Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen, Az. VerfGH 6/02

VerfG Nordrhein-Westfalen: rücklage, wirtschaftlichkeitsgebot, ermächtigung, spezialität, normenkontrolle, gestaltung, verschuldung, exekutive, ausgabe, deckung
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 6/02
02.09.2003
Verfassungsgerichtshof NRW
Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen
Urteil
VerfGH 6/02
§ 1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes
Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2001 (Haushaltsgesetz 2001)
vom 3. April 2001 (GV NRW S. 162) in Verbindung mit dem Einzelplan 20
Kapitel 20 610 Titel 352 00 und 912 10, § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2001
sowie § 1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des
Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2002
(Haushaltsgesetz 2002) vom 19. Dezember 2001 (GV NRW S. 876) in
Verbindung mit dem Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 352 00, § 2 Abs. 1
Haushaltsgesetz 2002 verstoßen gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit
in Verbindung mit Art. 81 Abs. 3 und Art. 83 Satz 2 der Landesverfassung
(LV NRW) und sind nichtig.
§ 1 Haushaltsgesetz 2001 in Verbindung mit dem Einzelplan 20 Kapitel
20 010 ist mit der Landesverfassung vereinbar.
G r ü n d e :
A.
Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob Regelungen der
Landeshaushaltsgesetze 2001 und 2002, die die Überführung von Finanzmitteln über die
Allgemeine Rücklage des Landes Nordrhein-Westfalen (Allgemeine Rücklage) in
nachfolgende Haushaltsjahre bewirkt haben, mit Grundsätzen und haushaltsrechtlichen
Vorschriften der Landesverfassung vereinbar sind. Die Antragsteller rügen, der
Haushaltsgesetzgeber habe kreditfinanzierte Geldmittel zum Zwecke der Umgehung der
verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze des Art. 83 Satz 2 LV NRW in die Haushaltsjahre
2001 und 2002 verschoben, indem er die Zuführung der Mittel an die Allgemeine Rücklage
im jeweiligen Vorjahr und die Entnahme der Mittel aus dieser Rücklage im jeweiligen
Folgejahr bestimmt habe. Darüber hinaus wenden sie ein, der Haushaltsgesetzgeber habe
für die Haushaltsjahre 2001 und 2002 die Steuereinnahmen unter Verstoß gegen den
Grundsatz der Haushaltswahrheit zu hoch angesetzt.
1.
Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2001 (Haushaltsgesetz 2001) ist der dem
Gesetz beigefügte Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr
2001 in Einnahme und Ausgabe auf 96.150.097.900 DM festgestellt worden. § 2 Abs. 1
Haushaltsgesetz 2001 ermächtigt das Finanzministerium, zur Deckung der Ausgaben des
Haushaltsplans 2001 Kreditmittel bis zum Höchstbetrag von 6.458,0 Mio. DM
aufzunehmen. Die Nettoneuverschuldung bleibt nach den ausgewiesenen Beträgen der
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Kreditaufnahme (in genannter Höhe) und der Tilgungen (296,3 Mio. DM) hinter der Summe
der anrechenbaren Investitionen (6.676,0 Mio. DM) um 514,3 Mio. DM zurück.
Der Haushaltsplan 2001 sieht in Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 352 00 die Entnahme
von 2.350,37 Mio. DM aus der Allgemeinen Rücklage vor. Die Rücklage enthielt bei Beginn
des Haushaltsjahres 2001 im Wesentlichen Mittel, die ihr durch den Nachtragshaushalt
2000 in Höhe von 2.343,97 Mio. DM zugeführt worden waren. Die zugeführten Mittel
entsprachen betragsmäßig einem Überschuss des Haushaltsjahres 1999 in Höhe von
792,0 Mio. DM und Mehreinnahmen/Minder- ausgaben des Haushaltsjahres 2000 in Höhe
von 1.552,0 Mio. DM.
Der Landesrechnungshof hat in seinem Jahresbericht 2001 die Auffassung vertreten, die
Bildung des Jahresüberschusses 1999 sei bedenklich, da der Überschuss durch Aufnahme
von Krediten im Auslaufzeitraum des Haushaltsjahres 1999 (1. Januar bis 31. März 2000)
ermöglicht worden sei. In dem Auslaufzeitraum seien Kredite in Höhe von 2.970,4 Mio. DM
aufgenommen worden, denen in dieser Zeit nur Ausgaben in Höhe von 257 Mio. DM zu
Lasten des Haushaltsjahres 1999 gegenüberständen. Gegen Ende des Auslaufzeitraums
sei absehbar gewesen, dass aufgenommene Kredite nicht in voller Höhe zur
Ausgabendeckung benötigt würden. In dieser Situation sei das Finanzministerium gehalten
gewesen, Kreditaufnahmen zu drosseln oder nicht benötigte Kreditmittel (792 Mio. DM) auf
das Haushaltsjahr 2000 zu buchen.
In Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 912 10 sieht der Haushaltsplan 2001 vor, 1.200 Mio.
DM an die Allgemeine Rücklage abzuführen. Diese Mittel entstammen einem
kassenmäßigen Überschuss des Haushaltsjahres 2000 in Höhe von 1.636,0 Mio. DM.
Bezogen auf die Bildung dieses Überschusses hat der Landesrechnungshof in seinem
Jahresbericht 2002 vergleichbare Bedenken erhoben wie im Jahresbericht 2001 zum
Haushaltsvollzug des Jahres 1999. In dem Auslaufzeitraum des Haushaltsjahres 2000 (1.
Januar bis 6. April 2001) seien Kredite in Höhe von 6.700,8 Mio. DM aufgenommen, aber
nur Ausgaben in Höhe von rund 152 Mio. DM getätigt worden.
Einzelplan 20 Kapitel 20 010 des Haushaltsplans 2001 enthält die Haushaltsansätze für
Steuern des Haushaltsjahres 2001. Vorgesehen sind Steuereinnahmen in Höhe von
71.601 Mio. DM.
2.
Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2002 (Haushaltsgesetz 2002) ist der
Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2002 in Einnahme
und Ausgabe auf 48.323.269.100 EUR festgestellt worden. § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz
2002 ermächtigt das Finanzministerium, zur Ausgabendeckung des Haushaltsplans 2002
Kreditmittel bis zum Höchstbetrag von 3.471,795 Mio. EUR aufzunehmen. Die
Nettoneuverschuldung bleibt nach den ausgewiesenen Beträgen für die
Schuldenaufnahme (in genannter Höhe) und Tilgungen (119,3 Mio. EUR) hinter der
Summe der anrechenbaren Investitionen (3.422,1 Mio. EUR) um ca. 69,6 Mio. EUR zurück.
Der Haushaltsplan 2002 sieht in Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 352 00 die Entnahme
eines Betrages von 613,5502 Mio. EUR - entsprechend dem der Rücklage im
Haushaltsjahr 2001 zugeführten Betrag von 1,2 Mrd. DM - vor.
II.
Am 24. Mai 2002 haben die Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet.
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1. § 1 Landeshaushaltsgesetz 2001 in Verbindung mit den
Haushaltstiteln 352 00 und 912 10 des Kapitels 20 610
und Kapitel 20 010 mit Art. 81 Abs. 2, Art. 81 Abs. 3 und
Art. 86 Abs. 2 Satz 1 LV NRW unvereinbar und aus diesem
Grunde nichtig ist,
2. § 2 Abs. 1 Landeshaushaltsgesetz 2001 mit Art. 83 Satz 2
LV NRW unvereinbar und aus diesem Grunde nichtig ist,
3. § 1 Landeshaushaltsgesetz 2002 in Verbindung mit dem
Haushaltstitel 352 00 des Kapitels 20 610 mit Art. 81
Abs. 2 und Art. 81 Abs. 3 LV NRW unvereinbar und aus diesem
Grunde nichtig ist und
4. § 2 Abs. 1 Landeshaushaltsgesetz 2002 mit Art. 83 Satz 2 LV
NRW unvereinbar und aus diesem Grunde nichtig ist.
Sie machen geltend:
a)
seien zwar im Zeitpunkt der Antragstellung nicht mehr in Kraft gewesen. Dennoch könnten
sie Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle sein, da sie über ihren zeitlichen
Geltungsbereich hinaus noch Rechtswirkungen entfalteten.
b)
aa)
Verbindung mit dem Titel 352 00 des Kapitels 20 610 verstoße gegen Art. 81 Abs. 2 und 3
in Verbindung mit Art. 83 Satz 2 LV NRW.
Durch die Zuführung von Mitteln an die Allgemeine Rücklage im Nachtragshaushalt 2000
und die Ausschöpfung der Rücklage in entsprechender Höhe durch die vorbezeichnete
Regelung im Haushaltsgesetz 2001 seien kreditfinanzierte Haushaltsmittel aus vorherigen
Jahren in den Haushalt 2001 überführt worden, um Ausgaben in entsprechender Höhe im
Haushaltsjahr 2001 zu finanzieren. Nur so habe eine Kreditaufnahme über die Obergrenze
des Art. 83 Satz 2 LV NRW hinaus formell vermieden werden können. Ein solcher
Mitteltransfer verletze den Grundsatz der zeitlichen Spezialität bzw. das zeitliche
Bepackungsverbot aus Art. 81 Abs. 3 LV NRW, die das in Art. 83 Satz 2 LV NRW
enthaltene finanzwirtschaftliche Übermaßverbot in zeitlicher Hinsicht ergänzten und
verhinderten, dass die Kreditobergrenze durch eine zeitliche Verschiebung des
Mittelansatzes umgangen werde.
Die Ausschöpfung der Allgemeinen Rücklage in Höhe von 2,3 Mrd. DM verstoße zudem
gegen Art. 81 Abs. 2 Satz 3 LV NRW, wonach der Haushaltsplan in Einnahmen und
Ausgaben ausgeglichen sein solle. Nicht ausgeglichen sei ein Etat, der - wie der
Landeshaushalt 2001 - einen negativen Finanzierungssaldo nur vermeide, indem er durch
einen Kredittransfer zwischen zwei Haushaltsperioden die verfassungsrechtliche
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Kreditobergrenze umgehe.
bb)
ein kreditfinanzierter Betrag in Höhe von 1,2 Mrd. DM an die Allgemeine Rücklage
abzuführen gewesen sei, verstoße ebenfalls gegen den Grundsatz der zeitlichen
Spezialität bzw. das zeitliche Bepackungsverbot, darüber hinaus aber auch gegen das in
Art. 86 Abs. 2 Satz 1 LV NRW normierte Gebot der Wirtschaftlichkeit. Die Abführung des
genannten Betrags, der gezielt durch Einnahmen aus Krediten aufgebracht worden sei, an
die Allgemeine Rücklage habe wiederum zur Umgehung der Kreditobergrenze, nunmehr
bezogen auf das Haushaltsjahr 2002, gedient. Denn ohne den Mitteltransfer hätten
zusätzliche Kredite aufgenommen werden müssen, durch die die Obergrenze überschritten
worden wäre. Tangiert sei weiterhin das auch den Haushaltsgesetzgeber bindende Gebot
der Wirtschaftlichkeit. Die Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage bedeute in aller Regel
und so auch hier gegenüber einer Verwendung von Mitteln zur Verminderung der
Nettokreditaufnahme Zinsnachteile.
cc)
verstoße gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit aus Art. 81 Abs. 2 LV NRW. Der
Haushaltsplan habe in Kapitel 20 010 bewusst überschätzte Steuereinnahmen
zugrundegelegt. Steuerausfälle in Höhe von 5,5 Mrd. DM in Folge der
Steuerrechtsänderungen 2001 seien bereits seit August 2000 vorhersehbar gewesen,
hätten aber keinen Eingang in die Haushaltsansätze gefunden.
dd)
Art. 83 Satz 2 LV NRW, da die Einnahmen aus Krediten unter Berücksichtigung der
Rücklagenentnahme in Höhe von 2,3 Mrd. DM die Summe der im Haushaltsplan
veranschlagten Ausgaben für Investitionen überstiegen; eine Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, die eine solche Überschreitung gerechtfertigt hätte,
habe nicht vorgelegen. Die Nettoneuverschuldung bleibe zwar formell hinter der Summe
der Investitionen zurück. Maßgeblich für die Beurteilung nach Art. 83 Satz 2 LV NRW seien
aber diejenigen Haushaltsansätze, die der Gesetzgeber bei verfassungsmäßigem
Handeln, also ohne den Transfer von Kreditmitteln aus den Vorjahren, hätte in Ansatz
bringen müssen.
ee)
610 und § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2002 verstießen aus den Gründen, die bereits
bezogen auf die entsprechenden Bestimmungen des Haushaltsgesetzes und des
Haushaltsplans 2001 dargelegt worden seien, gegen Art. 81 Abs. 2 und 3 bzw. Art. 83 Satz
2 LV NRW.
2.
a)
sich mit den Anträgen zu 1. und 2. gegen Vorschriften des Haushaltsgesetzes 2001 richte.
Diese Bestimmungen hätten keine über die Geltungsdauer dieses Haushaltsgesetzes
hinausreichenden Rechtswirkungen entfaltet, da das Haushaltsgesetz 2002 noch vor dem
Jahreswechsel verabschiedet und verkündet worden sei.
b)
aa)
Verstoßes gegen ein zeitliches Bepackungsverbot verfassungswidrig. Der
Landesverfassung lasse sich ein solches Verbot nicht entnehmen. Aus den Ansätzen der
Haushaltspläne 2001 und 2002 folge im Übrigen keine das jeweilige Haushaltsjahr
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überschreitende Rechtswirkung, die von einem zeitlichen Bepackungsverbot betroffen
wäre. Die von den Antragstellern beanstandeten Vorgänge bestünden zunächst in einer
Kreditaufnahme auf der Einnahmenseite und einer Zuführung an die Rücklage auf der
Ausgabenseite; beide seien haushaltsrechtlich im jeweils ersteren Haushaltsplan zu
veranschlagen gewesen und im zugehörigen Haushaltsjahr rechtswirksam.
Demgegenüber schlügen sich die Einnahme- und Ausgabevorgänge im Zusammenhang
mit der Auflösung und Verwendung der Rücklage im jeweils darauf folgenden
Haushaltsplan nieder. Eine zeitliche Bepackung sei daher nicht darstellbar.
bb)
über die jeweilige Haushaltsperiode hinaus auf nachfolgende Haushaltsperioden
untersage, lasse sich Art. 81 Abs. 3 LV NRW nicht entnehmen. Die genannte
Verfassungsnorm enthalte das zu einem Periodizitätsprinzip abgewandelte
Jährlichkeitsprinzip. Dieses betreffe den Aufstellungsturnus und besage, dass der
Haushaltsplan für eine bestimmte, ein oder mehrere Haushaltsjahre umfassende
Haushaltsperiode aufgestellt werde. Die haushaltsgesetzliche Bildung von Rücklagen in
den Haushaltsjahren 2000 und 2001 und die Zulassung ihrer Ausschöpfung im jeweils
folgenden Haushaltsjahr habe die periodische (jährliche) Aufstellung der betreffenden
Haushalte ebenso wenig berührt wie die Geltungszeiträume der jeweils ausgesprochenen
Ermächtigungen. Zu periodenüberschreitenden Vorfestlegungen des
Haushaltsgesetzgebers sei es nicht gekommen.
cc)
Haushaltsjahren 2001 und 2002 ermöglichte Ausschöpfung der Allgemeinen Rücklage
nicht umgangen. Die Ausschöpfung der Rücklage sei nicht einer Kreditaufnahme
gleichzusetzen. Die Kreditobergrenze diene vor allem dem Schutz künftiger Generationen
vor einer unbeschränkten Vorwälzung staatlicher Lasten. Art. 83 Satz 2 LV NRW versage
es dem Haushaltsgesetzgeber mithin nicht, den aufgrund zukunftsbegünstigender
Investitionen zulässigen Kreditrahmen auszuschöpfen, auch wenn es zunächst zu einer
Rücklagenbildung komme bzw. in den aktuellen Haushalt Einnahmen aus
kreditfinanzierten Rücklagen eingestellt seien. Die Verschuldungsobergrenze sei vielmehr
in strikter Weise auf die Finanzvorgänge des jeweiligen Haushaltsjahres bezogen. Die
nach Art. 83 Satz 2 LV NRW gebotene Rücksichtnahme auf die Erfordernisse des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts schließe die von den Antragstellern beanstandete
Rücklagenbildung bzw. -auflösung ebenfalls nicht aus. Unter diesem
verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt könnte sich für Fälle eines über mehrere
Haushaltsjahre gestreckten Sachverhalts der Aufnahme und Verausgabung eines
staatlichen Kredits allenfalls ergeben, dass sowohl im Zeitpunkt der Kreditaufnahme als
auch im Zeitpunkt der Mittelverausgabung die jeweiligen konjunkturellen Auswirkungen zu
berücksichtigen seien. Dem trügen die Landeshaushalte 2001 und 2002 Rechnung.
dd)
teilweiser Kreditfinanzierung des Haushalts sei - auch im Falle des Zurückbleibens der
Guthabenzinsen gegenüber den Kreditzinsen - nicht wegen Verstoßes gegen das Gebot
der Wirtschaftlichkeit verfassungswidrig. Selbst wenn man dieses Gebot als Maßstab nicht
nur für die Ausführung des Haushaltsplans, sondern auch für seine Aufstellung ansehe,
könne es seine Wirkung jedenfalls lediglich in den Grenzen entfalten, die durch die in
anderen rechtlich bindenden Normen enthaltenen Zielsetzungen gezogen würden. Nur die
zur Zielverwirklichung durchgeführten Maßnahmen, nicht aber die Ziele selbst seien
Gegenstand der Wirtschaftlichkeitsbeurteilung. Es sei ein legitimes Ziel des Gesetzgebers,
die Zerstörung des nach seiner Wertung sachlich ausgewogenen Ausgabengerüsts des
Haushalts durch unausgeglichene Haushaltsschwankungen zu verhindern. Dieses Ziel
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habe sich mit Rücksicht auf Art. 83 Satz 2 LV NRW allein durch die Kreditaufnahme im
jeweils vorangegangenen Haushaltsjahr und die Schaffung der Rücklage verwirklichen
lassen. Aufgrund dessen sei ein Vorrang der Reduzierung der Nettokreditaufnahme vor der
Zuführung von Mitteln an die Rücklage trotz unterschiedlicher Zinslasten nicht zu
begründen.
ee)
Grundsatz der Haushaltswahrheit. Bei der Anwendung dieses in Art. 81 Abs. 2 Satz 1 LV
NRW wurzelnden Grundsatzes sei zu beachten, dass Steuerprognosen mit erheblichen
Unsicherheiten behaftet seien. Die vorgenommenen Schätzungen seien nicht zu
beanstanden, da die Steuerausfälle in ihrer tatsächlichen Größenordnung auf nicht
vorhersehbaren Entwicklungen beruht hätten.
3.
a)
korrespondierenden Entnahme aus der Rücklage im Haushaltsjahr 2001 seien keine
Finanzmittel unter Missachtung haushaltsrechtlicher Grundsätze von dem einen in das
andere Haushaltsjahr verschoben worden.
Die Dotierung der Rücklage im Haushaltsjahr 2000 leide nicht deshalb an einem Mangel,
weil im Haushaltsjahr 1999 ein Überschuss bei gleichzeitiger Kreditaufnahme
erwirtschaftet worden sei. Es bestehe weder eine Pflicht des Gesetzgebers, während des
Haushaltsvollzugs eine einmal erteilte Kreditermächtigung der haushaltswirtschaftlichen
Entwicklung anzupassen, noch eine solche der Exekutive, die tatsächliche Kreditaufnahme
entsprechend zu modifizieren. Ebenso wenig treffe es zu, dass ein aktueller Finanzbedarf
Voraussetzung für die Ausnutzung einer Ermächtigung zur Kreditaufnahme sei. Mit dem
Prinzip der Gesamtdeckung, das auch für Krediteinnahmen gelte, sei es unvereinbar,
bestimmte Einnahme- und Ausgabepositionen des Haushalts einander zuzuordnen. Aus
diesem Grund könne die Rücklage nicht als kreditfinanziert bezeichnet werden.
Die Bildung der Rücklage zu dem Zweck, voraussehbare Steuerausfälle in einer
nachfolgenden Haushaltsperiode auffangen zu können, widerspreche nicht einem
etwaigen zeitlichen Bepackungsverbot. Sie beziehe sich als Ausgabe nur auf die
Haushaltsperiode, in der sie in den Plan eingestellt werde. Ob der Gesetzgeber damit
Erwartungen für die Haushaltswirtschaft nachfolgender Perioden verbinde, sei rechtlich
unerheblich. Die Rücklagenbildung stelle auch keine missbräuchliche Gestaltung dar, die
gegen andere haushaltsverfassungsrechtliche Prinzipien verstieße. Erkenne man einen
Grundsatz der zeitlichen Spezialität als eigenständiges verfassungsrechtliches Prinzip an,
so liege dessen Bedeutung im Wesentlichen darin, eine zu weit gehende Ermächtigung der
Exekutive zur Verausgabung gegenwärtig bewilligter Haushaltsmittel in künftigen Perioden
zu verhindern. Darum gehe es hier nicht. Dem Haushaltsgeber sei es nicht untersagt, durch
Kreditaufnahme und Rücklagenbildung "Kreditpolster" anzusammeln, die in nachfolgenden
Perioden Finanzierungsspielräume eröffneten. Die maßgebliche Regelung in Art. 83 LV
NRW diene zwei Hauptzwecken. Zum einen solle sie eine situationsgerechte
Kreditwirtschaft zur Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gewährleisten,
zum anderen den Umfang der Kreditaufnahme auf das Maß der Investitionsausgaben
begrenzen. Durch die Verschiebung von Kreditaufnahmespielräumen werde keiner dieser
Zwecke beeinträchtigt.
b)
beanstanden. Dies träfe selbst dann zu, wenn Mittel, welche die Dotierung im
Haushaltsjahr 2000 ermöglicht hätten, auf rechtlich bedenkliche Weise erwirtschaftet
worden wären. Es sei eine Fehlvorstellung, bestimmte Finanzierungsmittel einer Rücklage
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zuzuordnen. Deshalb könnten sich eventuelle Rechtsfehler bei der Mittelerwirtschaftung
nicht fortpflanzen.
c)
Nachtragshaushaltsplan 2000 begegne die Zuführung von Mitteln zu der Rücklage durch
den Haushaltsplan 2001 Bedenken. Insoweit träfen die zum Vorjahr angestellten
Erwägungen entsprechend zu. Die Dotierung bei gleichzeitiger Kreditaufnahme verstoße
auch nicht gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit, selbst wenn dieses als
Verfassungsprinzip über den Wortlaut des Art. 86 Abs. 2 Satz 1 LV NRW hinaus auch den
Haushaltsgesetzgeber binden sollte. Dies folge unter anderem daraus, dass das Land in
der Regel endfällige Darlehen aufnehme, bei denen grundsätzlich ein Kündigungsrecht für
beide Vertragspartner ausgeschlossen sei, eine vorzeitige Tilgung bereits laufender
Kredite anstelle einer Rücklagenbildung mithin als wirtschaftlichere Alternative ausscheide.
d)
nicht den Grundsatz der Haushaltswahrheit. Zwar seien die tatsächlichen
Steuereinnahmen hinter den Haushaltsansätzen um rd. 5,8 Mio. DM zurückgeblieben. Die
dafür maßgeblichen Faktoren seien aber nicht vorhersehbar gewesen und hätten mit der
Steuerreform 2001 nichts zu tun.
B.
Der Normenkontrollantrag ist gemäß Art. 75 Nr. 3 LV NRW, § 47 Buchstabe a des
Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) zulässig.
I.
Die zur Überprüfung gestellten Regelungen können im Normenkontrollverfahren auf ihre
Vereinbarkeit mit der Landesverfassung geprüft werden. Als Ermächtigungsvorschriften im
organschaftlichen Rechtskreis sind sie Landesrecht im Sinne von Art. 75 Nr. 3 LV NRW, §
47 Buchstabe a VerfGHG. Das gilt auch für die in den Anträgen genannten Bestimmungen
der Einzelpläne (vgl. VerfGH NRW, OVGE 45, 308, 309 f.; zur bundesrechtlichen
Normenkontrolle BVerfGE 20, 56, 89 ff.; 79, 311, 326).
II.
Der Antrag ist rechtzeitig gestellt worden. Normenkontrollanträge nach Art. 75 Nr. 3 LV
NRW, § 47 Buchst. a VerfGHG sind an keine Frist gebunden. Dies entspricht dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle, durch Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem
Rechtsfrieden zu dienen. Zur Erreichung dieses Zwecks kann eine Entscheidung des
Verfassungsgerichtshofs solange beantragt werden, wie die betreffende Norm gilt oder
darüber hinaus noch weitere Rechtswirkungen zu äußern vermag (vgl. VerfGH NRW,
OVGE 45, 308, 310; BVerfGE 79, 311, 326 f.).
Hiernach konnten die angegriffenen Regelungen zum Gegenstand der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle gemacht werden.
Bei Antragstellung am 24. Mai 2002 galten nicht nur die Vorschriften des
Haushaltsgesetzes 2002, sondern auch § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2001. Als Zeitgesetz
(vgl. VerfGH NRW, OVGE 45, 308, 310) galt das Haushaltsgesetz 2001 zwar grundsätzlich
nicht über den 31. Dezember 2001 hinaus. Nach § 18 Abs. 3 Satz 1 LHO behält jedoch
eine Kreditermächtigung i.S.d. § 18 Abs. 2 Nr. 1 LHO, wie sie § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz
2001 beinhaltet, mindestens bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres ihre Geltung. § 2
Abs. 1 Haushaltsgesetz 2001 war bei Antragstellung also noch in Kraft.
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§ 1 Haushaltsgesetz 2001 trat zwar mit dem Ende des Haushaltsjahres 2001 außer Kraft,
entfaltete bei Antragstellung aber noch weitere Rechtswirkungen. Die Vorschrift stand in
untrennbarem Zusammenhang mit § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2001. Denn die Höhe der
Kreditermächtigung wird mit Rücksicht auf den notwendigen Haushaltsausgleich (Art. 81
Abs. 2 Satz 3 LV NRW) von der Höhe der im Haushaltsplan in Ansatz gebrachten
Einnahmen und Ausgaben bestimmt. Angesichts dessen entfaltete § 1 Haushaltsgesetz
2001, der die Haushaltsansätze feststellte, eine die Kreditermächtigung legitimierende
Wirkung. Diese rechtliche Verknüpfung war nicht auf die Geltungsdauer des § 1
Haushaltsgesetz 2001 beschränkt; die Vorschrift wirkte deshalb nach ihrem
Außerkrafttreten jedenfalls noch solange fort, wie § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2001 in Kraft
blieb.
Die Anträge sind nicht nachträglich unzulässig geworden, soweit den Regelungen, auf die
sie sich beziehen, inzwischen keine Rechtswirkung mehr zukommt. Für zulässig erhobene
Normenkontrollanträge, die Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes betreffen, ist im
Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein
Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der rechtlichen Geltung und Wirkung jener
Bestimmungen hinaus gegeben (VerfGH NRW, OVGE 45, 308, 310; vgl. auch BVerfGE 79,
311, 328).
C.
Das Begehren der Antragsteller ist weitgehend begründet. Unbegründet ist es nur, soweit
sich der Antrag zu 1. auf § 1 Haushaltsgesetz 2001 i.V.m. Kapitel 20 010 bezieht. Die
übrigen Bestimmungen der Haushaltsgesetze 2001 und 2002, die die Antragsteller zum
Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle gemacht haben, verstoßen
gegen die Landesverfassung. Sie regeln teils die Zuführung von Finanzmitteln an die
Allgemeine Rücklage im Haushaltsjahr 2001 (§ 1 Haushaltsgesetz 2001 i.V.m. Einzelplan
20 Kapitel 20 610 Titel 912 10), teils die Entnahme von Mitteln aus der Allgemeinen
Rücklage in den Haushaltsjahren 2001 und 2002 (§ 1 Haushaltsgesetz 2001 i.V.m.
Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 352 00, § 1 Haushaltsgesetz 2002 i.V.m. Einzelplan 20
Kapitel 20 610 Titel 352 00), teils die Höhe der aufzunehmenden Kredite so, als seien die
Entnahmen nicht als Krediteinnahmen zu veranschlagen (§ 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz
2001, § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2002). Diese Regelungen verstoßen gegen das durch
die Landesverfassung gewährleistete Wirtschaftlichkeitsgebot in Verbindung mit Art. 81
Abs. 3, Art. 83 Satz 2 LV NRW und sind nichtig (§ 49 Satz 1 VerfGHG).
I.
1.
Haushaltsgesetzgeber bindet. Art. 86 Abs. 2 Satz 1 LV NRW benennt ihn zwar nur als
Maßstab für die den Haushaltsvollzug betreffende jährliche Rechnungsprüfung durch den
Landesrechnungshof. Als Bindungsnorm für den Haushaltsgesetzgeber ist der Grundsatz
ausdrücklich bloß einfachrechtlich in § 7 Abs. 1 LHO, § 6 Abs. 1 HGrG statuiert. Er stellt
sich aber als finanzrechtliche Ausprägung des rechtsstaatlichen
Verhältnismäßigkeitsprinzips dar (vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz,
Loseblatt, Stand Dezember 2001, Art. 110 Rdnr. 140; Paul Kirchhof, Die Steuerung des
Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, NVwZ 1983, S. 505,
514; derselbe, Diskussionsbeitrag, in: VVDStRL Heft 42 [1984], S. 287), das auch dem
nordrhein-westfälischen Verfassungsrecht immanent ist und alle Staatsgewalt bindet.
Die Verwurzelung im Verhältnismäßigkeitsprinzip prägt den Inhalt des
Wirtschaftlichkeitsgebots. Es verlangt, in jedem Haushaltsjahr bei allen Maßnahmen die
günstigste Relation zwischen dem gesteckten Ziel und den eingesetzten Mitteln
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anzustreben. Welche Anforderungen sich daraus ergeben, braucht hier nicht abschließend
geklärt zu werden. Jedenfalls ist dem Wirtschaftlichkeitsgebot das Erfordernis zu
entnehmen, ein bestimmtes Ziel mit dem geringstmöglichen Einsatz von Mitteln zu
erreichen (vgl. RhPf VerfGH, NVwZ-RR 1998, 145, 149; Gröpl, a.a.O., Art. 110 Rdnr. 141;
von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 19 f.). Dieses Erfordernis enthält
Maßgaben auch für die Kreditermächtigung und Kreditaufnahme der öffentlichen Hand
sowie die Verwendung von Kreditmitteln. Danach widerspricht eine Kreditaufnahme im
Regelfall dem Wirtschaftlichkeitsge-bot, wenn ihr in dem Haushaltsjahr, auf das sie sich
bezieht, kein entsprechender Ausgabenbedarf gegenübersteht. Gleiches gilt für die
haushaltsplanerische Bildung von Rücklagen aus Haushaltsüberschüssen bei
gleichzeitiger Ermächtigung zur Kreditaufnahme. Denn die zur Rücklagenbildung
vorgesehenen Mittel könnten alternativ dazu eingesetzt werden, den aktuellen Kreditbedarf
zu drosseln. Das Wirtschaftlichkeitsgebot bildet in dieser Hinsicht eine Grenze für die
Verschuldung des Landes.
2.
Kreditfinanzierung des Landeshaushalts regelt und begrenzt. Nach dieser
Verfassungsnorm dürfen die Einnahmen aus Krediten entsprechend den Erfordernissen
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in der Regel nur bis zur Höhe der Summe der
im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen in den Haushaltsplan
eingestellt werden.
Art. 83 Satz 2 LV NRW ist den Sätzen 2 und 3 des Art. 115 Abs. 1 GG nachgebildet. In
diesen Vorschriften hat eine gewandelte Sicht der Funktionen des Staatshaushalts
Ausdruck gefunden. Zusätzlich zu der traditionellen Bedarfsdeckungsfunktion ist dem
Haushalt die Funktion eines wirtschaftspolitischen Steuerungsinstruments zugewiesen
worden (vgl. Friauf, Staatskredit, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 91 Rdnr. 18 f.). Die von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
abweichende sprachliche Fassung sollte nur klarer zum Ausdruck bringen, dass die
Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht bloß bei dessen Störung
(vgl. Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG), sondern - wie sich für den Bundeshaushalt
unter Berücksichtigung des Art. 109 Abs. 2 GG ergibt - auch in der gesamtwirtschaftlichen
Normallage einen Maßstab für das Kreditvolumen des Haushalts bilden (vgl.
Gesetzesbegründung, LT-Drs. 7/617, S. 11). Dementsprechend ist auch für Art. 83 Satz 2
LV NRW zwischen der gesamtwirtschaftlichen Normallage und der gesamtwirtschaftlichen
Störungslage zu unterscheiden.
a)
Einschränkung. Sie ist begrenzt auf das Maß dessen, was in Wahrung der Erfordernisse
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geboten erscheint (vgl. zu Art. 109 Abs. 2, Art.
115 Abs. 1 Satz 2 GG BVerfGE 79, 311, 334). Außerdem darf nicht mehr an
Krediteinnahmen in den Haushalt eingestellt werden, als Ausgaben für Investitionen
veranschlagt werden.
Die Investitionssumme bildet also in der Normallage eine Obergrenze, die weder aus
Gründen der Bedarfsdeckung noch aus wirtschaftspolitischen oder sonstigen Erwägungen
überschritten werden darf. Mit der Festlegung dieser Grenze dient Art. 83 Satz 2 LV NRW
dem Schutz künftiger Generationen vor unbeschränkter Vorwälzung staatlicher Lasten.
Bürger und Parlamente der Zukunft sollen davor bewahrt werden, den zur Bewältigung
dann anstehender Probleme nach ihren Maßstäben benötigten finanziellen
Handlungsspielraum zu verlieren (vgl. Paul Kirchhof, Grenzen der Staatsverschuldung in
einem demokratischen Rechtsstaat, in: von Arnim/Littmann, Finanzpolitik im Umbruch: Zur
Konsolidierung öffentlicher Haushalte, 1984, S. 271, 277). Es geht um einen
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Lastenausgleich: Zukunftsbelastende Einnahmen sind zu kompensieren durch
zukunftsbegünstigende Ausgaben (vgl. BVerfGE 79, 311, 334; 99, 57, 67; Isensee,
Schuldenbarriere für Legislative und Exekutive, in: Wendt/Höfling/Karpen/Oldiges, Staat,
Wirtschaft, Steuern, Festschrift für Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705, 712; Friauf, a.a.O.,
Rdnr. 20 ff.).
Die von Art. 83 Satz 2 LV NRW geforderte Relation zwischen Krediteinnahmen und
Investitionsausgaben gilt, wie die Bezogenheit beider Vergleichsgrößen auf die Ansätze im
Haushaltsplan zeigt, für das einzelne Haushaltsjahr (vgl. Isensee, a.a.O., S. 714; Wiebel, in:
Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Zweitbearbeitung, Art. 115 Rdnr. 86). Unterschreiten
die veranschlagten Krediteinnahmen die in Ansatz gebrachten Investitionen in einem
Haushaltsjahr, so rechtfertigt dies nicht die Überschreitung der Investitionssumme in einem
anderen Haushaltsjahr; eine Verrechnung ist unzulässig (Isensee, a.a.O., S. 714). Zwar hat
der Verfassungsgeber mit Art. 81 Abs. 3 LV NRW den Turnus der Haushaltsgesetzgebung
flexibilisiert; an die Stelle des früher geltenden Jährlichkeitsprinzips ist ein Periodizitäts-
prinzip getreten. Aber auch für Mehrjahres- und Teilhaushalte ist die strikte Trennung nach
Haushaltsjahren beibehalten worden; es handelt sich der Sache nach um die
Zusammenfassung mehrerer, gemeinsam aufgestellter Haushaltspläne, deren
Geltungsdauer jeweils auf ein Jahr begrenzt ist (vgl. Tettinger, in:
Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2002, Art.
81 Rdnr. 38; Gröpl, a.a.O., Art. 110 Rdnr. 124).
Auch ein dauerhafter Anstieg der Verschuldung in Höhe der jährlichen Investitionen
widerspricht jedoch dem Regelungskonzept des Art. 83 Satz 2 LV NRW. Die Erfordernisse
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verlangen, die Kreditaufnahme zu dosieren. Sie
erfüllen damit eine Regulierungsfunktion für die staatliche Kreditaufnahme (vgl. BVerfGE
79, 311, 355 f.). Insbesondere muss verhindert werden, dass sich unterhalb der
investitionsabhängigen Obergrenze ein stetig wachsender Schuldensockel herausbildet,
der die Steuerungs- und Handlungsfähigkeit des Haushaltsgesetzgebers in Frage stellt
(vgl. BVerfGE 79, 311, 355 f.). Daraus folgt die Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers,
Spielräume zur Verschuldungsbegrenzung oder gar -rückführung zu nutzen, die sich in
einem Haushaltsjahr entsprechend den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts eröffnen. Mit dieser Verpflichtung sind kreditfinanzierte Rücklagen
grundsätzlich unvereinbar.
b)
Normallage stets einzuhalten ist, darf sie zur Abwehr einer Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausnahmsweise überschritten werden (vgl. die
Gesetzesbegründung, LT-Drs. 7/617, S. 11). Dabei trifft den Haushaltsgesetzgeber
entsprechend den vom Bundesverfassungsgericht zu Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz
GG entwickelten Grundsätzen (vgl. BVerfGE 79, 311, 344 f.) eine Darlegungslast, dass, aus
welchen Gründen und in welcher Weise von der Befugnis zur Überschreitung der
Obergrenze Gebrauch gemacht wird.
3.
Kreditbegrenzungsregelungen in Art. 83 Satz 2 LV NRW entfalten auf der Basis des
Jährlichkeitsprinzips ihre gemeinsame Wirkung. Beide Maßstäbe dienen letztlich dem
Schutz der Staatsfinanzen, wenngleich unter verschiedenen Gesichts- punkten: das
Wirtschaftlichkeitsgebot, indem es einen rationellen Einsatz staatlicher Finanzmittel
gewährleistet, die Kreditgrenzen, indem sie eine gerechte Lastenverteilung zwischen der
heutigen und künftigen Generationen anstreben und auf die Erhaltung des wirtschaftlichen
Gestaltungsspielraums des Haushaltsge- setzgebers abzielen. Die jeweiligen
Zielsetzungen stehen gleichrangig nebeneinander. Demgemäß hat der Gesetzgeber bei
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seinen Entscheidungen, ob und in welcher Weise er zur Finanzierung des
Landeshaushalts Kreditmittel einsetzt, sowohl das Wirtschaftlichkeitsgebot als auch die
Kreditgrenzen zu beachten, ohne dass der eine durch den anderen Maßstab relativiert
würde.
4.
kreditfinanziert waren, über die Allgemeine Rücklage in die Haushaltsjahre 2001 und 2002
zu verlagern.
a)
DM zugeführt. Dies entspricht betragsmäßig dem im Haushaltsjahr 1999 erwirtschafteten
und durch den Nachtragshaushalt 2000 vereinnahmten Überschuss von 0,792 Mrd. DM
zuzüglich der im Nachtragshaushaltsplan 2000 veranschlagten Steuermehreinnahmen und
Minderausgaben von 1,551 Mrd. DM. Die Rücklagenzuführung durch den Haushalt 2001 in
Höhe von 1,2 Mrd. DM wird betragsmäßig abgedeckt durch den im Haushaltsjahr 2000
erwirtschafteten und durch den Haushalt 2001 vereinnahmten Überschuss von 1,636 Mrd.
DM.
Ohne entsprechende Kreditaufnahme hätten Mittel in dieser Höhe nicht für die Dotierung
der Rücklage zur Verfügung gestanden. Das zeigt sich besonders deutlich an den
Rücklagenzuführungen in Höhe der 1999 und 2000 erzielten Haushaltsüberschüsse. Ohne
entsprechende Kreditaufnahmen hätten sich am Ende der Auslaufzeiträume dieser
Haushaltsjahre nicht die Überschüsse ergeben, die zur Dotierung der Rücklage verwandt
worden sind; die Überschüsse waren in diesem Sinne kreditfinanziert. Die
Kreditbedingtheit der in entsprechender Höhe dotierten Rücklage kann nicht unter Hinweis
auf den Grundsatz der Gesamtdeckung des Haushalts (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LHO) geleugnet
werden. Mögen auch die Überschüsse zunächst in den allgemeinen Haushalt eingeflossen
und die der Rücklage zugeführten Mittel hernach dem Gesamtaufkommen entnommen
worden sein, so wären gleichwohl ohne entsprechende, die Überschussbildung erst
ermöglichende Kreditaufnahmen keine Mittel vorhanden gewesen, die trotz des
Mittelbedarfs im Übrigen in die Rücklage hätten eingespeist werden können. Mit Rücksicht
auf die Schutzzwecke des Wirtschaftlichkeitsgebots und der Art. 81 Abs. 3, 83 Satz 2 LV
NRW ist nicht entscheidend, ob sächliche Identität zwischen den eingenommenen und den
der Rücklage zugeführten Mitteln besteht. Maßgeblich ist vielmehr, dass Kredite im Umfang
der Rücklagendotierungen zur Haushaltsfinanzierung beigetragen haben.
Als kreditfinanziert sind danach auch die weiteren der Rücklage durch den
Nachtragshaushaltsplan 2000 zugeführten Mittel in Höhe von 1,551 Mrd. DM zu
qualifizieren. Zwar hat der Haushaltsgesetzgeber nach den von der Landesregierung dem
Haushalts- und Finanzausschuss gegebenen Erläuterungen finanziellen Spielraum in
dieser Höhe im Vergleich zum ursprünglichen Haushalt 2000 durch die vorerwähnten im
Nachtragshaushalt 2000 veranschlagten Steuermehreinnahmen und Minderausgaben
gewonnen (vgl. Anlage zur LT-Vorl. 13/0079 vom 18. Oktober 2000, S. 4). Andererseits sah
der Nachtragshaushaltsplan aber auch eine Netto-Neuverschuldung von 6,9 Mrd. DM vor.
Der Betrag der Netto-Neuverschuldung lag also weit höher als die Summe der zusätzlich
zum Überschuss 1999 in die Rücklage eingespeisten Mittel. Das zeigt, dass nach den
Ansätzen im Nachtragshaushaltsplan 2000 Kreditmittel schon benötigt wurden, um
ergänzend zu den sonstigen Einnahmen auch nur den aktuellen Finanzierungsbedarf des
Haushaltsjahres 2000 abzudecken. Unter diesen Umständen bedurfte es erst recht einer
Kreditaufnahme, um der Rücklage Mittel in der genannten Höhe zuzuführen.
b)
Rücklage zugeführten, auf Kreditaufnahmen beruhenden Mittel belasteten die Haushalte
2000 und 2001, obgleich sie in den zugehörigen Haushaltsjahren noch nicht benötigt
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wurden.
c)
rechtfertigen. Die vom Bevollmächtigten des Landtags betonte und auch im
Gesetzgebungsverfahren verlautbarte Zielsetzung, trotz der durch die Steuerreform
bedingten Einnahmeausfälle in den Haushaltsjahren 2001 und 2002 die Kreditobergrenze
einzuhalten, liefert keine solche Rechtfertigung; im Gegenteil verstößt der Mitteltransfer
über die Rücklage zusätzlich gegen die Vorgabe des Art. 83 Satz 2 LV NRW, die
Verschuldung im Haushaltsjahr entsprechend den Erfordernissen des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu begrenzen.
aa)
2002 hat es zwar ermöglicht, die Kreditobergrenze in den betreffenden Haushaltsjahren
rechnerisch einzuhalten. Die insoweit maßgebliche Netto-Neuverschuldung (ohne Kredite
zur Tilgung und Kassenverstärkungskredite; vgl. Tettinger, a.a.O., Art. 83 Rdnr. 7) blieb um
514,3 Mio. DM hinter der Summe der nach Maßgabe von § 10 Abs. 3 Satz 2 HGrG
anrechenbaren Investitionen zurück. Im Jahr 2002 wurde die Investitionssumme von der
Netto-Neuverschuldung um 69,6 Mio. EUR unterschritten. Der Haushaltsgesetzgeber durfte
um dieses Erfolges willen aber nicht die durch keinen aktuellen Ausgabenbedarf
veranlasste Neuverschuldung in Kauf nehmen. Nach den obigen Ausführungen zum
Verhältnis des Wirtschaftlichkeitsgebots und der Kreditobergrenze entfalten diese ihre
Wirkkraft uneingeschränkt nebeneinander, wenn es darum geht, im Hinblick auf einen
zukünftigen Bedarf Kredite aufzunehmen oder kreditfinanzierte Mittel vorzuhalten. Der
Haushaltsgesetzgeber musste also beiden verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung
tragen; um den für die Jahre 2001 und 2002 erwarteten Ausgabenbedarf zu befriedigen,
war es nicht gerechtfertigt, die Haushaltsplanung zu Lasten des Wirtschaftlichkeitsgebots
ausschließlich auf die rechnerische Einhaltung der Kreditobergrenze auszurichten.
Das gilt umso mehr, als die Überführung kreditfinanzierter Mittel über die Rücklage in die
Haushalte 2001 und 2002 mit der Obergrenze materiell nicht in Einklang zu bringen ist,
wenn zusätzlich die Anforderungen des Art. 81 Abs. 3 LV NRW berücksichtigt werden, der
eine klare Trennung zwischen den einzelnen Haushaltsjahren gebietet. Die gewählte
haushaltstechnische Gestaltung hat dazu geführt, dass der durch die Ausgabenansätze der
Haushaltsjahre 2001 und 2002 erzeugte Kreditbedarf jeweils auf mehrere Haushaltsjahre
verteilt befriedigt worden ist. Diese Aufsplittung hatte zur Folge, dass die Kreditobergrenze,
die auf das einzelne Haushaltsjahr abstellt, bei rechnerischer Betrachtung ihre Wirkkraft
nicht mehr entfalten konnte. Diese Gestaltung war mithin geeignet, die
verfassungsrechtliche Kreditbegrenzungsregelung leer laufen zu lassen; sie steht daher im
Widerspruch zu Art. 83 Satz 2 iVm Art. 81 Abs. 3 LV NRW.
bb)
die weitere Verschuldungsgrenze des Art. 83 Satz 2 LV NRW missachtet hat.
In den Rücklagenzuführungen bei gleichzeitiger Kreditaufnahme durch den
Nachtragshaushaltsplan 2000 und den Haushaltsplan 2001 liegt ein Verstoß gegen die
aus dieser Verschuldungsgrenze folgende Verpflichtung, Spielräume zur
Verschuldungsbegrenzung und -rückführung zu nutzen, die sich entsprechend den
Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ergeben. Wie oben ausgeführt
wurde, hat der Gesetzgeber solche Spielräume auszuschöpfen, um seine
Handlungsfähigkeit nicht durch einen stetig wachsenden Schuldensockel auf Dauer zu
verlieren. Diesem Erfordernis ist er in den genannten Haushaltsjahren nicht gerecht
geworden. Die Rücklagenzuführungen dienten erklärtermaßen der Deckung des
staatlichen Finanzbedarfs in künftigen Haushaltsjahren. Der Haushaltsgesetzgeber hat
also den Spielraum, alternativ die Kreditaufnahme zu drosseln, nicht genutzt. Das hätte er
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tun müssen, um die Neuverschuldung zu begrenzen und so dem stetigen Anwachsen des
staatlichen Schuldensockels entgegenzuwirken, anstatt auf Kreditbasis Mittel für einen erst
in Zukunft erwarteten Bedarf vorzuhalten.
Dieser Verfassungsverstoß beschränkte sich nicht auf die Regelungen über die
Rücklagenzuführungen. Er wirkte fort in den Regelungen über die Rücklagenentnahmen in
den Haushaltsjahren 2001 und 2002 sowie den an die Entnahmeregelungen
anknüpfenden Kreditermächtigungen, da die entnommenen Mittel nicht zur
Schuldentilgung, sondern zur Deckung der Ausgabenansätze beider Haushalte eingesetzt
wurden.
II.
§ 1 Haushaltsgesetz 2001 i.V.m. Einzelplan 20 Kapitel 20 010 ist hingegen mit der
Landesverfassung vereinbar. Die Regelung verstößt namentlich nicht wegen fehlerhafter
Veranschlagung der Steuereinnahmen gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Haushaltswahrheit.
1.
verfassungsrechtlicher Prinzipien, insbesondere das der Vollständigkeit des
Haushaltsplans nach Art. 81 Abs. 2 LV NRW (VerfGH NRW, NWVBl. 1992, 129, 130; vgl.
auch RhPf VerfGH, NVwZ-RR 1998, 145, 146; Stern, Staatsrecht II, S. 1245 f.; Gröpl, a.a.O.,
Art. 110 Rdnr. 114); er ist bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle von
Haushaltsgesetzen als Maßstab heranzuziehen (vgl. VerfGH NRW, OVGE 45, 308, 314).
Der Grundsatz gebietet, die Einnahmen und Ausgaben in der Höhe zu veranschlagen, in
der sie aller Voraussicht nach in der kommenden Haushaltsperiode anfallen bzw. zu leisten
sind. Es dürfen keine Ansätze eingestellt werden, die den wahren Sachverhalt verschleiern
oder Beträge vortäuschen (vgl. VerfGH NRW, NWVBl. 1992, 129, 130; RhPf VerfGH,
NVwZ-RR 1998, 145, 146; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm, Art. 81 Anm. 8 a; Maunz, in:
Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Band V, Art. 110 Rdnr. 37). Der Forderung nach
Haushaltswahrheit sind allerdings Grenzen gesetzt, da die Haushaltsplanung zwangsläufig
mit Prognosen arbeitet. Schwierigkeiten bereitet vor allem die Prognose der
Steuereinnahmen, deren Höhe von der nicht präzise voraussehbaren
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung abhängt. Vom Haushaltsgeber kann insoweit nicht
mehr verlangt werden als eine auf vernünftigen Erwägungen beruhende Schätzung, für die
er über einen Prognosespielraum verfügt; der Grundsatz der Haushaltswahrheit ist
dementsprechend erst bei vorsätzlicher Verschleierung oder fahrlässiger Fehleinschätzung
verletzt (vgl. Dickersbach, a.a.O., Anm. 8 a; Gröpl, a.a.O., Art. 110 Rdnr. 115; Kisker, in:
Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rdnr. 72).
2.
Normenkontrollantrag allein umfassten - Ansätze der Steuereinnahmen im Haushaltsplan
2001 nicht gemacht werden. Zwar sind die tatsächlichen Steuereinnahmen 2001 hinter
dem Haushaltsansatz von 71,6 Mrd. DM um einen wesentlichen Betrag zurückgeblieben.
Der Landtag und die Landesregierung haben aber plausibel erklärt, dass den Ansätzen
gleichwohl vernünftige Erwägungen zugrunde lagen und unvorhergesehene Umstände zu
den Mindereinnahmen führten: Danach wurde bei den Ansätzen für Steuereinnahmen
durchaus berücksichtigt, dass die Steuerreform zu Einnahmeausfällen führen würde. Die
Ausfälle wurden den gegebenen Erläuterungen zufolge auf 5,5 Mrd. DM geschätzt, was mit
den Angaben des Finanzministers in den parlamentarischen Beratungen des
Haushaltsplanentwurfs übereinstimmt (vgl. PlProt. 13/15 vom 29. November 2000, S.
1158); dieser Betrag wurde von den wegen sonstiger Änderungen um ca. eine Milliarde
nach oben korrigierten Schätzwerten 2001 der mittelfristigen Finanzplanung 1999 - 2003
abgezogen. Dass die tatsächlichen Steuereinnahmen hinter den so ermittelten Ansätzen
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um weitere 5,8 Mrd. DM zurückblieben, findet eine schlüssige Erklärung in dem Hinweis,
die konjunkturelle Entwicklung sei ungünstiger als erwartet verlaufen und einzelne
Großkonzerne hätten nicht voraussehbare unternehmerische Entscheidungen getroffen, die
zu Körperschaftssteuererstattungen in einer Größenordnung von mehreren Milliarden DM
geführt hätten. Die Antragsteller haben keine belegbaren Gesichtspunkte aufgezeigt, die
diese Erläuterungen in Frage stellen könnten. Der Umstand, dass die für 2001
veranschlagten Steuereinnahmen sich in der Bandbreite der Ansätze für Steuereinnahmen
in den Haushaltsplänen der Jahre 1999 und 2000 gehalten haben, begründet entgegen
ihrer Auffassung keine tatsächliche Vermutung, die reformbedingten Steuerausfälle seien
bewusst übergangen worden. Dies gilt umso mehr, als der Ansatz für 2001 um immerhin
2,15 Mrd. DM hinter demjenigen im Nachtragshaushaltsplan 2000 zurückbleibt. Im Übrigen
wäre einer derartigen Vermutung durch die vorstehend dargestellten einleuchtenden
Erklärungen seitens des Landtags und der Landesregierung die Grundlage entzogen.
Dr. Bertrams Dr. Lünterbusch Debusmann
Prof. Dr. Schlink Pottmeyer Dr. Brossok Prof. Dr. Tettinger