Urteil des VerfGH Berlin vom 13.03.2017, VerfGH 18/93

Entschieden
13.03.2017
Schlagworte
Beendigung, Vorzeitige auflösung, Mehrheit, Auflage, Handbuch, Bundeskanzler, Ausnahme, Legitimation, Verfassungsrecht, Parlament
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Quelle: Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Entscheidungsdatum: 08.10.2001

Normen: Art 28 Abs 1 S 1 GG, Art 63 Abs 4 S 3 GG, Art 68 Abs 1 S 1 GG, Art 38 Abs 4 Verf BE, Art 54 Abs 1 S 1 Verf BE

Aktenzeichen: 137 A/01, 137/01, 139 A/01, 139/01, 142 A/01

Dokumenttyp: Beschluss

VerfGH Berlin: Beschluss des Abgeordnetenhauses zur vorzeitigen Beendigung der 14. Wahlperiode nicht rechtsmissbräuchlich Selbstauflösungsrecht des Parlaments bei Zwei-Drittel-Mehrheit der Abgeordneten Ermessen bei politischer Leitentscheidung

Leitsatz

1. Die Verfassung von Berlin enthält keine ungeschriebenen materiellen Tatbestandsvoraussetzungen für den Beschluss des Abgeordnetenhauses von Berlin über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode.

2. Art. 54 Abs. 2 VvB räumt dem Abgeordnetenhaus von Berlin Ermessen zu einer politischen Leitentscheidung über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode ein. Da die Verfassung von Berlin keine spezifischen materiellen Maßstäbe bzw. Richtlinien für die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode enthält, kommen ein Ermessenfehlgebrauch bzw. eine Ermessensüberschreitung nur in Betracht, wenn die Entscheidung über die Verkürzung der Wahlperiode sich als willkürlich oder rechtsmissbräuchlich erweist.

Tenor

Die Verfahren werden unter dem führenden Aktenzeichen VerfGH 137 A/01, 137/01 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Anträge werden zurückgewiesen.

Damit erledigen sich zugleich die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

I.

1Nach Beendigung der Koalition von CDU und SPD sowie Abschluss einer Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen, in der die Vorbereitung von Neuwahlen als "wichtigste Aufgabe" der neuen Koalition bezeichnet wurde, entzog das Abgeordnetenhaus von Berlin in seiner 29. Sitzung am 16. Juni 2001 dem Regierenden Bürgermeister sowie vier weiteren, der CDU angehörenden Senatsmitgliedern gemäß Art. 57 der Verfassung von Berlin (VvB) das Vertrauen und führte anschließend die Neuwahl des Regierenden Bürgermeisters sowie der Mitglieder des Senats durch (Abgeordnetenhausdrucksachen 14/1297 bis 14/1301, Plenarprotokoll 14/29). Am 12. Juli 2001 wurde auf Antrag aller im Abgeordnetenhaus vertretenen Fraktionen eine Entschließung über Neuwahlen in Berlin mit folgendem Wortlaut (Abgeordnetenhausdrucksache 14/1450) angenommen:

2"Die Bürgerinnen und Bürger haben einen Anspruch darauf, durch vorzeitige Neuwahlen darüber zu entscheiden, wem sie einen politischen Neuanfang in Berlin zutrauen.

3Grundvoraussetzung hierfür ist die Einigung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses auf die vorzeitige Beendigung der 14. Wahlperiode und auf einen Wahltermin.

4Über einen Antrag zur vorzeitigen Beendigung der 14. Wahlperiode gemäß Art. 54 Abs. 2 der Verfassung von Berlin wird das Abgeordnetenhaus in einer Sondersitzung am 1. September 2001 abstimmen.

5Als Termin für die dann innerhalb von acht Wochen durchzuführenden Wahlen zum Abgeordnetenhaus von Berlin und zu den Bezirksverordnetenversammlungen schlägt das Abgeordnetenhaus den 21. Oktober 2001 vor."

6Am 24. Juli 2001 stellten die Fraktionen schließlich folgenden Antrag (Abgeordnetenhausdrucksache 14/1470):

7"Das Abgeordnetenhaus wolle beschließen:

8Gemäß Artikel 54 Abs. 2 VvB wird die 14. Wahlperiode vorzeitig beendet."

9Das Abgeordnetenhaus von Berlin beschloss daraufhin am 1. September 2001 in namentlicher Abstimmung mit 143 gegen 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen die vorzeitige Beendigung der 14. Wahlperiode. Die Antragsteller stimmten gegen den Antrag. Noch am selben Tage setzte der Senat von Berlin auf Grund des § 33 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes - LWG - den Wahltag für die Wahl zur 15. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses von Berlin und für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen auf Sonntag, den 21. Oktober 2001 fest (vgl. auch Abgeordnetenhausdrucksache 14/1500).

10 Mit ihren Anträgen wenden sich die Antragsteller gegen den Beschluss des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 1. September 2001. Die Antragsteller machen geltend, als Abgeordnete von dem Beschluss unmittelbar betroffen zu sein, da sie ihre Lebensplanung auf eine fünfjährige Legislaturperiode ausgerichtet hätten. Der einzelne Abgeordnete sei befugt, die Verletzung jedes Rechts, das mit seinem Status als Abgeordneter verfassungsrechtlich verbunden sei, im eigenen Namen geltend zu machen und sich auf die Gewährleistung der Dauer der Wahlperiode zu berufen. Der Beschluss über die vorzeitige Auflösung der 14. Wahlperiode sei rechtsmissbräuchlich, willkürlich und damit verfassungswidrig. In Berlin sei derzeit ein mit guten Mehrheiten gewählter neuer, politisch handlungsfähiger Senat vorhanden. Da damit eine kontinuierliche parlamentarische Arbeit gesichert sei, komme eine Parlamentsauflösung nicht in Betracht. Die angestrebten Neuwahlen dienten nur dem Zweck, eine stabile politische Mehrheit aus opportunistischen und damit sachfremden Erwägungen zu beseitigen und durch eine neue Mehrheit zu ersetzen.

11 Die Antragsteller beantragen sinngemäß festzustellen,

12 dass der Beschluss des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 1. September 2001 über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode Art. 54 Abs. 2 VvB verletzt.

13 Sie beantragen ferner im Wege der einstweiligen Anordnung zu beschließen,

14 dass der Wahltermin vom 21. Oktober 2001 aufgehoben wird und angeordnet wird, bis zur Entscheidung in der Hauptsache die Wahlvorbereitungen für die Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin am 21. Oktober 2001 einzustellen.

15 Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,

16 die Anträge zurückzuweisen.

17 Er hält das Organstreitverfahren für unzulässig, weil der Antragsgegner nicht richtig bezeichnet worden sei. Im Übrigen seien die Anträge unbegründet, denn der Beschluss des Abgeordnetenhauses über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode verstoße nicht gegen Verfassungsrecht.

18 Gemäß § 38 Abs. 2 VerfGHG ist dem Senat von Berlin Gelegenheit gegeben worden, sich zu den Organstreitverfahren und den Anträgen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu äußern.

19 Der Verfassungsgerichtshof hat einstimmig beschlossen, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden (vgl. § 24 Abs. 1 VerfGHG).

II.

20 1. Die Anträge sind zulässig.

21 Nach § 14 Nr. 1 VerfGHG entscheidet der Verfassungsgerichtshof über die Auslegung der Verfassung von Berlin aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung von Berlin oder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit

Verfassung von Berlin oder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Die Antragsteller sind beteiligtenfähig, weil sie in der Verfassung von Berlin mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. Art. 38 Abs. 4, 45, 51 VvB). Soweit die Antragsteller das Land Berlin als Antragsgegner bezeichnet haben, waren ihre Anträge im Hinblick auf § 36 i.V.m. § 14 Nr. 1 VerfGHG als gegen das Abgeordnetenhaus von Berlin gerichtet auszulegen, denn die Antragsteller wenden sich mit ihren Begehren ersichtlich gegen den von diesem obersten Landesorgan getroffenen Beschluss über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode. Im Übrigen hat die Antragstellerin zu 1. mit Schriftsatz vom 27. September 2001 klargestellt, dass sich ihr Antrag gegen den im Passivrubrum bezeichneten Antragsgegner richtet. Gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG ist der Antrag nach § 14 Nr. 1 VerfGHG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch die Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Die Antragsbefugnis setzt voraus, dass nach dem Vortrag der Antragsteller die Verletzung eigener Rechte zumindest möglich ist (Beschlüsse vom 22. November 1993 - VerfGH 18/93 - LVerfGE 1, 160 <165> und vom 8. April 1997 - VerfGH 78/96 - LVerfGE 6, 67 <74>). Die Antragsteller sind in ihrer Rechtsstellung als Abgeordnete unmittelbar betroffen; sie können insoweit auch in eigenen Rechten verletzt sein.

22 Die in Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VvB festgelegte Dauer der Wahlperiode bringt nicht nur zum Ausdruck, in welchen Abständen die demokratische Legitimation der Volksvertretung erneuert werden muss. Die Festlegung der Wahlperiode auf fünf Jahre soll von Verfassungs wegen dem Abgeordnetenhaus als zentralem demokratischen Verfassungsorgan auch die wirksame und kontinuierliche Erfüllung seiner Aufgabe ermöglichen. An dieser Gewährleistung hat der Status des einzelnen Abgeordneten notwendigerweise Anteil. Eine mit den Bestimmungen der Verfassung unvereinbare Verkürzung würde zugleich in den in Art. 38 Abs. 4 VvB garantierten Abgeordnetenstatus eingreifen (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 62, 1 <32>).

23 Die Antragsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG ist gewahrt.

24 2. Die Anträge sind jedoch unbegründet.

25 Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat mit der Beschlussfassung über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode das Recht der Antragsteller, ihr Mandat bis zum Ablauf der Wahlperiode wahrzunehmen, nicht verletzt. Dieses Verfassungsrecht findet seine Grenze in Art. 54 Abs. 2 VvB. Danach kann das Abgeordnetenhaus mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder eine vorzeitige Beendigung seiner Wahlperiode beschließen. Der angegriffene Beschluss des Antragsgegners erreicht dieses Quorum, denn dem Antrag auf vorzeitige Beendigung der Wahlperiode haben 143 der 169 Mitglieder des Abgeordnetenhauses zugestimmt.

26 Außer dem Erfordernis der Zweidrittelmehrheit wird die Befugnis des Antragsgegners zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode nach dem Wortlaut des Art. 54 Abs. 2 VvB an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft. Der Norm lassen sich auch keine ungeschriebenen Tatbestandsmerkmale entnehmen, die etwa die Befugnis zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode davon abhängig machen könnten, dass eine politische Lage der Instabilität zwischen Parlament und Regierung besteht. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16. Februar 1983 - 2 BvE 1,2,3,4/83 - BVerfGE 62, 1 <44> zu Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG festgestellt, dass diese die Auflösung des Bundestages nach negativer Beantwortung der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers ermöglichende Norm über ihren Wortlaut hinaus fordere, dass eine Lage bestehe, in der es für diesen politisch nicht mehr gewährleistet sei, mit den im Parlament bestehenden Kräfteverhältnissen zu regieren. Eine Auflösung des Bundestags nach Art. 68 GG komme nur in Betracht, wenn die Handlungsfähigkeit des Bundeskanzlers so beeinträchtigt oder gelähmt sei, dass er eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll zu verfolgen vermöge.

27 Diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nicht auf die verfassungsrechtliche Lage in Berlin übertragen. Ein ungeschriebenes sachliches Tatbestandsmerkmal in dem vom Bundesverfassungsgericht für Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG angenommenen Sinne (BVerfGE 62, 1 <44>) ergibt sich für Art. 54 Abs. 2 VvB weder aus einer in dieser Bestimmung selbst angelegten Systematik noch aus ihrer Stellung im Verfassungsgefüge.

28 Zwar enthält Art. 54 Abs. 1 VvB eine Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG vergleichbare Vorschrift über die Dauer der Wahlperiode, die nicht nur als eine wahltechnisch gemeinte Festlegung für die vom Demokratiegrundsatz geforderte periodische Erneuerung der Mandate der Volksvertreter zu verstehen ist, sondern daneben auch die Arbeitsfähigkeit

Mandate der Volksvertreter zu verstehen ist, sondern daneben auch die Arbeitsfähigkeit des Parlaments in einer repräsentativen Demokratie sichern soll. Im Unterschied zum Grundgesetz, das in Art. 63 Abs. 4 Satz 3 und in Art. 68 Abs. 1 Satz 1 die Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten nur unter eng umgrenzten Voraussetzungen als Ausnahme von der Regel der vierjährigen Wahlperiode erlaubt (vgl. BVerfG, a.a.0, S. 44), sieht Art. 54 Abs. 2 VvB aber ausdrücklich ein nicht an materielle Voraussetzungen gebundenes Selbstauflösungsrecht des Abgeordnetenhauses vor und unterwirft damit die Dauer der Wahlperiode der alleinigen Entscheidung einer qualifizierten Mehrheit der Abgeordneten. Eine der Bestimmung des Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG vergleichbare eigene Systematik, die schon durch das Erfordernis des Zusammenwirkens von drei aufgrund jeweils eigenständiger Beurteilung mitentscheidender Verfassungsorgane (Bundeskanzler, Bundestag, Bundespräsident) vornehmlich darauf angelegt ist, während der laufenden Wahlperiode eines Bundestages einem amtierenden Bundeskanzler zu ermöglichen, ausreichende parlamentarische Unterstützung zu gewinnen bzw. diese zu festigen, und damit zur politischen Stabilität im Verhältnis von Bundeskanzler und Bundestag beizutragen (BVerfGE 62, 1 <39 f.>), ist in Art. 54 Abs. 2 VvB nicht festzustellen. Als Regulativ gegen eine vorschnelle Auflösung des Abgeordnetenhauses von Berlin ist dort einzig das Erfordernis der Zweidrittelmehrheit verankert.

29 Aus der systematischen Einordnung des Art. 54 Abs. 2 VvB in das Verfassungsgefüge lassen sich keine Anhaltspunkte für ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Norm herleiten. Zwar liegt nach Wortlaut und Stellung der Bestimmung innerhalb des Art. 54 VvB auf der Hand, dass es sich bei der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode um eine Ausnahme von der in Art. 54 Abs. 1 VvB enthaltenen Regel der fünfjährigen Wahlperiode handelt. Eine tatbestandliche Begrenzung der "Auflösungssituationen" ergibt sich aber aus dieser Einordnung nicht, zumal da als weitere Ausnahme vom Regelfall der fünfjährigen Wahlperiode in Art. 54 Abs. 3 VvB die Möglichkeit der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode durch Volksentscheid verankert wurde, die wesensmäßig nicht an materielle Voraussetzungen geknüpft ist. Die Aufnahme der Bestimmungen über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode in den die Volksvertretung betreffenden Abschnitt III der Verfassung von Berlin bietet im Gegensatz zur Einordnung der Auflösungstatbestände der Art. 63 Abs. 4 und 68 Abs. 1 GG in den Abschnitt über die Bundesregierung keinen Interpretationsansatz (vgl. hierzu BVerfGE 62, 1 <41 >) für das Erfordernis eines an das Verhältnis von Regierung und Parlamentsmehrheit anknüpfenden Auflösungstatbestandes.

30 Weder die Entwicklung des Selbstauflösungsrechts in der deutschen Verfassungsgeschichte noch die Entstehungsgeschichte des Art. 54 Abs. 2 VvB deuten darauf hin, dass die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode durch das Abgeordnetenhaus nur bei Vorliegen bestimmter Auflösungsgründe zulässig sein soll. Das mittlerweile - wenn auch in unterschiedlichen Ausgestaltungen - in allen Bundesländern bestehende Selbstauflösungsrecht des Parlaments hat sich bereits ab 1919 zunehmend durchgesetzt (zur Entwicklung siehe Umbach, Parlamentsauflösung in Deutschland, 1989, S. 338 ff.; 405 ff.). Die Parlamentsauflösung dient nicht mehr wie noch im Kaiserreich als Waffe im Konflikt der Exekutive mit dem Parlament, sondern diesem als Abhilfe im Fall der Arbeitsunfähigkeit und der mangelnden Legitimation durch die Wählerschaft (vgl. Toews, Die Regierungskrise in Niedersachsen <1969/70>, AöR 96 <1971>, 354 <385 f.>). Im Unterschied hierzu kannte die Weimarer Reichsverfassung kein Auflösungsrecht des Parlaments. Nach Art. 25 Abs. 1 WRV konnte nur der Reichspräsident den Reichstag auflösen. Vor dem Hintergrund negativ eingeschätzter Erfahrungen mit dem Auflösungsrecht des Reichspräsidenten war der Parlamentarische Rat 1949 bestrebt, der Auflösung des Bundestages durch Art. 68 GG Grenzen zu setzen (vgl. Umbach, a.a.0., S. 509 f.).

31 Eine entsprechende Entwicklung hin zu einer Beschränkung des überkommenen Auflösungsrechts lässt sich hingegen für die Verfassung von Berlin nicht feststellen. In Art. 39 Abs. 1 der Verfassung von Berlin vom 1. Oktober 1950 wurde festgelegt, dass das Abgeordnetenhaus sich mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gewählten Mitglieder auflösen kann. Eine inhaltliche Beschränkung dieser Befugnis wurde weder in dem mit der Erarbeitung der Verfassung betrauten Verfassungsausschuss (vgl. das Protokoll der 20. Sitzung des Verfassungsausschusses am 24. September 1947 - Volksvertretung -, abgedr. bei Reichhardt , Die Entstehung der Verfassung von Berlin, Bd. I, 1990, S. 829 <831, 847>) noch in Zusammenhang mit den Änderungen dieser Bestimmung durch das Siebzehnte und das den Begriff der Auflösung durch den der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode ersetzende Zwanzigste Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin gefordert. Aus der Entstehungsgeschichte der Verfassung von Berlin vom 23. November 1995, in die die Regelung des Art. 39 Abs. 2 VvB a.F. wortgleich als Art. 54 Abs. 2 VvB übernommen wurde, ergeben sich keine

VvB a.F. wortgleich als Art. 54 Abs. 2 VvB übernommen wurde, ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Auseinandersetzung mit diesem Thema.

32 Ferner herrscht im Schrifttum weitgehend Übereinstimmung darüber, dass die derzeit in allen Landesverfassungen enthaltenen Bestimmungen über das Selbstauflösungsrecht keine ungeschriebenen Tatbestandsmerkmale enthalten. Danach ist das Selbstauflösungsrecht an keine sachlichen Voraussetzungen gebunden (so Schulze, in Simon/Franke/Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, 1994, § 11 Rn. 19; Rupp-v. Brünneck/Konow, in Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand Juni 1999, Art. 80 Anm. 1; Linck, in Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1994, Art. 15 Rn. 14 f. sowie Meissner, in Degenhardt/ Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997 § 10 Rn. 5) und steht seine Ausübung im freien politischen Ermessen (so Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, 3. Auflage 2000, Art. 10 Rn. 3 sowie ders., Die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, 1996, Art. 78 Rn. 4; vgl. ferner Glauben, in Grimm/ Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 84 Anm. B.I., der auf das Fehlen verfassungsrechtlicher Kriterien für die Auflösungsentscheidung hinweist, aber eine Missbrauchskontrolle für erforderlich hält). Soweit in Kommentierungen darauf hingewiesen wird, dass eine Auflösungsentscheidung bei unklaren oder knappen Mehrheitsverhältnissen (Magen; in Pfennig/Neumann, Verfassung von Berlin, 3. Auflage 2000, Art. 54 Rn. 8), "Ereignissen von besonderer politischer Tragweite" (Landsberg/Goetz, Verfassung von Berlin, 1951, Art. 39 Erl. 1 S. 101), bei einer grundlegenden Veränderung der allgemeinen politischen Situation (David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1994, Art. 11 Rn. 3) oder allgemein in einer politischen Krise (Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Auflage 1992) zu treffen ist, werden lediglich typische Auflösungslagen umschrieben. Eine Festlegung auf einen inhaltlich eingeschränkten Anwendungsbereich des Selbstauflösungsrechts lässt sich diesen Ausführungen ebenso wenig entnehmen wie solchen Stimmen, die zwar für einen zurückhaltenden Gebrauch des Selbstauflösungsrechts eintreten, aber in diesem Zusammenhang zugleich auf die in den jeweiligen Ländern bestehenden hohen formalen Voraussetzungen hinweisen, die einem Missbrauch des Selbstauflösungsrechts entgegenständen (vgl. Engelken, in Ergänzungsband zu Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1997, Art. 43 Rn. 5 sowie Wedemeyer, in Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 1993, Art. 27 Rn. 6). Lediglich vereinzelt wird die Auffassung vertreten, das Selbstauflösungsrecht sei als ultima ratio anzusehen und komme nur als Lösungsmittel verfassungsrechtlicher Krisen in Betracht (so Müller, Verfassung des Freistaats Sachsen,1993, zu Art. 58).

33 Eine einschränkende Auslegung des Selbstauflösungsrechts des Art. 54 Abs. 2 VvB im Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG ist auch nicht im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gefordert, so dass offen bleiben kann, welche Bedeutung das bundesverfassungsrechtliche Homogenitätsgebot für die Auslegung und Anwendung von Bestimmungen der Verfassung von Berlin in einem Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof im Einzelnen hat. Dieses Gebot verlangt, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entspricht. Art. 28 Abs. 1 GG will damit dasjenige Maß an struktureller Homogenität zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten gewährleisten, das für das Funktionieren eines Bundesstaates unerlässlich ist. Er will aber nicht für Uniformität sorgen; das Grundgesetz geht im Gegenteil von der grundsätzlichen Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl. BVerfGE 36, 342 <360 ff.>; 64, 301 <317> m. w. N.). Es fordert nur ein Mindestmaß an Homogenität, das inhaltlich in Art. 28 Abs. 1 GG bestimmt ist; dieser Zurückhaltung gegenüber den Landesverfassungen entspricht eine enge Interpretation von Art. 28 Abs. 1 GG (BVerfGE 90, 60 <85>). Das Homogenitätserfordernis ist auf die dort genannten Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze beschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz gefunden haben, sind für die Landesverfassungen nicht verbindlich (BVerfGE 90, 60 <85>). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Bestimmung der Regeln, nach denen sich die Bildung der Landesverfassungsorgane, ihre Funktionen und ihre Kompetenzen bemessen, ausschließlich Sache des jeweiligen Landes. Dazu gehören auch die Vorschriften, wann und unter welchen Voraussetzungen ein gewählter Landtag sein Ende findet (BVerfGE 1, 14 <34>). So hat das Bundesverfassungsgericht die Einräumung eines Selbstauflösungsrechts des Landtages in der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung zu den Bestimmungen gezählt, bei denen das Land frei in der Ausgestaltung seiner Verfassung sei; diese und andere Divergenzen im Bundesund Landesverfassungsrecht seien deshalb miteinander vereinbar, weil der "Ort" der divergierenden Vorschriften im Gefüge der Gesamtrechtsordnung ein verschiedener sei, sie also unabhängig voneinander in je verschiedenen Bereichen Geltung beanspruchen

sie also unabhängig voneinander in je verschiedenen Bereichen Geltung beanspruchen (BVerfGE 36, 342 <361 f.>). Hieraus folgt, dass es den Ländern unbenommen bleibt, ihren Parlamenten ein Selbstauflösungsrecht einzuräumen (vgl. Tettinger, in v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 2, 4. Auflage 2000, Art. 28 Abs. 1 Rn. 48; Dreier, in ders. , Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 28 Rn. 62; Nierhaus, in Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 28 Rn. 14; Stern, in Bonner Kommentar, Stand: Mai 2001, Art. 28 Rn. 37; Pieroth, in Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 5. Auflage 2000, Art. 28 Rn. 5; Löwer, in v. Münch/Kunig, Grundgesetz, Bd. 2, 5. Auflage 2001, Art. 28 Rn. 15; Vogelgesang, in Friauf/Höfling, Berliner Kommentar, Stand: Februar 2001, Art. 28 Rn. 31). Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Berliner Verfassungsgeber das dem Abgeordnetenhaus in Art. 54 Abs. 2 VvB zugebilligte Recht, die Wahlperiode vorzeitig zu beenden, nicht vom Vorliegen eines bestimmten Tatbestandes, etwa einer "Krisensituation", abhängig gemacht hat. Ein Verstoß gegen die in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Grundsätze des demokratischen Staates liegt nicht vor. Insbesondere wird die Unabhängigkeit der Abgeordneten nicht dadurch berührt, dass die Inanspruchnahme des Selbstauflösungsrechts die Kontinuität und Effektivität der parlamentarischen Arbeit beeinträchtigen kann.

34 Die dem Beschluss vom 1. September 2001 zugrunde liegende Ermessensentscheidung des Antragsgegners ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ist - wie dargelegt - die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode nach Art. 54 Abs. 2 VvB nicht an bestimmte tatbestandliche Voraussetzungen gebunden, so bedeutet dies nicht, dass der Antragsgegner bei seinen Entscheidungen völlig frei von rechtlichen Begrenzungen ist. Art. 54 Abs. 2 VvB räumt ihm Ermessen zu politischen Leitentscheidungen ein (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 62, 1 <51 >). Hierbei ist zu beachten, dass diese "hochpolitische Ermessensentscheidung" (vgl. Herzog, in Maunz-Dürig, Grundgesetz, Bd. III, Stand: August 2000, Art. 68 Rn. 52 zur Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten) nicht mit der Kategorie des Verwaltungsermessens gleichgesetzt werden kann; denn das Abgeordnetenhaus muss bei diesem staatsleitenden Akt (vgl. Schenke, in Bonner Kommentar, Stand: Mai 2001, Art. 68 Rn. 174 zum Ermessen des Bundespräsidenten bei der Entscheidung über die Auflösung des Bundestages) aus funktionellrechtlichen Gründen freier gestellt werden als die Verwaltungsermessen ausübende Exekutive. Mit der Einräumung eines allgemeinen Selbstauflösungsrechtes für das Abgeordnetenhaus als oberstes Verfassungsorgan und dessen Bindung an eine Zweidrittelmehrheit der Abgeordneten hat die Verfassung von Berlin die verfassungsgerichtliche Überprüfungsmöglichkeit weiter zurückgenommen als in den Bereichen von Rechtssetzung und Normvollzug; sie vertraut insoweit in erster Linie darauf, dass das hohe Quorum des Art. 54 Abs. 2 VvB die Gefahr einer missbräuchlichen Ausübung des Selbstauflösungsrechtes mindert. Allein dort, wo verfassungsrechtliche Maßstäbe für politisches Verhalten normiert sind, kann der Verfassungsgerichtshof ihrer Verletzung entgegentreten (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 62, 1 <51>). Da die Verfassung von Berlin keine spezifischen materiellen Maßstäbe bzw. Richtlinien für die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode enthält, kommen ein Ermessensfehlgebrauch bzw. eine Ermessensüberschreitung nur in Betracht, wenn die Entscheidung über die Verkürzung der Wahlperiode sich als willkürlich (vgl. zur Geltung des rechtsstaatlichen Willkürverbots innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus: BVerfGE 21, 362 <372>; 23, 12 <24>; 23, 353 <372 f.>; 25, 198 <205>; 26, 228 <244>; 34, 138 <146>; 38, 225 <228>; 56, 298 <313>; ferner Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1996, S. 181 f., 312 ff.) oder rechtsmissbräuchlich (siehe Glauben, in Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland- Pfalz, 2001, Art. 84 Anm. B.I.) erweist.

35 Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann ein Ermessensfehler des Antragsgegners nicht festgestellt werden. Entgegen der Auffassung der Antragsteller liegen keine Gründe vor, die auf eine willkürliche oder rechtsmissbräuchliche Anwendung des Selbstauflösungsrechts durch den Antragsgegner schließen ließen. Für das Vorliegen eines Rechtsmissbrauchs bestehen keine Anhaltspunkte. Die Umstände, dass sich alle Fraktionen des Antragsgegners einschließlich der derzeitigen Opposition - unbeschadet voneinander abweichender Motivationslagen - in dem Willen zu vorzeitigen Neuwahlen einig sind und der beanstandete Beschluss mit einem noch deutlich über der Zweidrittelmehrheit liegenden Ergebnis gefasst wurde, sprechen dafür, dass ein konkreter Missbrauch nicht anzunehmen ist (vgl. BVerfGE 62, 1 <43 f.>). Auch ein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt nicht vor. Soweit der Antragsgegner in dem auf Antrag aller Fraktionen gefassten Beschluss vom 12. Juli 2001 eine vorzeitige Beendigung der Wahlperiode mit einem "Anspruch" des Volkes auf Entscheidung über einen "politischen Neuanfang" begründet hat, ist dies mit Sinn und Zweck des Art. 54 Abs. 2 VvB vereinbar. Die darin zum Ausdruck kommende Absicht des Antragsgegners, seiner von ihm als mangelhaft empfundenen Legitimation durch den Souverän im Wege einer Neuwahl abzuhelfen, ist als eine typische Funktion des Selbstauflösungsrechts anerkannt, seitdem dieses Institut in das Verfassungsrecht der Länder Eingang

anerkannt, seitdem dieses Institut in das Verfassungsrecht der Länder Eingang gefunden hat (vgl. Höfling, Das Institut der Parlamentsauflösung in den deutschen Landesverfassungen, DÖV 1982, 889 <890>; Toews, a.a.0., S. 386; Meissner, in Degenhardt/Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997, § 10 Rn. 5; David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1994, Art. 11 Rn. 3). Die Entscheidung über die vorzeitige Beendigung der 14. Wahlperiode hält sich demnach innerhalb der Variationsbreite der für die Selbstauflösung von Landesparlamenten verfassungsrechtlich vertretbaren Ermessenserwägungen. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass mit dem Beschluss abweichend von dem ausdrücklich bekundeten Willen aller Fraktionen tatsächlich nicht ein Appell an das Volk zur Entscheidung über die nach Beendigung der Koalition aus CDU und SPD und Bildung eines "Übergangssenats" bestehenden politischen Alternativen für einen "Neuanfang" bezweckt war. Dass die Vorstellungen der Parteien über die insofern erstrebenswerten Mehrheitsverhältnisse im Abgeordnetenhaus von Berlin voneinander abweichen oder gar gegenläufig sind, liegt dabei in der Natur der Sache und hindert die Annahme eines hinsichtlich der "Zurückverweisung an den Souverän" (vgl. Bull, ZRP 1972, 201) bestehenden Konsenses nicht.

36 Vor diesem Hintergrund ist die Behauptung der Antragsteller, der am 16. Juni 2001 gewählte Senat verfüge über eine stabile Mehrheit der Mitglieder des Antragsgegners, nicht geeignet, die Annahme eines Ermessensfehlers zu begründen, denn die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode setzt - wie dargelegt - keine politische Lage voraus, in der es für den Regierenden Bürgermeister nicht mehr gewährleistet ist, mit den im Bereich des Antragsgegners bestehenden Kräfteverhältnissen weiterzuregieren. Deshalb braucht der Verfassungsgerichtshof der Frage, ob die Behauptung der Antragsteller zutrifft, nicht nachzugehen.

37 Schließlich war es auch weder sachfremd noch rechtsmissbräuchlich, dass der angegriffene Beschluss die auf eine fünf Jahre umfassende Wahlperiode abgestellte persönliche Lebensplanung der Antragsteller nicht berücksichtigt hat. Die Mandate der Antragsteller, deren Beteiligtenfähigkeit im Organstreitverfahren allein auf der Rechtsstellung als in der Verfassung von Berlin mit eigenen Rechten ausgestattete Abgeordnete beruht, waren von vornherein mit dem "Risiko" einer nach Art. 54 Abs. 2 VvB erfolgenden vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode belastet.

38 Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33 f. VerfGHG.

39 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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