Urteil des VerfGH Berlin vom 14.03.2017

Gericht

Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Aktenzeichen

HG 04/05

Entschieden

14.03.2017

Schlagworte

Parlament , Regierung , Teleologische auslegung , Systematische auslegung , Kontrolle , Kommission , Exekutive , Prozessstandschaft , Finanzen , Unterlassen

VerfGH Berlin: parlament, regierung, teleologische auslegung, systematische auslegung, kontrolle, kommission, exekutive, prozessstandschaft, finanzen, unterlassen

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

217/04

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 50 Abs 1 HGrG, § 50 Abs 3 S

1 HGrG, § 10 StabG, § 14 S 1

StabG, § 9 Abs 1 S 1 StabG

VerfGH Berlin: Organstreitverfahren: Verletzung von Art 86 Abs

3 S 2 Verf BE durch Unterlassen der Vorlage der - ausnahmslos

jährlichen - Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008

an das Abgeordnetenhaus durch den Senat - Doppelhaushalt -

keine Verletzung von statusmäßigen Abgeordnetenrechten

Leitsatz

1. Art 86 Abs 3 Satz 2 VerfBE, wonach der Finanzplan dem Abgeordnetenhaus spätestens im

Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr

vorzulegen ist, verpflichtet den Senat von Berlin, dem Abgeordnetenhaus von Berlin in jedem

Haushaltsjahr einen der Entwicklung angepassten und fortgeführten Finanzplan vorzulegen;

die Pflicht zur jährlichen Vorlage besteht auch dann, wenn es wegen eines für das laufende

und das nächste Haushaltsjahr aufgestellten und verabschiedeten Doppelhaushalts im

laufenden Haushaltsjahr nicht der Vorlage eines Entwurfs eines Haushaltsgesetzes für das

nächste Haushaltsjahr bedarf. Art 86 Abs 3 Satz 2 VerfBE begründet damit hinsichtlich der

bereits gemäß § 50 Abs 3 Satz 1 HGrG bestehenden bundesrechtlichen Pflicht des Senats

von Berlin zur jährlichen Vorlage eines Finanzplans eine verfassungsrechtliche Position des

Abgeordnetenhauses.

2. Weder der von Art 38 Abs 4 VerfBE gewährleistete repräsentative verfassungsrechtliche

Status des Abgeordneten noch Art 86 Abs 3 Satz 2 VerfBE verleihen dem einzelnen Mitglied

des Abgeordnetenhauses von Berlin das Recht, von dem Senat von Berlin in jedem

Haushaltsjahr die Vorlage eines der Entwicklung angepassten und fortgeführten Finanzplans

zu verlangen.

Tatbestand

I. Die Antragsteller rügen im Wesentlichen eine Verletzung von Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB;

danach ist der Finanzplan dem Abgeordnetenhaus spätestens im Zusammenhang mit

dem Entwurf eines Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen.

Der Antragsgegner legte dem Abgeordnetenhaus von Berlin unter dem 31. Juli 2003 den

Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans von Berlin für die

Haushaltsjahre 2004 und 2005 (Haushaltsgesetz 2004/2005 - HG 04/05) zur

Beschlussfassung vor (Abghs-Drs. 15/1800).

Unter dem 2. September 2003 legte er dem Abgeordnetenhaus ferner den Bericht über

die Finanzplanung von Berlin 2003 bis 2007 vor (Abghs-Drs. 15/1800).

Am 1. April 2004 beschloss das Abgeordnetenhaus das Haushaltsgesetz 2004/2005

(GVBl. 2004, S. 154). Das Gesetz trat mit Wirkung zum 1. Januar 2004 in Kraft.

Auf verschiedene Anfragen, u. a. eine des Antragstellers zu 4., antwortete die

Senatsverwaltung für Finanzen Ende Juli bzw. Ende August 2004 (Abghs-Drs. 15/11747,

S. 1 und 15/20389, S. 1), dass der Antragsgegner im Kalenderjahr 2004 keinen Haushalt

eingebracht und dementsprechend auch keine Finanzplanung vorgelegt habe. Die

nächste Finanzplanung werde er mit der Einbringung des Haushalts für das Jahr 2006

vorlegen.

Am 28. Oktober 2004 brachte die Antragstellerin zu 3. den dringlichen Antrag in das

Abgeordnetenhaus ein, das Abgeordnetenhaus wolle beschließen, den Antragsgegner

aufzufordern, bis zum 31. Dezember 2004 die mittelfristige Finanzplanung von Berlin für

die Jahre 2004 bis 2008 zu erstellen (Abghs-Drs. 15/3321, S. 1). Diesen Antrag lehnte

das Abgeordnetenhaus in seiner 60. Sitzung am 25. November 2004 (vgl.

Plenarprotokolle 15/60, S. 5069) ab.

In der selben Sitzung beschloss das Abgeordnetenhaus auf einen dringlichen Antrag der

Fraktionen von SPD und PDS (Abghs-Drs. 15/3429, S. 1), den Antragsgegner

aufzufordern, auf der Ebene von Bund und Ländern eine Klärung der Rechtsfrage

herbeizuführen, ob im Rahmen eines Doppelhaushalts die jährliche Vorlage einer

mittelfristigen Finanzplanung erforderlich sei, und hierüber bis zum 1. März 2005 zu

berichten (vgl. Plenarprotokolle 15/60, S. 5069). Sofern eine solche Klärung mit dem

Bund und den anderen Ländern nicht einvernehmlich oder fristgemäß zu erreichen sei,

werde der Antragsgegner aufgefordert, ab dem Jahre 2006 dem Abgeordnetenhaus von

Berlin eine mittelfristige Finanzplanung jährlich vorzulegen (Plenarprotokoll 15/60, S.

5069). In der Aussprache, die der Abstimmung vorausging, erklärte der Senator für

Finanzen, dass die nächste Finanzplanung für Berlin erst mit dem nächsten Haushalt

vorgelegt werde (Plenarprotokoll 15/60, S. 5064).

Am 30. Dezember 2004 ist der Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens bei

dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin eingegangen.

In seiner Sitzung vom 13./14. April 2005 konnten sich die Mitglieder des Bund-

/Länderarbeitsausschusses "Haushaltsrecht und Haushaltssystematik" hinsichtlich der

Frage, ob im Rahmen eines Doppelhaushalts die jährliche Vorlage einer mittelfristigen

Finanzplanung erforderlich sei, nicht auf eine gemeinsame Rechtsauffassung

verständigen.

Die Antragsteller sind der Auffassung, ihr Antrag sei zulässig. Die Antragstellerinnen zu

1. bis 3. machten keine eigenen Rechte, sondern im Wege der Prozessstandschaft

Rechte des Abgeordnetenhauses geltend. Dass das Abgeordnetenhaus den auf

Fortschreibung und Vorlage des Finanzplans für die Jahre 2004 bis 2008 gerichteten

Antrag der Antragstellerin zu 3. mehrheitlich abgelehnt habe, stehe der

Geltendmachung des Rechts des Abgeordnetenhauses im Wege der Prozessstandschaft

nicht entgegen. Die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 4. bis 6. sei ebenfalls gegeben.

Sie machten eigene Informationsrechte geltend, die sich unmittelbar aus Art. 38 Abs. 4

VvB ableiteten. Die verfassungsrechtlich gewährten und garantierten Statusrechte des

einzelnen Abgeordneten umfassten neben originären Informationsbeschaffungsrechten

auch akzessorische Informationssicherungsrechte, die den Abgeordneten den Zugang

zu Informationen zu sichern hätten, die ihnen aufgrund anderweitig normierter

verfassungsrechtlicher Bestimmungen zur Verfügung stehen sollten. Zu diesen

Bestimmungen zähle auch Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Lege der Senat von Berlin die

Finanzplanung nicht vor, so verletze er nicht nur Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB, sondern auch

die akzessorischen Informationssicherungsrechte des einzelnen Abgeordneten. Denn zu

den unabdingbaren Informationen, die der einzelne Abgeordnete benötige, um seine

kontrollierende und legitimierende Funktion in Bezug auf die Exekutive auszuüben,

gehöre die fünfjährige Finanzplanung. Werde ein Informationsrecht des einzelnen

Abgeordneten nicht anerkannt, könne sich der Senat von Berlin zusammen mit der

Mehrheit des Parlaments faktisch über verfassungsrechtliche Informationspflichten

hinwegsetzen und eine effektive Kontrolle seiner Tätigkeit damit verhindern oder

jedenfalls erschweren.

Die Anerkennung eines Informationsrechts des einzelnen Abgeordneten beeinträchtige

auch nicht die Rechte des Abgeordnetenhauses. Denn das aus der Vorlagepflicht des

Senats folgende Recht des Abgeordnetenhauses sei kein Recht, das - wie etwa das von

Art. 49 Abs. 1 VvB gewährleistete Zitierrecht des Abgeordnetenhauses - erst durch die

Mehrheitsentscheidung des Parlaments ausgeübt werden müsse. Vielmehr statuiere Art.

86 Abs. 3 Satz 2 VvB die verfassungsunmittelbare Pflicht des Senats zur Vorlage des

Finanzplans. Das mit dieser Pflicht korrespondierende Recht sei dem Abgeordnetenhaus

im Interesse aller seiner Mitglieder eingeräumt und stehe nicht unter dem Vorbehalt

seiner Geltendmachung durch einen mehrheitlich gefassten Beschluss des Plenums.

Daher werde auch keine Dispositionsbefugnis des Abgeordnetenhauses durch die

Ableitung akzessorischer Informationsrechte unterlaufen.

Die Antragsteller begründen den Antrag damit, dass aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die

Pflicht des Senats von Berlin folge, den fünfjährigen Finanzplan auch dann jährlich

fortzuführen und dem Abgeordnetenhaus vorzulegen, wenn wegen eines zuvor

beschlossenen Doppelhaushalts für ein Haushaltsjahr kein gesonderter

Haushaltsgesetzentwurf für das nächste Haushaltsjahr eingebracht und verabschiedet

werden müsse.

Aus dem Wortlaut des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ergebe sich, dass keine strenge

Akzessorietät zwischen der Vorlage des Finanzplans und der Einbringung eines

Haushaltsgesetzentwurfs bestehe; die Verfassung fixiere in Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB nur

den letztmöglichen Zeitpunkt, zu dem der Finanzplan vorzulegen sei. Vielmehr ergebe

der Wortlaut die Pflicht, den Finanzplan jährlich fortzuführen. Denn Art. 86 Abs. 3 Satz 2

VvB knüpfe den Zeitpunkt der Vorlage des Finanzplans nicht an die Einbringung des

nächsten Haushaltsgesetzes, sondern an das nächste Haushaltsjahr. Da aber gemäß §

12 Abs. 1 LHO Haushaltspläne für zwei Jahre auch nach Jahren getrennt aufgestellt

werden müssten und somit zwei von einander unterscheidbare Haushaltsjahre

umfassten, verlange Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB im Falle von Doppelhaushalten die

jährliche Fortschreibung und Vorlage des Finanzplans.

Die Pflicht, den Finanzplan auch bei Vorliegen eines Doppelhaushalts jährlich vorzulegen,

folge ferner aus dem Zusammenhang mit den bundesrechtlichen Vorschriften des

Haushaltsgrundsätzegesetzes und des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des

Wachstums der Wirtschaft bzw. der Entstehungsgeschichte des Art. 86 Abs. 3 Satz 2

VvB.

Der Berliner Verfassungsgeber habe mit Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB eine mit § 50 Abs. 3

Satz 1 HGrG identische Vorschrift geschaffen. Damit habe er klargestellt, dass die

normative Verankerung des Regelungsgehalts dieser Norm und der von ihr in Bezug

genommenen Bundesvorschriften seinem Willen entsprochen habe.

Der Senat von Berlin werde durch Bundesrecht verpflichtet, die mehrjährige

Finanzplanung jährlich fortzuführen. Denn nach § 9 Abs. 3 StabG sei der Finanzplan

jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen. Die Vorschrift gelte gemäß § 14

Satz 1 StabG auch für die Länder. Das zeitlich später geschaffene

Haushaltsgrundsätzegesetz enthalte keine Bestimmung, die von der Pflicht des § 9 Abs.

3 StabG entbinde. Vielmehr knüpfe § 50 HGrG an die Vorschriften der §§ 9 und 14 StabG

an. Aus dem Fehlen einer Inbezugnahme auf § 9 Abs. 3 StabG in § 50 HGrG folge nichts

anderes. Soweit § 50 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 HGrG auf § 9 Abs. 1 StabG bzw. § 9 Abs. 2

Satz 2 StabG verwiese, diene dies allein der Klarstellung. Keineswegs werde hierdurch

aber die Vorschrift des § 9 Abs. 3 StabG aufgehoben.

Es sei auch darauf hinzuweisen, dass der Finanzplan gemäß Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB

der gesamten Haushaltswirtschaft zugrunde zu legen sei. Erfasst werde insofern nicht

nur die Festlegung des Haushaltsplans, sondern auch seine Ausführung. Eine isolierte

Finanzplanung ohne Haushaltsgesetz verliere also nicht ihre Bedeutung, wenn wegen

des Doppelhaushalts kein Haushaltsgesetz verabschiedet werde. Die Finanzplanung

fungiere vielmehr ständig als politischer Maßstab und Kontrollparameter für die

konjunkturgerechte Haushaltsführung und könne darüber hinaus besondere Bedeutung

erlangen, wenn Nachtragshaushalte erforderlich würden oder Sperrvermerke vom

Parlament gemäß § 36 Abs. 1 Satz 2 LHO aufzuheben seien.

Zu berücksichtigen sei ferner, dass nach dem Schlussbericht der Enquete-Kommission

"Verfassungs- und Parlamentsreform", auf deren Vorschlag die Vorschrift des Art. 86

Abs. 3 Satz 2 VvB zurückzuführen sei, der Finanzplan "von Jahr zu Jahr" fortzuschreiben

sei.

Auch eine teleologische Auslegung des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB lasse auf die Pflicht des

Senats von Berlin schließen, den Finanzplan jährlich fortzuführen und dem

Abgeordnetenhaus vorzulegen. Die Finanzplanung habe eine politische Funktion, die in

der Festlegung der programmatischen Ziele der Regierung liege. Die

finanzwirtschaftliche Funktion liege in der Schätzung des zur Verwirklichung dieser Ziele

notwendigen Finanzbedarfs und des Ausgleichs zwischen Einnahmen und Ausgaben für

jedes Planungsjahr. Die gesamtwirtschaftliche Funktion der Finanzplanung liege in der

Abstimmung der voraussichtlichen Ausgaben und der zu ihrer Deckung notwendigen

Einnahmen mit den gesamtwirtschaftlichen Zielvorstellungen und Rahmenbedingungen.

Die Funktionen könnten nicht erfüllt werden, wenn die Finanzplanung unterbleibe oder

nicht regelmäßig den aktuellen Entwicklungen angepasst und entsprechend fortgeführt

werde. Vielmehr gewährleiste nur die jährlich wiederkehrende Planung, dass der

Planungszeitraum immer konstant bleibe und sich nicht mit zunehmender Lebensdauer

des Plans verringere. Die Finanzplanung sei somit gerade dadurch gekennzeichnet, dass

sie jährlich fortgeführt werde.

Die Pflicht, die Finanzplanung dem Parlament vorzulegen, diene Informations- und

Kontrollzwecken. Die Abgeordneten sollten sich ein Bild von den mittelfristigen, den

aktuellen Begebenheiten angepassten Planungen der Regierung machen können, um

einzelne politische Vorhaben ebenso beurteilen zu können wie die generelle Frage, ob

die von ihnen legitimierte Regierung noch ihr Vertrauen genieße oder nicht. Dies

verlange aber die jährliche Vorlage der Finanzplanung auch im Falle eines

Doppelhaushalts. Insbesondere könne gerade die Finanzplanung Rückschlüsse darauf

zulassen, ob der für das bevorstehende Haushaltsjahr beschlossene Haushaltsplan den

tatsächlichen Erfordernissen genüge oder ob gegebenenfalls ein Nachtragshaushalt

notwendig werde.

Die jährliche Fortschreibung des Finanzplanes diene auch dazu, die Finanzplanungen des

Bundes und der Länder, so wie es § 51 HGrG aber auch Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG

vorsehe, zu koordinieren, um mit Hilfe einer abgestimmten Konjunkturpolitik das

gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zu sichern. Ferner trage die ausnahmslose jährliche

Fortführung der Finanzplanungen dazu bei, die Verschuldung der öffentlichen Haushalte

in der Bundesrepublik Deutschland unterhalb der sog. Mastricht-Kriterien zu halten, was

seinen Ausdruck in § 51 a HGrG gefunden habe.

Zudem sei eine jährliche Fortschreibung des Finanzplans auch in den

Ausführungsvorschriften der Senatsverwaltung für Finanzen vorgesehen.

Die Antragsteller beantragen,

festzustellen, dass der Senat von Berlin gegen die Verfassung von Berlin verstoßen

habe, weil er es unterlassen habe, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 die

Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er hält den Antrag der Antragsteller zu 4. bis 6. bereits für unzulässig. Den

Antragstellern zu 4. bis 6. fehle die Antragsbefugnis. Der Verfassung von Berlin lasse

sich unter keinem denkbaren Gesichtspunkt entnehmen, dass dem einzelnen

Abgeordneten des Abgeordnetenhauses von Berlin das Recht eingeräumt werde, von

dem Senat von Berlin zu verlangen, jährlich eine fortgeführte Finanzplanung vorzulegen.

Der Finanzplan möge zwar für die Arbeit der Abgeordneten nützlich sein. Art. 86 Abs. 3

Satz 2 VvB vermittle jedoch nur dem Abgeordnetenhaus einen Anspruch. Die

Informationsrechte der Abgeordneten seien an anderer Stelle, insbesondere in Art. 45

VvB geregelt. Die Zuständigkeiten des Parlaments ließen sich nicht als Bündel

inhaltsgleicher Kompetenzen der Abgeordneten verstehen. Das Parlament sei nicht

lediglich die Summe seiner Mitglieder, sondern es sei selbst Organ und als solches

Inhaber originärer Kompetenzen. Der einzelne Abgeordnete habe ein Recht auf

Mitwirkung an der Arbeit des Parlaments. Dieses Recht begründe jedoch ein

unmittelbares Rechtsverhältnis nur zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem

Parlament, nicht aber zwischen den Abgeordneten und anderen Verfassungsorganen.

Dementsprechend habe das Bundesverfassungsgericht für die Thüringische

Landesverfassung einen Anspruch des einzelnen Abgeordneten auf Vorlage des

jährlichen Prüfberichts des Landesrechnungshofs verneint.

Die Antragsteller zu 4. bis 6. seien auch nicht unter dem Gesichtspunkt der

Prozessstandschaft antragsbefugt. Dies setze eine ausdrückliche gesetzliche Zulassung

voraus. Hieran fehle es jedoch. § 37 Abs. 1 VerfGHG ermächtige als Organteile nur die

nach der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses ständig vorhandenen

Gliederungen des Abgeordnetenhauses, wie zum Beispiel die Fraktionen. Im Gegensatz

zu diesen bildeten einzelne Abgeordnete jedoch keine solche "Gliederung" des

Abgeordnetenhauses.

Der Antrag sei auch nicht begründet. Aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ergebe sich kein

Recht des Abgeordnetenhauses, von dem Senat von Berlin im Jahre 2004 die Vorlage

einer Finanzplanung für die Jahre 2004 bis 2008 zu verlangen. Die Auslegung des Art. 86

Abs. 3 Satz 2 VvB müsse das Wesen der Finanzplanung berücksichtigen. Aufgabe der

mehrjährigen Finanzplanung sei es, die ein- oder zweijährigen Staatshaushalte in eine

längerfristige Perspektive einzubinden, die erst die Möglichkeit zur Beeinflussung der

ebenfalls mehrjährigen Konjunkturzyklen eröffnen solle. Der längerfristige Finanzplan

verleihe dem kurzfristigen Haushaltsplan nach dem der Finanzverfassung zu Grunde

liegenden Konzept die Eignung zur Konjunktursteuerung. In deren Sinne sei

Finanzplanung akzessorisch zur Haushaltsplanung und Haushaltsaufstellung. Dem

entspreche auch die Staatspraxis.

Auch der Wortlaut von Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB bringe dies zum Ausdruck. Der

maßgebende Zeitpunkt für die Vorlage werde kalendarisch nicht bestimmt. Vielmehr sei

danach maßgebend der zeitliche Zusammenhang mit der Vorlage des Entwurfs des

Haushaltsgesetzes. Nach dem Wortlaut des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ergebe sich der

letzte zulässige Termin für die Vorlage der fünfjährigen Finanzplanung ausschließlich

daraus, wann der Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr

vorgelegt werde. Werde jährlich ein Haushaltsgesetz vorgelegt, müsse

dementsprechend auch jährlich ein Finanzplan vorgelegt werden. Werde der Weg des

Doppelhaushalts gewählt, folge aus dem Normtext, dass auch der Finanzplan nur alle

zwei Jahre vorgelegt werden müsse.

Dies bestätigten auch die systematische Auslegung und die Entstehungsgeschichte des

Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Die Norm stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit den

Vorgaben der Verfassung für das Haushaltsgesetz und die Haushaltswirtschaft in Art. 86

Abs. 1, 2 und 3 Satz 1 VvB. Als der Haushaltswirtschaft dienendes Instrument sei der

Finanzplan notwendig in einen engen Zusammenhang mit dem Haushaltsgesetz

gestellt. Wollte die Berliner Verfassung den Senat von Berlin zu einer jährlichen Vorlage

auch bei Vorhandensein eines Doppelhaushalts verpflichten, so hätte sie ausdrücklich

eine Vorlagefrist bestimmt. Eine solche Fristsetzung wäre notwendig, träfe die Ansicht

der Antragsteller zu.

Auch aus dem systematischen und historischen Zusammenhang mit bundesrechtlichen

Regelungen lasse sich für die Auffassung der Antragsteller nichts herleiten. Zwar stimme

Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB mit § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG überein. Es sei jedoch verfehlt,

aus der Übernahme einzelner bundesrechtlicher Regelungen in die Verfassung von

Berlin auf den Willen der Berliner Verfassung zu schließen, einen ganzen

Regelungskomplex des Bundesrechts in Landesverfassungsrecht zu transformieren,

ohne dass im Wortlaut des Berliner Landesverfassungsrechts ein Anhaltspunkt dafür

bestünde. Das Berliner Verfassungsrecht wäre anderenfalls in seinem Umfang abhängig

von der sich wandelnden Bundesgesetzgebung. Eine solche Konstruktion verfehle die

Eigenart der verfassungsgebenden Gewalt des Landes Berlin ebenso wie die rechtliche

Unabhängigkeit seiner Verfassung.

Im Übrigen treffe es schon nicht zu, dass das Bundesrecht zur jährlichen Vorlage des

Finanzplans verpflichte. § 50 HGrG nehme Bezug auf § 9 Abs. 1 und 2 Satz 2 sowie § 14

StabG, nicht aber auf § 9 Abs. 3 StabG. Das Fortgelten des § 9 Abs. 3 StabG sei von der

späteren Vorschrift des § 50 HGrG somit offensichtlich nicht gewollt. Daher sei auch der

Verweis auf § 14 StabG in § 50 Abs. 1 HGrG aus systematischen Gründen zwingend

dahin auszulegen, dass § 14 StabG als generelle Verweisung für eine sinngemäße

Anwendung die Spezialregelung bezüglich § 9 StabG nicht verdrängen könne. Nur so

ergebe sich eine widerspruchsfreie Auslegung von § 50 HGrG einerseits und § 9 HGrG

andererseits, wonach den Ländern vorgegeben werde, dass sie ihren Haushaltsplan für

zwei Jahre, nach Jahren getrennt, aufstellen könnten. Die von § 14 StabG angeordnete

sinngemäße Geltung der dort genannten Vorschriften schlösse es im Übrigen aus, ohne

weitere textliche Hinweise eine bundesrechtliche Pflicht zur jährlichen Fortschreibung und

Vorlage des Finanzplanes auch bei der Aufstellung von Doppelhaushalten anzunehmen.

Dass die Bundesländer nicht schon kraft Bundesrechts verpflichtet seien, ihre

Finanzplanung auch bei Vorliegen eines Doppelhaushalts jährlich fortzuführen, belege

zudem die Staatspraxis; denn nur in den Ländern Bayern, Hamburg, Niedersachsen,

Nordrhein-Westfalen und Thüringen werde die Finanzplanung auch dann jährlich

aktualisiert, während die übrigen Bundesländer in diesem Fall entweder die

Finanzplanung insgesamt oder jedenfalls die Vorlage des fortgeführten Finanzplans an

das Parlament für entbehrlich hielten.

Schließlich könne die Finanzplanung ihren Zweck nur erreichen, wenn sie sich auf die

Haushaltsgesetzgebung beziehe. Denn sie solle der ein- oder zweijährigen

Haushaltsgesetzgebung eine längerfristige Perspektive geben und auf diesem Wege

Konjunkturzyklen gemäß den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

beeinflussen. Eine Kontrolle der Haushaltswirtschaft des Senats von Berlin losgelöst von

der Beratung und Entscheidung über ein Haushaltsgesetz müsse auch ohne alle

Konsequenzen und damit im Ergebnis wirkungslos bleiben, so dass von einer Kontrolle

kaum gesprochen werden könne.

Entscheidungsgründe

II. Der Antrag hat in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang Erfolg.

1. Der Antrag der Antragsteller zu 4. bis 6. ist unzulässig. Den Antragstellern fehlt die

Antragsbefugnis. Gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG ist ein im Organstreitverfahren gestellter

Antrag nur zulässig, wenn der jeweilige Antragsteller geltend macht, dass er oder das

Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners

in seinen ihm durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten

verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Diese Voraussetzung ist hier hinsichtlich der

Antragsteller zu 4. bis 6. nicht erfüllt. Aus ihrem Sachvortrag ergibt sich nicht, dass die

beanstandete Unterlassung des Antragsgegners gegen Rechte oder Pflichten verstoßen

haben könnte, die den Antragstellern zu 4. bis 6. durch die von ihnen bezeichneten

Bestimmungen der Verfassung von Berlin übertragen sind. Eigene Rechte, deren

Verletzung die Antragsteller zu 4. bis 6. hier geltend machen könnten, bestehen nicht.

a) Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB gibt lediglich dem Abgeordnetenhaus selbst einen Anspruch

auf Vorlage des Finanzplans, nicht aber dem einzelnen Abgeordneten. Das ergibt sich

aus dem Wortlaut und der Systematik der diesbezüglichen Verfassungsbestimmungen.

Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB benennt lediglich das Abgeordnetenhaus als Empfänger des

Finanzplans. Die Rechte der einzelnen Abgeordneten sind an anderer Stelle, etwa in Art.

45 VvB ausdrücklich geregelt. Auch lassen sich die Zuständigkeiten des Parlaments

nicht als ein Bündel inhaltsgleicher Kompetenzen der Abgeordneten verstehen. Das

Parlament ist nicht lediglich die Summe seiner Mitglieder; es ist selbst Organ und als

solches Inhaber originärer Kompetenzen. Nicht der einzelne Abgeordnete, sondern das

Parlament als Ganzes im Sinne der Gesamtheit seiner Mitglieder übt als

Verfassungsorgan die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus (vgl. BVerfGE 90, 286

<342 f.>; 92, 130 <135> m. w. N.). Das Parlament nimmt die ihm von der Verfassung

zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse allerdings nicht losgelöst von seinen Mitgliedern

wahr. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Parlaments, seinen

Verhandlungen und Entscheidungen, teilzunehmen. Dieses Recht auf Mitwirkung an der

Arbeit des Parlaments, das insbesondere auch die Behandlung des Haushaltsplans

umfasst, begründet - soweit nicht sein Fragerecht betroffen ist - jedoch ein

unmittelbares Rechtsverhältnis nur zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem

Parlament, nicht zwischen den Abgeordneten und anderen Verfassungsorganen (vgl.

BVerfGE 92, 130 <135> m. w. N.). Mag der Finanzplan für den einzelnen Abgeordneten

auch eine wichtige Informationsquelle und für seine Mitwirkung an den Beratungen des

Haushaltsplans nützlich sein, so hat er aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB gegenüber dem

Antragsgegner kein eigenes Recht auf seine Vorlage an das Abgeordnetenhaus.

b) Art. 38 Abs. 4 VvB ist ein originäres Recht des einzelnen Abgeordneten auf Vorlage

des Finanzplans an das Abgeordnetenhaus nicht zu entnehmen.

Dem einzelnen Abgeordneten steht auch kein "akzessorisches

Informationssicherungsrecht" wegen des durch Art. 38 Abs. 4 VvB gewährleisteten

repräsentativen verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten zu (vgl. Driehaus, in:

ders. [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 2002, Art. 38 Rn. 15 m. w. N.; vgl. zum Bundesrecht

BVerfGE 80, 188 <217> m. w. N.). Denn dies - darauf hat auch der Antragsgegner zu

Recht hingewiesen - unterliefe die in Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ihren Ausdruck findende

Absicht der Verfassung von Berlin, einen Anspruch auf Vorlage des Finanzplans, der die

Verpflichtung zur Planung und Erstellung des Finanzplans notwendigerweise umfasst, nur

dem Parlament als Ganzem im Sinne der Gesamtheit seiner Mitglieder einzuräumen.

Es ist auch nicht erkennbar, dass die Vorlage des Finanzplans unentbehrlich wäre, um

dem einzelnen Abgeordneten die Erfüllung seiner Aufgaben zu ermöglichen. Die

mehrjährige Finanzplanung mag als Orientierungs- und Entscheidungshilfe von einiger

Bedeutung auch für den einzelnen Abgeordneten sein. Dass der einzelne Abgeordnete

für eine statusgerechte Aufgabenwahrnehmung auf die Kenntnis des Finanzplans

angewiesen wäre, ist jedoch nicht ersichtlich. Denn eine ausdrückliche

verfassungsrechtliche Verpflichtung der Regierung zur Vorlage des Finanzplanes, die

auch als Recht des Parlaments ausgestaltet ist, wird allein durch die Verfassung von

Berlin begründet.

Das von den Antragstellern zu 4. bis 6. geltend gemachte Recht kann auch nicht unter

Hinweis auf das Frage- und Informationsrecht des Abgeordneten (Art. 45 VvB) begründet

werden. Dieses gehört zu dem traditionellen Kern der Abgeordnetenrechte und ist

darauf gerichtet, dem einzelnen Abgeordneten die für seine Tätigkeit erforderlichen

Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen (vgl. für das

Bundesrecht: BVerfGE 57, 1 <5>; 70, 324 <355>; 92, 130 <136>; VerfGH NW, NVwZ

1994, 678 f.; Driehaus, a. a. O., Art. 38 Rn. 15; Korbmacher, in: Driehaus [Hrsg.], a. a. O.,

Art. 45 Rn. 2; Trute, in: v. Münch/Kunig [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl.

2001, Art. 38 Rn. 92). Das Frage- und Informationsrecht hat die Funktion, den sachlichen

Aufgaben des Abgeordneten zu dienen. Dieser ist aufgrund seines Mandats berufen,

eigenverantwortlich an den Aufgaben mitzuwirken, die dem Parlament obliegen. Das

setzt voraus, dass er über die Informationen verfügt, die für eine sachbezogene

Beteiligung am Entscheidungsprozess des Parlaments erforderlich sind. Sein

Informationsstand ist für ihn von entscheidender Bedeutung. Nur wenn er so umfassend

wie möglich unterrichtet ist, vermag er seine Mitwirkungsbefugnisse voll auszuschöpfen

(vgl. BVerfGE 44, 308 <320>; VerfGH NW, NVwZ 1994, 678 <679>).

Über dieses Informationsrecht geht das Begehren der Antragsteller zu 4. bis 6. jedoch

weit hinaus. Denn sie verlangen von der Regierung nicht lediglich die Unterrichtung über

den dort bereits vorhandenen Kenntnis- und Wissensstand. Vielmehr wird eine - der

Unterrichtung vorausgehende - gestaltende Tätigkeit in Form einer mehrere

Haushaltsjahre umfassenden mittelfristigen Finanzplanung gefordert.

c) Die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 4. bis 6. besteht auch nicht unter dem

Gesichtspunkt der Prozessstandschaft. Die Antragsteller zu 4. bis 6. haben insoweit

schon nicht dargelegt, dass sie das Recht aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB in

Prozessstandschaft für das Abgeordnetenhaus geltend machen wollen. Ob § 37 Abs. 1

VerfGHG dem einzelnen Abgeordneten eine entsprechende Befugnis überhaupt

einräumt, bedarf daher keiner Entscheidung.

2. Die Anträge der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. haben dagegen Erfolg.

a) Sie sind zulässig. Als Fraktionen sind die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. gemäß § 37

Abs. 1 VerfGHG befugt, im Wege der Prozessstandschaft die Verletzung von

verfassungsmäßigen Rechten des Abgeordnetenhauses durch den Senat von Berlin

geltend zu machen (vgl. Beschluss vom 8. April 1997 - VerfGH 78/96 - LVerfGE 6, 66

<76> m. w. N.; st. Rspr.). Insoweit ist es auch ohne Bedeutung, dass das

Abgeordnetenhaus den auf Fortführung und Vorlage des Finanzplans für die Jahre 2004

bis 2008 gerichteten Dringlichkeitsantrag der Antragstellerin zu 3. vom 28. Oktober 2004

abgelehnt hat. Eine Fraktion als Teil des Parlaments kann dessen Rechte auch dann in

einem Organstreitverfahren prozessual geltend machen, wenn das Parlament die

Maßnahme oder Unterlassung gebilligt hat (vgl. Beschluss vom 22. November 1993 -

VerfGH 18/93 - LVerfGE 1, 160 <167 f.>).

Der Antrag ist auch innerhalb der Sechsmonatsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG (vgl. zum

Bundesrecht näher BVerfGE 92, 80 <89>) gestellt worden, da die endgültige Weigerung

des Antragsgegners, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 einen Finanzplan für die

Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen, für die Antragstellerinnen erst nach dem 30. Juni 2004

erkennbar geworden ist.

Den Antragstellern fehlt auch nicht das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Dass die von

ihnen behauptete Verletzung ihrer Rechtsstellung in der Vergangenheit liegt und

abgeschlossen ist, gegenwärtig also keine unmittelbar beeinflussbaren Wirkungen mehr

zeitigt, macht die Anträge nicht unzulässig. Denn es besteht die Möglichkeit der

Wiederkehr einer vergleichbaren Situation. Es ist nicht auszuschließen, dass der

Antragsgegner auch zukünftig im Falle eines Doppelhaushalts von der jährlichen Vorlage

eines Finanzplans absehen wird. Dabei kann dahin stehen, ob eine Wiederholung

auszuschließen wäre, wenn es - entsprechend dem Beschluss des Abgeordnetenhauses

vom 25. November 2004 - zu einer einvernehmlichen Klärung der hier im Streit

stehenden Frage zwischen Bund und Ländern im Sinne der Antragsteller käme. Denn

nachdem sich schon die Mitglieder des Bund-/Länderausschusses "Haushaltsrecht und

Haushaltssystematik" nicht auf eine gemeinsame Rechtsauffassung verständigen

konnten, besteht gegenwärtig kein Anlass zu der Annahme, dass es zu einer

einvernehmlichen Einigung kommen wird. Da der Beschluss des Abgeordnetenhauses

vom 25. November 2004 als so genannter schlichter Parlamentsbeschluss zwar

politische Wirkungen haben mag, den Antragsgegner jedoch nicht rechtlich bindet (vgl.

Lemmer, in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000, Art. 43 Rn. 2

m. w. N.), ist umgekehrt ein erneutes Unterlassen nicht deshalb auszuschließen, weil

eine Klärung nicht bzw. nicht fristgemäß erreicht worden ist.

b) Die Anträge sind auch begründet. Der Senat von Berlin hat gegen Art. 86 Abs. 3 Satz

2 VvB verstoßen, weil er es unterlassen hat, dem Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 die

Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis 2008 vorzulegen.

Gemäß Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ist der Finanzplan dem Abgeordnetenhaus spätestens

im Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste

Haushaltsjahr vorzulegen.

Damit wird dem Senat von Berlin die ausnahmslose Pflicht auferlegt, dem

Abgeordnetenhaus von Berlin in jedem Haushaltsjahr einen der Entwicklung

angepassten und fortgeführten Finanzplan vorzulegen, der eine fünfjährige

Finanzplanung beinhaltet, d. h. eine Planung, die das laufende und die nächsten vier

Haushaltsjahre umfasst. Die Vorlagepflicht entfällt nicht, wenn ein Haushaltsgesetz - hier

das Haushaltsgesetz 2004/2005 vom 1. April 2004 - den Haushaltsplan für zwei

Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, festgestellt hat und es deshalb im ersten dieser

beiden Haushaltsjahre nicht der Vorlage des Entwurfs eines Haushaltsgesetzes für das

nächste Haushaltsjahr bedarf. Demgemäß war der Antragsgegner verpflichtet, dem

Abgeordnetenhaus im Jahre 2004 die Finanzplanung von Berlin für die Jahre 2004 bis

2008 vorzulegen.

Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB wiederholt eine bereits nach Bundesrecht bestehende Pflicht

des Antragsgegners zur Vorlage eines Finanzplans und schafft damit eine eigenständige

subjektive Rechtsposition des Parlaments. Die jährliche Pflicht zur Vorlage knüpft an die

ebenfalls bereits nach Bundesrecht bestehende uneingeschränkte Pflicht des

Antragsgegners an, den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und

fortzuführen.

Dieses Verständnis der ihrem Wortlaut nach auslegungsfähigen und -bedürftigen Norm

ergibt sich vornehmlich aus ihrem systematischen Zusammenhang mit den die

Finanzplanung betreffenden bundesrechtlichen Vorschriften des Gesetzes zur Förderung

der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582),

zuletzt geändert durch die Achte Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 25.

November 2003 (BGBl. I S. 2304) - im Folgenden: Stabilitätsgesetz (StabG) - und des

Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder

(Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG) vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), zuletzt

geändert durch Gesetz vom 23. Dezember 2003 (BGBl. I, S. 2848). Es ergibt sich aber

auch aus dem Regelungszusammenhang mit Vorschriften der Verfassung von Berlin

über das Finanzwesen, insbesondere der Regelung des Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB,

wonach der Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen ist.

Nicht zuletzt sprechen hierfür Sinn und Zweck des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB sowie die

Entstehungsgeschichte der Norm.

aa) Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ist auslegungsbedürftig und auslegungsfähig.

(1) Der Wortlaut der Norm ist offen für die hier vertretene Auslegung. Art. 86 Abs. 3 Satz

2 VvB regelt ausdrücklich weder, wer den Finanzplan vorzulegen hat, noch dass der

Finanzplan jährlich vorzulegen ist. Er lässt auch offen, wie im Falle eines Doppelhaushalts

zu verfahren ist.

Eine entsprechende Aussage ist dem Wortlaut der Norm schon deswegen nicht zu

entnehmen, weil für einen Doppelhaushalt gemäß § 12 Abs. 1 LHO kennzeichnend ist,

dass er für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, aufgestellt wird und ihm

dementsprechend der Entwurf eines Haushaltsgesetzes für die nächsten beiden Jahre

vorauszugehen hat. Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB stellt ausdrücklich jedoch nur auf "das

nächste Haushaltsjahr", nicht aber daneben auch - "für den Fall eines Doppelhaushalts" -

auf "die nächsten Haushaltsjahre" ab.

Das Bedürfnis nach einer Auslegung der Vorschrift wird noch einmal verstärkt, weil der

Verweis auf den Entwurf des Haushaltsgesetzes für das "nächste Haushaltsjahr"

mittelbar Bezug nimmt auf das "laufende Haushaltsjahr". Deswegen und weil der Begriff

des Haushaltsjahres nur in der Einzahl verwendet wird, kommt in dem Wortlaut eine

Jährlichkeit von Haushaltsgesetzgebung und Vorlage des Finanzplans zum Ausdruck, die

im Falle eines Doppelhaushalts im Grundsatz in Frage gestellt ist.

Eindeutig zu entnehmen ist Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die Aussage, dass dem

Abgeordnetenhaus ein Finanzplan vorzulegen ist. Aus dem Wortlaut der Vorschrift kann

jedoch nicht geschlossen werden, dass der "Entwurf des Haushaltsgesetzes für das

nächste Haushaltsjahr" eine Bedingung für die Entstehung der Pflicht zur Vorlage des

Finanzplans ist. Ihr Wortlaut legt lediglich nahe, dass die Regelung mit der Vorlagepflicht

eine Frist verbindet, innerhalb derer die Vorlage eines Finanzplans zu erfolgen hat.

Denn nach allgemeinem Verständnis handelt es sich bei einer Bedingung um ein

zukünftiges ungewisses Ereignis (vgl. z. B. die Legaldefinition in § 36 Abs. Abs. 2 Nr. 2

VwVfG; vgl. auch BGH, NJW 2004, 284). Ungewissheit darüber, ob der Entwurf eines

Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr erfolgen wird, ist dem Wortlaut des

Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB jedoch nicht zu entnehmen, was anderenfalls etwa durch die

Worte "falls" oder "sofern" zum Ausdruck gebracht worden wäre. Der Wortlaut lässt

keinen Zweifel daran erkennen, dass es zukünftig zu einem Entwurf des

Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr kommen wird. Offen lässt die Norm

lediglich den genauen Zeitpunkt des Entwurfs. Dies aber ist kennzeichnend für eine

Befristung, die sich nach allgemeiner Ansicht von der Bedingung dadurch unterscheidet,

dass bei ihr auf ein gewisses, allerdings zeitlich noch unbestimmtes Ereignis abgestellt

wird (vgl. BGH, a. a. O.; Heinrichs, in: Palandt, BGB, 64. Aufl. 2005, § 163 Rn. 1 m. w. N.).

Das nach dem Wortlaut der Norm als gewiss vorausgesetzte Ereignis wird im Falle eines

Doppelhaushalts in dessen erstem Jahr aber naturgemäß ausbleiben. Hierdurch wird

noch einmal die Auslegungsfähigkeit und -bedürftigkeit des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB

unterstrichen. Denn so wie der Wortlaut der Norm schon an anderer Stelle von der

Jährlichkeit von Haushaltsgesetzgebung und Finanzplan auszugehen scheint, so zeigt

auch dies, dass die Vorschrift nicht auf den Fall einer Haushaltsgesetzgebung

zugeschnitten ist, die einen längeren Zeitabschnitt umfasst.

(2) Auch systematische Überlegungen verdeutlichen die Auslegungsbedürftigkeit des

Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Denn sie belegen, dass die Norm von den

haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Jährlichkeit und Vorherigkeit geprägt und deshalb

nicht auf den Fall eines zwei Haushaltsjahre umfassenden Doppelhaushalts

zugeschnitten ist.

Nach Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig

und voneinander unabhängig. Bund und Länder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den

Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 109

Abs. 2 GG). Nach Art. 109 Abs. 3 GG können durch Bundesgesetz, das der Zustimmung

des Bundesrates bedarf, für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das

Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine

mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden.

Von dieser Ermächtigung hat der Bund durch die §§ 9 bis 11, 14 StabG sowie durch das

Haushaltsgrundsätzegesetz Gebrauch gemacht. Bund und Länder sind verpflichtet, ihr

Haushaltsrecht nach diesen Grundsätzen zu regeln (vgl. § 1 Satz 1 HGrG). Bund und

Länder dürfen bei ihrer Gesetzgebung nicht vom Haushaltsgrundsätzegesetz abweichen.

Weicht eine landesrechtliche Regelung dennoch ab, hat das Bundesrecht Vorrang (vgl.

Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 2. Auflage, Stand: August 2003, Art. 109 Rn. 35).

Nach § 4 Satz 1 HGrG ist Rechnungsjahr (Haushaltsjahr) das Kalenderjahr. Gemäß § 8

Abs. 1 HGrG ist für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan aufzustellen. Das

Haushaltsgrundsätzegesetz gibt damit den Grundsatz der Jährlichkeit vor, wonach der

Haushaltsplan für ein Jahr veranschlagt wird (vgl. Korbmacher, in: Driehaus [Hrsg.], a. a.

O., Art. 85 Rn. 9; Pfennig, in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], a. a. O., Art. 85 Rn. 11 m. w. N.).

Allerdings kann nach § 9 Abs. 1 HGrG der Haushaltsplan für zwei Haushaltsjahre, nach

Jahren getrennt, aufgestellt werden. Da es auch dann bei der Trennung nach Jahren

bleibt, wird das Jährlichkeitsprinzip hierdurch nicht aufgehoben, sondern lediglich

modifiziert (vgl. Pfennig, a. a. O., Art. 85 Rn. 12 m. w. N.).

Der Grundsatz der Jährlichkeit findet in der Verfassung von Berlin seine Entsprechung in

Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB. Danach müssen alle Einnahmen und Ausgaben für jedes

Rechnungsjahr in dem Haushaltsplan veranschlagt werden; er wird durch ein Gesetz

festgestellt (Haushaltsgesetz). Durch Gesetz können eine Veranschlagung und

Feststellung für einen längeren Zeitabschnitt und in besonderen Ausnahmefällen ein

Nachweis von Einnahmen und Ausgaben außerhalb des Haushaltsplans zugelassen

werden (Art. 85 Abs. 1 Satz 2 VvB). Satz 2 der Vorschrift i. V. m. § 9 Abs. 1 HGrG

eröffnet die Möglichkeit, durch Gesetz eine Aufstellung des Haushaltsplans für zwei

Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, zuzulassen.

Die Verfassung von Berlin beinhaltet ferner den Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit,

wonach der Haushaltsplan vor Beginn des Haushaltsjahres festgestellt sein muss und

dementsprechend der Entwurf des Haushaltsgesetzes dem Abgeordnetenhaus bereits

vor Beginn des neuen Rechnungsjahres vorzulegen ist. Dieser Grundsatz ist zwar in Art.

85 VvB nicht ausdrücklich geregelt, lässt sich aber dem Notausgabenrecht des Senats

nach Art. 89 Abs. 1 Satz 1 VvB entnehmen, wonach die unbedingt notwendigen

Ausgaben geleistet werden können, wenn der Haushaltsplan zu Beginn des neuen

Rechnungsjahres noch nicht festgestellt ist (vgl. Korbmacher, a. a. O., Art. 85 Rn. 9;

Pfennig, a. a. O., Art. 85 Rn. 8). Art. 89 VvB setzt der vorläufigen Haushaltsführung des

Senats im haushaltslosen Zustand enge Grenzen. Mit dieser Begrenzung korrespondiert

die verfassungsrechtliche Verpflichtung aller beteiligten Verfassungsorgane, daran

mitzuwirken, dass der Haushaltsplan regelmäßig vor Ablauf des vorherigen

Rechnungsjahres verabschiedet werden kann (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 45, 1

<33>).

Vor diesem Hintergrund drängt sich der Schluss auf, dass sich auch der Wortlaut des

Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB an den von der Verfassung vorgegebenen Verpflichtungen der

beteiligten Verfassungsorgane orientiert, den Haushaltsplan für ein Jahr zu

veranschlagen und ihn jeweils noch vor Ablauf des "laufenden" Haushaltsjahres zu

verabschieden. Ist Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB seinem Wortlaut nach somit kein

unmittelbarer Bezug zum Fall eines Doppelhaushalts zu entnehmen, so mag deshalb -

dies ist dem Antragsgegner zuzugeben - im Grundsatz auch die Annahme denkbar sein,

eine Modifizierung des Grundsatzes der Jährlichkeit könne zugleich die Vorlagepflicht

nach Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB erfassen. Anders als Art. 85 Abs. 1 Satz 2 VvB, der für

das Haushaltsgesetz die Möglichkeit einer Modifikation des Jährlichkeitsprinzips durch

einfaches Gesetz ausdrücklich vorsieht, eröffnet Art. 86 Abs. 3 VvB eine solche

Möglichkeit hinsichtlich des Finanzplans allerdings nicht. Schon dies weist darauf hin,

dass der Finanzplan auch bei Vorliegen eines Doppelhaushalts jährlich vorzulegen ist

und die Vorlage vor Ablauf des laufenden Haushaltsjahres zu erfolgen hat.

bb) Der enge systematische Zusammenhang des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB mit den §§

9, 10, 14 StabG und § 50 HGrG sowie Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB zwingt jedoch zu der

Auslegung, dass eine jährliche Vorlagepflicht besteht. Denn aus diesem

Regelungszusammenhang ergibt sich, dass der "Finanzplan" im Sinne von Art. 86 Abs. 3

Satz 2 VvB ein Finanzplan im Sinne von § 9 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG, § 50 HGrG ist.

Dies aber ist ein das laufende Haushaltsjahr und die nächsten vier Haushaltsjahre

umfassender Plan, der von der Regierung ohne Ausnahme jährlich der Entwicklung

anzupassen und fortzuführen und deshalb in jedem Haushaltsjahr neu zu beschließen

ist.

Denn der Regelungsgehalt von Art. 86 Abs. 3 Satz 1 und 2 VvB stimmt überein mit dem

von § 50 Abs. 1 HGrG, § 9 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG bzw. § 50 Abs. 3 Satz 1

HGrG. Nach § 9 Abs. 3 i. V. m. § 14 Satz 1 StabG besteht die uneingeschränkte Pflicht

des Antragsgegners, den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und

fortzuführen. Diese ausnahmslose Pflicht findet ihren Ausdruck auch in § 9 Abs. 1 StabG,

§ 50 Abs. 1 HGrG bzw. in Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB. Damit aber drängt sich der Schluss

auf, dass Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners zur

jährlichen Anpassung und Fortführung des Finanzplans um die ebenso ausnahmslose

verfassungsrechtliche Pflicht erweitert, dem Abgeordnetenhaus in jedem Haushaltsjahr

einen der jährlichen Entwicklung angepassten und fortgeführten Finanzplan vorzulegen.

§ 9 Abs. 1 Satz 1 StabG bestimmt, dass der Haushaltswirtschaft des Bundes eine

fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen ist. In ihr sind Umfang und

Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben und die Deckungsmöglichkeiten in

ihren Wechselbeziehungen zu der mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen

Leistungsvermögens darzustellen, gegebenenfalls durch Alternativrechnungen (§ 9 Abs.

1 Satz 2 StabG). Der Finanzplan ist gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 StabG vom

Bundesministerium der Finanzen aufzustellen und zu begründen. Er wird gemäß § 9 Abs.

2 Satz 2 StabG von der Bundesregierung beschlossen und Bundestag und Bundesrat

vorgelegt. Nach § 9 Abs. 3 StabG ist der Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen

und fortzuführen. Diese Vorschriften gelten gemäß § 14 Satz 1 StabG sinngemäß für die

Haushaltswirtschaft der Länder. Die Regelung der Zuständigkeiten bleibt den Ländern

überlassen (§ 14 Satz 2 StabG).

Nach § 50 Abs. 1 HGrG, der gemäß § 49 HGrG unmittelbar für den Bund und die Länder

gilt, legen Bund und Länder ihrer Haushaltswirtschaft je für sich eine fünfjährige

Finanzplanung zugrunde. Das erste Planungsjahr der Finanzplanung ist das laufende

Haushaltsjahr (§ 50 Abs. 2 HGrG). Gemäß § 50 Abs. 3 HGrG ist der Finanzplan den

gesetzgebenden Körperschaften spätestens im Zusammenhang mit dem Entwurf des

Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen. Im Finanzplan sind die

vorgesehenen Investitionsschwerpunkte zu erläutern und zu begründen (§ 50 Abs. 4

HGrG). § 50 HGrG verweist hinsichtlich der Finanzplanung und des Finanzplanes jeweils

auf die Vorschrift des § 9 StabG.

In dem von der Regierung zu beschließenden Finanzplan (§ 9 Abs. 2 Satz 2 StabG) ist

demnach die fünfjährige Finanzplanung niederzulegen (vgl. hierzu auch Piduch, a. a. O.,

Finanzplanung Rn. 1). Dabei ergibt sich aus § 50 Abs. 2 HGrG, dass eine Finanzplanung

nur dann "fünfjährig" im Sinne von § 9 Abs. 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG ist, wenn sie das

laufende Haushaltsjahr und die folgenden vier Haushaltsjahre umfasst.

Der Regelungsgehalt von Art. 86 Abs. 3 Satz 1 und 2 VvB ist derselbe wie der von § 50

Abs. 1 HGrG, § 9 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG bzw. § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG (vgl.

Korbmacher, a. a. O., Art. 86 Rn. 4; Pfennig, a. a. O., Art. 86 Rn. 7). Dies folgt schon aus

dem nahezu identischen Wortlaut der Regelungen: Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB stimmt mit

§ 9 Abs. 1 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG und § 50 Abs. 1 HGrG wörtlich überein. Art. 86

Abs. 3 Satz 1 VvB entspricht § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG. Die genannten bundesrechtlichen

Bestimmungen gelten in den Ländern unmittelbar. Auch wegen des Vorrangs des

Bundesrechts verbietet sich daher die Annahme, der Regelungsgehalt der Berliner

Verfassungsbestimmungen könnte hinsichtlich der Pflichten der Regierung von dem der

bundesrechtlichen Regelungen abweichen. Daher ist es ohne Belang, dass Art. 86 Abs. 3

Satz 2 VvB, anders als § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG, die Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 2

StabG nicht ausdrücklich in Bezug nimmt. Auch Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB meint den

Finanzplan im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG. Dieser aber ist von der Regierung

ohne Ausnahme jährlich neu zu beschließen.

Die Regierung trifft gemäß § 9 Abs. 3 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG die Pflicht, den

Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen. Diese Verpflichtung

besteht auch für den Fall, dass der Haushaltsplan gemäß § 9 Abs. 1 HGrG für zwei

Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, festgestellt wird (vgl. Piduch, a. a. O.,

Finanzplanung Rn. 2, 15; s. auch Bur, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand:

Dezember 2004, § 50 HGrG Rn. 4). Für die Auffassung des Antragsgegners, dass § 9

Abs. 3 StabG durch die zeitlich später erfolgten Regelungen des

Haushaltsgrundsätzegesetzes verdrängt worden sei, lassen sich keine Anhaltspunkte

erkennen. Auch die einschlägige Literatur stellt die Geltung der Regelung nicht in Frage

(vgl. z. B. Bur, a. a. O., § 50 HGrG Rn. 5; Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner

Grundgesetz, Bd. 3, 4. Aufl. 2001, Art. 109 Abs. 3 Rn. 137; Kisker, in: Isensee/P. Kirchhof

[Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 89 Rn. 80; Rodi, in: Bonner

Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Dezember 2004, Art. 109 Rn. 402 ).

Gegen die Annahme, bereits nach § 9 Abs. 3 StabG treffe den Antragsgegner die Pflicht,

den Finanzplan jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen, lässt sich nicht

anführen, dass die Regelung gemäß § 14 Satz 1 StabG für die Länder lediglich

"sinngemäß" gilt. Schon die in § 14 Satz 2 StabG eingeräumte Befugnis der Länder, die

Zuständigkeiten eigenverantwortlich zu regeln, belegt, dass die "sinngemäße"

Anwendung der in § 14 Satz 1 StabG aufgeführten Vorschriften allein dem Umstand

geschuldet ist, dass sich jene Regelungen nur an Organe des Bundes richten.

Die bundesrechtlichen Regelungen des Stabilitätsgesetzes und des jüngeren

Haushaltsgrundsätzegesetzes - und damit mittelbar auch Art. 86 Abs. 3 Satz 1 und 2

VvB - sind aufeinander abgestimmt und sollen einander im Wesentlichen ergänzen, nicht

aber verdrängen. So benennt beispielsweise § 50 Abs. 3 HGrG (bzw. Art. 86 Abs. 3 VvB)

nicht den Adressaten der Verpflichtung zu einer fünfjährigen Finanzplanung und der

Pflicht, den "gesetzgebenden Körperschaften" (bzw. dem Abgeordnetenhaus) den

Finanzplan vorzulegen. Dies ist entbehrlich, da sich dies bereits aus § 9 Abs. 2 (i. V. m. §

14 Satz 1) StabG ergibt. § 50 HGrG definiert nicht den Inhalt der Finanzplanung, da dies

bereits in § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG geschehen ist. § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG zählt

Alternativrechnungen zum möglichen Inhalt der Finanzplanung. § 50 Abs. 3 Satz 3 HGrG

knüpft hieran an und räumt den gesetzgebenden Körperschaften den Anspruch ein,

Alternativrechnungen zu verlangen. In einer ähnlichen Beziehung stehen die Regelungen

des § 50 Abs. 5 HGrG und des § 10 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG. Denn als Unterlagen für

die Finanzplanung stellen gemäß § 10 Abs. 1 StabG die Bundesministerien für ihren

Geschäftsbereich mehrjährige Investitionsprogramme auf und übersenden sie mit den

sonstigen Bedarfsschätzungen dem Bundesministerium der Finanzen zu dem von ihm

zu bestimmenden Zeitpunkt. Die Investitionsprogramme haben nach Dringlichkeit und

Jahresabschnitten gegliedert die in den nächsten Jahren durchzuführenden

Investitionsvorhaben zu erfassen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 StabG). Die Investitionsprogramme

sind jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen (§ 10 Abs. 3 StabG). Auf diese

Regelungen nimmt § 50 Abs. 5 HGrG ausdrücklich und inhaltlich uneingeschränkten

Bezug und bestimmt, dass den gesetzgebenden Körperschaften die auf der Grundlage

der Finanzplanung überarbeiteten mehrjährigen Investitionsprogramme (§ 10 des

Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft) vorzulegen

sind.

Auch das Verhältnis von § 9 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG und §

50 Abs. 3 Satz 1 HGrG bestätigt im Grundsatz das Prinzip der Ergänzung und ist weiterer

Anhalt dafür, dass die Regelungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes nicht auf eine

Aufhebung von Regelungen des Stabilitätsgesetzes ausgerichtet sind. § 9 Abs. 2 Satz 2

Halbsatz 2 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG beinhaltet bereits die Verpflichtung der

Regierung, den von ihr beschlossenen Finanzplan den gesetzgebenden Körperschaften

vorzulegen. § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG greift diese Verpflichtung auf, wiederholt sie und

konkretisiert sie zugleich, indem er der Regierung eine Frist zur Vorlage setzt. § 50 Abs.

3 Satz 1 HGrG verdrängt damit nicht den Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2 Satz 2

Halbsatz 2 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG.

Die ergänzende Funktion des Haushaltsgrundsätzegesetzes wird bestätigt durch die

Gesetzesmaterialien, nach denen § 50 HGrG (§ 2 des Gesetzentwurfs) die Vorschriften

des Stabilitätsgesetzes "in verfahrensrechtlicher Hinsicht ergänzen" soll (vgl. die

amtliche Begründung: BT-Drs. V/3040, Tz. 55, 139; vgl. auch Piduch, a. a. O.,

Finanzplanung Rn. 1). Zur Regelung des § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG (§ 2 Abs. 2 des

Gesetzentwurfs) führte die Begründung aus, sie "ergänze" § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG. Auf

diese Weise werde "sichergestellt, dass die Finanzplanung auch dem Entwurf des

Haushaltsplanes zugrunde gelegt" werden könne (vgl. BT-Drs. V/3040, Tz. 141).

Die in § 50 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 HGrG enthaltenen Bezugnahmen auf § 9 Abs. 1 und

§ 14 StabG bzw. § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG haben demnach lediglich die Aufgabe,

klarzustellen, dass die Regelungen des Stabilitätsgesetzes ergänzt werden sollen und an

deren materiellen Regelungsgehalt angeknüpft wird. So stellt der Verweis in § 50 Abs. 1

HGrG auf die Regelungen der §§ 9 Abs. 1 und 14 StabG klar, dass der Regelungsgehalt

beider Vorschriften übereinstimmt und § 50 diejenige Finanzplanung meint, deren

materieller Gehalt in § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG beschrieben ist. Der Verweis des § 50 Abs.

3 Satz 1 HGrG verdeutlicht, dass die Regelung an § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG (i. V. m. § 14

Satz 1 StabG) anknüpft und sich die Vorlagepflicht auf den von der Regierung

beschlossenen Finanzplan bezieht.

Dass § 9 Abs. 3 StabG nicht durch die Vorschriften des Haushaltsgrundsätzegesetzes

über die Finanzplanung aufgehoben oder modifiziert werden sollte, belegen im Übrigen

die Regelungen des § 50 Abs. 5 HGrG und des § 10 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG. § 50

Abs. 5 HGrG nimmt wie ausgeführt auf die Regelungen des § 10 StabG einschließlich des

§ 10 Abs. 3 StabG ausdrücklich und inhaltlich uneingeschränkten Bezug und bestimmt,

dass den gesetzgebenden Körperschaften die auf der Grundlage der Finanzplanung

überarbeiteten mehrjährigen Investitionsprogramme (§ 10 des Gesetzes zur Förderung

der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft) vorzulegen sind. Schon dies lässt

keinen Raum für die Annahme, die Pflicht zur jährlichen Anpassung der

Investitionsprogramme könnte durch § 50 HGrG verdrängt worden sein. Vielmehr

dokumentiert die Vorschrift, dass an dem jährlichen Gleichschritt von Finanzplanung und

Investitionsprogrammen festzuhalten ist, da die jährlich anzupassenden und

fortzuführenden Investitionsprogramme der Finanzplanung als Unterlagen dienen sollen

und die Investitionsprogramme ihrerseits "auf der Grundlage der Finanzplanung" - und

zwar der aktuellen jährlich fortgeschriebenen - zu überarbeiten sind.

Die aus § 9 Abs. 3 StabG folgende uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners zur

jährlichen Anpassung und Fortführung des Finanzplans findet ihren Niederschlag in § 9

Abs. 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG bzw. Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB, wonach der

Haushaltswirtschaft eine fünfjährige, also das laufende Haushaltsjahr und die folgenden

vier Haushaltsjahre umfassende Finanzplanung zugrunde zu legen ist.

§ 9 Abs. 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG bzw. Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB ist nicht zu

entnehmen, dass sich "Haushaltswirtschaft" auf das die Feststellung des Haushaltsplans

betreffende Gesetzgebungsverfahren beschränkte. Vielmehr umfasst die

Haushaltswirtschaft im Sinne der genannten Normen nach allgemeiner Ansicht die

Gesamtheit der auf die Ausgaben und Einnahmen eines Haushaltsträgers bezogenen

Vorgänge. Zur Haushaltswirtschaft zählen deshalb jedenfalls alle Entscheidungen und

Maßnahmen, die notwendiger Bestandteil des Haushaltskreislaufs in

verfahrensrechtlicher Hinsicht sind. Der Haushaltskreislauf, der auch in der Verfassung

von Berlin in den Art. 85 ff. seinen Ausdruck findet, reicht von der Aufstellung des

Haushaltsplans durch die Regierung über die Beschlussfassung durch das Parlament

einschließlich der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes, über den Vollzug des

Haushalts durch die Exekutive bis hin zur Kontrolle des Haushaltsvollzugs durch den

Rechnungshof und die Entlastung durch das Parlament (vgl. Bleckmann, Staatsrecht I,

1993, Rn. 1673; Heintzen, in: v. Münch/Kunig [Hrsg.], Grundgesetz, Bd. 3, 5. Aufl. 2003,

Art. 109 Rn. 5; Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Bd. 3, 4.

Aufl. 2001, Art. 109 Abs. 1 Rn. 16 ff.; Heun, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz, Bd. III, 2000,

Rn. 5; Mahrenholz, in: Grundgesetz, Alternativkommentar, Bd. 2, 2. Aufl. 1989, Art 109

Rn. 8; Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Bd. VI, Art. 109 Rn. 3 [Stand 1979]; Piduch,

a. a. O., Art. 109 GG Rn. 5; Rodi, a. a. O., Art. 109 Rn. 80, 92; Schmidt-Bleibtreu/Klein,

Grundgesetz, 8. Aufl. 1995, Art. 109 Rn. 7; Siekmann, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art.

109 Rn. 4; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 45 IV

3 a).

Beschränkt sich die jährliche Haushaltswirtschaft aber nicht auf die Feststellung des

Haushaltsplanes, ist folglich auch nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG, Art.

86 Abs. 3 Satz 1 VvB die Aufstellung einer fünfjährigen - jeweils fortzuschreibenden -

Finanzplanung erforderlich, wenn sich die Haushaltswirtschaft in einem Haushaltsjahr

nicht auf die Aufstellung des Haushaltsplans und die Verabschiedung des

Haushaltsgesetzes erstrecken sollte.

Dieses Verständnis des Art. 86 Abs. 3 Satz 1 VvB und der inhaltsgleichen § 9 Abs. 1 Satz

1 StabG, § 50 Abs. 1 HGrG folgt ferner aus Sinn und Zweck der Finanzplanung. Diese

erschließen sich u. a. aus § 9 Abs. 1 Satz 2 StabG und § 50 Abs. 4 HGrG sowie aus § 50

Abs. 7 HGrG, wonach die Regierung rechtzeitig geeignete Maßnahmen treffen soll, um

eine geordnete Haushaltsentwicklung unter Berücksichtigung des voraussichtlichen

gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens in den einzelnen Planungsjahren zu sichern.

Sinn und Zweck der fünfjährigen Finanzplanung sind es, die Haushaltswirtschaft, die von

dem kurzfristig angelegten System der jährlichen Haushaltsplanung dominiert wird, in

einen mittelfristigen Orientierungsrahmen einzuordnen, der einen Überblick über

längerfristige finanz- und wirtschaftspolitische Zielvorstellungen verschafft und eine die

größeren Problem- und Lösungszusammenhänge reflektierende Haushaltsperspektive

vermittelt. Die mehrjährige Finanzplanung soll dabei helfen, haushaltspolitische

Entscheidungen, insbesondere über größere haushaltswirtschaftliche Maßnahmen wie

umfangreiche Investitionsvorhaben, mit Rücksicht auf die daraus folgenden

Konsequenzen für das Haushaltsvolumen und den Haushaltsausgleich über einen

längeren Zeitraum zu treffen (vgl. Hillgruber, a. a. O., Art. 109 Abs. 3 Rn. 134; Rodi, a. a.

O., Art. 109 Rn. 389). Die mehrjährige Finanzplanung hat damit für finanzwirtschaftliche

Rationalität und geplante Kontinuität zu sorgen (vgl. BVerfGE 101, 158 <219>). Der

mittelfristigen Finanzplanung kommen ferner eine politische Programmfunktion

(Aufgabenplanung, Prioritätenfestlegung), eine vorausschauende finanzpolitische

Ordnungsfunktion (Haushaltsausgleich, dauernde Leistungsfähigkeit, Aufzeigen der

Grenzen der Finanzierbarkeit, frühzeitiges Aufzeigen finanzpolitischer

Gefahrensituationen), eine konjunktur- und wirtschaftspolitische Lenkungsfunktion

(gesamtwirtschaftliche Struktur-, Stabilitäts- und Wachstumsmaßnahmen) sowie eine

Informations- und Kontrollfunktion (Transparenz und Beeinflussbarkeit durch Parlament,

Regierung und Öffentlichkeit) zu (vgl. Katz, in: Feuchte [Hrsg.], Verfassung des Landes

Baden-Württemberg, 1987, Art. 79 Rn. 10; Kisker, a. a. O., § 89 Rn. 84; Korbmacher, a. a.

O., Art. 86 Rn. 3; Maunz, a. a. O., Art. 109 Rn. 47; Materialien zum Bericht zur Lage der

Nation 1972, BT-Drs. VI/3080, S. 46; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder,

Bd. I, 1981, Rn. 137 ff.; Piduch, a. a. O., Finanzplanung Rn. 4; Rodi, a. a. O., Art. 109 Rn.

389 ff.; Stern, a. a. O., § 45 IV 4 b).

Diese Funktionen vermag eine fünfjährige Finanzplanung auch in einem Haushaltsjahr zu

erfüllen, in welchem dem Parlament der Entwurf eines Haushaltsgesetzes für das

nächste Haushaltsjahr nicht vorgelegt werden muss. Insbesondere gilt dies hinsichtlich

des Vollzugs des Haushalts, d. h. dem Finanzieren der vorgesehenen Ausgaben und

dem Begründen der vorgesehenen Verpflichtungen durch die Exekutive (vgl. Kisker, a. a.

O., § 89 Rn. 52). Die Exekutive hat dabei zwar die Grenzen zu respektieren, die ihr durch

die Bestimmungen des Haushaltsplans gezogen sind. Ebenso hat sie gesetzliche

Vorgaben zu beachten, die beispielsweise aus Art. 109 Abs. 2 GG und dessen

Konkretisierungen in einer Vorschrift wie § 1 StabG folgen.

Die Exekutive ist jedoch nicht verpflichtet, den Haushalt durch Ausgaben und

Verpflichtungsübernahmen umzusetzen. Vielmehr entscheidet sie im Rahmen der

geltenden Gesetze nach eigenem Ermessen (vgl. Kisker, a. a. O., § 89 Rn. 52). Es liegt

auf der Hand, dass ihr dabei eine jährlich fortgeführte, aktuelle Finanzplanung die

notwendige Orientierung bieten kann, um ihr Handeln - insbesondere soweit es um den

Haushaltsausgleich oder konjunktur- und wirtschaftslenkende Maßnahmen geht - auf

eine mittelfristige Perspektive auszurichten. Dies belegt nicht zuletzt § 6 Abs. 2 StabG,

der gemäß § 14 Satz 1 StabG auch für die Länder gilt. Danach kann die Regierung

bestimmen, dass bei einer die Ziele des § 1 StabG (Stabilität des Preisniveaus, hoher

Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und

angemessenem Wirtschaftswachstum) gefährdenden Abschwächung der allgemeinen

Wirtschaftstätigkeit zusätzliche Ausgaben geleistet werden können (§ 6 Abs. 2 Satz 1

StabG). Dabei dürfen die zusätzlichen Mittel nur für im Finanzplan (§ 9 i. V. m. § 10

StabG) vorgesehene Zwecke oder als Finanzhilfe für besonders bedeutsame

Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Abwehr einer Störung

des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verwendet werden (§ 6 Abs. 2 Satz 2 StabG).

Die Bedeutung der fünfjährigen - jährlich fortzuschreibenden - Finanzplanung für das

Handeln der Regierung bringt auch § 50 Abs. 7 HGrG zum Ausdruck, der es ausdrücklich

an die Vorgaben der Finanzplanung bindet. Schließlich kann eine jährlich fortgeführte

fünfjährige Finanzplanung auch bei Haushaltsüberschreitungen, die nach Art. 88 Abs. 2

VvB nur mit Zustimmung des Senats im Falle eines unvorhergesehenen und

unabweisbaren Bedürfnisses vorgenommen werden, der Regierung Orientierung geben.

Aber auch Parlament und Öffentlichkeit können ihr Verhalten und die Kontrolle der

Regierung im laufenden Haushaltsjahr an einer fünfjährigen jeweils jährlich

fortgeschriebenen Finanzplanung unabhängig davon orientieren, ob es der Feststellung

eines Haushaltsplanes für das nächste Haushaltsjahr bedarf.

Dies gilt hinsichtlich des Parlaments um so mehr, als im Falle eines Doppelhaushalts

nicht unterstellt werden kann, das Parlament werde wegen des bereits für das nächste

Haushaltsjahr festgestellten Haushalts im laufenden Haushaltsjahr nicht mit

haushaltswirtschaftlichen Fragen befasst werden. Hiergegen ist schon Art. 88 Abs. 2 VvB

anzuführen, wonach für Haushaltsüberschreitungen gemäß Art. 88 Abs. 1 VvB die

nachträgliche Genehmigung des Abgeordnetenhauses einzuholen ist. Ebenso denkbar

ist es, dass im laufenden Haushaltsjahr Nachträge zum Haushaltsgesetz (§ 33 LHO)

eingebracht werden oder das Abgeordnetenhaus über die Aufhebung eines im

Doppelhaushalt enthaltenen qualifizierten Sperrvermerks im Sinne von § 22 Satz 3 LHO

zu entscheiden hat.

Die ausnahmslose jährliche Anpassung des Finanzplans an die Entwicklung und seine

jährliche Fortführung machen nach alledem gerade das Wesen der Finanzplanung aus.

Dieses wird geprägt durch den mehrjährigen Zeitraum, für den die Planung gelten soll.

Erfahrungsgemäß ist schon der ein- oder zweijährige Haushaltsplan mit zahlreichen

Risiken behaftet, die sowohl in den Annahmen über die finanz- und gesamtwirtschaftliche

Entwicklung und damit in der Ungenauigkeit der Schätzung der einzelnen Einnahmen

und Ausgaben als auch in unvorhergesehen eintretenden Ereignissen liegen, die sich

einer Einflussnahme durch die Regierung oder das Parlament entziehen. Um so mehr

muss dies für die mittelfristige Prognose der "voraussichtlichen Ausgaben" oder der

"mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens" gelten.

Schon kleine Veränderungen der Prognosegrundlage, wozu bereits ein Abweichen des

festgestellten Haushaltsplanes von der ihm zugrundeliegenden Finanzplanung zählen

kann, können hier erhebliche Auswirkungen auf die Verlässlichkeit der auf fünf Jahre

angelegten Prognose selbst haben (vgl. Patzig, a. a. O., Rn. 160; Piduch, a. a. O.,

Finanzplanung Rn. 19; Kisker, a. a. O., § 89 Rn. 80). Andererseits soll der Finanzplan aber

Regierung und Parlament eine verlässliche Orientierungshilfe sein, die es ermöglicht, auf

unerwartete Entwicklungen auch kurzfristig reagieren zu können. Dies belegt § 6 Abs. 2

StabG ebenso wie § 50 Abs. 6 und 7 HGrG. Seine Funktionen kann der Finanzplan daher

nur erfüllen, wenn er in verhältnismäßig kurzen Zeitabständen der Entwicklung

angepasst und fortgeführt wird. Deshalb widerspricht es dem Wesen der Finanzplanung,

sie in größeren zeitlichen Abständen als einem Jahr der Entwicklung anzupassen.

Vor diesem Hintergrund lassen die Bezugnahme des § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG auf § 9

Abs. 2 Satz 2 StabG und der Regelungszusammenhang mit § 50 Abs. 1 HGrG, § 9 Abs. 1

Satz 1 StabG nur den Schluss zu, dass der jährlichen Pflicht der Regierung nach § 9 Abs.

3 (i. V. m. § 14 Satz 1) StabG, den Finanzplan anzupassen und fortzuführen, die Pflicht

entspricht, dem Parlament jährlich einen der Entwicklung angepassten und fortgeführten

Finanzplan vorzulegen. Dafür spricht schließlich auch noch einmal das Verhältnis von §

50 Abs. 5 HGrG und § 10 StabG. Denn die uneingeschränkte Bezugnahme des § 50 Abs.

5 HGrG auf § 10 StabG lässt keinen Zweifel daran, dass die jährlich der Entwicklung

angepassten und fortgeführten Investitionsprogramme (§ 10 Abs. 3 StabG) den

gesetzgebenden Körperschaften ebenfalls jährlich vorzulegen sind. Dass für den nach §

9 Abs. 3 StabG jährlich der Entwicklung

anzupassenden und fortzuführenden Finanzplan im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 2 StabG

etwa anderes gelten könnte, ist angesichts der im Gesetz angelegten Beziehung

zwischen Investitionsprogrammen und Finanzplanung nicht erkennbar.

Da ihr Regelungsgehalt mit dem des § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG übereinstimmt, gilt

dasselbe für Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB.

cc) Die uneingeschränkte Pflicht des Antragsgegners, dem Abgeordnetenhaus den

Finanzplan jährlich vorzulegen, entspricht - wie sich aus den vorangegangenen

Überlegungen ergibt - auch Sinn und Zweck des Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB. Denn dieser

beschränkt sich nicht darauf, dem Abgeordnetenhaus bei den Beratungen über den

Entwurf des Haushaltsgesetzes eine Grundlage zu bieten, mag dies auch ein

wesentlicher Zweck der Vorlagepflicht sein. Vielmehr soll der Finanzplan dem Parlament

immer dann als Orientierungshilfe dienen, wenn es sich mit haushaltswirtschaftlichen

Fragen zu beschäftigen hat. Dies ist aber, wie dargestellt, nicht nur im Zusammenhang

mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr der Fall. Nicht

zuletzt spricht auch die Informations- und Kontrollfunktion des Finanzplans dafür, dass

die Pflicht zur jährlichen Fortführung des Finanzplans nicht von der Vorlagepflicht gelöst

sein kann. Dabei bedarf keiner näheren Darlegung und ist beispielsweise durch die

Rechenschaftspflicht nach Art. 94 VvB hinreichend belegt, dass das Parlament die

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Rechenschaftspflicht nach Art. 94 VvB hinreichend belegt, dass das Parlament die

Exekutive bereits im laufenden Haushaltsjahr beim Vollzug des Haushaltsgesetzes zu

kontrollieren hat; hierbei vermag ein Finanzplan - selbst wenn er erst gegen Ende des

Haushaltsjahres vorgelegt werden sollte - durchaus eine Orientierungshilfe zu geben.

Wichtiger noch dürfte die Vorlagepflicht aber für die Qualitätssicherung der jährlichen

Finanzplanung sein. Denn indem die Regierung dazu gezwungen ist, den jährlichen

Finanzplan dem Parlament vorzulegen und ihn damit der parlamentarischen Kontrolle

und Auseinandersetzung aber auch der öffentlichen Kritik auszusetzen, wird sie

womöglich in verstärktem Maße dazu angehalten, ein der "finanzwirtschaftlichen

Rationalität" (BVerfGE 101, 158 <219>) verpflichtetes, konsequentes mittelfristiges

Konzept ihrer Politik auszuarbeiten (vgl. zum Bundesrecht: Materialien zum Bericht zur

Lage der Nation 1972, BT-Drs. VI/3080, S. 46; Schmidt-Bleibtreu/Klein, a. a. O., Art. 109

Rn. 11).

dd) Schließlich wird die hier vertretene Auslegung durch die Gesetzesmaterialien

bestätigt. Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB ist durch die Verfassung vom 23. November 1995 in

das Verfassungsrecht des Landes Berlin aufgenommen worden. Er geht zurück auf einen

Vorschlag der Enquete-Kommission "Verfassungs- und Parlamentsreform". Im 2. Bericht

(Schlussbericht) der Kommission vom 18. Mai 1994 (Abghs-Drs. 12/4376 S. 25) heißt es:

"Die Entscheidung der Kommission für eine zwischen 58 und 62 Monate dauernde

Legislaturperiode des Abgeordnetenhauses von Berlin und die Vorteile von

längerfristigen Entscheidungen zum Etat, die mit dem Doppelhaushalt 1995/1996

erstmalig wahrgenommen werden, haben zu dem Votum für eine fünfjährige

Finanzplanung geführt.

Grundsätzlich ergibt sich die Verpflichtung, die Haushaltswirtschaft über mehrere Jahre

zu planen und diesen Plan dem Abgeordnetenhaus vorzulegen, bereits aus dem

Haushaltsgrundsätzegesetz des Bundes. Die Kommission war dennoch der Auffassung,

dass dieses wichtige finanzpolitische Steuerungsinstrument in die Landesverfassung

aufgenommen werden sollte, damit das Parlament eine verfassungsrechtliche Position

geltend machen kann, falls die Planung zu spät oder gar nicht vorgelegt wird...

Die Kommission stellt in der Beratung klar, dass es sich dann um einen von Jahr zu Jahr

fortzuschreibenden Fünfjahresplan handeln wird".

Dies bestätigt nicht nur, dass Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB die bundesrechtliche

Verpflichtung zur Vorlage gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG wiederholt und damit dem

Parlament eine verfassungsrechtliche Position für den Fall verleiht, dass die Planung zu

spät oder gar nicht vorgelegt wird. Vielmehr ergibt sich, dass auch der Verfassungsgeber

von einem sich "von Jahr zu Jahr fortschreibenden Fünfjahresplan" ausgegangen ist. Er

tat dies ausdrücklich in Ansehung des Umstandes, dass bei Inkrafttreten des Art. 83

Abs. 3 VvB "mit dem Doppelhaushalt 1995/96 erstmalig die Vorteile von längerfristigen

Entscheidungen zum Etat wahrgenommen" werden konnten. Hieraus aber folgt, dass

der Verfassungsgeber auch für die Jahre eines Doppelhaushalts ganz selbstverständlich

von der Pflicht des Antragsgegners ausgegangen ist, den Finanzplan jährlich der

Entwicklung anzupassen, fortzuführen und dem Abgeordnetenhaus vorzulegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.

Dieses Urteil ist unanfechtbar.

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