgericht stellte u.a. fest, dass der planfestgestellte Ausbau des
Flughafens Schönefeld unter Beibehaltung der beiden innerstädtischen Flughäfen
fachplanerisch nicht gerechtfertigt wäre (a. a. O.).
Mit Bescheid vom 2. Juni 2004 und nachfolgenden Änderungsbescheiden vom 30.
August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007 widerrief die Senatsverwaltung für
Stadtentwicklung auf Antrag der Betreibergesellschaft die Betriebsgenehmigung für den
Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof. Die hiergegen gerichteten Klagen wies das
Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg mit Urteil vom 12. Februar 2007 - OVG 12 A
2.05 - ab. In seinem Urteil stellte das Oberverwaltungsgericht fest, dass nach den
zwingenden Vorgaben des LEP FS der Verkehrsflughafen Tempelhof spätestens mit der
Inbetriebnahme des Flughafens Berlin-Brandenburg International (BBI) zu schließen sei.
Eine frühere Schließung stehe den Zielen der Raumordnung nicht entgegen und sei
abwägungsfehlerfrei verfügt worden. Die gegen die Nichtzulassung der Revision
gerichtete Beschwerde blieb ohne Erfolg (BVerwG, Beschluss vom 29. November 2007 –
4 B 22/07 – UPR 2008, 114). Das Bundesverwaltungsgericht führte unter Verweis auf sein
Urteil vom 16. März 2006 (a.a.O. Rn. 193) u. a. aus, die Regelung Z1 des LEP FS schließe
unmissverständlich auch die Fortführung des Flughafen Tempelhof als Landeplatz aus
und sei für die Behörden des Landes Berlin, die für den Widerruf der
luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für die Flughäfen Tegel und Tempelhof zuständig
seien, gemäß § 4 Abs. 1 Raumordnungsgesetz – ROG - bindend.
2. Die ICAT begann im November 2006 mit der Sammlung von Unterschriften zur
Unterstützung eines Volksbegehrens mit dem Ziel, den Flughafen Tempelhof als
Verkehrsflughafen offen zu halten, und beantragte am 30. März 2007 bei der
Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Zulassung des Volksbegehrens. Der Senat
sah das Volksbegehren als zulässig an, lehnte aber inhaltlich das mit dem
Volksbegehren verfolgte Ziel ab (Senatsvorlage vom 14. Mai 2007, Abghs.-Drs.
16/0524). Das Abgeordnetenhaus schloss sich dem in einer Entschließung vom 13.
September 2007 an und bekräftigte den Willen zur Schließung des Flughafens Tempelhof
(Plenarprotokoll 16/17, S. 1454). Am 28. September 2007 gaben der
Landesabstimmungsleiter und die Bezirksabstimmungsleiter Trägerin und Wortlaut des
Volksbegehrens sowie die Art und Weise der Zustimmung zum Volksbegehren bekannt
(ABl. S. 2541). Während der Eintragungsfrist vom 15. Oktober 2007 bis 14. Februar 2008
stimmten 204.907 der 2.434.058 Stimmberechtigten dem Volksbegehren zu. Damit
wurde das Quorum von 7 % der Stimmberechtigten des § 26 AbstG erreicht
(Bekanntmachung des Landesabstimmungsleiters vom 25. Februar 2008, ABl. S. 430).
Das Abgeordnetenhaus von Berlin lehnte in der Sitzung vom 28. Februar 2008 die
Annahme des mit dem Volksbegehren begehrten Beschlusses ab und verzichtete auf
eine eigene Abstimmungsvorlage (Plenarprotokoll 16/25, S. 2299). Der Senat von Berlin
setzte am 4. März 2008 den Abstimmungstag für den Volksentscheid auf Sonntag, den
27. April 2008 fest (Senatsbeschluss Nr. S-1057/2008). Im Amtsblatt vom 14. März 2008
gab der Landesabstimmungsleiter den Wortlaut des Volksentscheids und ein Muster des
Stimmzettels mit folgender Abstimmungsfrage bekannt:
In Vorbereitung der Abstimmung bestimmten die Bezirksabstimmungsleiter die Zahl
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In Vorbereitung der Abstimmung bestimmten die Bezirksabstimmungsleiter die Zahl
und die örtliche Abgrenzung der Stimmbezirke und der jeweils zugeordneten
Abstimmungslokale in den Bezirken. Die Gesamtzahl der Stimmbezirke mit
Abstimmungslokal wurde im Vergleich zur Abgeordnetenhauswahl 2006 durch
Zusammenlegung von 2501 auf 1201 reduziert.
Am 25. März 2008 begann die Zustellung der Abstimmungsbenachrichtigungen, denen
eine „Amtliche Information zum Volksentscheid“ beigefügt war, in der die ICAT, der
Senat und das Abgeordnetenhaus ihre Argumente darlegten. Senat und
Abgeordnetenhaus baten, mit „Nein“ zu stimmen.
Bei der Erstellung der Abstimmungsbenachrichtigungen setzte das Büro des
Landesabstimmungsleiters die vom Bezirksabstimmungsleiter für den Bezirk Tempelhof-
Schöneberg erarbeitete Zusammenfassung der Stimmbezirke der
Abgeordnetenhauswahl 2006 nicht vollständig um, so dass über die Hälfte der
Stimmberechtigten mit der ersten Benachrichtigung einem anderen Abstimmungslokal
zugewiesen wurde als vom Bezirksabstimmungsleiter vorgesehen. In 13 der 101
Abstimmungsbezirke verlegte das Bezirkswahlamt das Abstimmungslokal und versandte
eine zweite Abstimmungsbenachrichtigung.
Am 27. April 2008 nahmen von den 2. 438.035 Stimmberechtigten 881.035 (36,1 %) an
der Abstimmung teil, davon 26, 2 % per Brief; 529.880 stimmten mit Ja (60,1 % der
Teilnehmer), 349.384 mit Nein (39,7 % der Teilnehmer). Der Bezirk Tempelhof-
Schöneberg wies mit 47, 1 % die im Bezirksvergleich zweithöchste
Abstimmungsbeteiligung auf, wobei 32,1 % der sich an der Abstimmung Beteiligenden
ihre Stimme per Brief abgaben (Bericht des Landesabstimmungsleiters, Statistischer
Bericht B VII 4 – 1, Endgültiges Ergebnis Volksentscheid). Von den 108.438 Teilnehmern
im Bezirk stimmten 76.033 mit Ja (70,1 %) und 32.199 mit Nein (29,7 %).
Mit Bekanntmachung vom 6. Mai 2008, veröffentlicht im Amtsblatt von Berlin vom 16.
Mai 2008, stellte der Landesabstimmungsleiter fest, dass die für den Volksentscheid
geltenden Vorschriften beachtet worden seien und der Volksentscheid „Tempelhof bleibt
Verkehrsflughafen!“ nicht zustande gekommen sei. Für die Annahme des angestrebten
Beschlusses hätten nach § 36 Abs. 1 AbstG die Mehrheit der Teilnehmer und zugleich
mindestens ein Viertel der Stimmberechtigten, also mindestens 609.509 Personen,
zustimmen müssen. Nach dem endgültigen Ergebnis hätte zwar die Mehrheit der
Teilnehmer (60,1 %), aber weniger als ein Viertel der Stimmberechtigten (21,7 %) mit Ja
gestimmt.
3. Die Einspruchsführer haben am 6. Juni 2008 Einspruch erhoben, mit dem sie geltend
machen, entgegen der Feststellung des Landesabstimmungsleiters seien die für den
Volksentscheid geltenden Vorschriften nicht beachtet worden. Es könne nicht
ausgeschlossen werden, dass der Volksentscheid ohne diese Verstöße zustande
gekommen wäre. Sie rügen eine unzulässige Einflussnahme auf die Abstimmung durch
Verletzung des Sachlichkeitsgebots (a) und des Grundsatzes der Organtreue (b), durch
die fehlerhafte Bildung der Stimmbezirke (c) und Zuordnung der Abstimmungslokale (d)
sowie bei der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen insbesondere für große
Werbetafeln (e).
a) Staatsorgane, die sich bei Wahlen strikt neutral zu verhalten hätten, müssten auch
bei der Abstimmung durch einen Volksentscheid die Integrität der Willensbildung und die
freie Entscheidung des Volkes sicherstellen. Dies erlege den Staatsorganen ein
Sachlichkeitsgebot auf, das von ihnen zwar nicht verlange, ihre eigene Meinung zu
unterdrücken, wohl aber ihre Überzeugung in einer die Entscheidungsfreiheit der
Stimmberechtigten respektierenden Weise zu äußern. Dies sei dann nicht mehr der Fall,
wenn amtliche, nach außen gerichtete Äußerungen nicht nur auf die Meinungsbildung,
sondern auf den Abstimmungsvorgang selbst zielten und damit die eigenverantwortliche
Entscheidung der Abstimmenden beeinträchtigt werde oder wenn die Äußerungen
sachlich unzutreffend seien.
Der Senat und das Abgeordnetenhaus hätten in unzulässiger Weise Einfluss auf die
Abstimmung ausgeübt, indem sie die Abstimmungsberechtigten aufgefordert hätten,
mit „Nein“ zu stimmen, und unzureichend und in wesentlichen Fragen falsch über die
Folgen einer Offenhaltung von Tempelhof als Verkehrsflughafen informiert hätten:
Sowohl in der Informationsbroschüre als auch in Äußerungen von Senatsmitgliedern,
insbesondere des Regierenden Bürgermeisters, sei argumentiert worden, die Erhaltung
von Tempelhof als Verkehrsflughafen gefährde die Realisierung des BBI und belaste die
Steuerzahler erheblich. Weiter sei der Eindruck erweckt worden, die Kapazitäten des BBI
seien auf absehbare Zeit völlig ausreichend. So habe der Regierende Bürgermeister am
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seien auf absehbare Zeit völlig ausreichend. So habe der Regierende Bürgermeister am
24. April 2008 vor dem Abgeordnetenhaus behauptet, mit der Offenhaltung von
Tempelhof bestünde die Gefahr, dass Gegner von BBI wegen der Änderung des
Planfeststellungsbeschlusses klagten und ein Baustopp für BBI verhängt werde. Am 25.
April 2008 habe der Regierende Bürgermeister im Inforadio des Rundfunk Berlin-
Brandenburg (RBB) behauptet, wenn Tempelhof weiter offen bliebe, gebe es einen
Baustopp in Schönefeld und dann werde auch selbstverständlich Tegel nicht geschlossen
werden können. Vergleichbares habe der Bezirksbürgermeister von Pankow am gleichen
Tag in der Abendschau im RBB geäußert. Aufgrund des zeitlichen Ablaufs sei davon
auszugehen, dass diese falsche Aussage bewusst unmittelbar am Freitag vor dem
Abstimmungstermin gemacht worden sei, um das Ergebnis des Volksentscheids im
Sinne des Senats zu beeinflussen, ohne dass für die ICAT die Möglichkeit bestanden
habe, diese Darstellung mit der gleichen Öffentlichkeitswirkung zurückzuweisen. Dadurch
sei der ordnungsgemäße Ablauf des Volksentscheids gravierend gestört worden. Die
Äußerung des Regierenden Bürgermeisters habe einen erheblichen Einfluss auf das
Abstimmungsergebnis gehabt. Nicht wenige Abstimmungsberechtigte hätten bei einem
positiven Ausgang des Volksentscheids die Arbeiten und Arbeitsplätze in Schönefeld als
gefährdet angesehen. Dies habe die beim Bau und Betrieb des Flughafens Schönefeld
Beschäftigten aber auch viele Berliner, die den Flughafen Schönefeld für Ferienflüge
schätzten, bewogen, mit Nein zu stimmen beziehungsweise der Abstimmung fern zu
bleiben.
Die Behauptung, nur ein flugfreies Tempelhof sichere den Flughafen BBI, sei nachweislich
falsch und offensichtlich mit der Absicht erhoben worden, die Abstimmungsberechtigten
zu täuschen. Zu diesem Schluss komme auch Prof. Dr. E. G. in einer von den
Einspruchsführern vorgelegten rechtlichen Stellungnahme vom 26. Juni 2008.
Vor der Eröffnung des Flughafens BBI frühestens im Jahr 2011 bestehe keine
Notwendigkeit, den Flughafen Tempelhof zu schließen. Vielmehr sei die weitere
Offenhaltung des Flughafens bis zur Eröffnung des Flughafens BBI geboten, da
andernfalls die von dem Flughafen Tempelhof aus operierenden Unternehmen
wirtschaftlichen Zumutungen ausgesetzt wären, die ihr Recht am eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 12 GG nicht unerheblich beeinträchtigten. Ein
Baustopp drohe für BBI nicht, da die Offenhaltung des Flughafens Tempelhof bis zur
Eröffnung mangels Verletzung subjektiver Rechte keine Klagemöglichkeiten gegen den
Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen BBI eröffne.
Auch nach der Inbetriebnahme des Flughafens BBI sei es statthaft, einen auf bestimmte
Verkehrssegmente beschränkten Flugverkehr über Tempelhof abzuwickeln. Dies
widerspreche weder dem LEP FS in der Fassung vom 30. Mai 2006 noch dem
Planfeststellungsbeschluss zum Flughafen BBI vom 13. August 2004 und dem dazu
ergangenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006.
Die Schließung des Flughafens Tempelhof werde von der Landesplanung nicht
verbindlich vorgegeben. Die Formulierung von Satz 2 der Zielvorgabe Z1 im Landes-
entwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung, wonach mit Inbetriebnahme der
Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-
Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen seien, dürfe
nicht isoliert betrachtet werden. Die Schließung der beiden innerstädtischen Flughäfen
sei lediglich Mittel zum Zweck des eigentlichen in Satz 1 formulierten Zieles der
Landesplanung, enthalte aber keinen eigenständigen Gestaltungsanspruch hinsichtlich
des Gesamtraumes. Satz 2 nehme daher nicht an der Bindungswirkung von § 4 Abs. 1
ROG teil. Das Bundesverwaltungsgericht vertrete sogar die Auffassung, dass sich aus
dem Zielcharakter von Z 1 insgesamt keine positive Realisierungsverpflichtung ergebe.
So wie die Fachplanungsbehörde aus fachplanerischen Erwägungen den Ausbau von
Schönefeld hätte ablehnen können, hätten auch und erst recht die für die Zielerreichung
vorgesehenen Unterstützungsmaßnahmen ihrem Entscheidungsspielraum überlassen
bleiben müssen.
Ein Verbleib der „Allgemeinen Luftfahrt“ oder auch nur eines speziellen begrenzten
Segments in Tempelhof gefährde nicht die Aufgabe der „Deckung des nationalen und
internationalen Luftverkehrsbedarfs“ ausschließlich durch BBI, so dass die Gründe, die
die Planfeststellungsbehörde ihrer Planrechtfertigung zugrunde gelegt habe, nicht in
Frage gestellt würden. Dies gelte insbesondere für die mit der Schließung der Flughäfen
Tegel und Tempelhof angestrebte Verringerung der Umweltbelastungen durch Fluglärm
sowie des Sicherheitsrisikos der Bevölkerung. Das Bundesverwaltungsgericht habe nicht
festgestellt, dass der Flughafen Tempelhof mit der Inbetriebnahme des BBI zwingend zu
schließen sei, sondern sei lediglich – wie die Planfeststellungsbehörde – zu der
Auffassung gelangt, dass der planfestgestellte Ausbau von Schönefeld unter
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Auffassung gelangt, dass der planfestgestellte Ausbau von Schönefeld unter
Beibehaltung der beiden innerstädtischen Flughäfen fachplanerisch nicht gerechtfertigt
wäre. Die Beibehaltung eines speziellen Luftverkehrssegments auf lediglich einem der
beiden Flughäfen habe jedoch eine völlig andere Dimension.
Nachweislich falsch sei auch die Information, dass ein Weiterbetrieb des Flughafens bis
2011 die Steuerzahler erheblich belasten und dieses Geld beim Ausbau des Flughafens
BBI fehlen würde. Tatsächlich erziele der Flugbetrieb in Tempelhof Gewinne. Die Verluste,
die der Flughafengesellschaft als Betreiberin entstanden seien, hingen mit den
erheblichen Unterhaltskosten für das Gebäude zusammen. Diese Verluste seien mit den
Gewinnen in Tegel verrechnet worden. Der Steuerzahler sei also bislang nicht belastet
worden. Auch nach der Beendigung des Flugverkehrs fielen weiter Kosten an, die
nunmehr das Land Berlin zu tragen habe. Die finanziellen Folgen einer geänderten
öffentlichen Nutzung des Geländes seien völlig außen vor gelassen worden.
Von Seiten des Senats und des Abgeordnetenhauses sei ferner bewusst der unzu-
treffende Eindruck erweckt worden, der Flughafen Tempelhof sei nicht mehr erforderlich,
da die Kapazitäten des neuen Flughafens BBI auf absehbare Zeit völlig ausreichend
seien. Entgegen den Ausführungen des Senats und des Abgeordnetenhauses sei ein
Weiterbetrieb von Tempelhof zwingend notwendig, um sowohl das bestehende als auch
das prognostizierte Verkehrsaufkommen zu bewältigen. Der Anteil der General Aviation,
die hohe Wachstumsraten aufweise, sei bei der Planfeststellung für BBI zu gering
bemessen worden. Da die General Aviation erst dann Slots erhalte, soweit die
Bedürfnisse der großen Airlines befriedigt seien, werde – was in Frankfurt regelmäßig der
Fall sei – Geschäftsfliegern kein Slot zugeteilt. Diese seien gezwungen, auf kleinere
Flughäfen in der Umgebung auszuweichen, die bis auf Tempelhof nicht die erforderliche
technischen Ausrüstung aufwiesen. Es sei nahe liegend, dass sich mehr
Abstimmungsberechtigte für den Erhalt des Flughafens Tempelhof ausgesprochen
hätten, wenn ihnen bekannt gewesen wäre, dass die Anlagen und Flächen des
Flughafens Tempelhof als Infrastrukturkapazität für den Luftverkehr dringend erforderlich
seien.
b) Die Erklärung des Senats, insbesondere des Regierenden Bürgermeisters, der
Volksentscheid habe nur empfehlenden Charakter und werde nicht zur Aufhebung der
vom Senat für die Schließung getroffenen Entscheidung führen, habe gegen das Gebot
der Organtreue verstoßen. Die Haltung des Senats habe dazu geführt, dass viele
Abstimmungsberechtigte resigniert und nicht am Volksentscheid teilgenommen hätten.
Auch wenn der Volksgesetzgeber kein Verfassungsorgan im formellen Sinne bilde, sei
der Inhalt eines erfolgreichen Volksentscheids, auch wenn er rechtlich nicht verbindlich
sei, bei der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen und die zugrunde liegende
Willensentschließung des Volkes gegen die eigene Position abzuwägen. Daraus folge ein
grundsätzliches Vereitelungsverbot.
c) Die Stimmbezirke seien so zusammengefasst worden, dass über die Hälfte weniger
Abstimmungslokale eingerichtet worden seien als bei den letzten Wahlen zum
Abgeordnetenhaus. Bereits vor diesem Hintergrund sei eine gute Erreichbarkeit der
Abstimmungslokale entgegen den Anforderungen der Abstimmungsordnung nicht
gewährleistet gewesen. Auch dies habe aller Wahrscheinlichkeit nach dazu geführt, dass
sich viele Abstimmungsberechtigte nicht am Volksentscheid beteiligt hätten.
d) Die fehlerhafte Zuordnung von Abstimmungslokalen zu den Stimmbezirken im Bezirk
Tempelhof-Schöneberg habe wahrscheinlich dazu geführt, dass sich eine nicht
unerhebliche Anzahl von Abstimmungsberechtigten nicht am Volksentscheid beteiligt
habe. In einigen der Stimmbezirke sei der Weg zum Abstimmungslokal weiter gewesen
als ursprünglich geplant. Teilweise seien die Stimmbezirke völlig anderen
Abstimmungslokalen zugeordnet worden, als sie den Bürgern bei den vorherigen Wahlen
zur Verfügung gestanden hätten. Dies habe zu erheblichen Verwirrungen geführt, die
durch Äußerungen des Leiters des Bezirkswahlamtes von Tempelhof-Schöneberg in der
Abendschau des RBB, wonach die Abstimmungsberechtigten problemlos in „ihrem“
ursprünglichen Wahllokal abstimmen könnten, noch einmal verstärkt worden seien. Nicht
wenige Abstimmungsberechtigte hätten aufgrund dieser Information ihr „altes“
Stimmlokal aufgesucht, seien dort aber auf die in der Wahlbenachrichtigung genannten
Stimmlokale verwiesen worden. Nicht wenige hätten daraufhin von der Stimmabgabe
abgesehen.
In Zehlendorf sei das Abstimmungslokal mit der Nummer 056 (Windsteiner
Weg/Rammsteinweg) geschlossen gewesen. Abstimmungsbereite Personen seien in die
Evangelische Kirche in der Andréezeile 21-23 geschickt worden.
e) Angesichts des von ihm bestimmten frühestmöglichen Termins für die Abstimmung
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e) Angesichts des von ihm bestimmten frühestmöglichen Termins für die Abstimmung
habe der Senat sicherstellen müssen, dass die Anträge auf Erteilung von
Sondernutzungserlaubnissen bevorzugt und innerhalb kürzester Zeit bearbeitet würden.
Der Staat habe die Grundlagen zu schaffen, damit das Abstimmungsverfahren
ordnungsgemäß und ohne unbillige Erschwerungen durchgeführt werden könne.
Während das Bündnis für ein flugfreies Tempelhof seit dem 9. März 2008 industriell
vorgefertigte Plakate mit dem Slogan „Nein! zum Flugbetrieb in Tempelhof“ im
gesamten Stadtraum an Straßenlaternen und sonstigen Masten befestigt habe, sei es
nahezu ausgeschlossen gewesen, ab dem 9. März 2008 mit Plakaten zu werben, da
diese noch hätten hergestellt werden müssen. Die ICAT habe am 19. bzw. 20. März 2008
bei den jeweiligen Bezirksämtern die Erlaubnis zum Aufstellen von Großwerbetafeln (so
genannte Wesselmann-Tafeln) beantragt. Bei den beantragten Standorten habe es sich
ausnahmslos um solche gehandelt, die während diverser Wahlkämpfe zum Aufstellen
von Großwerbetafeln genutzt worden seien. Sechs Bezirksämter hätten die Erlaubnisse
erst Anfang April, die Bezirksämter Treptow-Köpenick und Tempelhof-Schöneberg nach
einstweiligen Rechtsschutzanträgen beim Verwaltungsgericht erst am 7. bzw. 8. April
2008 erteilt. Die ICAT sei im Verhältnis zum Bündnis für ein flugfreies Tempelhof
benachteiligt worden, was ausreiche, um die Abstimmung maßgeblich zu beeinflussen.
Darüber hinaus liege der Schluss nahe, dass das Bündnis für ein flugfreies Tempelhof
bereits vor dem 4. März 2008 gewusst habe, wann der Volksentscheid stattfinden werde,
und sich insoweit mit seiner Kampagne auf diesen Termin eingestellt habe.
Die Einspruchsführer beantragen,
die im Amtsblatt für Berlin vom 16. Mai 2008 veröffentlichte Entscheidung des
Landesabstimmungsleiters,
a) dass die für den Volksentscheid geltenden Vorschriften beachtet worden sind,
b) dass der Volksentscheid „Tempelhof bleibt Verkehrsflughafen“ nicht zustande
gekommen ist,
aufzuheben.
4. Der Verfassungsgerichtshof hat dem Senat von Berlin und dem
Landesabstimmungsleiter Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Der Landesabstimmungsleiter macht geltend, die von den Einspruchsführern vorge-
tragenen Gründe gäben keinen durchgreifenden Anlass daran zu zweifeln, dass bei der
Vorbereitung und Durchführung des Volksentscheids die hierfür geltenden Vorschriften
beachtet worden seien.
a) Die auf Wahlen bezogene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur
Neutralitätspflicht des Staates lasse sich nicht auf die Volksgesetzgebung oder die
sonstigen Beschlüsse im Sinne des Art. 62 der Verfassung von Berlin – VvB -
übertragen. Der für das Neutralitätsgebot tragende Gedanke der Wahl als Grundakt
demokratischer Legitimation treffe auf den Volksentscheid nicht zu. Selbst wenn ein
Objektivitäts- oder Sachlichkeitsgebot gefordert werde, sei es zumindest bei einem
Volksentscheid, der eine bereits getroffene Verwaltungsentscheidung zum Gegenstand
habe, zulässig, dass die Entscheidungsträger nicht nur eine eindeutige Position bezögen,
sondern auch dazu aufforderten, gegen die beabsichtigte Entscheidung zu stimmen. Die
amtliche Information über die früher getroffene Entscheidung und deren Bewertung
schließe auch ihre argumentative Verteidigung gegen eine angestrebte Aufhebung ein.
Bewertungen und insbesondere Prognosen, wie die Annahme von Risiken, berechtigten
weitgehend auch zu subjektiven Annahmen und Schlussfolgerungen, die einer
Beurteilung als richtig oder falsch nicht in vollem Umfang zugänglich seien. Dies gelte
auch für die Kritik an der Aussage, dass die Offenhaltung des Flughafens Tempelhof die
Realisierung des Flughafens BBI gefährde. Eine Verletzung des Objektivitäts- und
Sachlichkeitsgebots sei mit diesen wertenden Äußerungen nicht verbunden. Allenfalls bei
einer Verkennung wesentlicher und eindeutiger Grundlagen könne die Annahme
begründet sein, die Angaben seien irreführend und hätten die Stimmberechtigten
unzulässig beeinflusst.
Gegenstand des Volksbegehrens sei nicht der Weiterbetrieb des Flughafens Tempelhof
bis zur Eröffnung des Flughafens BBI, sondern die Offenhaltung des Flughafens
Tempelhof gerade auch nach Eröffnung des Flughafens BBI gewesen.
Nach Mitteilung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung stehe das Begehren des
Volksentscheids im Widerspruch zur gefestigten Rechtsprechung des
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Volksentscheids im Widerspruch zur gefestigten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg. Das
Ziel des Volksentscheids widerspreche der zwingenden Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1
Satz 1 ROG i. V. m. Z 1 des LEP FS. Die beanstandeten Äußerungen, denen zufolge die
Offenhaltung des Flughafens Tempelhof die Realisierung des Flughafens BBI gefährde,
seien offensichtlich richtig und basierten auf den rechtskräftigen Urteilen des
Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg. Die
Schließung der beiden innerstädtischen Berliner Flugplätze Tempelhof und Tegel sei
wesentlicher Bestandteil der Planrechtfertigung des Planfeststellungsbeschlusses BBI.
Würde der Widerruf der Betriebsgenehmigung für Tempelhof seinerseits widerrufen,
könnten die Gegner des Flughafenausbaus Schönefeld geltend machen, dass bei Wegfall
der tragenden Planrechtfertigung des Planfeststellungsbeschlusses ein neues
Planfeststellungsverfahren nach § 76 Abs. 1 VwVfG durchzuführen sei.
Nachdem rechtskräftig entschieden worden sei, dass der Widerruf der
Betriebsgenehmigung für den Flughafen Tempelhof nicht unter Abwägungsmängeln
leide, könnten die Einspruchsführer nicht in einem verfassungsgerichtlichen
Einspruchsverfahren erneut mit abwägungsrechtlichen Argumenten gehört werden.
Nachweislich falsch sei die Behauptung der Einspruchsführer, dass der Flugbetrieb in
Tempelhof Gewinne erziele. Ein von der obersten Luftfahrtbehörde innerhalb des
Verfahrens zum Widerruf der Betriebsgenehmigung für den Flughafen Tempelhof im Jahr
2006 eingeholtes betriebswirtschaftliches Gutachten habe bestätigt, dass der
Flugverkehr in Tempelhof auch ohne Berücksichtigung der Unterhaltskosten für das
Flughafengebäude defizitär sei. Allein durch den Flugverkehr wäre ein jährliches Defizit
von ca. 9 Millionen entstanden. Soweit die Einspruchsführer darüber hinaus nicht belegte
Schätzungen und Prognosen zu künftigen Kosten präsentierten, entsprächen diese nicht
den Erkenntnissen des Senats. Ebenfalls nicht belegt seien die Mutmaßungen der
Einspruchsführer zu den Kapazitätsberechnungen, Flugverkehrsprognosen und einem
möglichen „Verkehrs-Mix“. Das Bundesverwaltungsgericht habe die Prognosen der
Planfeststellungsbehörde nicht in Zweifel gezogen.
b) Da dem Volksentscheid über einen sonstigen Beschluss im Sinne des Art. 62 Abs. 1
VvB anders als die Abstimmung über einen Gesetzentwurf oder eine vorzeitige
Auflösung des Abgeordnetenhauses keine rechtsverbindliche Wirkung zukomme, seien
rechtliche Bindungswirkungen, seien sie auch nur verfahrensrechtlicher Art, nicht
begründbar.
c) Insgesamt seien 1201 Abstimmungslokale eingerichtet worden, 1300 weniger als bei
der letzten Wahl zum Abgeordnetenhaus. Damals hätten sich bis zu acht Wahllokale im
selben Gebäude befunden, insgesamt seien die den 2501 Stimmbezirken zugeordneten
Wahllokale in 1314 Gebäuden untergebracht worden. Die Stimmbezirke seien durch die
Bezirksabstimmungsleiter hauptsächlich dann zusammengelegt oder verlegt worden,
wenn die Räumlichkeiten nicht zur Verfügung gestanden hätten oder sich diese im
gleichen oder benachbarten Gebäude beziehungsweise auf dem gleichen Grundstück
oder Nachbargrundstück befunden hätten. Abgesehen von der Panne im Bezirk
Tempelhof-Schöneberg hätten sich durch die Reduzierung der Wahllokale insgesamt
keine Misshelligkeiten ergeben. Anhaltspunkte dafür, dass die Bezirkswahlleiter
entgegen der Vorgabe des § 5 Abstimmungsordnung die „hinreichend gute
Erreichbarkeit“ der Stimmlokale für die Stimmberechtigten nicht gewahrt hätten, seien
nicht bekannt geworden. Im Durchschnitt habe ein Stimmlokal für insgesamt rund 1.800
Stimmberechtigte zur Verfügung gestanden. Die Entfernung zu den
Abstimmungslokalen sei in der Regel nicht weiter als bei den Berliner Wahlen 2006
gewesen. Es sei davon auszugehen, dass die Zusammenlegung von Stimmbezirken
keine Auswirkungen auf die Beteiligung bei der Abstimmung gehabt habe.
d) Es treffe zu, dass es bedauerliche Fehler bei der Zuordnung der Abstimmungslokale
im Bezirk Tempelhof-Schöneberg gegeben habe und einzelne Abstimmungsberechtigte
weitere Wege gehabt hätten als bei der Wahl zum Abgeordnetenhaus am 17. September
2006. Der Zuordnungsfehler sei mit Presseerklärung vom 27. März 2008 öffentlich
gemacht und mit einer weiteren Presseerklärung vom 17. April 2008 auf die Möglichkeit
der Briefabstimmung hingewiesen worden. Einige Berliner Tageszeitungen hätten über
den Sachverhalt berichtet. In dreizehn Stimmbezirken, in denen das Abstimmungslokal
besonders weit entfernt gelegen habe, habe das Bezirkswahlamt das Abstimmungslokal
verlegt und eine zweite Abstimmungsbenachrichtigung versandt. In diesen
Stimmbezirken hätten die Stimmberechtigten sowohl im alten als auch im neuen
Abstimmungslokal abstimmen dürfen. Der Leiter des Bezirkswahlamtes habe dies in
einem Interview für den RBB erklärt. Da das Interview nur in Ausschnitten ausgestrahlt
worden sei, sei der Eindruck entstanden, dass auch andere Stimmberechtigte in dem
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worden sei, sei der Eindruck entstanden, dass auch andere Stimmberechtigte in dem
Lokal ihre Stimme abgeben dürften, in dem sie es bei den Berliner Wahlen 2006 getan
hätten. Die Auswirkungen dieses Interviews seien geringer gewesen als befürchtet. Es
habe dazu lediglich etwa zehn mündliche und eine schriftliche Beschwerde gegeben.
Das Abstimmungslokal mit der Nummer 56 habe sich schon zu den Berliner Wahlen
2006 in der Andréezeile 21-23 befunden.
Auf Nachfrage des Gerichts vom 1. August 2008 hat der Landesabstimmungsleiter mit
Schreiben vom 12. August 2008 wie folgt ergänzend Stellung genommen:
Entgegen der Entscheidung des Bezirks seien bei der Zusammenfassung der 202
Stimmbezirke der Abgeordnetenhauswahl 2006 räumlich zusammen liegende
Stimmbezirke mit aufeinander folgenden Nummern zusammengefasst worden. Die sich
danach ergebenden 101 Stimmbezirke hätten sich bis auf wenige Ausnahmen mit den
vom Bezirk geplanten Stimmbezirken zumindest teilweise überlagert oder hätten sich in
der Nähe befunden. Die vom Bezirk auf Basis seiner Stimmbezirkseinteilung
bestimmten Abstimmungslokale, die sich an 85 gegenüber 90 Standorten bei der
letzten Abgeordnetenhauswahl befunden hätten, hätten räumlich nicht so optimal wie
geplant gepasst. Da sich die Stimmbezirke bis auf wenige Ausnahmen mit den
ursprünglich geplanten zumindest teilweise überlagerten oder sich in der Nähe befunden
hätten, seien die Wege für die Stimmberechtigten nicht sehr viel weiter gewesen und
hätten sich in Einzelfällen sogar verkürzt. Von der nachträglichen Verlegung des
Abstimmungslokals in 13 Bezirken seien etwa 26.000 Stimmberechtigte betroffen
gewesen, ca. 91.000 seien von vornherein dem Abstimmungslokal zugeordnet worden,
das das Bezirkswahlamt vorgesehen habe. Es seien somit ca. 113.000 der 230.000
Stimmberechtigten einem anderen Abstimmungslokal zugeordnet geblieben als an sich
vorgesehen.
Die Abstimmungsbeteiligung im gesamten Bezirk sei mit 47,1 % die Zweit-höchste in
Berlin gewesen, nur im Bezirk Steglitz-Zehlendorf habe sie mit 50,8 % höher gelegen.
Bei Wahlen liege der Bezirk im Vergleich zu anderen Bezirken traditionell an dritter Stelle
hinter Steglitz-Zehlendorf und Charlottenburg-Wilmersdorf. Dies sei bei der letzten
Europawahl 2004, der letzten Bundestagswahl 2005 und auch bei der letzten
Abgeordnetenhauswahl 2006 so gewesen.
Die Aufschlüsselung der Beteiligung im Bezirk zeige, dass in den Stimmbezirken, die wie
vorgesehen geschnitten gewesen seien, 53,6 % der Stimmberechtigten ihre Stimme
abgegeben hätten (mit einer Zustimmungsquote von 73,5 %), wohingegen in den
Gebieten, die nicht wie vorgesehen eingeteilt und auch nicht korrigiert worden seien, sich
nur 42,4 % an der Abstimmung beteiligt hätten, von denen lediglich 57,5 % mit „Ja“
gestimmt hätten. Eine Ursache für die niedrigere Beteiligung könne die Einteilung der
Stimmbezirke sein, es könne aber ebenso gut sein, dass andere Faktoren wie
beispielsweise die Einflugschneise oder die Parteipräferenz ausschlaggebend gewesen
seien. Von der abweichenden Zuordnung seien fast alle Stimmbezirke im Norden von
Tempelhof-Schöneberg, d.h. dem alten Bezirk Schöneberg, und etwas mehr als die
Hälfte der Stimmbezirke im alten Bezirk Tempelhof betroffen gewesen. Teile des
Gebietes lägen in der Einflugschneise des Flughafens, und die Anhänger der GRÜNEN,
die dem Volksentscheid ablehnend gegenübergestanden hätten, seien hier sehr stark
vertreten.
Die Zuordnung der Stimmbezirke als Ursache für die niedrigere Beteiligung und die
niedrigere Zustimmungsquote unterstellt, kämen unter der Voraussetzung, dass im
gesamten Bezirk so abgestimmt worden wäre wie in den Stimmbezirken, die wie vom
Bezirk vorgesehen eingeteilt worden seien, maximal 14.600 Ja-Stimmen dazu. Für den
Erfolg des Volksbegehrens hätten aber insgesamt knapp 80.000 Stimmen gefehlt.
e) Die von den Einspruchsführern dargelegten Probleme bei der Genehmigung der
Sondernutzung für Großwerbetafeln habe nicht die Werbung mit kleineren Plakaten an
Straßenlaternen, Straßenbäumen, anderen Masten und auf Stelltafeln betroffen. Die
kleineren Plakate auch der ICAT als Trägerin des Volksbegehrens seien bereits Mitte
März genehmigt und in großer Zahl im Stadtbild ausgehängt worden. Die Werbung mit
kleineren Plakaten über einen Zeitraum von fünf bis sieben Wochen und die Werbung auf
Großtafeln knapp drei bis vier Wochen vor dem Volksentscheid könne im Ergebnis nicht
als derart benachteiligend kurz angesehen werden, dass die Öffentlichkeit und
insbesondere die Stimmberechtigten nur unzureichend über die Ziele des Begehrens
informiert gewesen seien und ohne die Verzögerung bei der Genehmigung der
Großwerbetafeln die für das Zustandekommen zusätzlich benötigte Zahl von
Befürwortern des Volksentscheids an der Abstimmung teilgenommen hätte.
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Nicht schlüssig sei die Behauptung der Einspruchsführer, die Gegner des Begehrens
hätten sich früher als die ICAT auf einen Abstimmungstermin Ende April einstellen
können. Bereits vor dem Ende der Auslegungszeit für das Volksbegehren habe es eine
Diskussion über einen möglichst frühen Abstimmungszeitpunkt gegeben. Der
Festsetzung des Abstimmungstages durch den Senat sei eine Diskussion im
Abgeordnetenhaus Ende Februar voraus gegangen. Zu diesem Zeitpunkt hätten die
Anträge auf Genehmigung der Großwerbetafeln bereits vorbereitet werden können.
II.
Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da der
Verfassungsgerichtshof einstimmig auf sie verzichtet (§ 24 Abs. 1 des Gesetzes über
den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG -).
1. Der Einspruch ist gemäß § 41 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Volksinitiative,
Volksbegehren und Volksentscheid vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 304), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 20. Februar 2008 (GVBl. S. 22), – AbstG – i. V. m. §§ 14 Nr. 7, 55
VerfGHG zulässig. Er richtet sich gegen die Feststellung des Landesabstimmungsleiters
nach § 38 AbstG, dass der Volksentscheid nicht wirksam zustande gekommen ist. Die
weitere Feststellung des Landesabstimmungsleiters, dass die für den Volksentscheid
geltenden Vorschriften beachtet worden seien, ist im Gesetz nicht vorgesehen. Sie
unterliegt deshalb nur einer inzidenten, jedoch keiner selbstständigen Anfechtung und
Prüfung.
2. Der Einspruch ist nicht begründet Das Abstimmungsverfahren war nicht mit Fehlern
behaftet, die sich auf das Ergebnis des Volksentscheids ausgewirkt haben können. Das
Abgeordnetenhaus und der Senat haben weder gegen das Gebot der Sachlichkeit (a)
noch gegen den Grundsatz der Organtreue (b) verstoßen. Ebenso ist die Bildung der
Abstimmungsbezirke nicht zu beanstanden (c). Die ferner gerügte Zuordnung der
Abstimmungslokale im Bezirk Tempelhof-Schöneberg kann sich jedenfalls nicht
entscheidend auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt haben (d). Bei der Erteilung von
Sondernutzungserlaubnissen wurde kein unzulässiger Einfluss auf den Volksentscheid
ausgeübt (e).
Bei dem Einspruchsverfahren nach § 41 AbstG handelt es sich um ein Verfahren der
objektiven Rechtskontrolle, das dem Wahlprüfungsverfahren ähnlich ist. Die Prüfung
erfolgt nur auf Einspruch (§ 41 AbstG), der nach §§ 55, 21 VerfGHG unter Angabe der
erforderlichen Beweismittel zu begründen ist. Sie findet also weder von Amts wegen
statt, noch ist stets das gesamte Abstimmungsverfahren durchzuprüfen. Vielmehr
richtet sich der Umfang der Prüfung nach dem Einspruch, durch den der
Einspruchsführer den Anfechtungsgegenstand bestimmt. Dabei begründen nur
hinreichend substantiierte Hinweise auf Fehler des Abstimmungsverfahrens eine
Ermittlungs- bzw. Überprüfungspflicht des Verfassungsgerichtshofes (vgl. BayVerfGH,
Entscheidung vom 19. Januar 1994 - Vf.89-III-92; Vf.92-III-92 -, juris Rn. 80; BayVerfGHE
47,1 <11>; zum Wahlprüfungsverfahren: BVerfGE 66, 369 <378 f.>).
Gegenstand der rechtlichen Beurteilung im Einspruchsverfahren ist ebenso wie im
Wahlprüfungsverfahren nicht die Verletzung subjektiver Rechte, sondern die objektive
Gültigkeit des festgestellten Abstimmungsergebnisses unter Berücksichtigung der
Einhaltung der für den Volksentscheid geltenden Vorschriften. Vorrangiger
Prüfungsmaßstab ist mithin, ob die für die Durchführung des Volksentscheids geltenden
Verfahrensvorschriften beachtet worden sind, wobei diese inzident, soweit dazu
Veranlassung besteht, auch auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin zu
überprüfen sind (Beschlüsse vom 2. Juni 1999 – VerfGH 31/99 –, DVBl. 1999, 979 <980>
und 18. Mai 2000 – VerfGH 78/99 – LVerfGE 11, 49 <55> ). Dabei kann der Einspruch
nur dann Erfolg haben, wenn sich geltend gemachte Verfahrensverstöße auf das
festgestellte Abstimmungsergebnis ausgewirkt haben können. Der für das
Wahlprüfungsverfahren geltende Maßstab, dass dafür eine nur theoretische Möglichkeit
nicht ausreicht, diese vielmehr nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkret und nicht
ganz fern liegend sein muss (vgl. für das Bundesrecht: BVerfGE 89, 243 <254>), gilt hier
ebenfalls (Beschlüsse vom 2. Juni 1999 und 18. Mai 2000, a. a. O.).
a) Unbegründet ist die Rüge der Einspruchsführer, Senat und Abgeordnetenhaus hätten
durch unzureichende und falsche Information der Abstimmungsberechtigten in
unzulässiger Weise Einfluss auf die Abstimmung ausgeübt. Weder die Darlegung der
Argumente des Senats und des Abgeordnetenhauses in der „Amtlichen Information“
noch die gerügten Äußerungen des Regierenden Bürgermeisters und des
Bezirksbürgermeisters von Pankow im Vorfeld der Abstimmung geben Anlass zur
Beanstandung.
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(1) Das Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien Meinungs- und Willensbildung
verpflichtet die staatlichen Organe im Meinungskampf im Vorfeld einer
Volksabstimmung durch Volksbegehren oder Volksentscheid zur Sachlichkeit, nicht aber
- wie bei Wahlen - zur Neutralität (vgl. Beschluss vom 2. April 1996 – VerfGH 17A /96 –,
LVerfGE 4, 30 <33>; nachgehend BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 1996 – 2 BvR
797/96 –, LKV 1996, 333 <334>; BremStGH, Entscheidung vom 29. Juli 1996, LVerfGE 5,
137, LS 5; BayVerfGH, Entscheidung vom 19. Januar 1994 - Vf. 89-III- 92, 92-III-92 -, juris
Rn. 90 f). Die für Wahlkämpfe entwickelten Beschränkungen der Öffentlichkeitsarbeit (vgl.
BVerfGE 44, 125 ff.) lassen sich auf Volksabstimmungen nicht übertragen. In Bezug auf
Wahlen ergibt sich die Pflicht zur Neutralität der Staatsorgane daraus, dass Wahlen die
für die Ausübung der Staatsgewalt erforderliche demokratische Legitimation vermitteln.
Bei der Volksabstimmung über eine Sachfrage geht es hingegen nicht um die
"Übertragung von Herrschaft“ (vgl. Beschluss vom 21. September 1995 - VerfGH 12/95
NJ 1996, S. 140, 141; vgl. auch BVerfGE 13, 54, 83; BayVerfGH, NVwZ-RR 1994, 529). Die
Situation vor der Volksabstimmung ist dadurch gekennzeichnet, dass die
verschiedensten gesellschaftlichen Gruppen bemüht sind, die Öffentlichkeit von den
Vorteilen und Nachteilen der einen oder der anderen Lösung zu überzeugen. In diesen
Meinungsbildungsprozess darf auch der Senat von Berlin als durch Wahlen legitimierte
und für das Wohl des Landes verantwortliche Landesregierung eingreifen. Nichts anderes
kann für das Abgeordnetenhaus von Berlin gelten. Durch eine das Gebot der
Sachlichkeit wahrende Beteiligung von Parlament und Regierung am
Meinungsbildungsprozess wird sowohl dem legitimen staatlichen Interesse an einer
bestimmten Entscheidung Rechnung getragen als auch die Bevölkerung in die Lage
versetzt, sich ein eigen-ständiges Urteil über die Abstimmungsfrage zu bilden (vgl.
Beschluss vom 2. April 1996, a. a. O. Rn. 10). Dementsprechend verlangt auch die
rechtliche Ausgestaltung des Verfahrens bis zur Durchführung eines Volksentscheids,
dass sich Abgeordnetenhaus und Senat mit dem Volksbegehren inhaltlich
auseinandersetzen, eine eigenen Standpunkt beziehen und diesen öffentlich vertreten
(vgl. Art. 62 Abs. 3 VvB). Zu einem Volksentscheid kommt es nur dann, wenn das
Abgeordnetenhaus einem erfolgreichen Volksbegehren nicht entspricht (§ 29 Abs. 2
AbstG). Das Abgeordnetenhaus kann einen eigenen Gesetzentwurf oder einen eigenen
sonstigen Beschlussentwurf zur gleichzeitigen Abstimmung vorlegen (§ 30 AbstG). Nach
§ 32 Abs. 4 AbstG erhält jede stimmberechtigte Person im Vorfeld der Abstimmung eine
Information in Form einer amtlichen Mitteilung, in der neben dem Wortlaut des
Volksentscheids und des Gesetzentwurfs oder des sonstigen Beschlusses die
Argumente jeweils im gleichen Umfang der Trägerin einerseits sowie des Senats und des
Abgeordnetenhauses andererseits darzulegen sind.
Bei der Darlegung ihrer Argumente sind Abgeordnetenhaus und Senat nicht verpflichtet,
lediglich eine moderierende, sich eigener Wertungen enthaltende Haltung einzunehmen.
Sie dürfen ihre Position auch als aus ihrer Sicht zwingend vertreten und werbend dafür
eintreten. Die Darstellung der Argumente der Träger des Volksentscheids ist – von der
Veröffentlichung in der amtlichen Information abgesehen - nicht ihre Aufgabe. Die
Grenze zur unzulässigen Einflussnahme im Vorfeld der Abstimmung ist erst dann
überschritten, wenn nicht mehr die sachliche Information der Bürger, sondern die
Beeinflussung der Stimmberechtigten in einer die Entscheidungsfreiheit missachtenden
und gefährdenden Weise im Vordergrund steht.
Die Entscheidungsfreiheit ist insbesondere auch dann gefährdet, wenn Staatsorgane in
amtlicher Funktion und damit unter Berufung auf ihre besondere Sachkompetenz über
für die Meinungsbildung wesentliche Punkte falsch informieren. Die Bewertung der mit
einer Entscheidung verbundenen Risiken, der Entscheidung zugrunde gelegte Prognosen
und Einschätzungen der Rechtslage können einer Bewertung als objektiv falsch nur
insoweit unterliegen, als sie offenkundig einer sachlichen Grundlage entbehren. Hält die
Trägerin des Volksbegehrens eine andere Beurteilung für geboten als die staatlichen
Organe, hat sie die Möglichkeit und die Aufgabe, die ihrer Einschätzung zugrunde
gelegten Tatsachen und Wertungen darzulegen und die Stimmberechtigten zu
überzeugen. Die Verfassung von Berlin geht bei der unmittelbaren Entscheidung von
Sachfragen durch Plebiszite davon aus, dass mündige und verantwortungsbewusste
Bürger ihre Stimmabgabe von der eigenen Beurteilung des zur Entscheidung gestellten
Sachverhalts abhängig machen und sich hierzu entsprechend informieren (vgl. zur
Bayerischen Verfassung: BayVerfGH, a. a. O., Rn. 93).
(2) Hieran gemessen sind die einzelnen Rügen der Einspruchsführer nicht begründet.
Die Darlegung der eigenen Argumente durch Senat und Abgeordnetenhaus war nicht
geeignet, die Entscheidungsfreiheit der Abstimmenden in unzulässiger Weise zu
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geeignet, die Entscheidungsfreiheit der Abstimmenden in unzulässiger Weise zu
beeinflussen.
Der wiederholte und in Fettdruck hervorgehobene Appell an die
Abstimmungsberechtigten, mit „Nein“ zu stimmen, war in Entsprechung zur
Aufforderung der Trägerin des Volksbegehrens, mit „Ja“ zu stimmen, erkennbar weder
darauf ausgerichtet noch geeignet, die Abstimmungsfreiheit der Bürger in Frage zu
stellen.
Auch die Rüge der Einspruchsführer, Abgeordnetenhaus und Senat hätten die
Abstimmenden unzureichend und in wesentlichen Fragen falsch über die Folgen einer
Offenhaltung von Tempelhof als Verkehrsflughafen informiert, ist unbegründet.
Für Abgeordnetenhaus und Senat bestand weder die Verpflichtung noch Veranlassung,
umfassend über die Möglichkeit eines Weiterbetriebes des Flughafens Tempelhof bis zur
Inbetriebnahme von BBI oder die Beibehaltung „eines auf bestimmte Verkehrssegmente
beschränkten Flugverkehrs“ zu informieren. Diese Fragen standen nicht zur
Abstimmung.
Ein Volksentscheid hat denjenigen Inhalt, den ihm jeder abstimmende Bürger im
Zeitpunkt der Stimmabgabe bei verständiger Betrachtungsweise beigeben konnte und
musste. Nur ein eindeutig erkennbares Anliegen kann Gegenstand eines
Volksbegehrens beziehungsweise Volksentscheides sein. Andernfalls ist die
unverfälschte Abbildung des demokratischen Willens nicht gewährleistet. Bei der
Auslegung ist aus dem Blickwinkel eines objektiven Betrachters maßgeblich auf den
Wortlaut der Abstimmungsfrage abzustellen. Hiernach kann die Formulierung „Der
Stadtflughafen Tempelhof ergänzt und entlastet den Verkehrsflughafen Berlin-
Brandenburg International (BBI)“ nur im Sinne eines Weiterbetriebes gerade auch über
die Eröffnung von BBI hinaus verstanden werden.
Auch die Art des Weiterbetriebes unter Beschränkung auf bestimmte Verkehrssegmente
war mit der Abstimmungsfrage nicht eindeutig bezeichnet. Weder die Formulierung
„Stadtflughafen“ noch der Begriff „Verkehrsflughafen“ treffen insoweit eine Aussage. Die
Formulierung „Tempelhof muss Verkehrsflughafen bleiben!“ war vielmehr geeignet, bei
mit der luftverkehrsrechtlichen Terminologie nicht vertrauten Bürgern die Vorstellung
von einem umfassenden Weiterbetrieb auch im Fluglinienverkehr zu wecken. Auch die
Darlegung der Argumente durch die ICAT in der „Amtlichen Information“ legt keine
abweichende Einschätzung nahe. Die Entscheidung für einen Weiterbetrieb des
Flughafens im Linienverkehr beinhaltet ferner nicht als logisches „Minus“ auch die
Entscheidung für einen auf die Allgemeine Luftfahrt/General Aviation (ziviler Luftverkehr
mit Ausnahme des Linien- und Charterverkehrs durch die Fluggesellschaften)
beschränkten Betriebes.
Vor diesem Hintergrund vermögen die umfangreichen Ausführungen der
Einspruchsführer zu den rechtlichen Möglichkeiten eines Weiterbetriebs des Flughafens
bis zur Eröffnung von BBI keine abstimmungsrelevanten Fehler aufzuzeigen.
Im Übrigen war die Einschätzung des Abgeordnetenhauses und des Senats, der
Weiterbetrieb des Flughafens Tempelhof als Verkehrsflughafen gefährde in Auswertung
der Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin und des
Bundesverwaltungsgerichts zum Widerruf der Betriebsgenehmigung für den Flughafen
Tempelhof sowie zur Planfeststellung von BBI auch bei eingeschränktem Betrieb die
Realisierung von BBI jedenfalls vertretbar. Nach den gerichtlichen Entscheidungen ist die
Schließung des Flughafens Tempelhof wesentlicher Bestandteil der Planrechtfertigung für
BBI. Die Einschätzung, die Entscheidung für einen Weiterbetrieb des Flughafens
Tempelhof nach entsprechender Änderung des Landesentwicklungsplanes erfordere
nach § 76 VwVfG ein neues Planfeststellungsverfahren und könne zu einem Baustopp für
BBI führen, stellt einen angesichts der schwierigen Rechtslage einen nicht als unsachlich
zu qualifizierenden Meinungsbeitrag dar. Das gilt entsprechend auch für die
Meinungsäußerung des Regierenden Bürgermeisters im Inforadio des RBB, „wenn
Tempelhof weiter offen bliebe, dann würde es einen Baustopp geben in Schönefeld und
dann würde selbstverständlich Tegel nicht geschlossen werden können“. Diese pointierte
und in einem Radiointerview typischerweise verkürzende Aussage gegen einen
Weiterbetrieb lag noch innerhalb des dem Senat zustehenden auch wertend Stellung
nehmenden Äußerungsrecht.
Die prognostische Einschätzung der zukünftigen Luftverkehrsentwicklung im Raum Berlin
- Brandenburg ist entgegen der Ansicht der Einspruchsführer offenkundig nicht objektiv
falsch. Die auf Fachgutachten beruhende Prognose ist vom Bundesverwaltungsgericht
im Verfahren zum Planfeststellungsbeschluss für BBI nicht beanstandet worden
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im Verfahren zum Planfeststellungsbeschluss für BBI nicht beanstandet worden
(BVerwGE 125, 116, Rn. 88). Die abweichende Beurteilung der zukünftigen Bedarfszahlen
seitens der Einspruchsführer entzieht der Prognose der staatlichen Behörden nicht die
sachliche Grundlage.
Ebenso wenig vermag die der Einschätzung des Senats und des Abgeordnetenhauses
widersprechende Bewertung der wirtschaftlichen Situation des Flughafens im Falle eines
Weiterbetriebes einen Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot zu begründen. Die
betriebswirtschaftliche Situation des Flughafens Tempelhof spielte im Verfahren über
den Widerruf der Betriebsgenehmigung eine wichtige Rolle. Die Berliner
Flughafengesellschaft begründete ihren Antrag auf Befreiung von der Betriebspflicht u. a.
mit der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit eines weiteren Betriebes. Der Senat holte
Gutachten über die betriebswirtschaftliche Situation ein und vertrat im gerichtlichen
Verfahren über den Widerruf der Betriebsgenehmigung den Standpunkt, der Flughafen
sei nur defizitär zu bewirtschaften (Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-
Brandenburg vom 12. Februar 2007 – OVG 12 A 2.05 – juris, Rn. 6, 28). Den
Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zufolge war im gerichtlichen Verfahren
lediglich die konkrete Höhe, nicht aber die Tatsache eines Defizits als solche streitig (a.
a. O., Rn. 85). Auch die von den Einspruchsführern unter Verweis auf
Verrechnungsmöglichkeiten innerhalb der Flughafengesellschaft in diesem
Zusammenhang gerügte Formulierung des Abgeordnetenhauses, der Flugbetrieb
belaste „den Steuerzahler“, war nicht objektiv falsch: Verluste wären in jedem Fall von
der öffentlichen Hand zu tragen, da Gesellschafter der die Berliner Flughafengesellschaft
betreibenden Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH die Länder Brandenburg, Berlin sowie
die Bundesrepublik Deutschland sind. Der Schriftsatz der Einspruchsführer vom 24.
Oktober 2008 gibt keinen Anlass zu einer anderen (retrospektiven) Beurteilung.
b) Von den Einspruchsführern in Wortlaut und Kontext nicht näher dargelegte
sinngemäße Äußerungen des Regierenden Bürgermeisters, der Volksentscheid werde
nicht zur Aufhebung der vom Senat getroffenen Entscheidung führen, begründen keinen
dem Einspruch zum Erfolg verhelfenden Verstoß gegen verfassungsrechtliche
Treuepflichten.
Der Grundsatz der Organtreue statuiert die verfassungsrechtliche Pflicht aller
Verfassungsorgane, bei Inanspruchnahme ihrer verfassungsmäßigen Kompetenzen auf
die Interessen der anderen Verfassungsorgane Rücksicht zu nehmen (vgl. BVerfGE 45, 1
<39>; 89, 155 <191>; 90, 286 <337>; HambVerfG, NVwZ 2005, 685 <688>; VerfGH
Brandenburg, NVwZ-RR 2003, 798 <799>; VerfGH Saarland, NVwZ-RR 2003, 81 <82>).
Das Volk als Gesamtheit aller Deutschen mit Wohnsitz in Berlin (Art. 2 VvB)
beziehungsweise aller zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten (Art. 63 Abs. 1, 39 Abs.
2 VvB) ist kein Verfassungsorgan im formellen Sinn (Beschluss vom 2. Juni 1999 -
VerfGH 31/99 -; zum Bundesrecht: vgl. BVerfGE 13, 54 <81 ff>). Ob sich die Gesamtheit
der Abstimmungsberechtigten bei einem Volksentscheid bei funktionaler Betrachtung
wie ein Verfassungsorgan auf den Grundsatz der Organtreue berufen kann und ob die
Ankündigung, gegen diesen Grundsatz zu verstoßen, bereits ein ordnungsgemäßes
Abstimmungsverfahren in Frage stellt, kann offen bleiben, da jedenfalls ein Verstoß
gegen Organpflichten nicht schlüssig dargelegt und erkennbar ist.
Gegenstand von Volksbegehren und Volksentscheid können nach Art. 62 Abs. 1 Satz 2
VvB wie im vorliegenden Fall auch Beschlüsse sein, die im Rahmen der
Entscheidungszuständigkeit des Abgeordnetenhauses die politische Willensbildung in
Berlin betreffen. Solchen Entschließungen kommt weder als schlichtem
Parlamentsbeschluss des Abgeordnetenhauses noch als Ergebnis eines Volksentscheids
(zur Gleichrangigkeit von Volkswillensbildung und parlamentarischer Willensbildung:
HambVerfG, Urteil vom 27. April 2007 – 4/06 –, juris ; Rossi/Lenski, DVBl. 2008, 416
<418 f.> m. w. N.) rechtliche Bindungswirkung zu. Sie haben allein politische Qualität.
Der Senat ist bei der Wahrnehmung der ihm von der Verfassung übertragenen Aufgaben
an keine Vorgaben oder Weisungen des Abgeordnetenhauses gebunden, sofern nicht
die Verfassung im Einzelfall etwas anderes bestimmt (Beschluss vom 6. Dezember 1994
– VerfGH 65/93 –, NJW 1995, 858). Das Abgeordnetenhaus besitzt kein generelles
Mitwirkungsrecht bei grundlegenden Entscheidungen des Senats. Schlichte
Abgeordnetenhausesbeschlüsse und ihnen entsprechende Volksentscheide bewegen
sich mit anderen Worten im Bereich der politischen Willensbildung (vgl. Rossi/Lenski,
DVBl. 2008, 416 <420>).
Das Gebot der Organtreue kann in derartigen Fällen allein die Verpflichtung der
zuständigen Entscheidungsträger begründen, über die durch Volksentscheid bzw. vom
Abgeordnetenhaus getroffene Entscheidung nicht leichtfertig hinwegzugehen, sondern
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Abgeordnetenhaus getroffene Entscheidung nicht leichtfertig hinwegzugehen, sondern
diese zu würdigen und danach eine Abwägung vorzunehmen (vgl. HambVerfG, Urteil
vom 27. April 2007, a. a. O.).
Den sinngemäß wiedergegebenen Äußerungen des Regierenden Bürgermeisters lässt
sich nur die – für die Information der Bürger wichtige und verfassungsrechtlich
zutreffende – Aussage entnehmen, dass dem Volksentscheid keine Bindungswirkung
zukommt. Das ist nicht zu beanstanden.
c) Die Reduzierung der Zahl der Stimmbezirke durch Zusammenfassung von
Stimmbezirken der letzten Abgeordnetenhauswahl war nicht fehlerhaft.
Nach § 43 Nr. 1 AbstG finden die Bestimmungen des Landeswahlgesetzes und der
Landeswahlordnung über die Stimmbezirke und Wahllokale in ihrer jeweils geltenden
Fassung auf das Volksbegehren und den Volksentscheid entsprechende Anwendung,
soweit sich aus dem Abstimmungsgesetz nichts anderes ergibt. § 44 Abs. 1 AbstG
ermächtigt den Senat, durch Rechtsverordnung die erforderlichen Regelungen unter
anderem über die bei der entsprechenden Anwendung des Landeswahlrechts geltenden
Vorschriften und die Verringerung der Zahl der Stimmbezirke und die Zahl der Mitglieder
der Abstimmungsvorstände zu erlassen. Von dieser Ermächtigung hat der Senat mit
Erlass der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über Volksinitiative,
Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsordnung – AbstO) vom 3. November
1997 (GVBl. S. 583), zuletzt geändert durch Art. III Nr. 4 des Gesetzes vom 20. Februar
2008 (GVBl. S. 22) Gebrauch gemacht. Nach § 5 AbstO werden für die Durchführung des
Volksentscheids Stimmbezirke in den Bezirken gebildet. Die Zahl und die örtliche
Abgrenzung der Stimmbezirke bestimmt der Bezirksabstimmungsleiter; diese sollen den
Stimmbezirken der letzten Wahl entsprechen, können aber zusammengefasst werden,
sofern eine hinreichend gute Erreichbarkeit des Abstimmungslokals für die
Stimmberechtigten gewährleistet bleibt. Nach § 5 Satz 4 AbstO finden unter anderem §§
10 und 12 Landeswahlordnung (LWO – Fassung vom 9. März 2006 [GVBl. S. 224], zuletzt
geändert durch Gesetz vom 20. Februar 2008 [GVBl. S. 22]), entsprechende
Anwendung. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 4 LWO ist bei der Abgrenzung der Stimmbezirke
sowie bei der Auswahl und Einrichtung der Wahllokale dafür zu sorgen, dass allen
Wahlberechtigten die Beteiligung an den Wahlen möglichst erleichtert wird. Nach § 12
LWO wird vom Bezirkswahlamt für jeden Stimmbezirk ein Wahllokal bestimmt, das
innerhalb des Stimmbezirks oder eines benachbarten Stimmbezirks liegen soll.
Die Einspruchsführer haben weder substantiiert dargelegt noch ist sonst erkennbar, dass
diesen einfachrechtlichen Vorgaben – von den Problemen im Bezirk Tempelhof-
Schöneberg abgesehen (hierzu unten d 1) – durch die Zusammenfassung von
Stimmbezirken generell nicht entsprochen wurde. Den unwidersprochenen Angaben des
Landesabstimmungsleiters zufolge, die in Zweifel zu ziehen kein Anlass besteht, wurden
Stimmbezirke zusammengefasst, deren Wahllokale bei der Abgeordnetenhauswahl in
demselben oder benachbarten Gebäuden beziehungsweise Grundstück untergebracht
waren. Die Zusammenlegung der Stimmbezirke kann sich danach nicht wesentlich auf
die Erreichbarkeit der Abstimmungslokale ausgewirkt haben.
Die Regelung des § 5 AbstO begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Bei der Ausgestaltung des Abstimmungsverfahrens ist die Entscheidung der Berliner
Verfassung für eine Beteiligung des Volkes an der Entscheidung über einzelne
Gegenstände der politischen Willensbildung zu berücksichtigen; die Auslegung und
Anwendung der insoweit einfachgesetzlich erlassenen Vorschriften muss der Bedeutung
der verfassungsrechtlich eingeräumten politischen Handlungsmöglichkeiten der
stimmberechtigten Staatsbürger gerecht werden. Es muss sichergestellt sein, dass das
Verfassungsinstitut der Volksgesetzgebung auch praktisch erfolgreich Anwendung finden
kann; dies schließt unbillige Erschwerungen der Beteiligungsmöglichkeiten durch die
zuständigen Behörden von Rechts wegen aus (Beschluss vom 18. Mai 2000 – VerfGH
78/99 –, LVerfGE 11, 49 <56>). Eine identische Ausgestaltung des Verfahrens bei
Wahlen und Abstimmungen ist von Verfassungs wegen nicht gefordert. Einer
Abstimmung über eine einzelne Sachfrage kommt in der Demokratie nicht annähernd
die gleiche Bedeutung zu wie den Wahlen zu den Volksvertretungen (Beschluss vom 18.
Mai 2000, a. a. O.).
Es ist von den Einspruchsführern weder dargelegt noch ersichtlich, dass die
Zusammenfassung von Stimmbezirken bei Abstimmungen zu einer unbilligen
Erschwerung der Beteiligungsmöglichkeiten führt. Die Abstimmung über eine Frage mit
„Ja“ oder „Nein“ ist sowohl aus der Sicht der Abstimmungsberechtigten als auch der mit
der Organisation des Ablaufs der Abstimmung beauftragten Verwaltung mit deutlichem
geringerem Zeitaufwand zu bewältigen als die Abgabe von Erst- und Zweitstimmen
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geringerem Zeitaufwand zu bewältigen als die Abgabe von Erst- und Zweitstimmen
unter Auswahl einer Vielzahl von Kandidaten und Listen bei einer
Abgeordnetenhauswahl, so dass eine deutlich größere Zahl von Stimmberechtigten
organisatorisch in einem Stimmbezirk zusammengefasst werden kann, ohne dass das
Abstimmungsverhalten beeinflussende Wartezeiten oder andere überlastungsbedingte
Verfahrensfehler zu besorgen wären, zumal erfahrungsgemäß die Beteiligung bei
Abstimmungen erheblich geringer ist als bei Wahlen.
d) Die Zuordnung der Abstimmungslokale hat sich nicht auf das Abstimmungsergebnis
ausgewirkt.
(1) Der Landesabstimmungsleiter hat - aufgrund eines Bürofehlers ohne bewusste
Entscheidung - den vom Bezirksabstimmungsleiter für den Bezirk Tempelhof-
Schöneberg vorgesehenen Zuschnitt der Stimmbezirke und infolgedessen die
Zuordnung der Abstimmungslokale zu den Stimmbezirken für einen Großteil des Bezirks
nicht umgesetzt. Es kann offen bleiben, ob und für wie viele Abstimmungsberechtigte
dadurch im Ergebnis entgegen § 5 Satz 2 Halbs. 2 AbstO die hinreichend gute
Erreichbarkeit des Abstimmungslokals im Einzelfall nicht gewährleistet war, da in der
Gesamtbetrachtung der Abstimmungsbeteiligung und der Stimmenverhältnisse im
Bezirk Tempelhof-Schöneberg, der Information der Abstimmungsberechtigten über die
Zuordnungspanne, der Möglichkeit der Briefabstimmung und der geringen Zahl von
Beschwerden nach der Lebenserfahrung die konkrete Möglichkeit, dass sich eventuelle
Fehler auf das Ergebnis des Volksentscheides ausgewirkt haben könnten,
auszuschließen ist.
Soweit das Verfahren im Ergebnis teilweise nicht der Zuständigkeitsregelung in § 5 Sätze
2 und 4 AbstO i. V. m. § 12 LWO entsprach, begründete dies als Abweichung von
internen Regelungen der Aufgabenverteilung keinen abstimmungsrelevanten Fehler.
§ 5 Satz 2 Halbs. 2 AbstO konkretisiert in Bezug auf die Erreichbarkeit des
Abstimmungslokals den über § 5 Satz 4 AbstO entsprechend anwendbaren allgemeinen
Grundsatz des § 10 Satz 3 LWO, wonach bei der Abgrenzung der Stimmbezirke sowie bei
der Auswahl und Einrichtung der Wahllokale dafür zu sorgen ist, dass allen
Wahlberechtigten die Beteiligung an den Wahlen möglichst erleichtert wird. Ist die
hinreichend gute Erreichbarkeit des Abstimmungslokals gewährleistet, begründet § 10
Satz 3 LWO keine weitergehenden Verpflichtungen und liegt nicht bereits dann ein
Verfahrensfehler vor, wenn bei anderem Zuschnitt des Stimmbezirks die Zuweisung
eines näher gelegenen Abstimmungslokals möglich gewesen wäre.
Das Tatbestandsmerkmal der „hinreichend guten Erreichbarkeit“ in § 5 Satz 2 Halbs. 2
AbstO eröffnet der Verwaltung als unbestimmter Rechtsbegriff einen gerichtlich nur
eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum (vgl. Beschluss vom 18. Mai 2000 –
VerfGH 78/99 – LVerfGE 11, 49 <57>). Dieser ist dann überschritten, wenn der Weg zum
Abstimmungslokal aus der Sicht eines nicht in seiner Mobilität eingeschränkten
Abstimmungsberechtigten – Einschränkungen wird durch die Möglichkeit der Briefwahl
hinreichend Rechnung getragen – bei vernünftiger Betrachtung geeignet ist, diesen von
der an sich beabsichtigten Stimmabgabe abzuhalten.
Zwar vermag das Gericht ohne Kenntnis der jeweiligen Wege der einzelnen
Abstimmungsberechtigten und in Auswertung der Anlage 1 der Stellungnahme des
Landesabstimmungsleiters vom 12. August 2008 nicht auszuschließen, dass die
hinreichend gute Erreichbarkeit des Abstimmungslokals nicht in allen Fällen
gewährleistet war. Es besteht indes kein Anhaltspunkt dafür, dass die Zahl der Fälle, in
denen die hinreichend gute Erreichbarkeit nicht mehr gewährleistet war, ihrer
Größenordnung nach geeignet war, das Ergebnis des Volksentscheides zu beeinflussen.
Die Einspruchsführer haben keine konkreten Fälle aufgezeigt, in denen
Abstimmungsberechtigte, die andernfalls mit „Ja“ gestimmt hätten, wegen der
Zuordnung des Abstimmungslokals von der Stimmabgabe abgesehen haben. Im
Verwaltungsvorgang des Landesabstimmungsleiters ist lediglich eine schriftliche
Beschwerde über einen Fußweg von 30 Minuten dokumentiert.
Bei einer Gesamtwürdigung aller Umstände ist auszuschließen, dass zum Erfolg des
Volksentscheids erforderliche weitere 79.629 Abstimmungsberechtigte, die
voraussichtlich mit „Ja“ gestimmt hätten, wegen der nicht gewährleisteten hinreichend
guten Erreichbarkeit des Abstimmungslokals von der Stimmabgabe abgesehen haben.
Es bestand daher keine Veranlassung, die Wege jedes einzelnen von der abweichenden
Zuordnung betroffenen Stimmberechtigten zu ermitteln. Es kann davon ausgegangen
werden, dass zumindest ein Teil der Betroffenen nach Bekanntgabe der
„Zuordnungspanne“ in der Tagespresse dem Hinweis gefolgt ist, von der Möglichkeit der
Briefabstimmung Gebrauch zu machen. Dass der Bezirk Tempelhof-Schöneberg bei der
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Briefabstimmung Gebrauch zu machen. Dass der Bezirk Tempelhof-Schöneberg bei der
Zahl der per Brief Abstimmenden im Bezirksvergleich mit 32,1 %, gefolgt von Steglitz-
Zehlendorf mit 29,7 %, an erster Stelle stand, spricht für diese Einschätzung.
Die Abstimmungsbeteiligung im Bezirk Tempelhof-Schöneberg wies im Vergleich zu
vorangegangenen Wahlen und zu den übrigen Bezirken keine Auffälligkeiten auf, die
darauf hindeuten, dass eventuelle Verfahrensfehler sich auf die Abstimmungsbeteiligung
ausgewirkt haben könnten. Liegt der Bezirk Tempelhof-Schöneberg hinsichtlich der
Abstimmungsbeteiligung im Bezirksvergleich traditionell an dritter Stelle, nahm er bei
der Abstimmung mit 47,1 % sogar die zweite Stelle ein.
Auf einen möglichen Einfluss der abweichenden Zuordnung der Stimmbezirke auf die
Abstimmungsbeteiligung weist die Anlage 3 des Schriftsatzes des
Landesabstimmungsleiters vom 12. August 2008 hin. Danach lag die
Abstimmungsbeteiligung in den wie vom Bezirk vorgesehenen Stimmbezirken bei 53,6
%, in den anderen bei 42,4 %. Ob dies insgesamt oder teilweise auf die Zuordnung der
Abstimmungslokale zurückzuführen war, kann offen bleiben. Unterstellt, dass die
Abstimmungsbeteiligung im gesamten Bezirk bei 55 % gelegen hätte, hätten weitere
18.186 Stimmberechtigte ihre Stimme abgegeben. Erst bei einer theoretischen
Abstimmungsbeteiligung von 81,68 % - die zu unterstellen jeder Grundlage entbehrte -
wären weitere 79.629 Stimmen hinzugekommen. Für einen Erfolg des Volksentscheids
hätten dies darüber hinaus alles Ja-Stimmen sein müssen.
(2) Mit der Rüge, den Stimmbezirken seien teilweise völlig andere Abstimmungslokale
zugeordnet worden als bei den vorherigen Wahlen zur Verfügung standen, legen die
Einspruchsführer ebenfalls keinen Abstimmungsfehler dar. Ebenso wenig wie bei
Abgeordnetenhauswahlen die Verpflichtung besteht, die Stimmberechtigten bei jeder
Wahl im gleichen Abstimmungslokal („ihrem“ Wahllokal) abstimmen zu lassen, vermag
die enttäuschte Erwartung einzelner Abstimmungsberechtigter bei Zuweisung eines
anderen Abstimmungslokals als bei der letzten Wahl einen Abstimmungsfehler zu
begründen. Von den Abstimmungsberechtigten kann erwartet werden, dass diese die
Abstimmungsbenachrichtigung lesen und das dort bezeichnete Abstimmungslokal
aufsuchen.
(3) Soweit einzelne Abstimmungsbeteiligte allein aufgrund eines durch unvollständige
Ausstrahlung missverständlichen Interviews des Bezirksabstimmungsleiters in der
„Abendschau“ des RBB davon ausgegangen sein sollten, ohne entsprechende
Abstimmungsbenachrichtigung in ihrem „alten“ Wahllokal abstimmen zu können,
begründet dies keinen das Ergebnis des Volksentscheids in Frage stellenden gewichtigen
Fehler des Verfahrens. Die sinnverändernde Ausstrahlung des Interviews war vom
Sender und nicht vom Bezirksabstimmungsleiter zu vertreten. Ob dieser verpflichtet war,
für eine Richtigstellung in der „Abendschau“ zu sorgen, kann dahinge-stellt bleiben, da
aufgrund der oben genannten Abstimmungsverhältnisse auch unter Berücksichtigung
der obigen Ausführungen ausgeschlossen werden kann, dass bei einer entsprechenden
Richtigstellung weitere Ja-Stimmen in einer Größenordnung von mehreren zehntausend
abgegeben worden wären. Elf Beschwerden von Abstimmungsberechtigten geben keinen
Anlass, von einer für das Abstimmungsergebnis erheblichen „Dunkelziffer“ auszugehen.
(4) Die Behauptung der Einspruchsführer, in Zehlendorf sei das Abstimmungslokal mit
der Nummer 056 unter der Anschrift Windsteiner Weg/Rammsteinweg
verfahrensfehlerhaft geschlossen gewesen, trifft nicht zu. Der Stimmbezirk 56 im Bezirk
Zehlendorf war dem - circa 200 Meter entfernt liegenden - Abstimmungslokal im
Gemeindehaus Andréezeile 21-23 zugewiesen. Eine Relevanz für das
Abstimmungsergebnis ist im Übrigen nicht erkennbar.
e) Soweit die Einspruchsführer sich auf die aus ihrer Sicht verspätete Bearbeitung von
Sondernutzungsanträgen für sog. Wesselmann-Tafeln berufen und in diesem
Zusammenhang behaupten, später als andere Gruppierungen über den
Abstimmungstermin benachrichtigt worden zu sein, tragen sie keinen Sachverhalt vor,
der geeignet wäre, dem Einspruch zum Erfolg zu verhelfen.
Die Einspruchsführer sind der Darstellung des Landesabstimmungsleiters nicht
entgegengetreten, kleinere Plakate der ICAT seien bereits Mitte März genehmigt und in
großer Zahl im Stadtbild ausgehängt worden.
Selbst unterstellt, die Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse für „Wesselmann-Tafeln“
durch einige Bezirksämter in der ersten Aprilwoche bzw. am 7. und 8. April 2008 wäre
mit Blick auf das Abstimmungsverfahren fehlerhaft gewesen, könnte dies dem Einspruch
nicht zum Erfolg verhelfen. Die Einspruchsführer legen nicht ansatzweise dar noch
erscheint nahe liegend, dass die zusätzliche Werbung mit Großplakaten in allen Bezirken
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erscheint nahe liegend, dass die zusätzliche Werbung mit Großplakaten in allen Bezirken
bereits in der letzten Märzwoche einen messbaren Einfluss auf das
Abstimmungsverhalten am 27. April 2008 gehabt hätte.
Der von den Einspruchsführern geäußerte Verdacht einer gleichheitswidrigen
Bevorzugung anderer Gruppierungen im Abstimmungskampf durch frühere Information
über den Abstimmungstermin ist nicht belegt. Ausweislich des Verwaltungsvorganges
des Landesabstimmungsleiters teilte dieser dem Einspruchsführer zu 5. in dessen
Eigenschaft als Vorsitzender der ICAT auf dessen schriftliche Anfrage vom 14. Februar
2008 – in der er selbst den 27. April 2008 als möglichen Termin benannte – mit
Schreiben vom 20. Februar 2008 mit, er stelle sich auf den vom Senat angestrebten
Termin am 27. April 2008 ein.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33 und 34 VerfGHG.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof
abgeschlossen.
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