Urteil des VerfGH Berlin vom 13.03.2017

VerfGH Berlin: verfassungsbeschwerde, öffentliche sicherheit, polizei, medizinische untersuchung, öffentliche gewalt, verarbeitung, videoüberwachung, strafprozessordnung, erfüllung, begriff

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

186/07

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

DSG BE, SOGÄndG BE, § 19a

Abs 1 SOG BE, § 21a SOG BE, §

24 Abs 4 SOG BE

VerfGH Berlin: Gesetzesunmittelbare Verfassungsbeschwerde

gegen gesetzliche Neuregelungen zur Datenerhebung im

Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz

durch die die Polizei bzw Rettungsdienste zur Durchführung

bestimmter Maßnahmen

von Bildaufnahmen und -aufzeichnungen> ermächtigt werden

ist wegen fehlender gegenwärtiger bzw unmittelbarer

Betroffenheit unzulässig

Leitsatz

Mangels unmittelbarer Betroffenheit unzulässige Verfassungsbeschwerde gegen gesetzliche

Regelungen zur Datenerhebung im Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind Vorschriften des Allgemeinen Gesetzes

zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (Allgemeines Sicherheits-

und Ordnungsgesetz - ASOG -) vom 14. April 1992 in der Fassung vom 11. Oktober

2006, die durch das Gesetz zur Änderung des Allgemeinen Sicherheits- und

Ordnungsgesetzes und des Berliner Datenschutzgesetzes - BerlDSG - vom 12.

Dezember 2007 eingefügt beziehungsweise geändert wurden.

Die Verfassungsbeschwerde rügt die Verfassungswidrigkeit der §§ 19 a, 21 a, 24 Abs. 4

und 24 b ASOG, die wie folgt lauten:

"§ 19 a

Videoüberwachung zur Eigensicherung

(1) Die Polizei kann bei Personen- oder Fahrzeugkontrollen im öffentlichen

Verkehrsraum Bildaufzeichnungen durch den Einsatz optisch-elektronischer Mittel in

Fahrzeugen der Polizei anfertigen, wenn dies nach den Umständen zum Schutz der

Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten oder Dritter gegen eine Gefahr für Leib oder

Leben erforderlich ist. Dabei dürfen auch personenbezogene Daten über Dritte erhoben

werden, soweit dies unvermeidbar ist, um die Maßnahme nach Satz 1 durchführen zu

können.

(2) Der Einsatz der optisch-elektronischen Mittel ist durch geeignete Maßnahmen

erkennbar zu machen oder der betroffenen Person mitzuteilen, wenn er nicht

offenkundig ist.

(3) Die Bildaufzeichnungen sind unverzüglich, spätestens aber am Tage nach dem

Anfertigen zu löschen, soweit sie nicht zur Verfolgung von Straftaten benötigt werden.

(4) § 42 Abs. 4bleibt unberührt.

§ 21 a

Medizinische und molekulargenetische Untersuchungen

(1) Die Polizei kann medizinische Untersuchungen anordnen, wenn eine nach § 21

zulässige Identitätsfeststellung einer Person, die

1. verstorben ist oder

2. sich erkennbar in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden Zustand oder

sich sonst in hilfloser Lage befindet,

auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich ist.

§ 81 a Abs. 1 Satz 2 der Strafprozessordnung gilt entsprechend.

(2) An dem durch Maßnahmen nach Absatz 1 erlangten Material sowie am

aufgefundenen Spurenmaterial von Vermissten dürfen zum Zwecke der

Identitätsfeststellung molekulargenetische Untersuchungen durchgeführt sowie die

gewonnenen DNA-Identifizierungsmuster in einer Datei gespeichert werden. Die DNA-

Identifizierungsmuster sind unverzüglich zu löschen, wenn der Zweck der Maßnahme

nach Absatz 1 erreicht ist. § 81 g Abs. 2 der Strafprozessordnung gilt entsprechend.

(3) Molekulargenetische Untersuchungen bedürfen der richterlichen Anordnung.

Zuständig ist das Amtsgericht Tiergarten. § 25 Abs. 5 Satz 14 dieses Gesetzes sowie §

81 f Abs. 2 der Strafprozessordnung gelten entsprechend.

§ 24

Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen

(4) Bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen, nicht dem Versammlungsgesetz

unterliegenden Großveranstaltungen, die im Rahmen einer vom übrigen Straßenland

sichtbar abgegrenzten Sondernutzung durchgeführt werden, dürfen Polizei und

Rettungsdienstkräfte zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben die Bildaufnahmen

verarbeiten, die von der Veranstalterin oder dem Veranstalter gemäß § 31 b des

Berliner Datenschutzgesetzesoder § 6 b des Bundesdatenschutzgesetzes zur

ordnungsgemäßen Durchführung der Veranstaltung gefertigt werden.

Großveranstaltungen sind Veranstaltungen, die nach Art und Größe die Annahme

rechtfertigen, dass erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit entstehen können.

§ 24 b

Datenerhebung in öffentlichen Verkehrseinrichtungen

(1) Zur Abwehr und zum Erkennen von Straftaten von erheblicher Bedeutung kann die

Polizei in öffentlich zugänglichen Räumen des öffentlichen Personennahverkehrs

personenbezogene Daten durch Anfertigung von Bildaufnahmen erheben und die Bilder

zur Beobachtung übertragen und speichern, wenn sich aus einer nachvollziehbar

dokumentierten Lagebeurteilung ein hinreichender Anlass für die Datenerhebung

ergibt.

(2) § 24 a Abs. 2 bis 4 gilt entsprechend."

Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, § 19 a Abs. 1 - 3 ASOG verletze

das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, da unfreiwillig Videomaterial von dem

Betroffenen angefertigt werde, ohne dass dieser dem zugestimmt habe. § 19 a Abs. 2

ASOG lasse offen, wie die Erkennbarmachung der Aufzeichnung dem Betroffenen

signalisiert werde. Auch im Übrigen verstoße die Regelung gegen das Gebot der

Normenklarheit. Gemäß § 42 Abs. 2 ASOG dürften die erhobenen personenbezogenen

Daten von der Zweckbindung befreit werden, wenn die Datenerhebung auch in einem

anderen Zusammenhang hätte erfolgen können. Dem Anschein nach harmlose Daten

würden zu Beweismitteln in einem Strafverfahren, ohne dass sich der Betroffene darüber

bewusst sei. Ein Datenabgleich mit einer automatisierten Datenbank werde möglich.

Dadurch würden die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 7, 8 und 33 der Verfassung

von Berlin - VvB - sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt.

Durch § 21 a Abs. 1 ASOG werde die Aufgabenteilung zwischen Staatsanwaltschaft und

Polizei aufgehoben. Es bestehe die Befürchtung, dass mit dem Begriff "unter erheblichen

Schwierigkeiten" schon ein betrunkener Mensch gemeint sei, der keine Angaben zu

seiner Person machen könne; eine Situation, in die jeder Bürger geraten könne. Der

Begriff sei zu unkonkret, um ihm zu entnehmen, wann eine solche Untersuchung

angemessen und verhältnismäßig sei. Dadurch würden die allgemeine Handlungsfreiheit

sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt.

§ 24 Abs. 4 ASOG missachte ebenfalls das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

und greife unverhältnismäßig in die Vereinigungs- und allgemeine Handlungsfreiheit ein.

Auch der dort verwendete Begriff "Großveranstaltungen" und seine Definition seien nicht

hinreichend konkret. Die Eingriffsschwelle werde gegenüber § 24 Abs. 1 ASOG

herabgesetzt. Da keine "Tatsachenhürde" gefordert sei, vielmehr ein Verdachtsmoment

ausreiche, werde der Staatswillkür praktisch keine Grenze gesetzt.

Auch § 24 b ASOG werde wegen der Dehnbarkeit seiner Tatbestandsmerkmale dem

Gebot der Normenklarheit nicht gerecht.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Abgeordnetenhaus von Berlin und die

Senatsverwaltung für Inneres und Sport für den Senat von Berlin Stellung genommen;

der Senat von Berlin hat die Verfassungsbeschwerde auch dem Berliner Beauftragten für

Datenschutz und Informationsfreiheit zugeleitet, der sich ebenfalls geäußert hat.

Nachdem während des Verfahrens die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

vom 11. März 2008 (BVerfGE 120, 378) zur automatisierten Erfassung von

Kraftfahrzeugkennzeichen in Hessen und Schleswig-Holstein ergangen war, hat der

Verfassungsgerichtshof den Beteiligten Gelegenheit gegeben, hierzu ergänzend Stellung

zu nehmen.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.

Nach § 49 Abs. 1 VerfGHG kann jedermann mit der Behauptung, durch die öffentliche

Gewalt des Landes Berlin in einem seiner in der Verfassung von Berlin enthaltenen

Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde zum Verfassungsgerichtshof

erheben, soweit nicht Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben

ist oder wird. Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde kann auch ein Landesgesetz

sein. In diesem Fall setzt die Beschwerdebefugnis die ausreichend substantiierte

Darlegung voraus, durch die angegriffene Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar

betroffen zu sein (Urteil vom 12. Juli 2001 - VerfGH 152/00 - LVerfGE 12, 41 <54>; st.

Rspr.; zum Bundesrecht: BVerfG NVwZ 2004, 977; BVerfGE 117, 126 <135>). Diesen

Anforderungen entspricht die Verfassungsbeschwerde nicht.

1. Soweit sich der Beschwerdeführer gegen § 21 a ASOG wendet, legt er bereits nicht

substantiiert dar, von dieser Norm gegenwärtig betroffen zu sein. Dieses Erfordernis soll

ausschließen, dass sich der Verfassungsgerichtshof mit Verfassungsbeschwerden

befassen muss, bei denen es um nur mögliche Rechtsverletzungen des

Beschwerdeführers geht (vgl. Beschluss vom 6. Februar 1998 - VerfGH 80/96 - LVerfGE

8, 45 <50>; zum Bundesrecht: BVerfGE 1, 97 <102>; 60, 360 <371 f.>). Nicht

ausgeschlossen werden Verfassungsbeschwerden gegen Normen, die den

Beschwerdeführer zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde zwar noch

nicht aktuell betreffen, wohl aber, den normalen, zu erwartenden Ablauf der

Lebensumstände vorausgesetzt, in naher Zukunft, oder die ihn schon jetzt zu

Dispositionen veranlassen, die durch die erst in Zukunft eintretende Wirkung der Norm

bedingt sind (vgl. Beschluss vom 6. Februar 1998, a. a. O.; zum Bundesrecht: BVerfGE

43, 291 <386 f.>; 45, 104 <118 f.>; 58, 81 <107>).

§ 21 a ASOG betrifft die eher seltenen Fälle, in denen die Identität eines Verstorbenen

oder einer sich erkennbar in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden

Zustand oder in hilfloser Lage befindenden Person ohne medizinische Untersuchung

nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten feststellbar ist. Der Beschwerdeführer

hat nichts dazu vorgetragen, dass er persönlich in naher Zukunft von einer Maßnahme

nach § 21 a ASOG betroffen sein könnte.

2. Die weiteren angegriffenen Regelungen betreffen den Beschwerdeführer jedenfalls

nicht unmittelbar in seinen Rechten.

Mit dem Erfordernis der Unmittelbarkeit soll sichergestellt werden, dass eine

Verfassungsbeschwerde erst erhoben wird, wenn eine konkrete Beschwer vorliegt.

Unmittelbare Betroffenheit ist gegeben, wenn bereits die angegriffene Bestimmung

selbst die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert (Beschlüsse vom 6. Februar

1998 - VerfGH 80/96 - LVerfGE 8, 45 <50> und 6. Juli 2005 - VerfGH 205/04 -, Nachweise

unter: www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de; vgl. zum Bundesrecht:

BVerfGE 115, 118 <137>). Dies ist grundsätzlich nicht der Fall, wenn die Rechtsnorm zu

ihrer Durchführung eines Vollziehungsaktes bedarf, da regelmäßig erst dieser die

Rechtssphäre des Einzelnen berührt (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 1, 97 <102 f.>; 90,

128 <136>; 100, 313 <354>).

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen vollziehungsbedürftige Rechtsnormen.

Sie ermächtigen die Polizei beziehungsweise Rettungsdienste zur Durchführung

bestimmter Maßnahmen (Anfertigung und/oder Verarbeitung von Bildaufnahmen und -

aufzeichnungen), verändern aber nicht selbst unmittelbar die Rechtsstellung des

Beschwerdeführers.

Eine Verfassungsbeschwerde kann sich ausnahmsweise unmittelbar gegen ein

vollziehungsbedürftiges Gesetz richten, wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht

beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme erlangt. Dies gilt auch dann,

wenn eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weit

reichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann. Unter

diesen Umständen ist effektiver fachgerichtlicher Rechtsschutz ebenfalls nicht

gewährleistet (zum Bundesrecht: BVerfGE 120, 378 Rn. 57 m. w. N). Ein solcher

Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

Die Informationserhebung aufgrund der §§ 19 a Abs. 1, 24 Abs. 4 und 24 b ASOG erfolgt

nicht heimlich. Von den Maßnahmen betroffene Bürger haben die Möglichkeit hiervon

Kenntnis zu erlangen, Auskunftsansprüche nach § 50 ASOG (vgl. hierzu BVerfG, NVwZ

2001, 185 f.) geltend zu machen und im Streitfall fachgerichtlichen Rechtsschutz in

Anspruch zu nehmen (vgl. z.B. VGH Mannheim, NVwZ 2004, 498). Dies unterscheidet

die angegriffenen Regelungen von jenen zur akustischen Wohnraumüberwachung nach §

100 c Abs. 1 Nr. 3 StPO a.F. (BVerfGE 109, 279 <307>), den polizeirechtlichen

Vorschriften in Hessen und Schleswig-Holstein (BVerfGE 120, 378) und zur Überwachung

der Telekommunikation gemäß § 33 a des Niedersächsischen Gesetzes über die

öffentliche Sicherheit und Ordnung a.F. (BVerfGE 113, 348 <362>) und die

automatisierte Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen zwecks Abgleichs mit dem

Fahndungsbestand.

a) § 19 a Abs. 1 ASOG ermächtigt die Polizei zu Bildaufzeichnungen bei Personen- oder

Fahrzeugkontrollen im öffentlichen Verkehrsraum. Abs. 2 der Vorschrift ordnet an, dass

der Einsatz der optisch-elektronischen Mittel durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu

machen oder der betroffenen Person mitzuteilen ist, wenn er nicht offenkundig ist. Damit

trifft das Gesetz hinreichende Vorkehrungen gegen eine verdeckte Anfertigung der

Bildaufnahmen.

b) Nach § 24 Abs. 4 ASOG dürfen Polizei und Rettungsdienste bei oder im

Zusammenhang mit näher bestimmten Großveranstaltungen zur Erfüllung ihrer

jeweiligen Aufgaben Bildaufnahmen verarbeiten, die von den Veranstaltern gemäß § 31

b BerlDSG oder § 6 b des Bundesdatenschutzgesetzes - BDSG - zur ordnungsgemäßen

Durchführung der Veranstaltung gefertigt werden. Nach § 31 b Abs. 2 BerlDSG bzw. § 6 b

Abs. 2 BDSG sind der Umstand der Beobachtung und die Daten verarbeitende bzw.

verantwortliche Stelle durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen; werden durch

Videoüberwachung erhobene Daten einer bestimmten Person zugeordnet, ist diese

nach § 31 b Abs. 4 BerlDSG bzw. § 6 b Abs. 4 BDSG grundsätzlich über eine

Verarbeitung der Daten zu benachrichtigen. Offen bleiben kann, ob die vorgenannten

Verpflichtungen auch für die Verarbeitung von Bildaufnahmen der Veranstalter durch die

Polizei nach § 24 Abs. 4 Satz 1 ASOG gelten. Die Beschränkung der Ermächtigung auf

näher umschriebene Großveranstaltungen ermöglicht die Inanspruchnahme

fachgerichtlichen Rechtsschutzes auch dann in hinreichender Weise, wenn dies nicht der

Fall sein sollte. Findet bei Großveranstaltungen im Sinne des § 24 Abs. 4 ASOG eine

nach § 31 b Abs. 2 BlnDSG und § 6 b Abs. 2 BDSG in jedem Fall offene

Videoüberwachung statt, können hiervon betroffene Personen eine Datenauskunft nach

§ 50 ASOG beantragen und auf diese Weise feststellen, ob und in welchem Umfang

Daten über sie gespeichert sind; sie können diesen Anspruch ggf. gerichtlich

durchsetzen. Auch die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes im Vorfeld

von Großveranstaltungen im Sinne des § 24 Abs. 4 ASOG ist nicht ausgeschlossen (vgl.

BVerfG, NVwZ 2007, 688).

c) Für die Datenerhebung in öffentlichen Verkehrseinrichtungen ordnet § 24 b Abs. 2

ASOG die entsprechende Geltung von § 24 a Abs. 2 - 4 ASOG an. Nach § 24 a Abs. 2

ASOG sind der Umstand der Beobachtung und Aufzeichnung und die Daten

verarbeitende Stelle durch Beschilderung erkennbar zu machen. Nach § 24 a Abs. 4

ASOG ist dann, wenn die durch die Videoüberwachung erhobenen Dateien einer

bestimmten Person zugeordnet werden, diese entsprechend § 10 Abs. 5 BerlDSG über

eine Verarbeitung zu benachrichtigen, soweit die Daten nicht entsprechend Abs. 3

unverzüglich gelöscht oder vernichtet werden. Gemäß § 10 Abs. 5 BerlDSG ist ein

Betroffener davon zu unterrichten, wenn Daten ohne seine Kenntnis erhoben werden,

sobald die rechtmäßige Erfüllung der Aufgabe dadurch nicht mehr gefährdet wird. Die

Benachrichtigung umfasst die Angabe der Rechtsgrundlage und den Zweck der

Datenerhebung sowie den Empfänger der Übermittlung. Damit wird der Betroffene in

den Stand versetzt, fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.

Die sinngemäß vorgebrachte Befürchtung des Beschwerdeführers, bei einer

Nichtbeachtung dieser Regelungen könne er einer für ihn nicht erkennbaren

Datenerhebung und -verarbeitung ausgesetzt sein, reicht nicht aus, um vom Erfordernis

einer unmittelbaren Rechtsverletzung bei der Gesetzesverfassungsbeschwerde

abzusehen. Auf derartige Befürchtungen eines missbräuchlichen Gesetzesvollzugs kann

eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz nicht gestützt werden.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33 und 34 VerfGHG.

Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof

abgeschlossen.

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