Urteil des VerfGH Berlin, Az. r nur 180.000 DM

VerfGH Berlin: geschäftsordnung, fraktion, chancengleichheit, wissenschaft und forschung, antragsrecht, stimmrecht, parlament, politische partei, sperrklausel, plenum
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Gericht:
Verfassungsgerichtshof
des Landes Berlin
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
47/92
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 25 Abs 3 Verf BE, Art 27
Abs 1 Verf BE, Art 27 Abs 2
Verf BE, Art 29 Verf BE, Art 32
Abs 2 Verf BE
VerfGH Berlin: Versagung des Fraktionsstatus wegen fehlender
Mindestfraktionsstärke einer parlamentarischen Gruppe im
Abgeordnetenhaus verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden -
Rechtsstellung Parlamentarischer Gruppen nach der LTGO BE
mit der Verf BE vereinbar
Gründe
A.
Die Antragstellerin wendet sich im Organstreitverfahren dagegen, daß ihr durch Art 27
Abs 1 VvB und § 7 Abs 1 der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses der Status
einer Fraktion vorenthalten wird. Hilfsweise begehrt sie eine Verbesserung ihrer
Rechtsstellung als parlamentarische Gruppe.
I.
An der am 2. Dezember 1990 durchgeführten Wahl zum ersten Gesamtberliner
Abgeordnetenhaus nahm u.a. die Listenvereinigung "Bündnis 90/Grüne UFV" teil, der die
politischen Gruppierungen "Demokratie Jetzt", "Initiative Frieden und Menschenrechte",
"Neues Forum", "Unabhängiger Frauenverband (UFV)" sowie der Partei "Die Grünen Ost"
angehörten. Sie erhielt im Gebiet der Wahlkreise in Berlin (Ost) 9,7 % und im Gebiet der
Wahlkreise in Berlin (West) 1,3 % der gültigen Zweitstimmen bzw., bezogen auf das
gesamte Wahlgebiet, 4,4 % der Zweitstimmen und errang damit elf Mandate in dem
insgesamt 241 Abgeordnete umfassenden Abgeordnetenhaus von Berlin. Von diesen elf
Abgeordneten bildeten sieben Abgeordnete gemeinsam mit den über die Liste des
Landesverbandes der "Grünen" gewählten Abgeordneten, zu denen eine Vertreterin des
UFV gehört, die Fraktionsgemeinschaft "Bündnis 90/Grüne (AL)UFV". Die Verbleibenden
vier Abgeordneten bildeten nach der Konstituierung des Abgeordnetenhauses eine
Parlamentarische Gruppe, die Antragstellerin. Im Februar 1992 verließ der Abgeordnete
Sch. die Gruppe. Ihr hat sich seit dem 1.Marz 1993 ein weiterer Abgeordneter, der zuvor
der PDS angehörte, angeschlossen, so daß sie wieder vier Abgeordnete umfaßt.
In seiner konstituierenden Sitzung am 11. Januar 1991 beschloß das Abgeordnetenhaus,
die Geschäftsordnung der vorangegangenen 11. Wahlperiode in der Fassung vom 24.
Januar 1984 (GVBl S. 401), zuletzt geändert durch Beschluß des Abgeordnetenhauses
vom 5. April 1990 (- GOAvB - GVBl. S. 2287), zu übernehmen, jedoch mit einigen
Änderungen, darunter § 7, dessen Abs. 1 und 2 fortan wie folgt lauteten:
"(1) Eine Vereinigung von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses hat die Rechtsstellung
einer Fraktion, wenn die Zahl ihrer Mitglieder mindestens fünf vom Hundert der
Mindestzahl der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Art. 25 der Verfassung
von Berlin) beträgt.
(2) Fraktionen sind Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses, die
derselben Partei angehören oder von derselben Partei als Wahlbewerber aufgestellt
worden sind. Den Parteien stehen andere politische Vereinigungen und
Listenvereinigungen (Art. 87 b der Verfassung von Berlin) gleich. Wollen Mitglieder des
Abgeordnetenhauses nach der Konstituierung (§§ 10, 11) eine neue Fraktion bilden, so
bedarf dies der Zustimmung des Abgeordnetenhauses."
Durch Beschluß vom 23. Mai 1991 (bekanntgemacht am 29. Mai 1991, GVBl. S. 115 f)
ergänzte das Abgeordnetenhaus zur Regelung der Rechtsstellung der
Parlamentarischen Gruppen die Geschäftsordnung um mehrere Bestimmungen. So
wurde durch den neu eingefügten § 9 a bestimmt, daß Parlamentarische Gruppen
Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses sind, die nicht die
Fraktionsmindeststärke (§ 7 Abs. 1) erreichen, aber die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2
oder Abs. 3 erfüllen. Nach § 17 nimmt ein Mitglied einer jeden Parlamentarischen
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oder Abs. 3 erfüllen. Nach § 17 nimmt ein Mitglied einer jeden Parlamentarischen
Gruppe regelmäßig an den Sitzungen des Ältestenrates teil. Darüber hinaus wurde in §
20 Abs. 4 und 5 bestimmt, daß jeder Parlamentarischen Gruppe das Recht zusteht, in
von ihr zu bestimmende ständige Ausschüsse je einen ihr angehörenden Abgeordneten
zu entsenden, der in den Ausschußsitzungen Rede- und Antragsrecht hat.
In seiner Sitzung vom 3. Juni 1991 beschloß das Abgeordnetenhaus das 24. Gesetz zur
Änderung der Verfassung von Berlin (GVBl. S. 113). Nach dessen Art. I Nr. 1 erhielt Art.
27 der Verfassung von Berlin folgende Fassung:
"Artikel 27
(1) Eine Vereinigung von mindestens fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen
Mindestzahl der Abgeordneten bildet eine Fraktion. Das Nähere regelt die
Geschäftsordnung.
(2) Fraktionen nehmen unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen
Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der
Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken und die parlamentarische Willensbildung
unterstützen. Das Nähere über die Rechtsstellung und Organisation sowie die Rechte u.
Pflichten der Fraktionen werden durch Gesetz bestimmt."
Entsprechend den Regelungen seiner Geschäftsordnung bestellte das
Abgeordnetenhaus in seiner Sitzung vom 7. Februar 1991 21 ständige Fachausschüsse
mit 17 sowie den Hauptausschuß mit 27 stimmberechtigten Mitgliedern der Fraktionen
der CDU, SPD, PDS, Bündnis 90/Grüne (AL)/UFV und FDP. Außerdem bildete es jeweils
einen zehn stimmberechtigte Mitglieder umfassenden Ausschuß für Verfassungsschutz
und für die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Die Antragstellerin ist
gemäß § 20 Abs. 4 GO in den Ausschüssen für Ausländerfragen, für Inneres, Sicherheit
und Ordnung, für Jugend und Familie, im Rechtsausschuß, im Ausschuß für
Umweltschutz, für Verfassungsschutz, für Wissenschaft und Forschung und in dem
Ausschuß für die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg durch ein
Gruppenmitglied mit Rede- und Antragsrecht, aber ohne Stimmrecht vertreten.
Die Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen des Abgeordnetenhauses erhielten für
ihre parlamentarische Arbeit bis zum 1. Januar 1994 Zuschüsse nach dem Gesetz über
die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin
(Landesabgeordnetengesetz - LAbgG -) vom 21. Juli 1978 (GVBl. S. 1497), zuletzt
geändert durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Landesabgeordnetengesetzes
vom 21. März 1991 (GVBl. S. 62).
Den Fraktionen wurden gemäß § 35 LAbgG zur Durchführung ihrer Aufgaben Geld- und
Sachleistungen gewährt. Die Geldleistungen (Zuschüsse) setzten sich aus einem
Grundbetrag und einem nach der Mitgliederzahl der Fraktionen gestaffelten Zuschlag
zusammen; Oppositionsfraktionen bekamen einen zusätzlichen Betrag. Die Höhe dieser
Beträge sowie die Art und den Umfang der Sachleistungen bestimmte das Präsidium
des Abgeordnetenhauses. Nach § 35 a LAbgG erhielten Vereinigungen von Mitgliedern
des Abgeordnetenhauses, die nicht die Fraktionsmindeststärke erreichten, aber im
übrigen Fraktionsmerkmale erfüllten (Parlamentarische Gruppen), Leistungen in
entsprechender Anwendung des § 35 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Halbs. 1, Abs. 2 und 3. Der
Grundbetrag wurde durch die Sachleistungen abgegolten. Seit dem 1. Januar 1994
werden Geld- und Sachleistungen an die Fraktionen gemäß § 8 des Gesetzes über die
Rechtsstellung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses von Berlin (Fraktionsgesetz -
FraktG -) vom 8. Dezember 1993 (GVBl S. 591 ff.) erbracht,
Mit Beschluß vom 30. April 1991 setzte das Präsidium des Abgeordnetenhauses die
Höhe der der Antragstellerin gemäß § 35 a LAbgG zu leistenden Zuschüsse für das
Kalenderjahr 1991 ab 11. Januar 1991 auf einen Pro-Kopf-Betrag von 30.000 DM jährlich
für jedes Gruppenmitglied sowie einen Oppositionszuschlag von insgesamt 60.000 DM
jährlich fest. Demgegenüber erhielten die Fraktionen des Abgeordnetenhauses im
Kalenderjahr 1991 einen Fraktionsgrundbetrag in Höhe von 480.000 DM, die
Oppositionsfraktionen zusätzlich einen Oppositionszuschlag von jeweils 360.000 DM; der
darüber hinaus gezahlte Zuschuß je Fraktionsmitglied betrug wie bei der Antragstellerin
30.000 DM. Neben den Zuschüssen bekam und bekommt die Antragstellerin ebenso wie
die Fraktionen des Abgeordnetenhauses Sachleistungen, insbesondere durch
Zurverfügungstellung von Räumen, Mobiliar und kleineren Bürogeräten und durch die
Übernahme der Telefon-, Reinigungs- u. Energiekosten. Weitere Leistungen, wie etwa
Mittel für die Beschäftigung eines hauptberuflichen Geschäftsführers sowie durch die
Bereitstellung zweier Mitarbeiter des Wissenschaftlichen Beratungsdienstes des
Abgeordnetenhauses erhielt und erhält die Antragstellerin im Gegensatz zu den
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Abgeordnetenhauses erhielt und erhält die Antragstellerin im Gegensatz zu den
Fraktionen nicht. Hingegen kann sie nach einer Erklärung des Vertreters des
Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung den Wissenschaftlichen
Parlamentsdienst wie eine Fraktion in Anspruch nehmen.
II.
Die Antragstellerin hält die Festsetzung einer Mindestfraktionsstärke in Art. 27 Abs. 1
VvB, § 7 Abs. 1 GOAvB für verfassungswidrig, da sie sie in ihrem Recht auf
Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletze. Hilfsweise macht sie
geltend, daß der Antragsgegner verpflichtet sei, ihren Rechtsstatus durch Änderung der
Geschäftsordnung dem einer Fraktion weitgehend anzupassen und ihr insbesondere das
Stimmrecht in den parlamentarischen Ausschüssen, dieselbe Redezeit wie den
Fraktionen in der Aktuellen Stunde und das Recht einräumen müsse, Anträge in das
Abgeordnetenhaus einzubringen. Außerdem sei ihre Finanzausstattung durch
Gewährung des hälftigen Oppositionszuschlages, der den Fraktionen des
Abgeordnetenhauses gewährt werde, ihrer Funktion als Teil der Opposition anzupassen.
Im einzelnen trägt sie vor:
Ihr Antrag sei im Organstreitverfahren zulässig. Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus,
daß sie geltend machen könne, durch die Schaffung von § 7 Abs. 1 GOAvB und Art. 27
Abs. 1 VvB in ihrem aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 87 b VvB resultierenden
Recht auf politische Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletzt zu
sein. Denn die genannten Vorschriften verhinderten, daß sie in gleicher Weise wie die
anderen Fraktionen der Opposition im Berliner Abgeordnetenhaus ihre parlamentarische
Tätigkeit ausüben kenne. Der Erlaß des Art. 27 Abs. 1 VvB stelle eine Maßnahme im
Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG dar; auch ein Verfassungsgesetz könne ein zulässiger
Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren sein, wenn es - wie hier - Wesenselemente
der freiheitlich demokratischen Grundordnung, zu denen die Chancengleichheit für alle
politischen Parteien mit dem Recht auf Verfassungsmäßige Opposition Gehöre,
beeinträchtige.
Der Antrag sei begründet. Die Festsetzung einer Mindestfraktionsstärke durch § 7 Abs. 1
GOAvB und Art. 27 Abs. 1 VvB sei verfassungswidrig. Weder die Verfassung von Berlin
noch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses hatten bis zur Änderung der
Geschäftsordnung am 11. Januar 1991 eine Fraktionsmindeststärke gekannt. Deshalb
sei es den vier Abgeordneten, die nicht mit den "Grünen" eine gemeinsame Fraktion
gebildet hatten, möglich gewesen, noch vor der Konstituierung des 12. Berliner
Abgeordnetenhauses eine eigene Fraktion zu bilden. Denn Fraktionen entstünden nicht
erst durch förmlichen Zusammenschluß, sondern seien bereits in dem Augenblick
"latent" vorhanden, in dem eine politische Partei als Ergebnis einer Wahl im Parlament
vertreten sei. Die Bildung einer eigenen Fraktion hätten die vier Abgeordneten der
Listenvereinigung Bündnis 90/Grüne/UFV auch bereits am 7. Januar 1991, also noch vor
der konstituierenden Sitzung des ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhauses, dessen
Präsidenten mitgeteilt. Sie hätten auf das Fortbestehen dieser Verfassungsrechtslage,
mindestens aber darauf vertrauen können, daß diese nicht willkürlich zu ihren Lasten
geändert werde. Darüber hinaus beachte die Einführung einer Mindestfraktionsstärke
nicht die besondere historische Situation bei der ersten Wahl zum Gesamtberliner
Abgeordnetenhaus. Die regionalisierte Sperrklausel, die in Art 87 b VvB unmittelbar
Eingang gefunden habe und der Chancengleichheit der Parteien und politischen
Vereinigungen der ehemaligen DDR gedient habe, müsse auch bei der Bestimmung der
Fraktionsmindeststärke Berücksichtigung finden. Die Listenvereinigung, der die
Abgeordneten der Antragstellerin angehörten, habe die regionalisierte Sperrklausel in
Berlin (Ost) übersprungen. Dieser regionalisierten Sperrklausel entspreche für Berlin
(Ost) eine Fraktionsmindeststärke von vier Abgeordneten; die durch Art. 27 Abs. 1 VvB
dagegen festgelegte Fraktionsmindeststärke von zehn Abgeordneten entspräche
ungefähr der Wirkung einer 12 %-Sperrklausel bezogen auf das Wahlgebiet in Berlin
(Ost). Dies widerspreche Art. 25 Abs. 3 VvB. Es sei schon generell zweifelhaft, ob ein
Parlament durch Geschäftsordnung oder verfassungsänderndes Gesetz die
Fraktionsmindeststärke höher als die Sperrklausel für die Zuteilung von
Parlamentsmandaten festsetzen dürfe. Im vorliegenden Falle verstoße eine solche
Vorgehensweise aber deswegen gegen Art. 25 Abs. 3 VvB, weil die Antragstellerin ihren
örtlichen Bezug nahezu ausschließlich im Wahlgebiet Berlin (Ost) habe. Deshalb liege in
der Regelung des Art. 27 Abs. 1 VvB eine evidente Ungleichbehandlung ohne einen
sachlich rechtfertigenden Grund. Demgegenüber gebiete es Art. 25 Abs. 3 VvB, der
Antragstellerin den Fraktionsstatus zu gewähren, um damit die Nachteile der Opposition
gegenüber den die Regierung stellenden Fraktionen auszugleichen.
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Zum Hilfsantrag macht die Antragstellerin geltend: Es verstoße gegen Art 25 Abs 3 u. 4
VvB, den Mitgliedern der Parlamentarischen Gruppe lediglich Rede- und Antragsrecht im
Ältestenrat des Abgeordnetenhauses und in den ständigen Ausschüssen zu gewähren,
ihnen aber das Stimmrecht vorzuenthalten. Das Recht, große Anfragen an den Senat zu
stellen oder eine Aktuelle Stunde zu verlangen, stehe nur Fraktionen oder mindestens
zehn Abgeordneten zu. Dies benachteilige sie gegenüber Fraktionen ohne sachlichen
Grund. Dies gelte auch hinsichtlich der Rededauer der Parlamentarischen Gruppe im
Parlament. Ihre finanzielle Ausstattung ermögliche es ihr nicht, ihre Rolle in der
Opposition auszufüllen. Denn sie sei gegenüber den Oppositionsfraktionen in
unverhältnismäßiger Weise schlechter gestellt. Im Gegensatz zur FDP als kleinster
Oppositionsfraktion, der 1991 1,38 Mio. DM aus dem vollen Fraktionsgrundbetrag, dem
vollem Oppositionszuschlag u. den Pro-Kopf-Leistungen zur Verfügung gestanden habe,
habe die Antragstellerin in diesem Kalenderjahr nur 180.000 DM erhalten.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, daß das Abgeordnetenhaus von Berlin durch die Festsetzung einer
Fraktionsmindeststärke von fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der
Abgeordneten in § 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung vom 11. Januar 1991 und Art. 27 Abs.
1 VvB in der Fassung des 24. Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 3.
Juni 1991 (GVBl. S. 113) gegen das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit in
der parlamentarischen Tätigkeit aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 87 b VvB
verstoßen hat.
Hilfsweise begehrt die Antragstellerin festzustellen,
daß das Abgeordnetenhaus von Berlin verpflichtet ist, den Rechtsstatus der
Abgeordnetengruppe unter Zugrundelegung einer verfassungskonformen Auslegung
von Art. 27 Abs. 1 i.V.m. Art. 87b VvB durch Geschäftsordnungsregelung dem einer
Fraktion weitestgehend anzupassen, indem der Gruppe folgende Rechte eingeräumt
werden:
a) Stimmrechte für ihre Vertreter in den Ausschüssen,
b) gleiche Redezeit wie Fraktionen in der Aktuellen Stunde,
c) Recht, Gesetzesentwürfe, Anträge, Entschließungsanträge und Große Anfragen in das
Abgeordnetenhaus einbringen zu können,
d) Anspruch auf einen hälftigen Oppositionszuschlag.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Er hält Haupt- und Hilfsantrage sowohl für unzulässig als auch für unbegründet.
Der Hauptantrag sei unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Das 24.
Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin, durch das der geänderte Art. 27 Abs. 1
in die Verfassung eingefügt worden sei, sei nicht als Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1
VerfGHG anzusehen. Denn Gegenstand eines Organstreitverfahrens könne
grundsätzlich nur eine Vorschrift sein, die im Rang unterhalb der Verfassung stehe, weil
nur dann eine Prüfung möglich sei, ob die Maßnahme einen Antragsteller in seinen ihm
durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletze. Soweit
sich die Antragstellerin in ihrem Hilfsantrag darauf berufe, durch die Geschäftsordnung
des Abgeordnetenhauses in ihren Rechten verletzt zu sein, sei dieser Antrag schon
wegen Fristablaufs unzulässig.
Der Hauptantrag sei auch unbegründet. Art. 25 Abs. 3, 4 VvB verbiete nicht, die
Fraktionsmindeststärke auf fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der
Abgeordneten festzulegen. Deshalb wäre der Antrag selbst dann unbegründet, wenn die
Fraktionsmindeststärke nicht auch unmittelbar in der Verfassung, sondern nur in der
Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses festgesetzt worden wäre. Das Recht des
Parlaments, eine Fraktionsmindeststärke zu bestimmen, folge aus der
Geschäftsordnungsautonomie, die auch in der Verfassung von Berlin in Art. 29
Verfassungsrang besitze. Die Antragstellerin berufe sich in diesem Zusammenhang zu
Unrecht auf Art. 87 b VvB. Diese verfassungsrechtliche Wahlrechtsbestimmung lasse
keine rechtlichen Rückschlüsse auf die spätere parlamentarische Stellung der über diese
Vorschrift ins Parlament gewählten Abgeordneten zu.
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Der Hilfsantrag sei jedenfalls unbegründet. Dem Abgeordnetenhaus stehe nach Art. 29
VvB das Recht zu, sich eine Geschäftsordnung zu geben, die erst die rechtlichen und
praktischen Voraussetzungen dafür schaffe, daß es seine parlamentarischen Aufgaben
zu erfüllen vermöge. Es habe hierbei einen weiten Gestaltungsspielraum, der durch die
von der Antragstellerin angegriffenen Geschäftsordnungsbestimmungen nicht
überschritten worden sei. Die Änderung der Geschäftsordnung im Mai 1991 habe der
Antragstellerin die Möglichkeit eröffnen wollen, weitgehend wie eine Fraktion an der
Parlamentsarbeit teilnehmen zu können. So sei ihr die Mitarbeit in den Ausschüssen des
Parlaments mit Rede- und Antragsrecht eröffnet worden. Stimmrecht im Ausschuß
besitze sie nicht, weil ein Ausschuß grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums
sei und nach Art. 32 Abs. 2 VvB in seiner Zusammensetzung das Stärkeverhältnis des
Plenums widerspiegeln müsse. Wurde der Antragstellerin ein Stimmrecht im Ausschuß
zugebilligt, müßte die Ausschußstärke auf 57 Mitglieder gesteigert werden, um die
"Spiegelbildlichkeit" zum Plenum zu wahren. Soweit die Antragstellerin gleiche Redezeit
innerhalb der Aktuellen Stunde verlange, gehe ihr Antrag ins Leere, da sie in der Praxis
in den Aktuellen Stunden geschäftsordnungsrechtlich mit den Fraktionen
gleichbehandelt werde. Daß die Antragstellerin nach der Geschäftsordnung im Plenum
Gesetzes- und sonstige Anträge nicht einbringen könne, wenn ihr Antrag nicht von
mindestens zehn Abgeordneten unterstützt werde, sei verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Angesichts des beträchtlichen Verfahrensaufwands, der mit einer
parlamentarischen Initiative verbunden sei, sei es sachgerecht, das zumeist überlastete
Parlament nur mit Beschlußanliegen zu befassen, für welches eine bestimmte
Mindestzahl von Abgeordneten eintrete. Im übrigen beruhe der Status der
Antragstellerin als Gruppe nicht auf der Änderung der Geschäftsordnung des
Abgeordnetenhauses und der Verfassung von Berlin, sondern auf dem nach der Wahl
eingetretenen Zerfall der Listenvereinigung, an welcher sich die Antragstellerin bei den
Wahlen vom 2. Dezember 1990 beteiligt habe. Das Parlament treffe keine
verfassungsrechtliche Pflicht, beim Zerfall einer politischen Gruppierung jede
entstehende Teilgruppe als Fraktion anzuerkennen. Auch die Verkürzung des
Oppositionszuschlages sei nicht zu beanstanden, weil die drei Oppositionsfraktionen das
Abgeordnetenhauses, die den vollen Oppositionszuschlag erhielten, viereinhalbmal
(FDP), fünfmal (Bündnis 90/Grüne) und nahezu sechsmal (PDS) soviele Mitglieder hätten
wie die Antragstellerin. Mit einem Sechstel des Oppositionszuschlages sei ihr
verfassungsrechtlicher Anspruch auf angemessene finanzielle Ausstattung erfüllt.
III.
Der Verfassungsgerichtshof hat die Verwaltungsvorgänge über die Zuschüsse des
Abgeordnetenhauses von Berlin an die Antragstellerin zum Kapitel 0100, Titel 68401 für
die Jahre 1991 bis 1993 beigezogen. Darüber hinaus lag ihm eine "Gutachtliche
Stellungnahme zu einigen Fragen der Fraktionsbildung" des Wissenschaftlichen
Parlamentsdienstes des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 3. Dezember 1990 vor.
B.
Der Hauptantrag und die Hilfsanträge zu a) bis c) sind zulässig; der Hilfsantrag zu d) ist
unzulässig.
1. Der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof ist gemäß Art. 72 Abs 2 Nr. 1 VvB, § 14
Nr. 1 VerfGHG gegeben. Nach diesen Bestimmungen entscheidet der
Verfassungsgerichtshof im Organstreit über die Auslegung der Verfassung von Berlin
aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten
Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung von Berlin oder durch
die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten ausgestattet sind.
Antragsteller und Antragsgegner müssen im Organstreit in einem
verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich Rechte und
Pflichten ergeben, die zwischen ihnen streitig sind (so zum
bundesverfassungsrechtlichen Organstreit BVerfGE 84, 290 <297> m. w. N.). Die
Beteiligten streiten mit dem Hauptantrag um die Frage, ob das Abgeordnetenhaus nach
der Verfassung von Berlin verpflichtet ist, die Antragstellerin als Fraktion anzuerkennen,
und mit den Hilfsanträgen darüber, ob es ihr zumindest einen fraktionsähnlichen Status
zugestehen muß. Streitgegenstand des Hauptantrages und aller Hilfsanträge sind somit
Verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten, die zwischen der Antragstellerin und dem
Abgeordnetenhaus streitig sind.
2. Die Antragstellerin ist eine von der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses in § 9
a Abs. 1 anerkannte Parlamentarische Gruppe, die u.a. in §§ 17 Abs. 2, 20 Abs. 4, 40
Abs. 2 GOAvB mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Als solche ist sie für die
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Abs. 2 GOAvB mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Als solche ist sie für die
Geltendmachung ihrer parlamentarischen Rechte nach §§ 36, 14 Nr 1 VerfGHG im
Organstreitverfahren parteifähig. Die Parteifähigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus
seiner Eigenschaft als oberstes Landesorgan.
3. Ein im Organstreit parteifähiger Antragsteller ist nach § 37 Abs. 1 VerfGHG im
Einzelfall berechtigt, einen Organstreit zu führen, wenn er schlüssig behauptet, durch die
von ihm beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm
als Beteiligten des Verfassungslebens zustehenden Verfassungsmäßigen Rechten
verletzt zu sein. Für den Hauptantrag und die Hilfsanträge zu a) bis c) besitzt die
Antragstellerin die Antragsbefugnis. Sie fehlt ihr für den Hilfsantrag zu d).
a) Mit dem Hauptantrag macht die Antragstellerin geltend, das Abgeordnetenhaus habe
sie dadurch in ihrem aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art 87 b VvB folgenden Recht
auf Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletzt, daß es durch
Änderungen zunächst der Geschäftsordnung (§ 7 Abs. 1) und dann der Verfassung (Art.
27 Abs. 1) eine Mindestfraktionsstärke von fünf vom Hundert der Verfassungsmäßigen
Mindestzahl des Abgeordnetenhauses vorgeschrieben und ihr damit die Anerkennung
als Fraktion verweigert habe. Sie sieht darin auch eine Verletzung des ihren Mitgliedern
als unabhängigen Abgeordneten (Art. 25 Abs. 4 VvB) zustehende Rechts, sich zu einer
Fraktion zusammenzuschließen. Zu Recht geht die Antragstellerin dabei davon aus, daß
der Erlaß eines Gesetzes eine Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG sein kann.
(vgl. Beschlüsse vom 17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 - und vom 22. November 1993 -
VerfGH 18/93 - ). Dies gilt gleichermaßen für die einem Gesetz im Rang nachstehende
Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses (ebenso zu § 64 BVerfGG für die
Geschäftsordnung des Bundestages BVerfGE 80, 188) wie für den durch
verfassungsänderndes Gesetz neugefaßten Art. 27 Abs. 1 VvB. Da auch eine
Verfassungsbestimmung nichtig sein kann, wenn sie grundlegende
Gerechtigkeitspostulate, die zu den Grundentscheidungen der Verfassung selbst
gehören, in schlechthin unerträglichem Maße mißachtet, kann nicht von vornherein
ausgeschlossen werden, daß neben § 7 Abs. 1 GOAvB auch Art. 27 Abs. 1 VvB
verfassungsmäßige Rechte der Antragstellerin aus Art. 25 Abs. 3, 4, Art. 87 b VvB
verletzt, wenngleich die Wahrscheinlichkeit, daß ein freiheitlich demokratischer
Verfassungsgeber "verfassungswidrige Verfassungsnormen" erläßt, äußerst gering ist
(vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 3, 225 <232 f.>).
b) Hinsichtlich der Hilfsanträge zu a) bis c) folgt die Antragsbefugnis der Antragstellerin
ebenfalls aus Art. 25 Abs. 3, 4 i.V.m. Art. 87 b VvB, hier mit Blick auf die den geltend
gemachten Rechten entgegenstehenden Vorschriften der Geschäftsordnung.
c) Mit dem in der mündlichen Verhandlung auf die Gewährung des hälftigen
Oppositionszuschlags beschränkten Hilfsantrag zu d) wendet sich die Antragstellerin
gegen die Beschränkung des Oppositionszuschlags auf ein Sechstel im Haushaltsjahr
1991. Die Haushaltsjahre 1992 bis 1994 werden hingegen von dem Hilfsantrag zu d)
nicht erfaßt. Dies ergibt sich zwar nicht ohne weiteres aus seiner Wortfassung, die keine
zeitliche Begrenzung enthält, wohl aber daraus, daß es für die späteren Haushaltsjahre
an jeglicher Begründung (§ 21 Abs. 1 VerfGHG) für diesen Hilfsantrag sowohl in den
Schriftsätzen als auch in dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung fehlt. Mit dem
damit bezeichneten Inhalt ist der gegen das Abgeordnetenhaus gerichtete Hilfsantrag
zu d) nach § 37 Abs. 1 VerfGHG unzulässig. Denn für die Festsetzung des
Oppositionszuschlags der Höhe nach war in dem in Rede stehenden Zeitraum nach § 35
Abs. 1 Satz 3 LAbgG das Präsidium des Abgeordnetenhauses, nicht aber das
Abgeordnetenhaus zuständig. Die Maßnahme, durch die sich die Antragstellerin in ihren
verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt, ist mithin keine Maßnahme des
Abgeordnetenhauses. Der Beschluß des Präsidiums ist dem Abgeordnetenhaus auch
nicht zuzurechnen, da das Präsidium in eigener gesetzlich verliehener Zuständigkeit
gehandelt hat, in deren Wahrnehmung es unabhängig war und keinen Weisungen des
Abgeordnetenhauses unterlag. Daher ist insoweit eine Verletzung verfassungsmäßiger
Rechte der Antragstellerin durch das Abgeordnetenhaus von vornherein auszuschließen.
4. Der Hauptantrag und die Hilfsantrage zu a) bis c), die den Formerfordernissen des §
37 Abs. 2 VerfGHG entsprechen, wahren die Antragsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG. Nach
dieser Vorschrift muß der Antrag im Organstreit binnen sechs Monaten gestellt werden,
nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller
bekanntgeworden ist. Diese Frist beginnt, wenn die beanstandete Maßnahme in dem
Erlaß gesetzlicher Vorschriften liegt, mit der Verkündung des Gesetzes (Beschluß vom
17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 -). Nach Art. 2 Abs. 2 des Ersten Gesetzes zur Änderung
des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof vom 11. Dezember 1991 (GVBl. S. 280)
begann der Lauf der Frist des § 37 Abs. 3 VerfGHG erst einen Monat nach der Wahl der
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begann der Lauf der Frist des § 37 Abs. 3 VerfGHG erst einen Monat nach der Wahl der
Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs, also am 26. April 1992. Die am 19. Oktober
1992 bei dem Verfassungsgerichtshof eingegangene Antragsschrift wahrt daher die Frist
des § 37 Abs. 3 VerfGHG. Die vom Antragsgegner dagegen vorgebrachten Bedenken,
daß jedenfalls die Frist für den Hilfsantrag (Buchst. a) - c)) schon vor dem Erlaß des
Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof
abgelaufen gewesen sei und durch dieses Gesetz nicht wieder neu eröffnet werde, geht
fehl. Der Gesetzgeber hat im Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den
Verfassungsgerichtshof lediglich von der Aufnahme einer Übergangsregelung
abgesehen, die anordnet, daß auch vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über den
Verfassungsgerichtshof vom 8. November 1990 (GVBl. S. 2246) bekanntgewordene
Maßnahmen Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein können. Wurde die
Maßnahme hingegen erst nach dem Erlaß des VerfGHG bekannt, beginnt die Frist nach
dem Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof
entsprechend dem in Art. 2 Abs. 2 genannten Zeitpunkt zu laufen (Beschluß vom 17.
Juni 1993 - VerfGH 21/92 - Umdruck S. 15 und 16).
5. Das für Haupt- und Hilfsantrage im übrigen nicht zu bezweifelnde
Rechtsschutzbedürfnis ist auch insoweit gegeben, als sich die Antragstellerin mit dem
Hauptantrag nicht nur gegen Art. 27 Abs. 1 VvB n. F., sondern auch gegen § 7 Abs. 1
GOAvB in der seit dem 11. Januar 1991 geltenden Fassung wendet. Denn bis zum
Inkrafttreten des Art. 27 Abs. 1 VvB n. F. am 14. Juli 1991 bildete ausschließlich § 7 Abs.
1 GOAvB in der Fassung vom 11. Januar 1991 die Rechtsgrundlage, um der
Antragstellerin den Fraktionsstatus zu verweigern. Bei einer Feststellung der
Verfassungswidrigkeit dieser Geschäftsordnungsbestimmung wäre der Antragstellerin
jedenfalls für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des Art. 27 Abs. 1 VvB n. F. der
Fraktionsstatus zuzuerkennen, was für sie zu höheren finanziellen Zuschüssen für diesen
Zeitraum führen könnte.
C.
Der Haupt- und die Hilfsantrage zu a) bis c) sind unbegründet.
I.
Mit ihrem Hauptantrag begehrt die Antragstellerin die Feststellung, die Festsetzung
einer Fraktionsmindeststärke von fünf vom Hundert der Verfassungsmäßigen
Mindestzahl der Abgeordneten in § 7 Abs. 1 GOAvB und Art. 27 Abs. 1 VvB verletze sie in
ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 25 Abs. 3 i.V.m. Art. 87 b VvB. Dieses
Begehren ist nicht begründet.
1. Das Abgeordnetenhaus von Berlin ist nach Art. 25 Abs. 1 VvB die von den
Wahlberechtigten gewählte Volksvertretung. Es besteht nach der für die Wahl zum
ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus maßgebend gewesenen, inzwischen
geänderten Fassung des Art. 25 Abs. 2 VvB aus mindestens 200, tatsächlich aus 241
Abgeordneten. Diese sind Vertreter aller Berliner, an Aufträge und Weisungen nicht
gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. In ihrer Gesamtheit nehmen sie die
dem Abgeordnetenhaus zugewiesenen Aufgaben wahr. Seine innere Organisation und
Ordnung bestimmt das Abgeordnetenhaus innerhalb des von der Verfassung
vorgegebenen Rahmens durch die Geschäftsordnung, die es sich nach Art. 29 VvB
selbst gibt. Die Befugnis der Parlamente in Bund u. Ländern, ihre Angelegenheiten durch
eine Geschäftsordnung zu regeln, umfaßt traditionell die Befugnis, näher zu bestimmen,
in welcher Weise die Abgeordneten an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken,
welche parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse der gemeinschaftlichen Wahrnehmung
durch eine Fraktion oder eine Gruppe von Abgeordneten vorbehalten bleiben und unter
welchen Voraussetzungen sich Fraktionen bilden können (BVerfGE 84, 304 <321>).
Weitere Gegenstände der Geschäftsordnungen sind herkömmlich der Ablauf des
Gesetzgebungsverfahrens, soweit er nicht in der Verfassung selbst geregelt ist, im
Zusammenhang damit die Funktionen, Zusammensetzung und Arbeitsweise der
Ausschüsse sowie die Wahrnehmung von Initiativ-, Informations- und Kontrollrechten
(BVerfGE 80, 188 <219>). Bei der Gestaltung der Geschäftsordnung besitzt das
Parlament einen weiten Spielraum. Er gestattet es traditionell auch, Mindeststärken für
Fraktionen festzulegen (BVerfGE 84, 304 <322>). Bereits die Geschäftsordnung des
Reichstages von 1922 verlangte in § 7 mindestens fünfzehn Mitglieder für eine Fraktion.
Die Geschäftsordnung des Bundestages überließ es in § 10 Abs. 1 Satz 1 zunächst
jedem Bundestag, die zur Bildung einer Fraktion notwendige Mitgliederzahl festzusetzen.
Der Bundestag der ersten Wahlperiode verlangte in seiner Geschäftsordnung für eine
Fraktion mindestens zehn Mitglieder und erhöhte die Zahl durch Beschluß vom 16.
Januar 1952 auf fünfzehn. Bei dieser Mindestzahl ist es bis zur Änderung des § 10 der
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Januar 1952 auf fünfzehn. Bei dieser Mindestzahl ist es bis zur Änderung des § 10 der
Geschäftsordnung durch Beschluß vom 27. März 1969 geblieben. Die darin enthaltene
Festlegung der Mindestmitgliederzahl auf fünf vom Hundert der Mitglieder des
Bundestages orientiert sich an der Fünf-Prozent- Klausel des Bundeswahlgesetzes (vgl.
Troßmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, Kommentar, § 10 Rdnrn. 1
und 2). Daran knüpft § 7 Abs. 1 GOAvB i.d.F. vom 11. Januar 1991 an und kehrt damit
zur Bestimmung der Fraktionsmindeststärke des § 7 Abs. 1 GOAvB vom 4. Juli 1974
(GVBl. S. 1684) zurück, die erst durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses
vom 24. Januar 1984 (GVBl. S. 401) aufgegeben wurde.
2. Die Verfassung von Berlin steht der Einführung einer Fraktionsmindeststärke durch die
Geschäftsordnung nicht entgegen. Dies belegt nachdrücklich der durch Gesetz vom 3.
Juni 1991 neu gefaßte Art. 27 Abs. 1 VvB, der nunmehr auch von Verfassungs wegen für
Fraktionen eine Mindeststärke von fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen
Mindestzahl der Abgeordneten vorschreibt. Verfassungsrechtliche Bedenken sind gegen
diese Verfassungsbestimmung nicht zu erheben. Denn es kann keine Rede davon sein,
daß die Einführung einer Mindestfraktionsstärke grundlegende Gerechtigkeitspostulate,
die zu den Grundentscheidungen der Verfassung selbst gehören und auch eine
Verfassungsbestimmung als nichtig erscheinen lassen können, in schlechthin
unerträglichem Maße mißachtet. Dies erweisen namentlich die erwähnten Beispiele aus
der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages und früheren Geschäftsordnungen
des Abgeordnetenhauses. Dem Art. 27 Abs. 1 VvB kann überdies nicht mit Erfolg das in
Art. 25 Abs. 3 VvB verankerte Prinzip der Chancengleichheit der Opposition und auch
nicht Art. 87 b VvB entgegengehalten werden. Eine Verfassung ist grundsätzlich als
Einheit zu verstehen. Ihre Bestimmungen sind prinzipiell einander gleichwertig mit der
Folge, daß grundsätzlich keine Verfassungsbestimmung an der anderen zu messen ist,
vielmehr jede Verfassungsbestimmung in der Lage ist, andere
Verfassungsbestimmungen einzuschränken oder Ausnahmen von ihnen zu begründen.
Deshalb wäre Art. 27 Abs. 1 VvB auch dann verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden,
wenn er, wie die Antragstellerin allerdings zu Unrecht meint, im Widerspruch zu Art. 25
Abs. 3 VvB oder Art. 87 b VvB stünde.
3. Bei Schaffung des § 7 Abs. 1 GOAvB durch Beschluß des Abgeordnetenhauses vom
11. Januar 1991 war die Mindeststärke der Fraktionen allerdings noch nicht in der
Verfassung verankert, da Art. 27 Abs. 1 VvB erst durch Gesetz vom 3. Juni 1991 seine
heutige Fassung erhalten hat. Gleichwohl sind auch für diesen Zeitpunkt
verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 7 Abs. 1 GOAvB nicht zu erheben, da die
Einführung einer Fraktionsmindeststärke durch die Geschäftsordnung weder das in Art.
25 Abs. 3 VvB verankerte Recht der Opposition auf politische Chancengleichheit verletzt
noch gegen Art. 87 b VvB verstößt.
a) Nach Art. 25 Abs. 3 VvB ist die Opposition notwendiger Bestandteil der
parlamentarischen Demokratie. Sie hat das Recht auf politische Chancengleichheit.
Diese in Anlehnung an Art. 23 a der Hamburgischen Verfassung, in fast wörtlicher
Übereinstimmung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 3 der Schleswig-Holsteinischen Verfassung
und Art. 25 Abs. 2 der von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen
Verfassung für die Ostberliner Bezirke vom 11. Juli 1990 (GVABl. S. 1) formulierte
Verfassungsbestimmung sichert die Funktion der Opposition innerhalb der
parlamentarischen Demokratie und ihre Chance, selbst parlamentarische Mehrheit zu
werden. Eine bestimmte innerparlamentarische Organisationsform ist mit dieser
Gewährleistung nicht verbunden. Sie kommt gleichermaßen allen zugute, die in
Opposition zur Regierung stehen, gleichgültig, ob es sich um einen einzelnen
Abgeordneten oder eine in ihrer Größe der Parlamentsmehrheit nahekommende Gruppe
handelt. Daß Rolle und Funktion der Opposition unabhängig von der
innerparlamentarischen Organisationsform ist, wird auch dadurch bestätigt, daß die
Einführung einer Mindestfraktionsstärke zulasten jedweder Parlamentarischen Gruppe
gehen kann, gleichgültig, ob sie die Regierung unterstützt oder zu ihr in Opposition steht.
Es kann daher aus dem Recht der Opposition auf politische Chancengleichheit kein Recht
abgeleitet werden, unter allen Umständen eine Fraktion bilden zu können. Notwendig ist
allerdings, daß die geschäftsordnungsmäßigen Rechte, die eine Gruppe von
Abgeordneten besitzt, welche keine Fraktion bilden, ausreichend sind, um ihr, wenn sie
der Opposition angehört, Chancengleichheit zu gewähren.
b) Auch Art. 25 Abs. 4 VvB, der bestimmt, daß die Abgeordneten Vertreter aller Berliner,
an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind,
gewährleistet nicht jeder Gruppe von Abgeordneten unabhängig von ihrer Größe den
Fraktionsstatus. Zwar folgt aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten Unabhängigkeit
des Abgeordneten sein Recht, sich mit anderen Abgeordneten zusammenzuschließen.
Welche parlamentarische Rechtsform ein solcher Zusammenschluß besitzt, ist indes der
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Welche parlamentarische Rechtsform ein solcher Zusammenschluß besitzt, ist indes der
Willensbestimmung der einzelnen Abgeordneten entzogen. Dies unterliegt ausschließlich
der Bestimmung durch das Abgeordnetenhaus, das sie in der Geschäftsordnung trifft.
Sie allein regelt innerhalb des von der Verfassung vorgegeben Rahmens, auf welche
Weise und in welcher innerparlamentarischen Organisationsform die Abgeordneten an
der parlamentarischen Willensbildung mitwirken. Zur Gewährleistung eines
ordnungsgemäßen Geschäftsgangs und eines unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten
rationell gestalteten parlamentarischen Verfahrens kann die Geschäftsordnung, wie
dargelegt, auch eine vorschreiben.
c) Zu Unrecht beruft sich die Antragstellerin für die Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 1
GOAvB auf Art. 87 b VvB. Schon ihrem Wortlaut nach enthält diese
Verfassungsbestimmung ausschließlich Regelungen, die die Wahl zum ersten
Gesamtberliner Abgeordnetenhaus betreffen, indem sie für diese Wahl für Parteien und
andere politische Vereinigungen mit Sitz in den damaligen Ostberliner Bezirken
gemeinsame Wahlvorschläge als Listenvereinigung zuließ und die Sperrklausel von 5 %
der Wählerstimmen nicht auf das gesamte Wahlgebiet, sondern getrennt auf die ost-
und westberliner Bezirke bezieht. Darin erschöpft sich die Bedeutung dieser Vorschrift.
Sie bezweckt nicht, nach der Wahl zum Abgeordnetenhaus auch auf die
innerparlamentarischen Rechtsverhältnisse, zu denen die Bildung der Fraktionen gehört,
einzuwirken. Dies wird außer durch den Wortlaut auch durch die Entstehungsgeschichte
des Art. 87 b VvB bestätigt. Die Vorschrift ist im Anschluß an das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 29. September 1990 - BVerfGE 82, 322 ff. - geschaffen
worden, um bei der Wahl zum ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus den im
Zusammenhang mit den politischen Veränderungen in der DDR entstandenen Parteien
und anderen politischen Gruppierungen möglichst gleiche Startchancen gegenüber den
anderen Parteien zu gewähren. Ein Recht der vornehmlich im Ostteil der Stadt gewählten
Parteien und politischen Gruppierungen, im Abgeordnetenhaus unter allen Umständen
und ohne Rücksicht auf die Zahl der von ihnen errungenen Mandate den Fraktionsstatus
zu erhalten, läßt sich Art. 87 b VvB daher nicht entnehmen.
d) Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, die Einführung einer
Fraktionsmindeststärke verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil sie
bereits vor der Konstituierung des ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhauses eine
Fraktion gebildet habe. Sie verkennt, daß Fraktionen als ständige Gliederungen des
Parlaments erst mit dessen Konstituierung und der Verabschiedung einer
Geschäftsordnung auf deren Grundlage entstehen können (in diesem Sinne zum
Bundesrecht Clemens, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Mitarbeiterkommentar und
Handbuch, §§ 63 und 64, Rdnr. 78 m. w. N. sowie Pietzcker, Schichten des
Parlamentsrechts, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989 S.
333 Rdnr. 27 ff.). Daher konnte die Antragstellerin vor der Konstituierung des
Abgeordnetenhauses und dem Erlaß der Geschäftsordnung am 11. Januar 1991 keine
Fraktion bilden. Die an diesem Tag beschlossene Geschäftsordnung des
Abgeordnetenhauses enthält bereits § 7 Abs. 1 in seiner heutigen Fassung, der die
Anerkennung einer Gruppe von Abgeordneten als Fraktion von dem Erreichen der
angegriffenen Mindeststärke abhängig macht. Eine Fraktionsbildung der Antragstellerin
hat daher aus Rechtsgründen nicht stattgefunden. Damit entfällt die Berufung auf
Vertrauensschutz.
II.
Die Hilfsanträge zu a) bis c) sind ebenfalls unbegründet. Die Ausgestaltung der
Rechtsstellung der Antragstellerin als Parlamentarische Gruppe in der Geschäftsordnung
des Abgeordnetenhauses, gegen die sie sich mit ihren Hilfsanträgen wendet, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
1. Mit dem Hilfsantrag zu a) begehrt die Antragstellerin die Einräumung des
Stimmrechts für ihre Vertreter in den Ausschüssen des Abgeordnetenhauses. Nach § 20
Abs. 4 GOAvB ist die Antragstellerin berechtigt, in von ihr zu bestimmende ständige
Ausschüsse je einen ihr angehörigen Abgeordneten mit Rede- und Antragsrecht, aber
ohne Stimmrecht zu entsenden. Von diesem Entsendungsrecht hat sie für sechs
ständige Fachausschüsse des Abgeordnetenhauses Gebrauch gemacht. Darüber hinaus
entsendet sie je ein Mitglied mit Rede- und Antragsrecht in die gemäß § 20 Abs. 5
GOAvB eingerichteten Sonderausschüsse für Verfassungsschutz und für die
Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Daß die Vertreter der
Antragstellerin in den Ausschüssen gemäß § 20 Abs 4 GOAvB kein Stimmrecht besitzen,
ist Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar kommt der Ausschußarbeit eine
besondere Bedeutung zu. Ein wesentlicher Teil der Arbeit des Parlaments wird nicht im
Plenum , sondern in den Ausschüssen geleistet. Diese bereiten die Verhandlungen und
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Plenum , sondern in den Ausschüssen geleistet. Diese bereiten die Verhandlungen und
Beschlüsse des Plenums vor (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GOAvB). Insbesondere die
Gesetzgebungsarbeit wird durch die Ausschüsse bis in die Formulierung des
Gesetzestextes hinein vorbereitet und beraten. Darüber hinaus wird ein erheblicher Teil
der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Parlaments an dessen
Stelle durch die Ausschüsse wahrgenommen. Jeder Ausschuß muß deshalb ein
verkleinertes Abbild des Parlaments sein und in seiner Zusammensetzung die
Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln (vgl. zum Grundgesetz und zur
Geschäftsordnung des Bundestages u.a. BVerfGE 80, 188 <221>; 84, 304 <323>).
Daher bestimmt Art 32 Abs. 2 VvB, daß die Fraktionen in den Ausschüssen nach den
Grundsätzen der Verhältniswahl vertreten sein müssen. Dies zieht der Beteiligung der
einzelnen Abgeordneten ebenso wie der Beteiligung von Gruppen von Abgeordneten
Grenzen. Sie dürfen jedoch angesichts der Bedeutung der Ausschußarbeit für die
parlamentarische Willensbildung nicht ohne gewichtige, an der Funktionsfähigkeit des
Parlaments orientierte Gründe gänzlich von der Mitarbeit in den Ausschüssen
ausgeschlossen werden (vgl. dazu zum Bundesrecht ebenso BVerfGE 80, 188 <222>).
Diesen Grundsätzen tragen die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses und die
parlamentarische Praxis des Antragsgegners hinreichend Rechnung. Die vier Mitglieder
der Antragstellerin arbeiten in insgesamt acht Ausschüssen des Abgeordnetenhauses
mit Rede- und Antragsrecht (§ 20 Abs. 4 GOAvB) mit. Jedes Gruppenmitglied gehört
damit zwei Ausschüssen an. Es hat die Möglichkeit, auf Sachgebieten parlamentarisch
mitzuwirken, denen sein besonderes Interesse gilt.
Gerade diesem Umstand kommt in der praktischen parlamentarischen Arbeit besondere
Bedeutung zu. Insoweit sind die Mitglieder der Antragstellerin anderen
fraktionsgebundenen Abgeordneten gegenüber in der Regel im Vorteil, die nach
Maßgabe der Entscheidung ihrer Fraktion oftmals Ausschüssen angehören müssen,
denen nicht von vornherein ihr Interesse und ihre Neigung gilt, die jedoch im Interesse
der vollzähligen Repräsentation der Fraktion in allen Ausschüssen notgedrungen besetzt
werden müssen. Die Zuerkennung eines Stimmrechts für die der Antragstellerin
angehörenden Abgeordneten im Ausschuß wäre dagegen unvereinbar mit dem in Art.
32 Abs. 2 VvB enthaltenen Gebot, die Ausschüsse entsprechend den Grundsätzen der
Verhältniswahl zu besetzen. Angesichts der Größe der Ausschüsse mit in der Regel 17
stimmberechtigten Mitgliedern wurde das von der Antragstellerin geforderte Stimmrecht
zu einer überproportionalen Repräsentation der Antragstellerin in den Ausschüssen
führen. Nur wenn die Ausschüsse auf 57 Mitglieder Vergrößert wurden - was ihre
Arbeitsfähigkeit entscheidend beeinträchtigen und damit die Funktionsfähigkeit des
Parlaments gefährden würde -, würde das einen zur Antragstellerin gehörenden
Abgeordneten zuerkannte Stimmrecht nicht überproportional wirken. Eine Mitgliedschaft
im Ausschuß nur mit Rede- und Antragsrecht ist der Antragstellerin auch zumutbar, da
es ihre parlamentarische Arbeit nicht mehr beschränkt, als es angesichts des Art. 32
Abs. 2 VvB unvermeidbar ist. Ziel der Arbeit in den Ausschüssen ist die auf eingehender
Sachdiskussion beruhende Erarbeitung von Beschlußempfehlungen. In sie ist die
Antragstellerin einbezogen, und auf sie kann sie durch ihr Rede- und Antragsrecht (§ 20
Abs. 2 GOAvB) Einfluß nehmen. Lediglich eine Einflußnahme durch Stimmabgabe ist ihr
verwehrt. Im Plenum des Abgeordnetenhauses, das letztlich über die
Beschlußempfehlungen entscheidet, stimmen die der Antragstellerin angehörenden
Abgeordneten wie jeder Abgeordnete mit.
2. Mit dem Hilfsantrag zu b) begehrt die Antragstellerin die Gewährung gleicher Redezeit
wie Fraktionen in der Aktuellen Stunde. § 52 Abs. 3 GOAvB beschränkt die Aussprache in
der Aktuellen Stunde auf grundsätzlich eine Zeitstunde. Dem ersten Redner jeder
Fraktion steht eine Redezeit bis zu zehn Minuten zu; die übrigen Redner dürfen nicht
länger als fünf Minuten sprechen. Die Parlamentarische Gruppe wird in § 52 GOAvB nicht
erwähnt. In der Praxis der Aktuellen Stunde wird die Antragstellerin jedoch, wie der
Antragsgegner unwidersprochen vorgetragen hat, mit den Fraktionen gleichbehandelt.
Da der Antragsgegner somit in der parlamentarischen Praxis bei Auslegung und
Handhabung des § 52 Abs. 3 Satz 3 GOAvB dem Anliegen der Antragstellerin Rechnung
trägt, ist eine Verletzung verfassungsmäßiger Rechte nicht festzustellen.
3. Mit dem Hilfsantrag zu c) erstrebt die Antragstellerin das Recht, Gesetzesentwürfe,
Anträge, Entschließungsanträge und Größe Anfragen in das Abgeordnetenhaus
einbringen zu können. Nach § 39 Abs. 1 Sätze 1 und 3 GOAvB müssen Anträge
einschließlich solcher auf Annahme von Entschließungen schriftlich eingebracht und
begründet werden. Sie müssen entweder namens einer Fraktion oder von mindestens
zehn Abgeordneten unterzeichnet sein, sofern nicht die Verfassung, ein Gesetz oder die
Geschäftsordnung etwas anderes vorschreibt. Dies konkretisiert für die
Gesetzesinitiative Art. 45 Abs. 2 VvB, der das Recht, Gesetzesvorlagen in das
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Gesetzesinitiative Art. 45 Abs. 2 VvB, der das Recht, Gesetzesvorlagen in das
Abgeordnetenhaus einzubringen, nicht jedem einzelnen Abgeordneten verleiht, sondern
bestimmt, daß Gesetzesvorlagen "aus der Mitte des Abgeordnetenhauses", also von
einer in der Verfassung nicht näher festgelegten Anzahl von Abgeordneten, eingebracht
werden. § 39 Abs. 1 Satz 3 GOAvB begründet für dieses und die anderen Initiativrechte
kein Fraktionsmonopol, sondern läßt die Unterstützung von zehn Mitgliedern des
Abgeordnetenhauses ausreichen. Entsprechende Regelungen finden sich in den
Geschäftsordnungen das Bundestages und solchen der Parlamente der Länder. Damit
soll im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments vermieden werden, daß durch
Anträge, die von vornherein keine nennenswerte Unterstützung finden, das aufwendige
parlamentarische Verfahren - Herstellung der entsprechenden Drucksache, Einbringung
in das Plenum und die Ausschüsse, Beratung in den Fraktionen,
geschäftsordnungsmäßige Behandlung im Präsidium - in Gang gesetzt wird und daß das
Parlament seine Zeit Anträgen widmen muß, von denen mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit feststeht, daß sie abgelehnt werden. Alle Mitglieder des
Abgeordnetenhauses sind diesem Quorum unterworfen, gleichgültig, ob sie großen oder
kleinen Fraktionen angehören, Opponenten innerhalb ihrer Fraktionen oder fraktionslos
sind. Auch der einer Regierungsfraktion angehörende Abgeordnete ist nicht in der Lage,
ohne die Unterstützung seiner Fraktion oder von neun weiteren Abgeordneten einen
Antrag in das Parlament einzubringen. Es würde ein Verstoß gegen die dieser Regelung
zugrundeliegende formale Gleichheit aller Abgeordneten darstellen, der
Parlamentarischen Gruppe ein Initiativrecht ohne Quorum zuzubilligen und ihr damit
geschäftsordnungsmäßige Möglichkeiten einzuräumen, die anderen ähnlich großen
Gruppierungen, die nicht der Opposition zuzurechnen sind, nicht zustehen. Selbst der
Grundsatz der Chancengleichheit der Opposition, den Art. 25 Abs. 3 Satz 2 VvB
gewährleistet, reicht nicht soweit, jeder sich der Opposition zurechnenden Gruppe von
Abgeordneten, und sei sie auch noch so klein, geschäftsordnungsmäßige Rechte
einzuräumen, die anderen Abgeordneten gleicher Zahl nicht zustehen. Die
verfassungsrechtlich verbürgte Chancengleichheit der Opposition besteht nur innerhalb
der im Interesse der Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Parlaments allen Abgeordneten
durch die Geschäftsordnung auferlegten Beschränkungen, sofern diese sachgerecht und
nicht von der Absicht getragen sind, die Opposition zu diskriminieren und zu
beschränken. Dies ist ersichtlich bei der Regelung des § 39 GOAvB nicht der Fall, da sie
alle Gruppierungen von weniger als zehn Abgeordneten trifft und da die Bindung des
parlamentarischen Antragsrechts an die Unterstützung durch eine Mindestzahl von
Abgeordneten seit jeher nach den Geschäftsordnungen der Parlamente des Bundes und
der Länder parlamentarisch üblich ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33 ff. VerfGHG.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
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