Urteil des VerfGH Berlin vom 13.03.2017

VerfGH Berlin: beendigung, vorzeitige auflösung, mehrheit, auflage, handbuch, bundeskanzler, ausnahme, legitimation, verfassungsrecht, parlament

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

137 A/01, 137/01, 139

A/01, 139/01, 142 A/01

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 28 Abs 1 S 1 GG, Art 63 Abs

4 S 3 GG, Art 68 Abs 1 S 1 GG,

Art 38 Abs 4 Verf BE, Art 54

Abs 1 S 1 Verf BE

VerfGH Berlin: Beschluss des Abgeordnetenhauses zur

vorzeitigen Beendigung der 14. Wahlperiode nicht

rechtsmissbräuchlich – Selbstauflösungsrecht des Parlaments

bei Zwei-Drittel-Mehrheit der Abgeordneten – Ermessen bei

politischer Leitentscheidung

Leitsatz

1. Die Verfassung von Berlin enthält keine ungeschriebenen materiellen

Tatbestandsvoraussetzungen für den Beschluss des Abgeordnetenhauses von Berlin über die

vorzeitige Beendigung der Wahlperiode.

2. Art. 54 Abs. 2 VvB räumt dem Abgeordnetenhaus von Berlin Ermessen zu einer politischen

Leitentscheidung über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode ein. Da die Verfassung von

Berlin keine spezifischen materiellen Maßstäbe bzw. Richtlinien für die vorzeitige Beendigung

der Wahlperiode enthält, kommen ein Ermessenfehlgebrauch bzw. eine

Ermessensüberschreitung nur in Betracht, wenn die Entscheidung über die Verkürzung der

Wahlperiode sich als willkürlich oder rechtsmissbräuchlich erweist.

Tenor

Die Verfahren werden unter dem führenden Aktenzeichen VerfGH 137 A/01, 137/01 zur

gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Anträge werden zurückgewiesen.

Damit erledigen sich zugleich die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

Nach Beendigung der Koalition von CDU und SPD sowie Abschluss einer

Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen, in der die

Vorbereitung von Neuwahlen als "wichtigste Aufgabe" der neuen Koalition bezeichnet

wurde, entzog das Abgeordnetenhaus von Berlin in seiner 29. Sitzung am 16. Juni 2001

dem Regierenden Bürgermeister sowie vier weiteren, der CDU angehörenden

Senatsmitgliedern gemäß Art. 57 der Verfassung von Berlin (VvB) das Vertrauen und

führte anschließend die Neuwahl des Regierenden Bürgermeisters sowie der Mitglieder

des Senats durch (Abgeordnetenhausdrucksachen 14/1297 bis 14/1301, Plenarprotokoll

14/29). Am 12. Juli 2001 wurde auf Antrag aller im Abgeordnetenhaus vertretenen

Fraktionen eine Entschließung über Neuwahlen in Berlin mit folgendem Wortlaut

(Abgeordnetenhausdrucksache 14/1450) angenommen:

"Die Bürgerinnen und Bürger haben einen Anspruch darauf, durch vorzeitige Neuwahlen

darüber zu entscheiden, wem sie einen politischen Neuanfang in Berlin zutrauen.

Grundvoraussetzung hierfür ist die Einigung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses auf

die vorzeitige Beendigung der 14. Wahlperiode und auf einen Wahltermin.

Über einen Antrag zur vorzeitigen Beendigung der 14. Wahlperiode gemäß Art. 54 Abs. 2

der Verfassung von Berlin wird das Abgeordnetenhaus in einer Sondersitzung am 1.

September 2001 abstimmen.

Als Termin für die dann innerhalb von acht Wochen durchzuführenden Wahlen zum

Abgeordnetenhaus von Berlin und zu den Bezirksverordnetenversammlungen schlägt

das Abgeordnetenhaus den 21. Oktober 2001 vor."

Am 24. Juli 2001 stellten die Fraktionen schließlich folgenden Antrag

(Abgeordnetenhausdrucksache 14/1470):

"Das Abgeordnetenhaus wolle beschließen:

Gemäß Artikel 54 Abs. 2 VvB wird die 14. Wahlperiode vorzeitig beendet."

Das Abgeordnetenhaus von Berlin beschloss daraufhin am 1. September 2001 in

namentlicher Abstimmung mit 143 gegen 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen die vorzeitige

Beendigung der 14. Wahlperiode. Die Antragsteller stimmten gegen den Antrag. Noch

am selben Tage setzte der Senat von Berlin auf Grund des § 33 Abs. 2 des

Landeswahlgesetzes - LWG - den Wahltag für die Wahl zur 15. Wahlperiode des

Abgeordnetenhauses von Berlin und für die Wahlen zu den

Bezirksverordnetenversammlungen auf Sonntag, den 21. Oktober 2001 fest (vgl. auch

Abgeordnetenhausdrucksache 14/1500).

Mit ihren Anträgen wenden sich die Antragsteller gegen den Beschluss des

Abgeordnetenhauses von Berlin vom 1. September 2001. Die Antragsteller machen

geltend, als Abgeordnete von dem Beschluss unmittelbar betroffen zu sein, da sie ihre

Lebensplanung auf eine fünfjährige Legislaturperiode ausgerichtet hätten. Der einzelne

Abgeordnete sei befugt, die Verletzung jedes Rechts, das mit seinem Status als

Abgeordneter verfassungsrechtlich verbunden sei, im eigenen Namen geltend zu

machen und sich auf die Gewährleistung der Dauer der Wahlperiode zu berufen. Der

Beschluss über die vorzeitige Auflösung der 14. Wahlperiode sei rechtsmissbräuchlich,

willkürlich und damit verfassungswidrig. In Berlin sei derzeit ein mit guten Mehrheiten

gewählter neuer, politisch handlungsfähiger Senat vorhanden. Da damit eine

kontinuierliche parlamentarische Arbeit gesichert sei, komme eine Parlamentsauflösung

nicht in Betracht. Die angestrebten Neuwahlen dienten nur dem Zweck, eine stabile

politische Mehrheit aus opportunistischen und damit sachfremden Erwägungen zu

beseitigen und durch eine neue Mehrheit zu ersetzen.

Die Antragsteller beantragen sinngemäß festzustellen,

dass der Beschluss des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 1. September 2001 über

die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode Art. 54 Abs. 2 VvB verletzt.

Sie beantragen ferner im Wege der einstweiligen Anordnung zu beschließen,

dass der Wahltermin vom 21. Oktober 2001 aufgehoben wird und angeordnet wird, bis

zur Entscheidung in der Hauptsache die Wahlvorbereitungen für die Wahl zum

Abgeordnetenhaus von Berlin am 21. Oktober 2001 einzustellen.

Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,

die Anträge zurückzuweisen.

Er hält das Organstreitverfahren für unzulässig, weil der Antragsgegner nicht richtig

bezeichnet worden sei. Im Übrigen seien die Anträge unbegründet, denn der Beschluss

des Abgeordnetenhauses über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode verstoße

nicht gegen Verfassungsrecht.

Gemäß § 38 Abs. 2 VerfGHG ist dem Senat von Berlin Gelegenheit gegeben worden, sich

zu den Organstreitverfahren und den Anträgen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

zu äußern.

Der Verfassungsgerichtshof hat einstimmig beschlossen, ohne mündliche Verhandlung

zu entscheiden (vgl. § 24 Abs. 1 VerfGHG).

II.

1. Die Anträge sind zulässig.

Nach § 14 Nr. 1 VerfGHG entscheidet der Verfassungsgerichtshof über die Auslegung

der Verfassung von Berlin aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte

und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die

Verfassung von Berlin oder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit

eigenen Rechten ausgestattet sind. Die Antragsteller sind beteiligtenfähig, weil sie in der

Verfassung von Berlin mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. Art. 38 Abs. 4, 45, 51

VvB). Soweit die Antragsteller das Land Berlin als Antragsgegner bezeichnet haben,

waren ihre Anträge im Hinblick auf § 36 i.V.m. § 14 Nr. 1 VerfGHG als gegen das

Abgeordnetenhaus von Berlin gerichtet auszulegen, denn die Antragsteller wenden sich

mit ihren Begehren ersichtlich gegen den von diesem obersten Landesorgan getroffenen

Beschluss über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode. Im Übrigen hat die

Antragstellerin zu 1. mit Schriftsatz vom 27. September 2001 klargestellt, dass sich ihr

Antrag gegen den im Passivrubrum bezeichneten Antragsgegner richtet. Gemäß § 37

Abs. 1 VerfGHG ist der Antrag nach § 14 Nr. 1 VerfGHG nur zulässig, wenn der

Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch die

Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung

von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

Die Antragsbefugnis setzt voraus, dass nach dem Vortrag der Antragsteller die

Verletzung eigener Rechte zumindest möglich ist (Beschlüsse vom 22. November 1993 -

VerfGH 18/93 - LVerfGE 1, 160 <165> und vom 8. April 1997 - VerfGH 78/96 - LVerfGE 6,

67 <74>). Die Antragsteller sind in ihrer Rechtsstellung als Abgeordnete unmittelbar

betroffen; sie können insoweit auch in eigenen Rechten verletzt sein.

Die in Art. 54 Abs. 1 Satz 1 VvB festgelegte Dauer der Wahlperiode bringt nicht nur zum

Ausdruck, in welchen Abständen die demokratische Legitimation der Volksvertretung

erneuert werden muss. Die Festlegung der Wahlperiode auf fünf Jahre soll von

Verfassungs wegen dem Abgeordnetenhaus als zentralem demokratischen

Verfassungsorgan auch die wirksame und kontinuierliche Erfüllung seiner Aufgabe

ermöglichen. An dieser Gewährleistung hat der Status des einzelnen Abgeordneten

notwendigerweise Anteil. Eine mit den Bestimmungen der Verfassung unvereinbare

Verkürzung würde zugleich in den in Art. 38 Abs. 4 VvB garantierten Abgeordnetenstatus

eingreifen (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 62, 1 <32>).

Die Antragsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG ist gewahrt.

2. Die Anträge sind jedoch unbegründet.

Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat mit der Beschlussfassung über die vorzeitige

Beendigung der Wahlperiode das Recht der Antragsteller, ihr Mandat bis zum Ablauf der

Wahlperiode wahrzunehmen, nicht verletzt. Dieses Verfassungsrecht findet seine Grenze

in Art. 54 Abs. 2 VvB. Danach kann das Abgeordnetenhaus mit einer Mehrheit von zwei

Dritteln seiner Mitglieder eine vorzeitige Beendigung seiner Wahlperiode beschließen.

Der angegriffene Beschluss des Antragsgegners erreicht dieses Quorum, denn dem

Antrag auf vorzeitige Beendigung der Wahlperiode haben 143 der 169 Mitglieder des

Abgeordnetenhauses zugestimmt.

Außer dem Erfordernis der Zweidrittelmehrheit wird die Befugnis des Antragsgegners zur

vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode nach dem Wortlaut des Art. 54 Abs. 2 VvB an

keine weiteren Voraussetzungen geknüpft. Der Norm lassen sich auch keine

ungeschriebenen Tatbestandsmerkmale entnehmen, die etwa die Befugnis zur

vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode davon abhängig machen könnten, dass eine

politische Lage der Instabilität zwischen Parlament und Regierung besteht. Zwar hat das

Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16. Februar 1983 - 2 BvE 1,2,3,4/83 -

BVerfGE 62, 1 <44> zu Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG festgestellt, dass diese die Auflösung

des Bundestages nach negativer Beantwortung der Vertrauensfrage des

Bundeskanzlers ermöglichende Norm über ihren Wortlaut hinaus fordere, dass eine Lage

bestehe, in der es für diesen politisch nicht mehr gewährleistet sei, mit den im

Parlament bestehenden Kräfteverhältnissen zu regieren. Eine Auflösung des Bundestags

nach Art. 68 GG komme nur in Betracht, wenn die Handlungsfähigkeit des

Bundeskanzlers so beeinträchtigt oder gelähmt sei, dass er eine vom stetigen Vertrauen

der Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll zu verfolgen vermöge.

Diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nicht auf die

verfassungsrechtliche Lage in Berlin übertragen. Ein ungeschriebenes sachliches

Tatbestandsmerkmal in dem vom Bundesverfassungsgericht für Art. 68 Abs. 1 Satz 1

GG angenommenen Sinne (BVerfGE 62, 1 <44>) ergibt sich für Art. 54 Abs. 2 VvB

weder aus einer in dieser Bestimmung selbst angelegten Systematik noch aus ihrer

Stellung im Verfassungsgefüge.

Zwar enthält Art. 54 Abs. 1 VvB eine Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG vergleichbare Vorschrift

über die Dauer der Wahlperiode, die nicht nur als eine wahltechnisch gemeinte

Festlegung für die vom Demokratiegrundsatz geforderte periodische Erneuerung der

Mandate der Volksvertreter zu verstehen ist, sondern daneben auch die Arbeitsfähigkeit

des Parlaments in einer repräsentativen Demokratie sichern soll. Im Unterschied zum

Grundgesetz, das in Art. 63 Abs. 4 Satz 3 und in Art. 68 Abs. 1 Satz 1 die Auflösung des

Bundestages durch den Bundespräsidenten nur unter eng umgrenzten

Voraussetzungen als Ausnahme von der Regel der vierjährigen Wahlperiode erlaubt (vgl.

BVerfG, a.a.0, S. 44), sieht Art. 54 Abs. 2 VvB aber ausdrücklich ein nicht an materielle

Voraussetzungen gebundenes Selbstauflösungsrecht des Abgeordnetenhauses vor und

unterwirft damit die Dauer der Wahlperiode der alleinigen Entscheidung einer

qualifizierten Mehrheit der Abgeordneten. Eine der Bestimmung des Art. 68 Abs. 1 Satz

1 GG vergleichbare eigene Systematik, die schon durch das Erfordernis des

Zusammenwirkens von drei aufgrund jeweils eigenständiger Beurteilung

mitentscheidender Verfassungsorgane (Bundeskanzler, Bundestag, Bundespräsident)

vornehmlich darauf angelegt ist, während der laufenden Wahlperiode eines Bundestages

einem amtierenden Bundeskanzler zu ermöglichen, ausreichende parlamentarische

Unterstützung zu gewinnen bzw. diese zu festigen, und damit zur politischen Stabilität

im Verhältnis von Bundeskanzler und Bundestag beizutragen (BVerfGE 62, 1 <39 f.>),

ist in Art. 54 Abs. 2 VvB nicht festzustellen. Als Regulativ gegen eine vorschnelle

Auflösung des Abgeordnetenhauses von Berlin ist dort einzig das Erfordernis der

Zweidrittelmehrheit verankert.

Aus der systematischen Einordnung des Art. 54 Abs. 2 VvB in das Verfassungsgefüge

lassen sich keine Anhaltspunkte für ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Norm

herleiten. Zwar liegt nach Wortlaut und Stellung der Bestimmung innerhalb des Art. 54

VvB auf der Hand, dass es sich bei der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode um eine

Ausnahme von der in Art. 54 Abs. 1 VvB enthaltenen Regel der fünfjährigen Wahlperiode

handelt. Eine tatbestandliche Begrenzung der "Auflösungssituationen" ergibt sich aber

aus dieser Einordnung nicht, zumal da als weitere Ausnahme vom Regelfall der

fünfjährigen Wahlperiode in Art. 54 Abs. 3 VvB die Möglichkeit der vorzeitigen

Beendigung der Wahlperiode durch Volksentscheid verankert wurde, die wesensmäßig

nicht an materielle Voraussetzungen geknüpft ist. Die Aufnahme der Bestimmungen

über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode in den die Volksvertretung betreffenden

Abschnitt III der Verfassung von Berlin bietet im Gegensatz zur Einordnung der

Auflösungstatbestände der Art. 63 Abs. 4 und 68 Abs. 1 GG in den Abschnitt über die

Bundesregierung keinen Interpretationsansatz (vgl. hierzu BVerfGE 62, 1 <41 >) für das

Erfordernis eines an das Verhältnis von Regierung und Parlamentsmehrheit

anknüpfenden Auflösungstatbestandes.

Weder die Entwicklung des Selbstauflösungsrechts in der deutschen

Verfassungsgeschichte noch die Entstehungsgeschichte des Art. 54 Abs. 2 VvB deuten

darauf hin, dass die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode durch das

Abgeordnetenhaus nur bei Vorliegen bestimmter Auflösungsgründe zulässig sein soll.

Das mittlerweile - wenn auch in unterschiedlichen Ausgestaltungen - in allen

Bundesländern bestehende Selbstauflösungsrecht des Parlaments hat sich bereits ab

1919 zunehmend durchgesetzt (zur Entwicklung siehe Umbach, Parlamentsauflösung in

Deutschland, 1989, S. 338 ff.; 405 ff.). Die Parlamentsauflösung dient nicht mehr wie

noch im Kaiserreich als Waffe im Konflikt der Exekutive mit dem Parlament, sondern

diesem als Abhilfe im Fall der Arbeitsunfähigkeit und der mangelnden Legitimation durch

die Wählerschaft (vgl. Toews, Die Regierungskrise in Niedersachsen <1969/70>, AöR 96

<1971>, 354 <385 f.>). Im Unterschied hierzu kannte die Weimarer Reichsverfassung

kein Auflösungsrecht des Parlaments. Nach Art. 25 Abs. 1 WRV konnte nur der

Reichspräsident den Reichstag auflösen. Vor dem Hintergrund negativ eingeschätzter

Erfahrungen mit dem Auflösungsrecht des Reichspräsidenten war der Parlamentarische

Rat 1949 bestrebt, der Auflösung des Bundestages durch Art. 68 GG Grenzen zu setzen

(vgl. Umbach, a.a.0., S. 509 f.).

Eine entsprechende Entwicklung hin zu einer Beschränkung des überkommenen

Auflösungsrechts lässt sich hingegen für die Verfassung von Berlin nicht feststellen. In

Art. 39 Abs. 1 der Verfassung von Berlin vom 1. Oktober 1950 wurde festgelegt, dass

das Abgeordnetenhaus sich mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gewählten

Mitglieder auflösen kann. Eine inhaltliche Beschränkung dieser Befugnis wurde weder in

dem mit der Erarbeitung der Verfassung betrauten Verfassungsausschuss (vgl. das

Protokoll der 20. Sitzung des Verfassungsausschusses am 24. September 1947 -

Volksvertretung -, abgedr. bei Reichhardt , Die Entstehung der Verfassung von

Berlin, Bd. I, 1990, S. 829 <831, 847>) noch in Zusammenhang mit den Änderungen

dieser Bestimmung durch das Siebzehnte und das den Begriff der Auflösung durch den

der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode ersetzende Zwanzigste Gesetz zur

Änderung der Verfassung von Berlin gefordert. Aus der Entstehungsgeschichte der

Verfassung von Berlin vom 23. November 1995, in die die Regelung des Art. 39 Abs. 2

VvB a.F. wortgleich als Art. 54 Abs. 2 VvB übernommen wurde, ergeben sich keine

Anhaltspunkte für eine Auseinandersetzung mit diesem Thema.

Ferner herrscht im Schrifttum weitgehend Übereinstimmung darüber, dass die derzeit in

allen Landesverfassungen enthaltenen Bestimmungen über das Selbstauflösungsrecht

keine ungeschriebenen Tatbestandsmerkmale enthalten. Danach ist das

Selbstauflösungsrecht an keine sachlichen Voraussetzungen gebunden (so Schulze, in

Simon/Franke/Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, 1994, § 11

Rn. 19; Rupp-v. Brünneck/Konow, in Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand

Juni 1999, Art. 80 Anm. 1; Linck, in Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats

Thüringen, 1994, Art. 15 Rn. 14 f. sowie Meissner, in Degenhardt/ Meissner, Handbuch

der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997 § 10 Rn. 5) und steht seine Ausübung im

freien politischen Ermessen (so Neumann, Die Niedersächsische Verfassung, 3. Auflage

2000, Art. 10 Rn. 3 sowie ders., Die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, 1996,

Art. 78 Rn. 4; vgl. ferner Glauben, in Grimm/ Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz,

2001, Art. 84 Anm. B.I., der auf das Fehlen verfassungsrechtlicher Kriterien für die

Auflösungsentscheidung hinweist, aber eine Missbrauchskontrolle für erforderlich hält).

Soweit in Kommentierungen darauf hingewiesen wird, dass eine Auflösungsentscheidung

bei unklaren oder knappen Mehrheitsverhältnissen (Magen; in Pfennig/Neumann,

Verfassung von Berlin, 3. Auflage 2000, Art. 54 Rn. 8), "Ereignissen von besonderer

politischer Tragweite" (Landsberg/Goetz, Verfassung von Berlin, 1951, Art. 39 Erl. 1 S.

101), bei einer grundlegenden Veränderung der allgemeinen politischen Situation

(David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1994, Art. 11 Rn. 3) oder

allgemein in einer politischen Krise (Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4.

Auflage 1992) zu treffen ist, werden lediglich typische Auflösungslagen umschrieben.

Eine Festlegung auf einen inhaltlich eingeschränkten Anwendungsbereich des

Selbstauflösungsrechts lässt sich diesen Ausführungen ebenso wenig entnehmen wie

solchen Stimmen, die zwar für einen zurückhaltenden Gebrauch des

Selbstauflösungsrechts eintreten, aber in diesem Zusammenhang zugleich auf die in

den jeweiligen Ländern bestehenden hohen formalen Voraussetzungen hinweisen, die

einem Missbrauch des Selbstauflösungsrechts entgegenständen (vgl. Engelken, in

Ergänzungsband zu Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg,

1997, Art. 43 Rn. 5 sowie Wedemeyer, in Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Die Verfassung des

Landes Mecklenburg-Vorpommern, 1993, Art. 27 Rn. 6). Lediglich vereinzelt wird die

Auffassung vertreten, das Selbstauflösungsrecht sei als ultima ratio anzusehen und

komme nur als Lösungsmittel verfassungsrechtlicher Krisen in Betracht (so Müller,

Verfassung des Freistaats Sachsen,1993, zu Art. 58).

Eine einschränkende Auslegung des Selbstauflösungsrechts des Art. 54 Abs. 2 VvB im

Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 68 Abs. 1

Satz 1 GG ist auch nicht im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gefordert, so dass offen

bleiben kann, welche Bedeutung das bundesverfassungsrechtliche Homogenitätsgebot

für die Auslegung und Anwendung von Bestimmungen der Verfassung von Berlin in

einem Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof im Einzelnen hat. Dieses

Gebot verlangt, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen

des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des

Grundgesetzes entspricht. Art. 28 Abs. 1 GG will damit dasjenige Maß an struktureller

Homogenität zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten gewährleisten, das für das

Funktionieren eines Bundesstaates unerlässlich ist. Er will aber nicht für Uniformität

sorgen; das Grundgesetz geht im Gegenteil von der grundsätzlichen

Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl. BVerfGE 36, 342 <360 ff.>; 64, 301 <317>

m. w. N.). Es fordert nur ein Mindestmaß an Homogenität, das inhaltlich in Art. 28 Abs. 1

GG bestimmt ist; dieser Zurückhaltung gegenüber den Landesverfassungen entspricht

eine enge Interpretation von Art. 28 Abs. 1 GG (BVerfGE 90, 60 <85>). Das

Homogenitätserfordernis ist auf die dort genannten Staatsstruktur- und

Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze

beschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz

gefunden haben, sind für die Landesverfassungen nicht verbindlich (BVerfGE 90, 60

<85>). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Bestimmung

der Regeln, nach denen sich die Bildung der Landesverfassungsorgane, ihre Funktionen

und ihre Kompetenzen bemessen, ausschließlich Sache des jeweiligen Landes. Dazu

gehören auch die Vorschriften, wann und unter welchen Voraussetzungen ein gewählter

Landtag sein Ende findet (BVerfGE 1, 14 <34>). So hat das Bundesverfassungsgericht

die Einräumung eines Selbstauflösungsrechts des Landtages in der Vorläufigen

Niedersächsischen Verfassung zu den Bestimmungen gezählt, bei denen das Land frei

in der Ausgestaltung seiner Verfassung sei; diese und andere Divergenzen im Bundes-

und Landesverfassungsrecht seien deshalb miteinander vereinbar, weil der "Ort" der

divergierenden Vorschriften im Gefüge der Gesamtrechtsordnung ein verschiedener sei,

sie also unabhängig voneinander in je verschiedenen Bereichen Geltung beanspruchen

(BVerfGE 36, 342 <361 f.>). Hieraus folgt, dass es den Ländern unbenommen bleibt,

ihren Parlamenten ein Selbstauflösungsrecht einzuräumen (vgl. Tettinger, in v.

Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. 2, 4. Auflage 2000, Art. 28 Abs. 1 Rn. 48; Dreier,

in ders. , Grundgesetz, Bd. II, 1998, Art. 28 Rn. 62; Nierhaus, in Sachs,

Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 28 Rn. 14; Stern, in Bonner Kommentar, Stand: Mai

2001, Art. 28 Rn. 37; Pieroth, in Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 5. Auflage 2000, Art. 28 Rn.

5; Löwer, in v. Münch/Kunig, Grundgesetz, Bd. 2, 5. Auflage 2001, Art. 28 Rn. 15;

Vogelgesang, in Friauf/Höfling, Berliner Kommentar, Stand: Februar 2001, Art. 28 Rn.

31). Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Berliner

Verfassungsgeber das dem Abgeordnetenhaus in Art. 54 Abs. 2 VvB zugebilligte Recht,

die Wahlperiode vorzeitig zu beenden, nicht vom Vorliegen eines bestimmten

Tatbestandes, etwa einer "Krisensituation", abhängig gemacht hat. Ein Verstoß gegen

die in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Grundsätze des demokratischen Staates

liegt nicht vor. Insbesondere wird die Unabhängigkeit der Abgeordneten nicht dadurch

berührt, dass die Inanspruchnahme des Selbstauflösungsrechts die Kontinuität und

Effektivität der parlamentarischen Arbeit beeinträchtigen kann.

Die dem Beschluss vom 1. September 2001 zugrunde liegende Ermessensentscheidung

des Antragsgegners ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ist - wie dargelegt -

die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode nach Art. 54 Abs. 2 VvB nicht an bestimmte

tatbestandliche Voraussetzungen gebunden, so bedeutet dies nicht, dass der

Antragsgegner bei seinen Entscheidungen völlig frei von rechtlichen Begrenzungen ist.

Art. 54 Abs. 2 VvB räumt ihm Ermessen zu politischen Leitentscheidungen ein (vgl. zum

Bundesrecht: BVerfGE 62, 1 <51 >). Hierbei ist zu beachten, dass diese "hochpolitische

Ermessensentscheidung" (vgl. Herzog, in Maunz-Dürig, Grundgesetz, Bd. III, Stand:

August 2000, Art. 68 Rn. 52 zur Auflösung des Bundestages durch den

Bundespräsidenten) nicht mit der Kategorie des Verwaltungsermessens gleichgesetzt

werden kann; denn das Abgeordnetenhaus muss bei diesem staatsleitenden Akt (vgl.

Schenke, in Bonner Kommentar, Stand: Mai 2001, Art. 68 Rn. 174 zum Ermessen des

Bundespräsidenten bei der Entscheidung über die Auflösung des Bundestages) aus

funktionellrechtlichen Gründen freier gestellt werden als die Verwaltungsermessen

ausübende Exekutive. Mit der Einräumung eines allgemeinen Selbstauflösungsrechtes

für das Abgeordnetenhaus als oberstes Verfassungsorgan und dessen Bindung an eine

Zweidrittelmehrheit der Abgeordneten hat die Verfassung von Berlin die

verfassungsgerichtliche Überprüfungsmöglichkeit weiter zurückgenommen als in den

Bereichen von Rechtssetzung und Normvollzug; sie vertraut insoweit in erster Linie

darauf, dass das hohe Quorum des Art. 54 Abs. 2 VvB die Gefahr einer missbräuchlichen

Ausübung des Selbstauflösungsrechtes mindert. Allein dort, wo verfassungsrechtliche

Maßstäbe für politisches Verhalten normiert sind, kann der Verfassungsgerichtshof ihrer

Verletzung entgegentreten (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 62, 1 <51>). Da die

Verfassung von Berlin keine spezifischen materiellen Maßstäbe bzw. Richtlinien für die

vorzeitige Beendigung der Wahlperiode enthält, kommen ein Ermessensfehlgebrauch

bzw. eine Ermessensüberschreitung nur in Betracht, wenn die Entscheidung über die

Verkürzung der Wahlperiode sich als willkürlich (vgl. zur Geltung des rechtsstaatlichen

Willkürverbots innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus: BVerfGE 21, 362 <372>; 23, 12

<24>; 23, 353 <372 f.>; 25, 198 <205>; 26, 228 <244>; 34, 138 <146>; 38, 225

<228>; 56, 298 <313>; ferner Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1996, S. 181 f., 312 ff.)

oder rechtsmissbräuchlich (siehe Glauben, in Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-

Pfalz, 2001, Art. 84 Anm. B.I.) erweist.

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann ein Ermessensfehler des

Antragsgegners nicht festgestellt werden. Entgegen der Auffassung der Antragsteller

liegen keine Gründe vor, die auf eine willkürliche oder rechtsmissbräuchliche Anwendung

des Selbstauflösungsrechts durch den Antragsgegner schließen ließen. Für das

Vorliegen eines Rechtsmissbrauchs bestehen keine Anhaltspunkte. Die Umstände, dass

sich alle Fraktionen des Antragsgegners einschließlich der derzeitigen Opposition -

unbeschadet voneinander abweichender Motivationslagen - in dem Willen zu vorzeitigen

Neuwahlen einig sind und der beanstandete Beschluss mit einem noch deutlich über der

Zweidrittelmehrheit liegenden Ergebnis gefasst wurde, sprechen dafür, dass ein

konkreter Missbrauch nicht anzunehmen ist (vgl. BVerfGE 62, 1 <43 f.>). Auch ein

Verstoß gegen das Willkürverbot liegt nicht vor. Soweit der Antragsgegner in dem auf

Antrag aller Fraktionen gefassten Beschluss vom 12. Juli 2001 eine vorzeitige

Beendigung der Wahlperiode mit einem "Anspruch" des Volkes auf Entscheidung über

einen "politischen Neuanfang" begründet hat, ist dies mit Sinn und Zweck des Art. 54

Abs. 2 VvB vereinbar. Die darin zum Ausdruck kommende Absicht des Antragsgegners,

seiner von ihm als mangelhaft empfundenen Legitimation durch den Souverän im Wege

einer Neuwahl abzuhelfen, ist als eine typische Funktion des Selbstauflösungsrechts

anerkannt, seitdem dieses Institut in das Verfassungsrecht der Länder Eingang

gefunden hat (vgl. Höfling, Das Institut der Parlamentsauflösung in den deutschen

Landesverfassungen, DÖV 1982, 889 <890>; Toews, a.a.0., S. 386; Meissner, in

Degenhardt/Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997, § 10

Rn. 5; David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1994, Art. 11 Rn. 3). Die

Entscheidung über die vorzeitige Beendigung der 14. Wahlperiode hält sich demnach

innerhalb der Variationsbreite der für die Selbstauflösung von Landesparlamenten

verfassungsrechtlich vertretbaren Ermessenserwägungen. Es bestehen auch keine

Anhaltspunkte dafür, dass mit dem Beschluss abweichend von dem ausdrücklich

bekundeten Willen aller Fraktionen tatsächlich nicht ein Appell an das Volk zur

Entscheidung über die nach Beendigung der Koalition aus CDU und SPD und Bildung

eines "Übergangssenats" bestehenden politischen Alternativen für einen "Neuanfang"

bezweckt war. Dass die Vorstellungen der Parteien über die insofern erstrebenswerten

Mehrheitsverhältnisse im Abgeordnetenhaus von Berlin voneinander abweichen oder gar

gegenläufig sind, liegt dabei in der Natur der Sache und hindert die Annahme eines

hinsichtlich der "Zurückverweisung an den Souverän" (vgl. Bull, ZRP 1972, 201)

bestehenden Konsenses nicht.

Vor diesem Hintergrund ist die Behauptung der Antragsteller, der am 16. Juni 2001

gewählte Senat verfüge über eine stabile Mehrheit der Mitglieder des Antragsgegners,

nicht geeignet, die Annahme eines Ermessensfehlers zu begründen, denn die vorzeitige

Beendigung der Wahlperiode setzt - wie dargelegt - keine politische Lage voraus, in der

es für den Regierenden Bürgermeister nicht mehr gewährleistet ist, mit den im Bereich

des Antragsgegners bestehenden Kräfteverhältnissen weiterzuregieren. Deshalb braucht

der Verfassungsgerichtshof der Frage, ob die Behauptung der Antragsteller zutrifft, nicht

nachzugehen.

Schließlich war es auch weder sachfremd noch rechtsmissbräuchlich, dass der

angegriffene Beschluss die auf eine fünf Jahre umfassende Wahlperiode abgestellte

persönliche Lebensplanung der Antragsteller nicht berücksichtigt hat. Die Mandate der

Antragsteller, deren Beteiligtenfähigkeit im Organstreitverfahren allein auf der

Rechtsstellung als in der Verfassung von Berlin mit eigenen Rechten ausgestattete

Abgeordnete beruht, waren von vornherein mit dem "Risiko" einer nach Art. 54 Abs. 2

VvB erfolgenden vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode belastet.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33 f. VerfGHG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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