Urteil des VerfGH Berlin vom 13.03.2017, r nur 180.000 DM

Entschieden
13.03.2017
Schlagworte
Geschäftsordnung, Fraktion, Chancengleichheit, Wissenschaft und forschung, Antragsrecht, Stimmrecht, Parlament, Politische partei, Sperrklausel, Plenum
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Quelle: Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Entscheidungsdatum: 28.07.1994

Aktenzeichen: 47/92

Normen: Art 25 Abs 3 Verf BE, Art 27 Abs 1 Verf BE, Art 27 Abs 2 Verf BE, Art 29 Verf BE, Art 32 Abs 2 Verf BE

Dokumenttyp: Urteil

VerfGH Berlin: Versagung des Fraktionsstatus wegen fehlender

Mindestfraktionsstärke einer parlamentarischen Gruppe im Abgeordnetenhaus verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden -

Rechtsstellung Parlamentarischer Gruppen nach der LTGO BE mit der Verf BE vereinbar

Gründe

A.

1Die Antragstellerin wendet sich im Organstreitverfahren dagegen, daß ihr durch Art 27 Abs 1 VvB und § 7 Abs 1 der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses der Status einer Fraktion vorenthalten wird. Hilfsweise begehrt sie eine Verbesserung ihrer Rechtsstellung als parlamentarische Gruppe.

I.

2An der am 2. Dezember 1990 durchgeführten Wahl zum ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus nahm u.a. die Listenvereinigung "Bündnis 90/Grüne UFV" teil, der die politischen Gruppierungen "Demokratie Jetzt", "Initiative Frieden und Menschenrechte", "Neues Forum", "Unabhängiger Frauenverband (UFV)" sowie der Partei "Die Grünen Ost" angehörten. Sie erhielt im Gebiet der Wahlkreise in Berlin (Ost) 9,7 % und im Gebiet der Wahlkreise in Berlin (West) 1,3 % der gültigen Zweitstimmen bzw., bezogen auf das gesamte Wahlgebiet, 4,4 % der Zweitstimmen und errang damit elf Mandate in dem insgesamt 241 Abgeordnete umfassenden Abgeordnetenhaus von Berlin. Von diesen elf Abgeordneten bildeten sieben Abgeordnete gemeinsam mit den über die Liste des Landesverbandes der "Grünen" gewählten Abgeordneten, zu denen eine Vertreterin des UFV gehört, die Fraktionsgemeinschaft "Bündnis 90/Grüne (AL)UFV". Die Verbleibenden vier Abgeordneten bildeten nach der Konstituierung des Abgeordnetenhauses eine Parlamentarische Gruppe, die Antragstellerin. Im Februar 1992 verließ der Abgeordnete Sch. die Gruppe. Ihr hat sich seit dem 1.Marz 1993 ein weiterer Abgeordneter, der zuvor der PDS angehörte, angeschlossen, so daß sie wieder vier Abgeordnete umfaßt.

3In seiner konstituierenden Sitzung am 11. Januar 1991 beschloß das Abgeordnetenhaus, die Geschäftsordnung der vorangegangenen 11. Wahlperiode in der Fassung vom 24. Januar 1984 (GVBl S. 401), zuletzt geändert durch Beschluß des Abgeordnetenhauses vom 5. April 1990 (- GOAvB - GVBl. S. 2287), zu übernehmen, jedoch mit einigen Änderungen, darunter § 7, dessen Abs. 1 und 2 fortan wie folgt lauteten:

4"(1) Eine Vereinigung von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses hat die Rechtsstellung einer Fraktion, wenn die Zahl ihrer Mitglieder mindestens fünf vom Hundert der Mindestzahl der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Art. 25 der Verfassung von Berlin) beträgt.

5(2) Fraktionen sind Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses, die derselben Partei angehören oder von derselben Partei als Wahlbewerber aufgestellt worden sind. Den Parteien stehen andere politische Vereinigungen und Listenvereinigungen (Art. 87 b der Verfassung von Berlin) gleich. Wollen Mitglieder des Abgeordnetenhauses nach der Konstituierung (§§ 10, 11) eine neue Fraktion bilden, so bedarf dies der Zustimmung des Abgeordnetenhauses."

6Durch Beschluß vom 23. Mai 1991 (bekanntgemacht am 29. Mai 1991, GVBl. S. 115 f) ergänzte das Abgeordnetenhaus zur Regelung der Rechtsstellung der Parlamentarischen Gruppen die Geschäftsordnung um mehrere Bestimmungen. So wurde durch den neu eingefügten § 9 a bestimmt, daß Parlamentarische Gruppen Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses sind, die nicht die Fraktionsmindeststärke 7 Abs. 1) erreichen, aber die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 oder Abs. 3 erfüllen. Nach § 17 nimmt ein Mitglied einer jeden Parlamentarischen

oder Abs. 3 erfüllen. Nach § 17 nimmt ein Mitglied einer jeden Parlamentarischen Gruppe regelmäßig an den Sitzungen des Ältestenrates teil. Darüber hinaus wurde in § 20 Abs. 4 und 5 bestimmt, daß jeder Parlamentarischen Gruppe das Recht zusteht, in von ihr zu bestimmende ständige Ausschüsse je einen ihr angehörenden Abgeordneten zu entsenden, der in den Ausschußsitzungen Rede- und Antragsrecht hat.

7In seiner Sitzung vom 3. Juni 1991 beschloß das Abgeordnetenhaus das 24. Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin (GVBl. S. 113). Nach dessen Art. I Nr. 1 erhielt Art. 27 der Verfassung von Berlin folgende Fassung:

8"Artikel 27

9(1) Eine Vereinigung von mindestens fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der Abgeordneten bildet eine Fraktion. Das Nähere regelt die Geschäftsordnung.

10 (2) Fraktionen nehmen unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken und die parlamentarische Willensbildung unterstützen. Das Nähere über die Rechtsstellung und Organisation sowie die Rechte u. Pflichten der Fraktionen werden durch Gesetz bestimmt."

11 Entsprechend den Regelungen seiner Geschäftsordnung bestellte das Abgeordnetenhaus in seiner Sitzung vom 7. Februar 1991 21 ständige Fachausschüsse mit 17 sowie den Hauptausschuß mit 27 stimmberechtigten Mitgliedern der Fraktionen der CDU, SPD, PDS, Bündnis 90/Grüne (AL)/UFV und FDP. Außerdem bildete es jeweils einen zehn stimmberechtigte Mitglieder umfassenden Ausschuß für Verfassungsschutz und für die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Die Antragstellerin ist gemäß § 20 Abs. 4 GO in den Ausschüssen für Ausländerfragen, für Inneres, Sicherheit und Ordnung, für Jugend und Familie, im Rechtsausschuß, im Ausschuß für Umweltschutz, für Verfassungsschutz, für Wissenschaft und Forschung und in dem Ausschuß für die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg durch ein Gruppenmitglied mit Rede- und Antragsrecht, aber ohne Stimmrecht vertreten.

12 Die Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen des Abgeordnetenhauses erhielten für ihre parlamentarische Arbeit bis zum 1. Januar 1994 Zuschüsse nach dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Landesabgeordnetengesetz - LAbgG -) vom 21. Juli 1978 (GVBl. S. 1497), zuletzt geändert durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Landesabgeordnetengesetzes vom 21. März 1991 (GVBl. S. 62).

13 Den Fraktionen wurden gemäß § 35 LAbgG zur Durchführung ihrer Aufgaben Geld- und Sachleistungen gewährt. Die Geldleistungen (Zuschüsse) setzten sich aus einem Grundbetrag und einem nach der Mitgliederzahl der Fraktionen gestaffelten Zuschlag zusammen; Oppositionsfraktionen bekamen einen zusätzlichen Betrag. Die Höhe dieser Beträge sowie die Art und den Umfang der Sachleistungen bestimmte das Präsidium des Abgeordnetenhauses. Nach § 35 a LAbgG erhielten Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses, die nicht die Fraktionsmindeststärke erreichten, aber im übrigen Fraktionsmerkmale erfüllten (Parlamentarische Gruppen), Leistungen in entsprechender Anwendung des § 35 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Halbs. 1, Abs. 2 und 3. Der Grundbetrag wurde durch die Sachleistungen abgegolten. Seit dem 1. Januar 1994 werden Geld- und Sachleistungen an die Fraktionen gemäß § 8 des Gesetzes über die Rechtsstellung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses von Berlin (Fraktionsgesetz - FraktG -) vom 8. Dezember 1993 (GVBl S. 591 ff.) erbracht,

14 Mit Beschluß vom 30. April 1991 setzte das Präsidium des Abgeordnetenhauses die Höhe der der Antragstellerin gemäß § 35 a LAbgG zu leistenden Zuschüsse für das Kalenderjahr 1991 ab 11. Januar 1991 auf einen Pro-Kopf-Betrag von 30.000 DM jährlich für jedes Gruppenmitglied sowie einen Oppositionszuschlag von insgesamt 60.000 DM jährlich fest. Demgegenüber erhielten die Fraktionen des Abgeordnetenhauses im Kalenderjahr 1991 einen Fraktionsgrundbetrag in Höhe von 480.000 DM, die Oppositionsfraktionen zusätzlich einen Oppositionszuschlag von jeweils 360.000 DM; der darüber hinaus gezahlte Zuschuß je Fraktionsmitglied betrug wie bei der Antragstellerin 30.000 DM. Neben den Zuschüssen bekam und bekommt die Antragstellerin ebenso wie die Fraktionen des Abgeordnetenhauses Sachleistungen, insbesondere durch Zurverfügungstellung von Räumen, Mobiliar und kleineren Bürogeräten und durch die Übernahme der Telefon-, Reinigungs- u. Energiekosten. Weitere Leistungen, wie etwa Mittel für die Beschäftigung eines hauptberuflichen Geschäftsführers sowie durch die Bereitstellung zweier Mitarbeiter des Wissenschaftlichen Beratungsdienstes des Abgeordnetenhauses erhielt und erhält die Antragstellerin im Gegensatz zu den

Abgeordnetenhauses erhielt und erhält die Antragstellerin im Gegensatz zu den Fraktionen nicht. Hingegen kann sie nach einer Erklärung des Vertreters des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung den Wissenschaftlichen Parlamentsdienst wie eine Fraktion in Anspruch nehmen.

II.

15 Die Antragstellerin hält die Festsetzung einer Mindestfraktionsstärke in Art. 27 Abs. 1 VvB, § 7 Abs. 1 GOAvB für verfassungswidrig, da sie sie in ihrem Recht auf Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletze. Hilfsweise macht sie geltend, daß der Antragsgegner verpflichtet sei, ihren Rechtsstatus durch Änderung der Geschäftsordnung dem einer Fraktion weitgehend anzupassen und ihr insbesondere das Stimmrecht in den parlamentarischen Ausschüssen, dieselbe Redezeit wie den Fraktionen in der Aktuellen Stunde und das Recht einräumen müsse, Anträge in das Abgeordnetenhaus einzubringen. Außerdem sei ihre Finanzausstattung durch Gewährung des hälftigen Oppositionszuschlages, der den Fraktionen des Abgeordnetenhauses gewährt werde, ihrer Funktion als Teil der Opposition anzupassen.

16 Im einzelnen trägt sie vor:

17 Ihr Antrag sei im Organstreitverfahren zulässig. Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus, daß sie geltend machen könne, durch die Schaffung von § 7 Abs. 1 GOAvB und Art. 27 Abs. 1 VvB in ihrem aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 87 b VvB resultierenden Recht auf politische Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletzt zu sein. Denn die genannten Vorschriften verhinderten, daß sie in gleicher Weise wie die anderen Fraktionen der Opposition im Berliner Abgeordnetenhaus ihre parlamentarische Tätigkeit ausüben kenne. Der Erlaß des Art. 27 Abs. 1 VvB stelle eine Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG dar; auch ein Verfassungsgesetz könne ein zulässiger Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren sein, wenn es - wie hier - Wesenselemente der freiheitlich demokratischen Grundordnung, zu denen die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf Verfassungsmäßige Opposition Gehöre, beeinträchtige.

18 Der Antrag sei begründet. Die Festsetzung einer Mindestfraktionsstärke durch § 7 Abs. 1 GOAvB und Art. 27 Abs. 1 VvB sei verfassungswidrig. Weder die Verfassung von Berlin noch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses hatten bis zur Änderung der Geschäftsordnung am 11. Januar 1991 eine Fraktionsmindeststärke gekannt. Deshalb sei es den vier Abgeordneten, die nicht mit den "Grünen" eine gemeinsame Fraktion gebildet hatten, möglich gewesen, noch vor der Konstituierung des 12. Berliner Abgeordnetenhauses eine eigene Fraktion zu bilden. Denn Fraktionen entstünden nicht erst durch förmlichen Zusammenschluß, sondern seien bereits in dem Augenblick "latent" vorhanden, in dem eine politische Partei als Ergebnis einer Wahl im Parlament vertreten sei. Die Bildung einer eigenen Fraktion hätten die vier Abgeordneten der Listenvereinigung Bündnis 90/Grüne/UFV auch bereits am 7. Januar 1991, also noch vor der konstituierenden Sitzung des ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhauses, dessen Präsidenten mitgeteilt. Sie hätten auf das Fortbestehen dieser Verfassungsrechtslage, mindestens aber darauf vertrauen können, daß diese nicht willkürlich zu ihren Lasten geändert werde. Darüber hinaus beachte die Einführung einer Mindestfraktionsstärke nicht die besondere historische Situation bei der ersten Wahl zum Gesamtberliner Abgeordnetenhaus. Die regionalisierte Sperrklausel, die in Art 87 b VvB unmittelbar Eingang gefunden habe und der Chancengleichheit der Parteien und politischen Vereinigungen der ehemaligen DDR gedient habe, müsse auch bei der Bestimmung der Fraktionsmindeststärke Berücksichtigung finden. Die Listenvereinigung, der die Abgeordneten der Antragstellerin angehörten, habe die regionalisierte Sperrklausel in Berlin (Ost) übersprungen. Dieser regionalisierten Sperrklausel entspreche für Berlin (Ost) eine Fraktionsmindeststärke von vier Abgeordneten; die durch Art. 27 Abs. 1 VvB dagegen festgelegte Fraktionsmindeststärke von zehn Abgeordneten entspräche ungefähr der Wirkung einer 12 %-Sperrklausel bezogen auf das Wahlgebiet in Berlin (Ost). Dies widerspreche Art. 25 Abs. 3 VvB. Es sei schon generell zweifelhaft, ob ein Parlament durch Geschäftsordnung oder verfassungsänderndes Gesetz die Fraktionsmindeststärke höher als die Sperrklausel für die Zuteilung von Parlamentsmandaten festsetzen dürfe. Im vorliegenden Falle verstoße eine solche Vorgehensweise aber deswegen gegen Art. 25 Abs. 3 VvB, weil die Antragstellerin ihren örtlichen Bezug nahezu ausschließlich im Wahlgebiet Berlin (Ost) habe. Deshalb liege in der Regelung des Art. 27 Abs. 1 VvB eine evidente Ungleichbehandlung ohne einen sachlich rechtfertigenden Grund. Demgegenüber gebiete es Art. 25 Abs. 3 VvB, der Antragstellerin den Fraktionsstatus zu gewähren, um damit die Nachteile der Opposition gegenüber den die Regierung stellenden Fraktionen auszugleichen.

19 Zum Hilfsantrag macht die Antragstellerin geltend: Es verstoße gegen Art 25 Abs 3 u. 4 VvB, den Mitgliedern der Parlamentarischen Gruppe lediglich Rede- und Antragsrecht im Ältestenrat des Abgeordnetenhauses und in den ständigen Ausschüssen zu gewähren, ihnen aber das Stimmrecht vorzuenthalten. Das Recht, große Anfragen an den Senat zu stellen oder eine Aktuelle Stunde zu verlangen, stehe nur Fraktionen oder mindestens zehn Abgeordneten zu. Dies benachteilige sie gegenüber Fraktionen ohne sachlichen Grund. Dies gelte auch hinsichtlich der Rededauer der Parlamentarischen Gruppe im Parlament. Ihre finanzielle Ausstattung ermögliche es ihr nicht, ihre Rolle in der Opposition auszufüllen. Denn sie sei gegenüber den Oppositionsfraktionen in unverhältnismäßiger Weise schlechter gestellt. Im Gegensatz zur FDP als kleinster Oppositionsfraktion, der 1991 1,38 Mio. DM aus dem vollen Fraktionsgrundbetrag, dem vollem Oppositionszuschlag u. den Pro-Kopf-Leistungen zur Verfügung gestanden habe, habe die Antragstellerin in diesem Kalenderjahr nur 180.000 DM erhalten.

20 Die Antragstellerin beantragt,

21 festzustellen, daß das Abgeordnetenhaus von Berlin durch die Festsetzung einer Fraktionsmindeststärke von fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der Abgeordneten in § 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung vom 11. Januar 1991 und Art. 27 Abs. 1 VvB in der Fassung des 24. Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 3. Juni 1991 (GVBl. S. 113) gegen das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 87 b VvB verstoßen hat.

22 Hilfsweise begehrt die Antragstellerin festzustellen,

23 daß das Abgeordnetenhaus von Berlin verpflichtet ist, den Rechtsstatus der Abgeordnetengruppe unter Zugrundelegung einer verfassungskonformen Auslegung von Art. 27 Abs. 1 i.V.m. Art. 87b VvB durch Geschäftsordnungsregelung dem einer Fraktion weitestgehend anzupassen, indem der Gruppe folgende Rechte eingeräumt werden:

24 a) Stimmrechte für ihre Vertreter in den Ausschüssen,

25 b) gleiche Redezeit wie Fraktionen in der Aktuellen Stunde,

26 c) Recht, Gesetzesentwürfe, Anträge, Entschließungsanträge und Große Anfragen in das Abgeordnetenhaus einbringen zu können,

27 d) Anspruch auf einen hälftigen Oppositionszuschlag.

28 Der Antragsgegner beantragt,

29 die Anträge zurückzuweisen.

30 Er hält Haupt- und Hilfsantrage sowohl für unzulässig als auch für unbegründet.

31 Der Hauptantrag sei unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Das 24. Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin, durch das der geänderte Art. 27 Abs. 1 in die Verfassung eingefügt worden sei, sei nicht als Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG anzusehen. Denn Gegenstand eines Organstreitverfahrens könne grundsätzlich nur eine Vorschrift sein, die im Rang unterhalb der Verfassung stehe, weil nur dann eine Prüfung möglich sei, ob die Maßnahme einen Antragsteller in seinen ihm durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletze. Soweit sich die Antragstellerin in ihrem Hilfsantrag darauf berufe, durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses in ihren Rechten verletzt zu sein, sei dieser Antrag schon wegen Fristablaufs unzulässig.

32 Der Hauptantrag sei auch unbegründet. Art. 25 Abs. 3, 4 VvB verbiete nicht, die Fraktionsmindeststärke auf fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der Abgeordneten festzulegen. Deshalb wäre der Antrag selbst dann unbegründet, wenn die Fraktionsmindeststärke nicht auch unmittelbar in der Verfassung, sondern nur in der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses festgesetzt worden wäre. Das Recht des Parlaments, eine Fraktionsmindeststärke zu bestimmen, folge aus der Geschäftsordnungsautonomie, die auch in der Verfassung von Berlin in Art. 29 Verfassungsrang besitze. Die Antragstellerin berufe sich in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf Art. 87 b VvB. Diese verfassungsrechtliche Wahlrechtsbestimmung lasse keine rechtlichen Rückschlüsse auf die spätere parlamentarische Stellung der über diese Vorschrift ins Parlament gewählten Abgeordneten zu.

33 Der Hilfsantrag sei jedenfalls unbegründet. Dem Abgeordnetenhaus stehe nach Art. 29 VvB das Recht zu, sich eine Geschäftsordnung zu geben, die erst die rechtlichen und praktischen Voraussetzungen dafür schaffe, daß es seine parlamentarischen Aufgaben zu erfüllen vermöge. Es habe hierbei einen weiten Gestaltungsspielraum, der durch die von der Antragstellerin angegriffenen Geschäftsordnungsbestimmungen nicht überschritten worden sei. Die Änderung der Geschäftsordnung im Mai 1991 habe der Antragstellerin die Möglichkeit eröffnen wollen, weitgehend wie eine Fraktion an der Parlamentsarbeit teilnehmen zu können. So sei ihr die Mitarbeit in den Ausschüssen des Parlaments mit Rede- und Antragsrecht eröffnet worden. Stimmrecht im Ausschuß besitze sie nicht, weil ein Ausschuß grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums sei und nach Art. 32 Abs. 2 VvB in seiner Zusammensetzung das Stärkeverhältnis des Plenums widerspiegeln müsse. Wurde der Antragstellerin ein Stimmrecht im Ausschuß zugebilligt, müßte die Ausschußstärke auf 57 Mitglieder gesteigert werden, um die "Spiegelbildlichkeit" zum Plenum zu wahren. Soweit die Antragstellerin gleiche Redezeit innerhalb der Aktuellen Stunde verlange, gehe ihr Antrag ins Leere, da sie in der Praxis in den Aktuellen Stunden geschäftsordnungsrechtlich mit den Fraktionen gleichbehandelt werde. Daß die Antragstellerin nach der Geschäftsordnung im Plenum Gesetzes- und sonstige Anträge nicht einbringen könne, wenn ihr Antrag nicht von mindestens zehn Abgeordneten unterstützt werde, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Angesichts des beträchtlichen Verfahrensaufwands, der mit einer parlamentarischen Initiative verbunden sei, sei es sachgerecht, das zumeist überlastete Parlament nur mit Beschlußanliegen zu befassen, für welches eine bestimmte Mindestzahl von Abgeordneten eintrete. Im übrigen beruhe der Status der Antragstellerin als Gruppe nicht auf der Änderung der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses und der Verfassung von Berlin, sondern auf dem nach der Wahl eingetretenen Zerfall der Listenvereinigung, an welcher sich die Antragstellerin bei den Wahlen vom 2. Dezember 1990 beteiligt habe. Das Parlament treffe keine verfassungsrechtliche Pflicht, beim Zerfall einer politischen Gruppierung jede entstehende Teilgruppe als Fraktion anzuerkennen. Auch die Verkürzung des Oppositionszuschlages sei nicht zu beanstanden, weil die drei Oppositionsfraktionen das Abgeordnetenhauses, die den vollen Oppositionszuschlag erhielten, viereinhalbmal (FDP), fünfmal (Bündnis 90/Grüne) und nahezu sechsmal (PDS) soviele Mitglieder hätten wie die Antragstellerin. Mit einem Sechstel des Oppositionszuschlages sei ihr verfassungsrechtlicher Anspruch auf angemessene finanzielle Ausstattung erfüllt.

III.

34 Der Verfassungsgerichtshof hat die Verwaltungsvorgänge über die Zuschüsse des Abgeordnetenhauses von Berlin an die Antragstellerin zum Kapitel 0100, Titel 68401 für die Jahre 1991 bis 1993 beigezogen. Darüber hinaus lag ihm eine "Gutachtliche Stellungnahme zu einigen Fragen der Fraktionsbildung" des Wissenschaftlichen Parlamentsdienstes des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 3. Dezember 1990 vor.

B.

35 Der Hauptantrag und die Hilfsanträge zu a) bis c) sind zulässig; der Hilfsantrag zu d) ist unzulässig.

36 1. Der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof ist gemäß Art. 72 Abs 2 Nr. 1 VvB, § 14 Nr. 1 VerfGHG gegeben. Nach diesen Bestimmungen entscheidet der Verfassungsgerichtshof im Organstreit über die Auslegung der Verfassung von Berlin aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung von Berlin oder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Antragsteller und Antragsgegner müssen im Organstreit in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die zwischen ihnen streitig sind (so zum bundesverfassungsrechtlichen Organstreit BVerfGE 84, 290 <297> m. w. N.). Die Beteiligten streiten mit dem Hauptantrag um die Frage, ob das Abgeordnetenhaus nach der Verfassung von Berlin verpflichtet ist, die Antragstellerin als Fraktion anzuerkennen, und mit den Hilfsanträgen darüber, ob es ihr zumindest einen fraktionsähnlichen Status zugestehen muß. Streitgegenstand des Hauptantrages und aller Hilfsanträge sind somit Verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten, die zwischen der Antragstellerin und dem Abgeordnetenhaus streitig sind.

37 2. Die Antragstellerin ist eine von der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses in § 9 a Abs. 1 anerkannte Parlamentarische Gruppe, die u.a. in §§ 17 Abs. 2, 20 Abs. 4, 40 Abs. 2 GOAvB mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Als solche ist sie für die

Abs. 2 GOAvB mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Als solche ist sie für die Geltendmachung ihrer parlamentarischen Rechte nach §§ 36, 14 Nr 1 VerfGHG im Organstreitverfahren parteifähig. Die Parteifähigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus seiner Eigenschaft als oberstes Landesorgan.

38 3. Ein im Organstreit parteifähiger Antragsteller ist nach § 37 Abs. 1 VerfGHG im Einzelfall berechtigt, einen Organstreit zu führen, wenn er schlüssig behauptet, durch die von ihm beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm als Beteiligten des Verfassungslebens zustehenden Verfassungsmäßigen Rechten verletzt zu sein. Für den Hauptantrag und die Hilfsanträge zu a) bis c) besitzt die Antragstellerin die Antragsbefugnis. Sie fehlt ihr für den Hilfsantrag zu d).

39 a) Mit dem Hauptantrag macht die Antragstellerin geltend, das Abgeordnetenhaus habe sie dadurch in ihrem aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art 87 b VvB folgenden Recht auf Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletzt, daß es durch Änderungen zunächst der Geschäftsordnung 7 Abs. 1) und dann der Verfassung (Art. 27 Abs. 1) eine Mindestfraktionsstärke von fünf vom Hundert der Verfassungsmäßigen Mindestzahl des Abgeordnetenhauses vorgeschrieben und ihr damit die Anerkennung als Fraktion verweigert habe. Sie sieht darin auch eine Verletzung des ihren Mitgliedern als unabhängigen Abgeordneten (Art. 25 Abs. 4 VvB) zustehende Rechts, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen. Zu Recht geht die Antragstellerin dabei davon aus, daß der Erlaß eines Gesetzes eine Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG sein kann. (vgl. Beschlüsse vom 17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 - und vom 22. November 1993 - VerfGH 18/93 - ). Dies gilt gleichermaßen für die einem Gesetz im Rang nachstehende Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses (ebenso zu § 64 BVerfGG für die Geschäftsordnung des Bundestages BVerfGE 80, 188) wie für den durch verfassungsänderndes Gesetz neugefaßten Art. 27 Abs. 1 VvB. Da auch eine Verfassungsbestimmung nichtig sein kann, wenn sie grundlegende Gerechtigkeitspostulate, die zu den Grundentscheidungen der Verfassung selbst gehören, in schlechthin unerträglichem Maße mißachtet, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, daß neben § 7 Abs. 1 GOAvB auch Art. 27 Abs. 1 VvB verfassungsmäßige Rechte der Antragstellerin aus Art. 25 Abs. 3, 4, Art. 87 b VvB verletzt, wenngleich die Wahrscheinlichkeit, daß ein freiheitlich demokratischer Verfassungsgeber "verfassungswidrige Verfassungsnormen" erläßt, äußerst gering ist (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 3, 225 <232 f.>).

40 b) Hinsichtlich der Hilfsanträge zu a) bis c) folgt die Antragsbefugnis der Antragstellerin ebenfalls aus Art. 25 Abs. 3, 4 i.V.m. Art. 87 b VvB, hier mit Blick auf die den geltend gemachten Rechten entgegenstehenden Vorschriften der Geschäftsordnung.

41 c) Mit dem in der mündlichen Verhandlung auf die Gewährung des hälftigen Oppositionszuschlags beschränkten Hilfsantrag zu d) wendet sich die Antragstellerin gegen die Beschränkung des Oppositionszuschlags auf ein Sechstel im Haushaltsjahr 1991. Die Haushaltsjahre 1992 bis 1994 werden hingegen von dem Hilfsantrag zu d) nicht erfaßt. Dies ergibt sich zwar nicht ohne weiteres aus seiner Wortfassung, die keine zeitliche Begrenzung enthält, wohl aber daraus, daß es für die späteren Haushaltsjahre an jeglicher Begründung 21 Abs. 1 VerfGHG) für diesen Hilfsantrag sowohl in den Schriftsätzen als auch in dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung fehlt. Mit dem damit bezeichneten Inhalt ist der gegen das Abgeordnetenhaus gerichtete Hilfsantrag zu d) nach § 37 Abs. 1 VerfGHG unzulässig. Denn für die Festsetzung des Oppositionszuschlags der Höhe nach war in dem in Rede stehenden Zeitraum nach § 35 Abs. 1 Satz 3 LAbgG das Präsidium des Abgeordnetenhauses, nicht aber das Abgeordnetenhaus zuständig. Die Maßnahme, durch die sich die Antragstellerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt, ist mithin keine Maßnahme des Abgeordnetenhauses. Der Beschluß des Präsidiums ist dem Abgeordnetenhaus auch nicht zuzurechnen, da das Präsidium in eigener gesetzlich verliehener Zuständigkeit gehandelt hat, in deren Wahrnehmung es unabhängig war und keinen Weisungen des Abgeordnetenhauses unterlag. Daher ist insoweit eine Verletzung verfassungsmäßiger Rechte der Antragstellerin durch das Abgeordnetenhaus von vornherein auszuschließen.

42 4. Der Hauptantrag und die Hilfsantrage zu a) bis c), die den Formerfordernissen des § 37 Abs. 2 VerfGHG entsprechen, wahren die Antragsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG. Nach dieser Vorschrift muß der Antrag im Organstreit binnen sechs Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekanntgeworden ist. Diese Frist beginnt, wenn die beanstandete Maßnahme in dem Erlaß gesetzlicher Vorschriften liegt, mit der Verkündung des Gesetzes (Beschluß vom 17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 -). Nach Art. 2 Abs. 2 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof vom 11. Dezember 1991 (GVBl. S. 280) begann der Lauf der Frist des § 37 Abs. 3 VerfGHG erst einen Monat nach der Wahl der

begann der Lauf der Frist des § 37 Abs. 3 VerfGHG erst einen Monat nach der Wahl der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs, also am 26. April 1992. Die am 19. Oktober 1992 bei dem Verfassungsgerichtshof eingegangene Antragsschrift wahrt daher die Frist des § 37 Abs. 3 VerfGHG. Die vom Antragsgegner dagegen vorgebrachten Bedenken, daß jedenfalls die Frist für den Hilfsantrag (Buchst. a) - c)) schon vor dem Erlaß des Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof abgelaufen gewesen sei und durch dieses Gesetz nicht wieder neu eröffnet werde, geht fehl. Der Gesetzgeber hat im Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof lediglich von der Aufnahme einer Übergangsregelung abgesehen, die anordnet, daß auch vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof vom 8. November 1990 (GVBl. S. 2246) bekanntgewordene Maßnahmen Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein können. Wurde die Maßnahme hingegen erst nach dem Erlaß des VerfGHG bekannt, beginnt die Frist nach dem Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof entsprechend dem in Art. 2 Abs. 2 genannten Zeitpunkt zu laufen (Beschluß vom 17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 - Umdruck S. 15 und 16).

43 5. Das für Haupt- und Hilfsantrage im übrigen nicht zu bezweifelnde Rechtsschutzbedürfnis ist auch insoweit gegeben, als sich die Antragstellerin mit dem Hauptantrag nicht nur gegen Art. 27 Abs. 1 VvB n. F., sondern auch gegen § 7 Abs. 1 GOAvB in der seit dem 11. Januar 1991 geltenden Fassung wendet. Denn bis zum Inkrafttreten des Art. 27 Abs. 1 VvB n. F. am 14. Juli 1991 bildete ausschließlich § 7 Abs. 1 GOAvB in der Fassung vom 11. Januar 1991 die Rechtsgrundlage, um der Antragstellerin den Fraktionsstatus zu verweigern. Bei einer Feststellung der Verfassungswidrigkeit dieser Geschäftsordnungsbestimmung wäre der Antragstellerin jedenfalls für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des Art. 27 Abs. 1 VvB n. F. der Fraktionsstatus zuzuerkennen, was für sie zu höheren finanziellen Zuschüssen für diesen Zeitraum führen könnte.

C.

44 Der Haupt- und die Hilfsantrage zu a) bis c) sind unbegründet.

I.

45 Mit ihrem Hauptantrag begehrt die Antragstellerin die Feststellung, die Festsetzung einer Fraktionsmindeststärke von fünf vom Hundert der Verfassungsmäßigen Mindestzahl der Abgeordneten in § 7 Abs. 1 GOAvB und Art. 27 Abs. 1 VvB verletze sie in ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 25 Abs. 3 i.V.m. Art. 87 b VvB. Dieses Begehren ist nicht begründet.

46 1. Das Abgeordnetenhaus von Berlin ist nach Art. 25 Abs. 1 VvB die von den Wahlberechtigten gewählte Volksvertretung. Es besteht nach der für die Wahl zum ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus maßgebend gewesenen, inzwischen geänderten Fassung des Art. 25 Abs. 2 VvB aus mindestens 200, tatsächlich aus 241 Abgeordneten. Diese sind Vertreter aller Berliner, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. In ihrer Gesamtheit nehmen sie die dem Abgeordnetenhaus zugewiesenen Aufgaben wahr. Seine innere Organisation und Ordnung bestimmt das Abgeordnetenhaus innerhalb des von der Verfassung vorgegebenen Rahmens durch die Geschäftsordnung, die es sich nach Art. 29 VvB selbst gibt. Die Befugnis der Parlamente in Bund u. Ländern, ihre Angelegenheiten durch eine Geschäftsordnung zu regeln, umfaßt traditionell die Befugnis, näher zu bestimmen, in welcher Weise die Abgeordneten an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken, welche parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse der gemeinschaftlichen Wahrnehmung durch eine Fraktion oder eine Gruppe von Abgeordneten vorbehalten bleiben und unter welchen Voraussetzungen sich Fraktionen bilden können (BVerfGE 84, 304 <321>). Weitere Gegenstände der Geschäftsordnungen sind herkömmlich der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens, soweit er nicht in der Verfassung selbst geregelt ist, im Zusammenhang damit die Funktionen, Zusammensetzung und Arbeitsweise der Ausschüsse sowie die Wahrnehmung von Initiativ-, Informations- und Kontrollrechten (BVerfGE 80, 188 <219>). Bei der Gestaltung der Geschäftsordnung besitzt das Parlament einen weiten Spielraum. Er gestattet es traditionell auch, Mindeststärken für Fraktionen festzulegen (BVerfGE 84, 304 <322>). Bereits die Geschäftsordnung des Reichstages von 1922 verlangte in § 7 mindestens fünfzehn Mitglieder für eine Fraktion. Die Geschäftsordnung des Bundestages überließ es in § 10 Abs. 1 Satz 1 zunächst jedem Bundestag, die zur Bildung einer Fraktion notwendige Mitgliederzahl festzusetzen. Der Bundestag der ersten Wahlperiode verlangte in seiner Geschäftsordnung für eine Fraktion mindestens zehn Mitglieder und erhöhte die Zahl durch Beschluß vom 16. Januar 1952 auf fünfzehn. Bei dieser Mindestzahl ist es bis zur Änderung des § 10 der

Januar 1952 auf fünfzehn. Bei dieser Mindestzahl ist es bis zur Änderung des § 10 der Geschäftsordnung durch Beschluß vom 27. März 1969 geblieben. Die darin enthaltene Festlegung der Mindestmitgliederzahl auf fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages orientiert sich an der Fünf-Prozent- Klausel des Bundeswahlgesetzes (vgl. Troßmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, Kommentar, § 10 Rdnrn. 1 und 2). Daran knüpft § 7 Abs. 1 GOAvB i.d.F. vom 11. Januar 1991 an und kehrt damit zur Bestimmung der Fraktionsmindeststärke des § 7 Abs. 1 GOAvB vom 4. Juli 1974 (GVBl. S. 1684) zurück, die erst durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses vom 24. Januar 1984 (GVBl. S. 401) aufgegeben wurde.

47 2. Die Verfassung von Berlin steht der Einführung einer Fraktionsmindeststärke durch die Geschäftsordnung nicht entgegen. Dies belegt nachdrücklich der durch Gesetz vom 3. Juni 1991 neu gefaßte Art. 27 Abs. 1 VvB, der nunmehr auch von Verfassungs wegen für Fraktionen eine Mindeststärke von fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der Abgeordneten vorschreibt. Verfassungsrechtliche Bedenken sind gegen diese Verfassungsbestimmung nicht zu erheben. Denn es kann keine Rede davon sein, daß die Einführung einer Mindestfraktionsstärke grundlegende Gerechtigkeitspostulate, die zu den Grundentscheidungen der Verfassung selbst gehören und auch eine Verfassungsbestimmung als nichtig erscheinen lassen können, in schlechthin unerträglichem Maße mißachtet. Dies erweisen namentlich die erwähnten Beispiele aus der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages und früheren Geschäftsordnungen des Abgeordnetenhauses. Dem Art. 27 Abs. 1 VvB kann überdies nicht mit Erfolg das in Art. 25 Abs. 3 VvB verankerte Prinzip der Chancengleichheit der Opposition und auch nicht Art. 87 b VvB entgegengehalten werden. Eine Verfassung ist grundsätzlich als Einheit zu verstehen. Ihre Bestimmungen sind prinzipiell einander gleichwertig mit der Folge, daß grundsätzlich keine Verfassungsbestimmung an der anderen zu messen ist, vielmehr jede Verfassungsbestimmung in der Lage ist, andere Verfassungsbestimmungen einzuschränken oder Ausnahmen von ihnen zu begründen. Deshalb wäre Art. 27 Abs. 1 VvB auch dann verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn er, wie die Antragstellerin allerdings zu Unrecht meint, im Widerspruch zu Art. 25 Abs. 3 VvB oder Art. 87 b VvB stünde.

48 3. Bei Schaffung des § 7 Abs. 1 GOAvB durch Beschluß des Abgeordnetenhauses vom 11. Januar 1991 war die Mindeststärke der Fraktionen allerdings noch nicht in der Verfassung verankert, da Art. 27 Abs. 1 VvB erst durch Gesetz vom 3. Juni 1991 seine heutige Fassung erhalten hat. Gleichwohl sind auch für diesen Zeitpunkt verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 7 Abs. 1 GOAvB nicht zu erheben, da die Einführung einer Fraktionsmindeststärke durch die Geschäftsordnung weder das in Art. 25 Abs. 3 VvB verankerte Recht der Opposition auf politische Chancengleichheit verletzt noch gegen Art. 87 b VvB verstößt.

49 a) Nach Art. 25 Abs. 3 VvB ist die Opposition notwendiger Bestandteil der parlamentarischen Demokratie. Sie hat das Recht auf politische Chancengleichheit. Diese in Anlehnung an Art. 23 a der Hamburgischen Verfassung, in fast wörtlicher Übereinstimmung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 3 der Schleswig-Holsteinischen Verfassung und Art. 25 Abs. 2 der von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen Verfassung für die Ostberliner Bezirke vom 11. Juli 1990 (GVABl. S. 1) formulierte Verfassungsbestimmung sichert die Funktion der Opposition innerhalb der parlamentarischen Demokratie und ihre Chance, selbst parlamentarische Mehrheit zu werden. Eine bestimmte innerparlamentarische Organisationsform ist mit dieser Gewährleistung nicht verbunden. Sie kommt gleichermaßen allen zugute, die in Opposition zur Regierung stehen, gleichgültig, ob es sich um einen einzelnen Abgeordneten oder eine in ihrer Größe der Parlamentsmehrheit nahekommende Gruppe handelt. Daß Rolle und Funktion der Opposition unabhängig von der innerparlamentarischen Organisationsform ist, wird auch dadurch bestätigt, daß die Einführung einer Mindestfraktionsstärke zulasten jedweder Parlamentarischen Gruppe gehen kann, gleichgültig, ob sie die Regierung unterstützt oder zu ihr in Opposition steht. Es kann daher aus dem Recht der Opposition auf politische Chancengleichheit kein Recht abgeleitet werden, unter allen Umständen eine Fraktion bilden zu können. Notwendig ist allerdings, daß die geschäftsordnungsmäßigen Rechte, die eine Gruppe von Abgeordneten besitzt, welche keine Fraktion bilden, ausreichend sind, um ihr, wenn sie der Opposition angehört, Chancengleichheit zu gewähren.

50 b) Auch Art. 25 Abs. 4 VvB, der bestimmt, daß die Abgeordneten Vertreter aller Berliner, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind, gewährleistet nicht jeder Gruppe von Abgeordneten unabhängig von ihrer Größe den Fraktionsstatus. Zwar folgt aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten Unabhängigkeit des Abgeordneten sein Recht, sich mit anderen Abgeordneten zusammenzuschließen. Welche parlamentarische Rechtsform ein solcher Zusammenschluß besitzt, ist indes der

Welche parlamentarische Rechtsform ein solcher Zusammenschluß besitzt, ist indes der Willensbestimmung der einzelnen Abgeordneten entzogen. Dies unterliegt ausschließlich der Bestimmung durch das Abgeordnetenhaus, das sie in der Geschäftsordnung trifft. Sie allein regelt innerhalb des von der Verfassung vorgegeben Rahmens, auf welche Weise und in welcher innerparlamentarischen Organisationsform die Abgeordneten an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken. Zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs und eines unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten rationell gestalteten parlamentarischen Verfahrens kann die Geschäftsordnung, wie dargelegt, auch eine vorschreiben.

51 c) Zu Unrecht beruft sich die Antragstellerin für die Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 1 GOAvB auf Art. 87 b VvB. Schon ihrem Wortlaut nach enthält diese Verfassungsbestimmung ausschließlich Regelungen, die die Wahl zum ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus betreffen, indem sie für diese Wahl für Parteien und andere politische Vereinigungen mit Sitz in den damaligen Ostberliner Bezirken gemeinsame Wahlvorschläge als Listenvereinigung zuließ und die Sperrklausel von 5 % der Wählerstimmen nicht auf das gesamte Wahlgebiet, sondern getrennt auf die ostund westberliner Bezirke bezieht. Darin erschöpft sich die Bedeutung dieser Vorschrift. Sie bezweckt nicht, nach der Wahl zum Abgeordnetenhaus auch auf die innerparlamentarischen Rechtsverhältnisse, zu denen die Bildung der Fraktionen gehört, einzuwirken. Dies wird außer durch den Wortlaut auch durch die Entstehungsgeschichte des Art. 87 b VvB bestätigt. Die Vorschrift ist im Anschluß an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 29. September 1990 - BVerfGE 82, 322 ff. - geschaffen worden, um bei der Wahl zum ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus den im Zusammenhang mit den politischen Veränderungen in der DDR entstandenen Parteien und anderen politischen Gruppierungen möglichst gleiche Startchancen gegenüber den anderen Parteien zu gewähren. Ein Recht der vornehmlich im Ostteil der Stadt gewählten Parteien und politischen Gruppierungen, im Abgeordnetenhaus unter allen Umständen und ohne Rücksicht auf die Zahl der von ihnen errungenen Mandate den Fraktionsstatus zu erhalten, läßt sich Art. 87 b VvB daher nicht entnehmen.

52 d) Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, die Einführung einer Fraktionsmindeststärke verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil sie bereits vor der Konstituierung des ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhauses eine Fraktion gebildet habe. Sie verkennt, daß Fraktionen als ständige Gliederungen des Parlaments erst mit dessen Konstituierung und der Verabschiedung einer Geschäftsordnung auf deren Grundlage entstehen können (in diesem Sinne zum Bundesrecht Clemens, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Mitarbeiterkommentar und Handbuch, §§ 63 und 64, Rdnr. 78 m. w. N. sowie Pietzcker, Schichten des Parlamentsrechts, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989 S. 333 Rdnr. 27 ff.). Daher konnte die Antragstellerin vor der Konstituierung des Abgeordnetenhauses und dem Erlaß der Geschäftsordnung am 11. Januar 1991 keine Fraktion bilden. Die an diesem Tag beschlossene Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses enthält bereits § 7 Abs. 1 in seiner heutigen Fassung, der die Anerkennung einer Gruppe von Abgeordneten als Fraktion von dem Erreichen der angegriffenen Mindeststärke abhängig macht. Eine Fraktionsbildung der Antragstellerin hat daher aus Rechtsgründen nicht stattgefunden. Damit entfällt die Berufung auf Vertrauensschutz.

II.

53 Die Hilfsanträge zu a) bis c) sind ebenfalls unbegründet. Die Ausgestaltung der Rechtsstellung der Antragstellerin als Parlamentarische Gruppe in der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses, gegen die sie sich mit ihren Hilfsanträgen wendet, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

54 1. Mit dem Hilfsantrag zu a) begehrt die Antragstellerin die Einräumung des Stimmrechts für ihre Vertreter in den Ausschüssen des Abgeordnetenhauses. Nach § 20 Abs. 4 GOAvB ist die Antragstellerin berechtigt, in von ihr zu bestimmende ständige Ausschüsse je einen ihr angehörigen Abgeordneten mit Rede- und Antragsrecht, aber ohne Stimmrecht zu entsenden. Von diesem Entsendungsrecht hat sie für sechs ständige Fachausschüsse des Abgeordnetenhauses Gebrauch gemacht. Darüber hinaus entsendet sie je ein Mitglied mit Rede- und Antragsrecht in die gemäß § 20 Abs. 5 GOAvB eingerichteten Sonderausschüsse für Verfassungsschutz und für die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Daß die Vertreter der Antragstellerin in den Ausschüssen gemäß § 20 Abs 4 GOAvB kein Stimmrecht besitzen, ist Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar kommt der Ausschußarbeit eine besondere Bedeutung zu. Ein wesentlicher Teil der Arbeit des Parlaments wird nicht im Plenum , sondern in den Ausschüssen geleistet. Diese bereiten die Verhandlungen und

Plenum , sondern in den Ausschüssen geleistet. Diese bereiten die Verhandlungen und Beschlüsse des Plenums vor 21 Abs. 1 Satz 1 GOAvB). Insbesondere die Gesetzgebungsarbeit wird durch die Ausschüsse bis in die Formulierung des Gesetzestextes hinein vorbereitet und beraten. Darüber hinaus wird ein erheblicher Teil der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Parlaments an dessen Stelle durch die Ausschüsse wahrgenommen. Jeder Ausschuß muß deshalb ein verkleinertes Abbild des Parlaments sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln (vgl. zum Grundgesetz und zur Geschäftsordnung des Bundestages u.a. BVerfGE 80, 188 <221>; 84, 304 <323>). Daher bestimmt Art 32 Abs. 2 VvB, daß die Fraktionen in den Ausschüssen nach den Grundsätzen der Verhältniswahl vertreten sein müssen. Dies zieht der Beteiligung der einzelnen Abgeordneten ebenso wie der Beteiligung von Gruppen von Abgeordneten Grenzen. Sie dürfen jedoch angesichts der Bedeutung der Ausschußarbeit für die parlamentarische Willensbildung nicht ohne gewichtige, an der Funktionsfähigkeit des Parlaments orientierte Gründe gänzlich von der Mitarbeit in den Ausschüssen ausgeschlossen werden (vgl. dazu zum Bundesrecht ebenso BVerfGE 80, 188 <222>).

55 Diesen Grundsätzen tragen die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses und die parlamentarische Praxis des Antragsgegners hinreichend Rechnung. Die vier Mitglieder der Antragstellerin arbeiten in insgesamt acht Ausschüssen des Abgeordnetenhauses mit Rede- und Antragsrecht 20 Abs. 4 GOAvB) mit. Jedes Gruppenmitglied gehört damit zwei Ausschüssen an. Es hat die Möglichkeit, auf Sachgebieten parlamentarisch mitzuwirken, denen sein besonderes Interesse gilt.

56 Gerade diesem Umstand kommt in der praktischen parlamentarischen Arbeit besondere Bedeutung zu. Insoweit sind die Mitglieder der Antragstellerin anderen fraktionsgebundenen Abgeordneten gegenüber in der Regel im Vorteil, die nach Maßgabe der Entscheidung ihrer Fraktion oftmals Ausschüssen angehören müssen, denen nicht von vornherein ihr Interesse und ihre Neigung gilt, die jedoch im Interesse der vollzähligen Repräsentation der Fraktion in allen Ausschüssen notgedrungen besetzt werden müssen. Die Zuerkennung eines Stimmrechts für die der Antragstellerin angehörenden Abgeordneten im Ausschuß wäre dagegen unvereinbar mit dem in Art. 32 Abs. 2 VvB enthaltenen Gebot, die Ausschüsse entsprechend den Grundsätzen der Verhältniswahl zu besetzen. Angesichts der Größe der Ausschüsse mit in der Regel 17 stimmberechtigten Mitgliedern wurde das von der Antragstellerin geforderte Stimmrecht zu einer überproportionalen Repräsentation der Antragstellerin in den Ausschüssen führen. Nur wenn die Ausschüsse auf 57 Mitglieder Vergrößert wurden - was ihre Arbeitsfähigkeit entscheidend beeinträchtigen und damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments gefährden würde -, würde das einen zur Antragstellerin gehörenden Abgeordneten zuerkannte Stimmrecht nicht überproportional wirken. Eine Mitgliedschaft im Ausschuß nur mit Rede- und Antragsrecht ist der Antragstellerin auch zumutbar, da es ihre parlamentarische Arbeit nicht mehr beschränkt, als es angesichts des Art. 32 Abs. 2 VvB unvermeidbar ist. Ziel der Arbeit in den Ausschüssen ist die auf eingehender Sachdiskussion beruhende Erarbeitung von Beschlußempfehlungen. In sie ist die Antragstellerin einbezogen, und auf sie kann sie durch ihr Rede- und Antragsrecht 20 Abs. 2 GOAvB) Einfluß nehmen. Lediglich eine Einflußnahme durch Stimmabgabe ist ihr verwehrt. Im Plenum des Abgeordnetenhauses, das letztlich über die Beschlußempfehlungen entscheidet, stimmen die der Antragstellerin angehörenden Abgeordneten wie jeder Abgeordnete mit.

57 2. Mit dem Hilfsantrag zu b) begehrt die Antragstellerin die Gewährung gleicher Redezeit wie Fraktionen in der Aktuellen Stunde. § 52 Abs. 3 GOAvB beschränkt die Aussprache in der Aktuellen Stunde auf grundsätzlich eine Zeitstunde. Dem ersten Redner jeder Fraktion steht eine Redezeit bis zu zehn Minuten zu; die übrigen Redner dürfen nicht länger als fünf Minuten sprechen. Die Parlamentarische Gruppe wird in § 52 GOAvB nicht erwähnt. In der Praxis der Aktuellen Stunde wird die Antragstellerin jedoch, wie der Antragsgegner unwidersprochen vorgetragen hat, mit den Fraktionen gleichbehandelt. Da der Antragsgegner somit in der parlamentarischen Praxis bei Auslegung und Handhabung des § 52 Abs. 3 Satz 3 GOAvB dem Anliegen der Antragstellerin Rechnung trägt, ist eine Verletzung verfassungsmäßiger Rechte nicht festzustellen.

58 3. Mit dem Hilfsantrag zu c) erstrebt die Antragstellerin das Recht, Gesetzesentwürfe, Anträge, Entschließungsanträge und Größe Anfragen in das Abgeordnetenhaus einbringen zu können. Nach § 39 Abs. 1 Sätze 1 und 3 GOAvB müssen Anträge einschließlich solcher auf Annahme von Entschließungen schriftlich eingebracht und begründet werden. Sie müssen entweder namens einer Fraktion oder von mindestens zehn Abgeordneten unterzeichnet sein, sofern nicht die Verfassung, ein Gesetz oder die Geschäftsordnung etwas anderes vorschreibt. Dies konkretisiert für die Gesetzesinitiative Art. 45 Abs. 2 VvB, der das Recht, Gesetzesvorlagen in das

Gesetzesinitiative Art. 45 Abs. 2 VvB, der das Recht, Gesetzesvorlagen in das Abgeordnetenhaus einzubringen, nicht jedem einzelnen Abgeordneten verleiht, sondern bestimmt, daß Gesetzesvorlagen "aus der Mitte des Abgeordnetenhauses", also von einer in der Verfassung nicht näher festgelegten Anzahl von Abgeordneten, eingebracht werden. § 39 Abs. 1 Satz 3 GOAvB begründet für dieses und die anderen Initiativrechte kein Fraktionsmonopol, sondern läßt die Unterstützung von zehn Mitgliedern des Abgeordnetenhauses ausreichen. Entsprechende Regelungen finden sich in den Geschäftsordnungen das Bundestages und solchen der Parlamente der Länder. Damit soll im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments vermieden werden, daß durch Anträge, die von vornherein keine nennenswerte Unterstützung finden, das aufwendige parlamentarische Verfahren - Herstellung der entsprechenden Drucksache, Einbringung in das Plenum und die Ausschüsse, Beratung in den Fraktionen, geschäftsordnungsmäßige Behandlung im Präsidium - in Gang gesetzt wird und daß das Parlament seine Zeit Anträgen widmen muß, von denen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit feststeht, daß sie abgelehnt werden. Alle Mitglieder des Abgeordnetenhauses sind diesem Quorum unterworfen, gleichgültig, ob sie großen oder kleinen Fraktionen angehören, Opponenten innerhalb ihrer Fraktionen oder fraktionslos sind. Auch der einer Regierungsfraktion angehörende Abgeordnete ist nicht in der Lage, ohne die Unterstützung seiner Fraktion oder von neun weiteren Abgeordneten einen Antrag in das Parlament einzubringen. Es würde ein Verstoß gegen die dieser Regelung zugrundeliegende formale Gleichheit aller Abgeordneten darstellen, der Parlamentarischen Gruppe ein Initiativrecht ohne Quorum zuzubilligen und ihr damit geschäftsordnungsmäßige Möglichkeiten einzuräumen, die anderen ähnlich großen Gruppierungen, die nicht der Opposition zuzurechnen sind, nicht zustehen. Selbst der Grundsatz der Chancengleichheit der Opposition, den Art. 25 Abs. 3 Satz 2 VvB gewährleistet, reicht nicht soweit, jeder sich der Opposition zurechnenden Gruppe von Abgeordneten, und sei sie auch noch so klein, geschäftsordnungsmäßige Rechte einzuräumen, die anderen Abgeordneten gleicher Zahl nicht zustehen. Die verfassungsrechtlich verbürgte Chancengleichheit der Opposition besteht nur innerhalb der im Interesse der Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Parlaments allen Abgeordneten durch die Geschäftsordnung auferlegten Beschränkungen, sofern diese sachgerecht und nicht von der Absicht getragen sind, die Opposition zu diskriminieren und zu beschränken. Dies ist ersichtlich bei der Regelung des § 39 GOAvB nicht der Fall, da sie alle Gruppierungen von weniger als zehn Abgeordneten trifft und da die Bindung des parlamentarischen Antragsrechts an die Unterstützung durch eine Mindestzahl von Abgeordneten seit jeher nach den Geschäftsordnungen der Parlamente des Bundes und der Länder parlamentarisch üblich ist.

59 Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33 ff. VerfGHG.

60 Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

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