Urteil des VerfGH Berlin, Az. VerfGH 18/93

VerfGH Berlin: beendigung, vorzeitige auflösung, mehrheit, auflage, handbuch, bundeskanzler, ausnahme, legitimation, verfassungsrecht, parlament
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Gericht:
Verfassungsgerichtshof
des Landes Berlin
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
137 A/01, 137/01, 139
A/01, 139/01, 142 A/01
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 28 Abs 1 S 1 GG, Art 63 Abs
4 S 3 GG, Art 68 Abs 1 S 1 GG,
Art 38 Abs 4 Verf BE, Art 54
Abs 1 S 1 Verf BE
VerfGH Berlin: Beschluss des Abgeordnetenhauses zur
vorzeitigen Beendigung der 14. Wahlperiode nicht
rechtsmissbräuchlich – Selbstauflösungsrecht des Parlaments
bei Zwei-Drittel-Mehrheit der Abgeordneten – Ermessen bei
politischer Leitentscheidung
Leitsatz
1. Die Verfassung von Berlin enthält keine ungeschriebenen materiellen
Tatbestandsvoraussetzungen für den Beschluss des Abgeordnetenhauses von Berlin über die
vorzeitige Beendigung der Wahlperiode.
2. Art. 54 Abs. 2 VvB räumt dem Abgeordnetenhaus von Berlin Ermessen zu einer politischen
Leitentscheidung über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode ein. Da die Verfassung von
Berlin keine spezifischen materiellen Maßstäbe bzw. Richtlinien für die vorzeitige Beendigung
der Wahlperiode enthält, kommen ein Ermessenfehlgebrauch bzw. eine
Ermessensüberschreitung nur in Betracht, wenn die Entscheidung über die Verkürzung der
Wahlperiode sich als willkürlich oder rechtsmissbräuchlich erweist.
Tenor
Die Verfahren werden unter dem führenden Aktenzeichen VerfGH 137 A/01, 137/01 zur
gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Anträge werden zurückgewiesen.
Damit erledigen sich zugleich die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.
Gründe
I.
Nach Beendigung der Koalition von CDU und SPD sowie Abschluss einer
Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen, in der die
Vorbereitung von Neuwahlen als "wichtigste Aufgabe" der neuen Koalition bezeichnet
wurde, entzog das Abgeordnetenhaus von Berlin in seiner 29. Sitzung am 16. Juni 2001
dem Regierenden Bürgermeister sowie vier weiteren, der CDU angehörenden
Senatsmitgliedern gemäß Art. 57 der Verfassung von Berlin (VvB) das Vertrauen und
führte anschließend die Neuwahl des Regierenden Bürgermeisters sowie der Mitglieder
des Senats durch (Abgeordnetenhausdrucksachen 14/1297 bis 14/1301, Plenarprotokoll
14/29). Am 12. Juli 2001 wurde auf Antrag aller im Abgeordnetenhaus vertretenen
Fraktionen eine Entschließung über Neuwahlen in Berlin mit folgendem Wortlaut
(Abgeordnetenhausdrucksache 14/1450) angenommen:
"Die Bürgerinnen und Bürger haben einen Anspruch darauf, durch vorzeitige Neuwahlen
darüber zu entscheiden, wem sie einen politischen Neuanfang in Berlin zutrauen.
Grundvoraussetzung hierfür ist die Einigung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses auf
die vorzeitige Beendigung der 14. Wahlperiode und auf einen Wahltermin.
Über einen Antrag zur vorzeitigen Beendigung der 14. Wahlperiode gemäß Art. 54 Abs. 2
der Verfassung von Berlin wird das Abgeordnetenhaus in einer Sondersitzung am 1.
September 2001 abstimmen.
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Als Termin für die dann innerhalb von acht Wochen durchzuführenden Wahlen zum
Abgeordnetenhaus von Berlin und zu den Bezirksverordnetenversammlungen schlägt
das Abgeordnetenhaus den 21. Oktober 2001 vor."
Am 24. Juli 2001 stellten die Fraktionen schließlich folgenden Antrag
(Abgeordnetenhausdrucksache 14/1470):
"Das Abgeordnetenhaus wolle beschließen:
Gemäß Artikel 54 Abs. 2 VvB wird die 14. Wahlperiode vorzeitig beendet."
Das Abgeordnetenhaus von Berlin beschloss daraufhin am 1. September 2001 in
namentlicher Abstimmung mit 143 gegen 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen die vorzeitige
Beendigung der 14. Wahlperiode. Die Antragsteller stimmten gegen den Antrag. Noch
am selben Tage setzte der Senat von Berlin auf Grund des § 33 Abs. 2 des
Landeswahlgesetzes - LWG - den Wahltag für die Wahl zur 15. Wahlperiode des
Abgeordnetenhauses von Berlin und für die Wahlen zu den
Bezirksverordnetenversammlungen auf Sonntag, den 21. Oktober 2001 fest (vgl. auch
Abgeordnetenhausdrucksache 14/1500).
Mit ihren Anträgen wenden sich die Antragsteller gegen den Beschluss des
Abgeordnetenhauses von Berlin vom 1. September 2001. Die Antragsteller machen
geltend, als Abgeordnete von dem Beschluss unmittelbar betroffen zu sein, da sie ihre
Lebensplanung auf eine fünfjährige Legislaturperiode ausgerichtet hätten. Der einzelne
Abgeordnete sei befugt, die Verletzung jedes Rechts, das mit seinem Status als
Abgeordneter verfassungsrechtlich verbunden sei, im eigenen Namen geltend zu
machen und sich auf die Gewährleistung der Dauer der Wahlperiode zu berufen. Der
Beschluss über die vorzeitige Auflösung der 14. Wahlperiode sei rechtsmissbräuchlich,
willkürlich und damit verfassungswidrig. In Berlin sei derzeit ein mit guten Mehrheiten
gewählter neuer, politisch handlungsfähiger Senat vorhanden. Da damit eine
kontinuierliche parlamentarische Arbeit gesichert sei, komme eine Parlamentsauflösung
nicht in Betracht. Die angestrebten Neuwahlen dienten nur dem Zweck, eine stabile
politische Mehrheit aus opportunistischen und damit sachfremden Erwägungen zu
beseitigen und durch eine neue Mehrheit zu ersetzen.
Die Antragsteller beantragen sinngemäß festzustellen,
dass der Beschluss des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 1. September 2001 über
die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode Art. 54 Abs. 2 VvB verletzt.
Sie beantragen ferner im Wege der einstweiligen Anordnung zu beschließen,
dass der Wahltermin vom 21. Oktober 2001 aufgehoben wird und angeordnet wird, bis
zur Entscheidung in der Hauptsache die Wahlvorbereitungen für die Wahl zum
Abgeordnetenhaus von Berlin am 21. Oktober 2001 einzustellen.
Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,
die Anträge zurückzuweisen.
Er hält das Organstreitverfahren für unzulässig, weil der Antragsgegner nicht richtig
bezeichnet worden sei. Im Übrigen seien die Anträge unbegründet, denn der Beschluss
des Abgeordnetenhauses über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode verstoße
nicht gegen Verfassungsrecht.
Gemäß § 38 Abs. 2 VerfGHG ist dem Senat von Berlin Gelegenheit gegeben worden, sich
zu den Organstreitverfahren und den Anträgen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
zu äußern.
Der Verfassungsgerichtshof hat einstimmig beschlossen, ohne mündliche Verhandlung
zu entscheiden (vgl. § 24 Abs. 1 VerfGHG).
II.
1. Die Anträge sind zulässig.
Nach § 14 Nr. 1 VerfGHG entscheidet der Verfassungsgerichtshof über die Auslegung
der Verfassung von Berlin aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte
und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die
Verfassung von Berlin oder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit
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Verfassung von Berlin oder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit
eigenen Rechten ausgestattet sind. Die Antragsteller sind beteiligtenfähig, weil sie in der
Verfassung von Berlin mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. Art. 38 Abs. 4, 45, 51
VvB). Soweit die Antragsteller das Land Berlin als Antragsgegner bezeichnet haben,
waren ihre Anträge im Hinblick auf § 36 i.V.m. § 14 Nr. 1 VerfGHG als gegen das
Abgeordnetenhaus von Berlin gerichtet auszulegen, denn die Antragsteller wenden sich
mit ihren Begehren ersichtlich gegen den von diesem obersten Landesorgan getroffenen
Beschluss über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode. Im Übrigen hat die
Antragstellerin zu 1. mit Schriftsatz vom 27. September 2001 klargestellt, dass sich ihr
Antrag gegen den im Passivrubrum bezeichneten Antragsgegner richtet. Gemäß § 37
Abs. 1 VerfGHG ist der Antrag nach § 14 Nr. 1 VerfGHG nur zulässig, wenn der
Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch die
Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung
von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.
Die Antragsbefugnis setzt voraus, dass nach dem Vortrag der Antragsteller die
Verletzung eigener Rechte zumindest möglich ist (Beschlüsse vom 22. November 1993 -
VerfGH 18/93 - LVerfGE 1, 160 <165> und vom 8. April 1997 - VerfGH 78/96 - LVerfGE 6,
67 <74>). Die Antragsteller sind in ihrer Rechtsstellung als Abgeordnete unmittelbar
betroffen; sie können insoweit auch in eigenen Rechten verletzt sein.
Die in Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VvB festgelegte Dauer der Wahlperiode bringt nicht nur zum
Ausdruck, in welchen Abständen die demokratische Legitimation der Volksvertretung
erneuert werden muss. Die Festlegung der Wahlperiode auf fünf Jahre soll von
Verfassungs wegen dem Abgeordnetenhaus als zentralem demokratischen
Verfassungsorgan auch die wirksame und kontinuierliche Erfüllung seiner Aufgabe
ermöglichen. An dieser Gewährleistung hat der Status des einzelnen Abgeordneten
notwendigerweise Anteil. Eine mit den Bestimmungen der Verfassung unvereinbare
Verkürzung würde zugleich in den in Art. 38 Abs. 4 VvB garantierten Abgeordnetenstatus
eingreifen (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 62, 1 <32>).
Die Antragsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG ist gewahrt.
2. Die Anträge sind jedoch unbegründet.
Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat mit der Beschlussfassung über die vorzeitige
Beendigung der Wahlperiode das Recht der Antragsteller, ihr Mandat bis zum Ablauf der
Wahlperiode wahrzunehmen, nicht verletzt. Dieses Verfassungsrecht findet seine Grenze
in Art. 54 Abs. 2 VvB. Danach kann das Abgeordnetenhaus mit einer Mehrheit von zwei
Dritteln seiner Mitglieder eine vorzeitige Beendigung seiner Wahlperiode beschließen.
Der angegriffene Beschluss des Antragsgegners erreicht dieses Quorum, denn dem
Antrag auf vorzeitige Beendigung der Wahlperiode haben 143 der 169 Mitglieder des
Abgeordnetenhauses zugestimmt.
Außer dem Erfordernis der Zweidrittelmehrheit wird die Befugnis des Antragsgegners zur
vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode nach dem Wortlaut des Art. 54 Abs. 2 VvB an
keine weiteren Voraussetzungen geknüpft. Der Norm lassen sich auch keine
ungeschriebenen Tatbestandsmerkmale entnehmen, die etwa die Befugnis zur
vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode davon abhängig machen könnten, dass eine
politische Lage der Instabilität zwischen Parlament und Regierung besteht. Zwar hat das
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16. Februar 1983 - 2 BvE 1,2,3,4/83 -
BVerfGE 62, 1 <44> zu Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG festgestellt, dass diese die Auflösung
des Bundestages nach negativer Beantwortung der Vertrauensfrage des
Bundeskanzlers ermöglichende Norm über ihren Wortlaut hinaus fordere, dass eine Lage
bestehe, in der es für diesen politisch nicht mehr gewährleistet sei, mit den im
Parlament bestehenden Kräfteverhältnissen zu regieren. Eine Auflösung des Bundestags
nach Art. 68 GG komme nur in Betracht, wenn die Handlungsfähigkeit des
Bundeskanzlers so beeinträchtigt oder gelähmt sei, dass er eine vom stetigen Vertrauen
der Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll zu verfolgen vermöge.
Diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nicht auf die
verfassungsrechtliche Lage in Berlin übertragen. Ein ungeschriebenes sachliches
Tatbestandsmerkmal in dem vom Bundesverfassungsgericht für Art. 68 Abs. 1 Satz 1
GG angenommenen Sinne (BVerfGE 62, 1 <44>) ergibt sich für Art. 54 Abs. 2 VvB
weder aus einer in dieser Bestimmung selbst angelegten Systematik noch aus ihrer
Stellung im Verfassungsgefüge.
Zwar enthält Art. 54 Abs. 1 VvB eine Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG vergleichbare Vorschrift
über die Dauer der Wahlperiode, die nicht nur als eine wahltechnisch gemeinte
Festlegung für die vom Demokratiegrundsatz geforderte periodische Erneuerung der
Mandate der Volksvertreter zu verstehen ist, sondern daneben auch die Arbeitsfähigkeit
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Mandate der Volksvertreter zu verstehen ist, sondern daneben auch die Arbeitsfähigkeit
des Parlaments in einer repräsentativen Demokratie sichern soll. Im Unterschied zum
Grundgesetz, das in Art. 63 Abs. 4 Satz 3 und in Art. 68 Abs. 1 Satz 1 die Auflösung des
Bundestages durch den Bundespräsidenten nur unter eng umgrenzten
Voraussetzungen als Ausnahme von der Regel der vierjährigen Wahlperiode erlaubt (vgl.
BVerfG, a.a.0, S. 44), sieht Art. 54 Abs. 2 VvB aber ausdrücklich ein nicht an materielle
Voraussetzungen gebundenes Selbstauflösungsrecht des Abgeordnetenhauses vor und
unterwirft damit die Dauer der Wahlperiode der alleinigen Entscheidung einer
qualifizierten Mehrheit der Abgeordneten. Eine der Bestimmung des Art. 68 Abs. 1 Satz
1 GG vergleichbare eigene Systematik, die schon durch das Erfordernis des
Zusammenwirkens von drei aufgrund jeweils eigenständiger Beurteilung
mitentscheidender Verfassungsorgane (Bundeskanzler, Bundestag, Bundespräsident)
vornehmlich darauf angelegt ist, während der laufenden Wahlperiode eines Bundestages
einem amtierenden Bundeskanzler zu ermöglichen, ausreichende parlamentarische
Unterstützung zu gewinnen bzw. diese zu festigen, und damit zur politischen Stabilität
im Verhältnis von Bundeskanzler und Bundestag beizutragen (BVerfGE 62, 1 <39 f.>),
ist in Art. 54 Abs. 2 VvB nicht festzustellen. Als Regulativ gegen eine vorschnelle
Auflösung des Abgeordnetenhauses von Berlin ist dort einzig das Erfordernis der
Zweidrittelmehrheit verankert.
Aus der systematischen Einordnung des Art. 54 Abs. 2 VvB in das Verfassungsgefüge
lassen sich keine Anhaltspunkte für ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Norm
herleiten. Zwar liegt nach Wortlaut und Stellung der Bestimmung innerhalb des Art. 54
VvB auf der Hand, dass es sich bei der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode um eine
Ausnahme von der in Art. 54 Abs. 1 VvB enthaltenen Regel der fünfjährigen Wahlperiode
handelt. Eine tatbestandliche Begrenzung der "Auflösungssituationen" ergibt sich aber
aus dieser Einordnung nicht, zumal da als weitere Ausnahme vom Regelfall der
fünfjährigen Wahlperiode in Art. 54 Abs. 3 VvB die Möglichkeit der vorzeitigen
Beendigung der Wahlperiode durch Volksentscheid verankert wurde, die wesensmäßig
nicht an materielle Voraussetzungen geknüpft ist. Die Aufnahme der Bestimmungen
über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode in den die Volksvertretung betreffenden
Abschnitt III der Verfassung von Berlin bietet im Gegensatz zur Einordnung der
Auflösungstatbestände der Art. 63 Abs. 4 und 68 Abs. 1 GG in den Abschnitt über die
Bundesregierung keinen Interpretationsansatz (vgl. hierzu BVerfGE 62, 1 <41 >) für das
Erfordernis eines an das Verhältnis von Regierung und Parlamentsmehrheit
anknüpfenden Auflösungstatbestandes.
Weder die Entwicklung des Selbstauflösungsrechts in der deutschen
Verfassungsgeschichte noch die Entstehungsgeschichte des Art. 54 Abs. 2 VvB deuten
darauf hin, dass die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode durch das
Abgeordnetenhaus nur bei Vorliegen bestimmter Auflösungsgründe zulässig sein soll.
Das mittlerweile - wenn auch in unterschiedlichen Ausgestaltungen - in allen
Bundesländern bestehende Selbstauflösungsrecht des Parlaments hat sich bereits ab
1919 zunehmend durchgesetzt (zur Entwicklung siehe Umbach, Parlamentsauflösung in
Deutschland, 1989, S. 338 ff.; 405 ff.). Die Parlamentsauflösung dient nicht mehr wie
noch im Kaiserreich als Waffe im Konflikt der Exekutive mit dem Parlament, sondern
diesem als Abhilfe im Fall der Arbeitsunfähigkeit und der mangelnden Legitimation durch
die Wählerschaft (vgl. Toews, Die Regierungskrise in Niedersachsen <1969/70>, AöR 96
<1971>, 354 <385 f.>). Im Unterschied hierzu kannte die Weimarer Reichsverfassung
kein Auflösungsrecht des Parlaments. Nach Art. 25 Abs. 1 WRV konnte nur der
Reichspräsident den Reichstag auflösen. Vor dem Hintergrund negativ eingeschätzter
Erfahrungen mit dem Auflösungsrecht des Reichspräsidenten war der Parlamentarische
Rat 1949 bestrebt, der Auflösung des Bundestages durch Art. 68 GG Grenzen zu setzen
(vgl. Umbach, a.a.0., S. 509 f.).
Eine entsprechende Entwicklung hin zu einer Beschränkung des überkommenen
Auflösungsrechts lässt sich hingegen für die Verfassung von Berlin nicht feststellen. In
Art. 39 Abs. 1 der Verfassung von Berlin vom 1. Oktober 1950 wurde festgelegt, dass
das Abgeordnetenhaus sich mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gewählten
Mitglieder auflösen kann. Eine inhaltliche Beschränkung dieser Befugnis wurde weder in
dem mit der Erarbeitung der Verfassung betrauten Verfassungsausschuss (vgl. das
Protokoll der 20. Sitzung des Verfassungsausschusses am 24. September 1947 -
Volksvertretung -, abgedr. bei Reichhardt , Die Entstehung der Verfassung von
Berlin, Bd. I, 1990, S. 829 <831, 847>) noch in Zusammenhang mit den Änderungen
dieser Bestimmung durch das Siebzehnte und das den Begriff der Auflösung durch den
der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode ersetzende Zwanzigste Gesetz zur
Änderung der Verfassung von Berlin gefordert. Aus der Entstehungsgeschichte der
Verfassung von Berlin vom 23. November 1995, in die die Regelung des Art. 39 Abs. 2
VvB a.F. wortgleich als Art. 54 Abs. 2 VvB übernommen wurde, ergeben sich keine
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VvB a.F. wortgleich als Art. 54 Abs. 2 VvB übernommen wurde, ergeben sich keine
Anhaltspunkte für eine Auseinandersetzung mit diesem Thema.
Ferner herrscht im Schrifttum weitgehend Übereinstimmung darüber, dass die derzeit in
allen Landesverfassungen enthaltenen Bestimmungen über das Selbstauflösungsrecht
keine ungeschriebenen Tatbestandsmerkmale enthalten. Danach ist das
Selbstauflösungsrecht an keine sachlichen Voraussetzungen gebunden (so Schulze, in
Simon/Franke/Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, 1994, § 11
Rn. 19; Rupp-v. Brünneck/Konow, in Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand
Juni 1999, Art. 80 Anm. 1; Linck, in Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats
Thüringen, 1994, Art. 15 Rn. 14 f. sowie Meissner, in Degenhardt/ Meissner, Handbuch
der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997 § 10 Rn. 5) und steht seine Ausübung im
freien politischen Ermessen (so Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, 3. Auflage
2000, Art. 10 Rn. 3 sowie ders., Die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, 1996,
Art. 78 Rn. 4; vgl. ferner Glauben, in Grimm/ Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz,
2001, Art. 84 Anm. B.I., der auf das Fehlen verfassungsrechtlicher Kriterien für die
Auflösungsentscheidung hinweist, aber eine Missbrauchskontrolle für erforderlich hält).
Soweit in Kommentierungen darauf hingewiesen wird, dass eine Auflösungsentscheidung
bei unklaren oder knappen Mehrheitsverhältnissen (Magen; in Pfennig/Neumann,
Verfassung von Berlin, 3. Auflage 2000, Art. 54 Rn. 8), "Ereignissen von besonderer
politischer Tragweite" (Landsberg/Goetz, Verfassung von Berlin, 1951, Art. 39 Erl. 1 S.
101), bei einer grundlegenden Veränderung der allgemeinen politischen Situation
(David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1994, Art. 11 Rn. 3) oder
allgemein in einer politischen Krise (Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4.
Auflage 1992) zu treffen ist, werden lediglich typische Auflösungslagen umschrieben.
Eine Festlegung auf einen inhaltlich eingeschränkten Anwendungsbereich des
Selbstauflösungsrechts lässt sich diesen Ausführungen ebenso wenig entnehmen wie
solchen Stimmen, die zwar für einen zurückhaltenden Gebrauch des
Selbstauflösungsrechts eintreten, aber in diesem Zusammenhang zugleich auf die in
den jeweiligen Ländern bestehenden hohen formalen Voraussetzungen hinweisen, die
einem Missbrauch des Selbstauflösungsrechts entgegenständen (vgl. Engelken, in
Ergänzungsband zu Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg,
1997, Art. 43 Rn. 5 sowie Wedemeyer, in Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Die Verfassung des
Landes Mecklenburg-Vorpommern, 1993, Art. 27 Rn. 6). Lediglich vereinzelt wird die
Auffassung vertreten, das Selbstauflösungsrecht sei als ultima ratio anzusehen und
komme nur als Lösungsmittel verfassungsrechtlicher Krisen in Betracht (so Müller,
Verfassung des Freistaats Sachsen,1993, zu Art. 58).
Eine einschränkende Auslegung des Selbstauflösungsrechts des Art. 54 Abs. 2 VvB im
Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 68 Abs. 1
Satz 1 GG ist auch nicht im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gefordert, so dass offen
bleiben kann, welche Bedeutung das bundesverfassungsrechtliche Homogenitätsgebot
für die Auslegung und Anwendung von Bestimmungen der Verfassung von Berlin in
einem Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof im Einzelnen hat. Dieses
Gebot verlangt, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen
des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des
Grundgesetzes entspricht. Art. 28 Abs. 1 GG will damit dasjenige Maß an struktureller
Homogenität zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten gewährleisten, das für das
Funktionieren eines Bundesstaates unerlässlich ist. Er will aber nicht für Uniformität
sorgen; das Grundgesetz geht im Gegenteil von der grundsätzlichen
Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl. BVerfGE 36, 342 <360 ff.>; 64, 301 <317>
m. w. N.). Es fordert nur ein Mindestmaß an Homogenität, das inhaltlich in Art. 28 Abs. 1
GG bestimmt ist; dieser Zurückhaltung gegenüber den Landesverfassungen entspricht
eine enge Interpretation von Art. 28 Abs. 1 GG (BVerfGE 90, 60 <85>). Das
Homogenitätserfordernis ist auf die dort genannten Staatsstruktur- und
Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze
beschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz
gefunden haben, sind für die Landesverfassungen nicht verbindlich (BVerfGE 90, 60
<85>). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Bestimmung
der Regeln, nach denen sich die Bildung der Landesverfassungsorgane, ihre Funktionen
und ihre Kompetenzen bemessen, ausschließlich Sache des jeweiligen Landes. Dazu
gehören auch die Vorschriften, wann und unter welchen Voraussetzungen ein gewählter
Landtag sein Ende findet (BVerfGE 1, 14 <34>). So hat das Bundesverfassungsgericht
die Einräumung eines Selbstauflösungsrechts des Landtages in der Vorläufigen
Niedersächsischen Verfassung zu den Bestimmungen gezählt, bei denen das Land frei
in der Ausgestaltung seiner Verfassung sei; diese und andere Divergenzen im Bundes-
und Landesverfassungsrecht seien deshalb miteinander vereinbar, weil der "Ort" der
divergierenden Vorschriften im Gefüge der Gesamtrechtsordnung ein verschiedener sei,
sie also unabhängig voneinander in je verschiedenen Bereichen Geltung beanspruchen
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sie also unabhängig voneinander in je verschiedenen Bereichen Geltung beanspruchen
(BVerfGE 36, 342 <361 f.>). Hieraus folgt, dass es den Ländern unbenommen bleibt,
ihren Parlamenten ein Selbstauflösungsrecht einzuräumen (vgl. Tettinger, in v.
Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 2, 4. Auflage 2000, Art. 28 Abs. 1 Rn. 48; Dreier,
in ders. , Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 28 Rn. 62; Nierhaus, in Sachs,
Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 28 Rn. 14; Stern, in Bonner Kommentar, Stand: Mai
2001, Art. 28 Rn. 37; Pieroth, in Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 5. Auflage 2000, Art. 28 Rn.
5; Löwer, in v. Münch/Kunig, Grundgesetz, Bd. 2, 5. Auflage 2001, Art. 28 Rn. 15;
Vogelgesang, in Friauf/Höfling, Berliner Kommentar, Stand: Februar 2001, Art. 28 Rn.
31). Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Berliner
Verfassungsgeber das dem Abgeordnetenhaus in Art. 54 Abs. 2 VvB zugebilligte Recht,
die Wahlperiode vorzeitig zu beenden, nicht vom Vorliegen eines bestimmten
Tatbestandes, etwa einer "Krisensituation", abhängig gemacht hat. Ein Verstoß gegen
die in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Grundsätze des demokratischen Staates
liegt nicht vor. Insbesondere wird die Unabhängigkeit der Abgeordneten nicht dadurch
berührt, dass die Inanspruchnahme des Selbstauflösungsrechts die Kontinuität und
Effektivität der parlamentarischen Arbeit beeinträchtigen kann.
Die dem Beschluss vom 1. September 2001 zugrunde liegende Ermessensentscheidung
des Antragsgegners ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ist - wie dargelegt -
die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode nach Art. 54 Abs. 2 VvB nicht an bestimmte
tatbestandliche Voraussetzungen gebunden, so bedeutet dies nicht, dass der
Antragsgegner bei seinen Entscheidungen völlig frei von rechtlichen Begrenzungen ist.
Art. 54 Abs. 2 VvB räumt ihm Ermessen zu politischen Leitentscheidungen ein (vgl. zum
Bundesrecht: BVerfGE 62, 1 <51 >). Hierbei ist zu beachten, dass diese "hochpolitische
Ermessensentscheidung" (vgl. Herzog, in Maunz-Dürig, Grundgesetz, Bd. III, Stand:
August 2000, Art. 68 Rn. 52 zur Auflösung des Bundestages durch den
Bundespräsidenten) nicht mit der Kategorie des Verwaltungsermessens gleichgesetzt
werden kann; denn das Abgeordnetenhaus muss bei diesem staatsleitenden Akt (vgl.
Schenke, in Bonner Kommentar, Stand: Mai 2001, Art. 68 Rn. 174 zum Ermessen des
Bundespräsidenten bei der Entscheidung über die Auflösung des Bundestages) aus
funktionellrechtlichen Gründen freier gestellt werden als die Verwaltungsermessen
ausübende Exekutive. Mit der Einräumung eines allgemeinen Selbstauflösungsrechtes
für das Abgeordnetenhaus als oberstes Verfassungsorgan und dessen Bindung an eine
Zweidrittelmehrheit der Abgeordneten hat die Verfassung von Berlin die
verfassungsgerichtliche Überprüfungsmöglichkeit weiter zurückgenommen als in den
Bereichen von Rechtssetzung und Normvollzug; sie vertraut insoweit in erster Linie
darauf, dass das hohe Quorum des Art. 54 Abs. 2 VvB die Gefahr einer missbräuchlichen
Ausübung des Selbstauflösungsrechtes mindert. Allein dort, wo verfassungsrechtliche
Maßstäbe für politisches Verhalten normiert sind, kann der Verfassungsgerichtshof ihrer
Verletzung entgegentreten (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 62, 1 <51>). Da die
Verfassung von Berlin keine spezifischen materiellen Maßstäbe bzw. Richtlinien für die
vorzeitige Beendigung der Wahlperiode enthält, kommen ein Ermessensfehlgebrauch
bzw. eine Ermessensüberschreitung nur in Betracht, wenn die Entscheidung über die
Verkürzung der Wahlperiode sich als willkürlich (vgl. zur Geltung des rechtsstaatlichen
Willkürverbots innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus: BVerfGE 21, 362 <372>; 23, 12
<24>; 23, 353 <372 f.>; 25, 198 <205>; 26, 228 <244>; 34, 138 <146>; 38, 225
<228>; 56, 298 <313>; ferner Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1996, S. 181 f., 312 ff.)
oder rechtsmissbräuchlich (siehe Glauben, in Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-
Pfalz, 2001, Art. 84 Anm. B.I.) erweist.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann ein Ermessensfehler des
Antragsgegners nicht festgestellt werden. Entgegen der Auffassung der Antragsteller
liegen keine Gründe vor, die auf eine willkürliche oder rechtsmissbräuchliche Anwendung
des Selbstauflösungsrechts durch den Antragsgegner schließen ließen. Für das
Vorliegen eines Rechtsmissbrauchs bestehen keine Anhaltspunkte. Die Umstände, dass
sich alle Fraktionen des Antragsgegners einschließlich der derzeitigen Opposition -
unbeschadet voneinander abweichender Motivationslagen - in dem Willen zu vorzeitigen
Neuwahlen einig sind und der beanstandete Beschluss mit einem noch deutlich über der
Zweidrittelmehrheit liegenden Ergebnis gefasst wurde, sprechen dafür, dass ein
konkreter Missbrauch nicht anzunehmen ist (vgl. BVerfGE 62, 1 <43 f.>). Auch ein
Verstoß gegen das Willkürverbot liegt nicht vor. Soweit der Antragsgegner in dem auf
Antrag aller Fraktionen gefassten Beschluss vom 12. Juli 2001 eine vorzeitige
Beendigung der Wahlperiode mit einem "Anspruch" des Volkes auf Entscheidung über
einen "politischen Neuanfang" begründet hat, ist dies mit Sinn und Zweck des Art. 54
Abs. 2 VvB vereinbar. Die darin zum Ausdruck kommende Absicht des Antragsgegners,
seiner von ihm als mangelhaft empfundenen Legitimation durch den Souverän im Wege
einer Neuwahl abzuhelfen, ist als eine typische Funktion des Selbstauflösungsrechts
anerkannt, seitdem dieses Institut in das Verfassungsrecht der Länder Eingang
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anerkannt, seitdem dieses Institut in das Verfassungsrecht der Länder Eingang
gefunden hat (vgl. Höfling, Das Institut der Parlamentsauflösung in den deutschen
Landesverfassungen, DÖV 1982, 889 <890>; Toews, a.a.0., S. 386; Meissner, in
Degenhardt/Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997, § 10
Rn. 5; David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1994, Art. 11 Rn. 3). Die
Entscheidung über die vorzeitige Beendigung der 14. Wahlperiode hält sich demnach
innerhalb der Variationsbreite der für die Selbstauflösung von Landesparlamenten
verfassungsrechtlich vertretbaren Ermessenserwägungen. Es bestehen auch keine
Anhaltspunkte dafür, dass mit dem Beschluss abweichend von dem ausdrücklich
bekundeten Willen aller Fraktionen tatsächlich nicht ein Appell an das Volk zur
Entscheidung über die nach Beendigung der Koalition aus CDU und SPD und Bildung
eines "Übergangssenats" bestehenden politischen Alternativen für einen "Neuanfang"
bezweckt war. Dass die Vorstellungen der Parteien über die insofern erstrebenswerten
Mehrheitsverhältnisse im Abgeordnetenhaus von Berlin voneinander abweichen oder gar
gegenläufig sind, liegt dabei in der Natur der Sache und hindert die Annahme eines
hinsichtlich der "Zurückverweisung an den Souverän" (vgl. Bull, ZRP 1972, 201)
bestehenden Konsenses nicht.
Vor diesem Hintergrund ist die Behauptung der Antragsteller, der am 16. Juni 2001
gewählte Senat verfüge über eine stabile Mehrheit der Mitglieder des Antragsgegners,
nicht geeignet, die Annahme eines Ermessensfehlers zu begründen, denn die vorzeitige
Beendigung der Wahlperiode setzt - wie dargelegt - keine politische Lage voraus, in der
es für den Regierenden Bürgermeister nicht mehr gewährleistet ist, mit den im Bereich
des Antragsgegners bestehenden Kräfteverhältnissen weiterzuregieren. Deshalb braucht
der Verfassungsgerichtshof der Frage, ob die Behauptung der Antragsteller zutrifft, nicht
nachzugehen.
Schließlich war es auch weder sachfremd noch rechtsmissbräuchlich, dass der
angegriffene Beschluss die auf eine fünf Jahre umfassende Wahlperiode abgestellte
persönliche Lebensplanung der Antragsteller nicht berücksichtigt hat. Die Mandate der
Antragsteller, deren Beteiligtenfähigkeit im Organstreitverfahren allein auf der
Rechtsstellung als in der Verfassung von Berlin mit eigenen Rechten ausgestattete
Abgeordnete beruht, waren von vornherein mit dem "Risiko" einer nach Art. 54 Abs. 2
VvB erfolgenden vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode belastet.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33 f. VerfGHG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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