Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 23.03.2010
VerfG Nordrhein-Westfalen: kommunaler beamter, zahl, anpassung, ausschuss, verfügung, naturschutz, verbraucherschutz, landwirtschaft, eingriff, rechtsverordnung
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 21/08
23.03.2010
Verfassungsgerichtshof NRW
Verfassungsgerichtshof für das Land NRW
Urteil
VerfGH 21/08
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
G r ü n d e :
A.
Die Beschwerdeführerinnen, 21 nordrhein-westfälische kreisfreie Städte, wenden sich
gegen einzelne Bestimmungen im Zusammenhang mit der Übertragung von Aufgaben des
Umweltrechts auf die Kreise und kreisfreien Städte durch das Gesetz zur
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts
(Umweltrechtskommunalisierungsgesetz) vom 11. Dezember 2007 − UmwKommG −
(GV. NRW. S. 662 ff.). Sie halten dieses Gesetz insoweit für unvereinbar mit dem Recht der
gemeindlichen Selbstverwaltung, als es die Überleitung von Beamten und den
Belastungsausgleich nach den Vorgaben des Konnexitätsprinzips betrifft.
I.
1.
NRW. S. 622) wurden die staatlichen Aufgaben der Umweltverwaltung zum 1. Januar 2007
bei den Bezirksregierungen gebündelt. Am 6. September 2007 brachte die
Landesregierung nach vorheriger Beteiligung von Vertretern der kommunalen
Spitzenverbände und der betroffenen Behörden einen Gesetzentwurf zur
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (LT-Drs. 14/4973) in den Landtag ein.
Nach der ersten Lesung führten der Ausschuss für Kommunalpolitik und
Verwaltungsstrukturreform sowie der Ausschuss für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz in einer gemeinsamen Sitzung am 7. November
2007 eine öffentliche Anhörung durch. Es äußerten sich unter anderem Vertreter der
kommunalen Spitzenverbände, Rechtswissenschaftler und Verbandsvertreter
(Ausschussprotokoll 14/525). Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände vertraten im
Detail unterschiedliche Standpunkte zur Sachgerechtigkeit der vorgesehenen
Zuständigkeitsabgrenzungen. Übereinstimmend äußerten sie die Auffassung, der
Regierungsentwurf stelle den kommunalen Aufgabenträgern die notwendigen Ressourcen
nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung; insbesondere sei der angesetzte
Personalbedarf zu gering bemessen. Die Kostenerstattung dürfe nicht vom
Personalübergang abhängig gemacht werden. Die Kostenfolgeabschätzung sei überdies in
zentralen Punkten nicht nachvollziehbar. Sie forderten eine wesentliche Nachbesserung
des Belastungsausgleichs und erhoben Bedenken gegen die Regelungen zum
Personalübergang (Ausschussprotokoll 14/525, S. 8-16 sowie LT-Stellungnahmen
14/1629, 14/1632 und 14/1639).
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Der Ausschuss für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sprach
sich in seiner abschließenden Beratung mehrheitlich dafür aus, den Gesetzentwurf
anzunehmen. Zur abschließenden Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik und
Verwaltungsstrukturreform im November 2007 wurde ein Änderungsantrag mit
geringfügigen Änderungen am Gesetzentwurf eingebracht. Hierzu zählte vor allem eine
deutliche Erhöhung der Pauschalbeträge, die für das übergegangene Personal gezahlt
werden sollten. Der neuen Berechnung lagen die durchschnittlichen Kosten des zum
1. Januar 2008 für die Überleitung zu den Kommunen konkret vorgesehenen Personals zu
Grunde. Am Ende der Beratungen sprach sich der Ausschuss mehrheitlich dafür aus, den
Gesetzentwurf in der Fassung des Änderungsantrags anzunehmen (Beschlussempfehlung
und Bericht, LT-Drs. 14/5588, S. 145 ff.).
Am 7. Dezember 2007 verabschiedete der Landtag in dritter Lesung das
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz (Plenarprotokoll 14/78), das am 19. Dezember
2007 verkündet wurde (GV. NRW. S. 482, Berichtigung vom 14. Februar 2008,
GV. NRW. S. 155) und am Tag nach der Verkündung in Kraft trat.
3.
Neuverteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Umweltrechts. In seinem Artikel 15
begründet es eine neue Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz − ZustVU −, die an die
Stelle der bisherigen Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des
technischen Umweltschutzes − ZustVOtU − tritt. Danach werden im Grundsatz alle
umweltrechtlichen Zuständigkeiten vorbehaltlich ausdrücklicher abweichender
Zuweisungen den Kreisen und kreisfreien Städten übertragen. Obere oder oberste
staatliche Behörden bleiben nur noch zuständig, soweit besonders umweltrelevante oder
kreisübergreifende Tatbestände betroffen sind. Diese Zuständigkeit erfasst grundsätzlich
alle weiteren gewerblichen Anlagen auf demselben Grundstück bzw. in engem räumlichen
Zusammenhang ("Zaunprinzip", vgl. § 2 Abs. 2 und 3 ZustVU). Artikel 61 UmwKommG
regelt die Folgen der Aufgabenübertragung auf die Kommunen in dem Gesetz zur
Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Kommunalisierungsfolgengesetz) −
KomFG −.
a)
Maßnahmen geregelt. Nach § 1 KomFG stellt das Land den Kreisen und kreisfreien
Städten das zur Erfüllung der ihnen durch die Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz
zum 1. Januar 2008 neu übertragenen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung.
Die Zahl der insgesamt übergeleiteten 296 Stellen und ihre Verteilung auf die Kreise und
kreisfreien Städte ergeben sich aus dem Verteilschlüssel in Anlage 1 zum UmwKommG.
§ 2 Abs. 1 KomFG bestimmt den Übergang der Beamten, die bei den Bezirksregierungen
mit den übergehenden Aufgaben betraut waren, zum 1. Januar 2008 kraft Gesetzes nach
Maßgabe der Absätze 2 und 3 auf die Kreise und kreisfreien Städte. Nach den Absätzen 2
und 3 bereitet die jeweilige Bezirksregierung den Personalübergang auf der Grundlage
eines Zuordnungsplans vor. Dieser Plan ist im Einvernehmen mit dem Ministerium für
Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz unter Berücksichtigung
sozialer Kriterien und dienstlicher Belange sowie unter angemessener Mitwirkung der
neuen Aufgabenträger zu erstellen (Abs. 2). Zwischen dem Land und den übernehmenden
kommunalen Körperschaften sind Personalüberleitungsverträge abzuschließen (Abs. 3).
Entsprechende Regelungen enthält § 3 KomFG für die Überleitung der Tarifbeschäftigten
mit dem wesentlichen Unterschied, dass diese kraft Gesetzes in das Ministerium für
Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz übergeleitet und den
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Kreisen und kreisfreien Städten im Wege der Personalgestellung zur
Aufgabenwahrnehmung kraft Gesetzes zur Verfügung gestellt werden. Einzelheiten der
Personalgestellung sind in Personalgestellungsverträgen zu regeln (Abs. 3).
b)
Kostenfolgen enthalten. Kern dieser Regelungen ist der in § 4 KomFG vorgesehene
Belastungsausgleich, der den kommunalen Aufgabenträgern für die wesentlichen
übernommenen Aufgaben gewährt werden soll.
Nach § 4 Abs. 2 KomFG umfasst der finanzielle Ausgleich den Personalaufwand für die
übergeleiteten Beamten einschließlich der gesetzlichen Leistungen des Dienstherrn mit
Ausnahme der Versorgungsanwartschaften und der Versorgungsleistungen. Dabei
errechnet sich der Personalaufwand durch Multiplikation der einzelnen Planstellen der
übergeleiteten Beamten mit den Jahresdurchschnittskosten pro Planstelle in Höhe von
43.300 Euro. Die Versorgungsleistungen für die übergeleiteten Beamten einschließlich der
Beihilfeaufwendungen trägt das Land unmittelbar (§ 4 Abs. 10 KomFG). Für die
Tarifbeschäftigten ist kein Ausgleich vorgesehen, weil das Land insoweit die gesamten
Personalkosten leistet.
Als Ausgleich für den allgemeinen Sachaufwand ist nach § 4 Abs. 3 KomFG ein
pauschaler Zuschlag in Höhe von 10 % auf die fiktiven gesamten Personalkosten
vorgesehen. Berechnungsgrundlage ist die Zahl der nach der Kostenfolgeabschätzung
(Anlage 2 zum UmwKommG) notwendigen Beschäftigten, wobei der
Jahresdurchschnittswert für Beamte von 43.300 Euro, für gestellte Tarifbeschäftigte von
47.400 Euro und für im Wege des Nachersatzes betraute Beschäftigte von 51.800 Euro
anzusetzen ist. Diese jährlichen Pauschbeträge orientieren sich an den durchschnittlichen
Personalkosten der − nach den bereits vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens
entwickelten Zuordnungsplänen − tatsächlich übergeleiteten Beamten (vgl. LT-Drs.
14/5588, S. 149 f. und 153). Zusätzlich gewährt § 4 Abs. 3 Satz 2 KomFG zum Abgleich
des Aufwands für die Implementierung der neuen Aufgaben einen einmaligen pauschalen
Zuschlag von 10 % auf die fiktiven Personalkosten. Daneben können die den einzelnen
Büroarbeitsplätzen der übergeleiteten und gestellten Bediensteten zugehörigen
Ausstattungsgegenstände einvernehmlich und unentgeltlich auf die übernehmenden
Kommunen übertragen werden. Der finanzielle Ausgleich reduziert sich gemäß § 4 Abs. 4
KomFG zur Realisierung von im Landeshaushalt vorgesehenen Einsparverpflichtungen um
folgende Beträge:
2008: 200.000 Euro
2009: 500.000 Euro
2010: 700.000 Euro
ab 2011: 800.000 Euro.
Einnahmen aus Gebühren im Bereich der neuen Aufgaben sollen zunächst für zwei Jahre
an das Land abgeführt werden; anschließend werden die nach den Erfahrungen der ersten
zwei Jahre künftig zu erwartenden Einnahmen vom Belastungsausgleich abgezogen (§ 4
Abs. 5 KomFG).
§ 4 Abs. 6 KomFG bestimmt die von 2008 bis 2010 geringer werdende Gesamthöhe des
nach den Absätzen 2 bis 4 ermittelten finanziellen Ausgleichs wie folgt:
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1. Im Jahr 2008: 11.994.160 Euro
2. Im Jahr 2009: 10.381.730 Euro
3. Im Jahr 2010: 10.181.730 Euro
Für den Fall, dass sich auf Grund der tatsächlichen Zuordnung der Beamten zu den
kommunalen Körperschaften Mehr- oder Minderbelastungen ergeben, ist eine Anpassung
im Verordnungsweg vorgesehen (§ 4 Abs. 6 Satz 2 KomFG). Die Verteilung dieser
Gesamtbeträge auf die kommunalen Körperschaften ergibt sich aus dem in Anlage 1 zum
UmwKommG aufgeführten Verteilschlüssel (§ 4 Abs. 7 KomFG).
§ 4 Abs. 8 KomFG betrifft den Nachersatz für ausgeschiedene Beschäftigte. Danach ist der
für sie zu Grunde gelegte Jahresdurchschnittskostenbetrag von 51.800 Euro bei künftigen
Besoldungsänderungen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 11/A 12 jeweils
anzupassen.
Einzelheiten des finanziellen Ausgleichs nach § 4 Abs. 2 bis 10 KomFG können gemäß § 4
Abs. 11 Satz 2 KomFG durch Rechtsverordnung geregelt werden.
§ 5 KomFG sieht eine Auswertung des Belastungsausgleichs sowie eine Anpassung vor,
wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der Kostenprognose unzutreffend waren und
der Ausgleich grob unangemessen ist.
Mit Verordnung gemäß § 4 Abs. 11 KomFG (KommunalisierungsfolgenVO − KFVO
Umwelt) vom 16. März 2008 (GV. NRW. 346) wurden weitere Einzelheiten des
Belastungsausgleichs näher bestimmt. Nach § 2 KFVO Umwelt deckt der pauschale
Ausgleich für Sachaufwand auch die Schaffung der technischen Voraussetzungen für die
Anwendung der vom Land zur Verfügung gestellten IT-Fachverfahren, soweit sie nicht
durch das Land sichergestellt werden. Für die Jahre 2008 und 2009 ist vorgesehen, zur
Vermeidung einer groben Unbilligkeit die Berechnung des Ausgleichs auf der Basis der am
1. Januar 2008 tatsächlich übergeleiteten Beamten und gestellten Tarifbeschäftigten
vorzunehmen. Bei Unterschreiten der im Verteilerschlüssel in Anlage 1 zum UmwKommG
vorgesehenen Gesamtzahl der jeweils zu stellenden Beschäftigten aus vom Land zu
vertretenden Gründen soll insoweit die Jahreskostenpauschale für Nachersatz zu Grunde
gelegt werden (§ 3 KFVO Umwelt).
II.
1.
Beschwerdeführerinnen eine Verletzung ihres Recht der Selbstverwaltung, insbesondere
ihrer Personal- und Organisationshoheit und des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3
LV NRW geltend.
Sie beantragen,
festzustellen, dass das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts
vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662 ff.) insoweit mit den Vorschriften der
Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung unvereinbar ist, als
die beamtenrechtlichen Überleitungsvorschriften unter Verstoß gegen die legislative
Kompetenzordnung erlassen worden sind und damit die verfassungsrechtlich garantierte
Personal- und Organisationshoheit verletzen und
der für die Kommunalisierung der Umweltverwaltung vorgesehene Belastungsausgleich
die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW missachtet.
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Zur Begründung tragen die Beschwerdeführerinnen vor:
a)
die Befugnis zur Auswahl, Anstellung, Beförderung und Entlassung des kommunalen
Personals. Das Kommunalisierungsfolgengesetz greife unzuläs-sigerweise in diese
Hoheiten ein, weil es hinsichtlich der Regelungen zur Überleitung der Beamten
kompetenzwidrig vom Landesgesetzgeber erlassen worden sei. Das Recht des
Dienstherrenwechsels bei der Umbildung von Körperschaften sei Bestandteil der
konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Statusrechte und pflichten der
Beamten gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG. Von dieser Kompetenz habe der Bund durch die
Anordnung der Fortgeltung der §§ 128 ff. BRRG Gebrauch gemacht, was einer
Regelungskompetenz des Landes entgegenstehe. Selbst wenn die Überleitung von
Beamten innerhalb eines Landes nicht unter die Bundeskompetenz für Statusrechte fallen
sollte, ergäbe sich nichts anderes. Dann könnten die §§ 128 ff. BRRG gemäß Art. 125 a
Satz 2 GG lediglich durch Landesrecht ersetzt werden. Eine nur teilweise Änderung bei
Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung stelle keine Ersetzung in diesem Sinne dar.
Die §§ 128 ff. BRRG stellten zwar einen an sich durch Landesrecht ersetzbaren
abgrenzbaren Teilbereich dar, würden aber nicht vollständig ersetzt, sondern lediglich
teilweise bereichsspezifisch abgeändert.
b)
landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips. Dieses verlange einen
finanzkraftunabhängigen vollständigen Ausgleich aller notwendigen durchschnittlichen
Aufwendungen, die durch wesentliche Belastungen bei Aufgabenübertragungen
entstünden. Das Ausgleichserfordernis bestehe danach immer dann, wenn in
nennenswertem Umfang kommunale Ressourcen in Anspruch genommen werden
müssten. Auch wenn der Aufwendungsersatz pauschaliert zu leisten sei, bestehe ein
kommunalindividueller Anspruch. Jede einzelne betroffene Gebietskörperschaft müsse die
realistische Möglichkeit haben, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem
vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu gelangen. Die zu leistenden Beträge müssten
auf Grund einer Kostenfolgeabschätzung ermittelt werden. Dabei seien alle zugänglichen
Erkenntnisse auszuschöpfen und die methodischen Vorgaben des
Konnexitätsausführungsgesetzes zu beachten, auch wenn diese nicht in allen Einzelheiten
Verfassungsrang besäßen. Entscheidend seien danach in erster Linie die Kosten der
übertragenen Aufgaben, die Einnahmen und die anderweitigen Entlastungen. Ergänzend
dürfe die Personalüberlassung in die Berechnung einbezogen werden, sofern hierdurch
kommunale Aufwendungen eingespart würden.
Der im Kommunalisierungsfolgengesetz vorgesehene Belastungsausgleich leide zum
einen an deutlichen Mängeln im Prozess der Kostenfolgeabschätzung und bleibe zum
anderen materiell-rechtlich weit hinter dem verfassungsrechtlich gebotenen
kommunalindividuellen Vollkostenausgleich zurück. Im Gesetzgebungsverfahren seien als
Berechnungsgrundlagen des Belastungsausgleichs nur die Zahl der übergeleiteten Stellen
angegeben worden. Für die Zukunft sei ein beachtliches Rationalisierungs- und
Synergiepotential zu Grunde gelegt worden, das allerdings bisher nicht genutzt worden sei.
Daneben seien die Grundlagen für die Ermittlung der Personalkosten nicht
nachvollziehbar. Unklar bleibe etwa, ob der Abbau einfacher Dienste sowie Beihilfekosten
hinreichend berücksichtigt worden seien. Bei der Berechnung des erforderlichen
Personalaufwands sei unberücksichtigt geblieben, dass die Kreise und kreisfreien Städte
im Gegensatz zu den früher zuständigen Bezirksregierungen Widerspruchsverfahren auf
Drittwidersprüche hin durchführen müssten. Dies habe auch zu einer Verzerrung bei der
Verteilung der übertragenen Belastung zwischen den Bezirksregierungen einerseits und
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den Kreisen und kreisfreien Städten andererseits geführt. Der Höhe nach unzureichend sei
die Sachkostenpauschale. Hierbei fehle es an jeglichen Angaben dazu, welche Kosten mit
ihr abzugelten seien und ob diese angemessen aufgefangen würden. Demgegenüber habe
die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGST) eine jährliche
Pauschale in Höhe von 15.600 Euro ermittelt. Ungeachtet dessen stelle die gesetzlich
vorgesehene prozentuale Pauschale auf zu niedrige Personalkosten in Höhe von 43.300
Euro ab, weil dabei unzulässigerweise die Versorgungsleistungen und -anwartschaften
außer Betracht blieben.
Der Belastungsausgleich sei auch deshalb unzureichend, weil es zu erheblichen
personalrechtlichen Vollzugsdefiziten gekommen sei, weshalb zahlreiche Beamte erst mit
deutlicher Verzögerung bei den Kommunen angekommen seien. Ferner habe der
Gesetzgeber aus nicht nachvollziehbaren Gründen von einer Erstattung von
Verwaltungsgemeinkosten abgesehen. Die konkrete Entwicklung in den einzelnen
Kommunen belege bereits jetzt, dass die neuen Aufgabenträger defizitär ausgestattet seien
und weder die finanziellen Mittel noch das übergegangene Personal zur Bewältigung der
Fachaufgaben ausreiche. Insgesamt ergebe sich eine Deckungslücke von mehr als 2,7
Millionen Euro. Es stehe zu erwarten, dass sich die finanziellen Defizite weiter
verschärften, wenn in den kommenden Jahren noch weniger Mittel bereit gestellt würden.
Erstmals in der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der
Beschwerdeführerinnen vorgetragen, sie gingen in allen gemeinsam verhandelten
Verfahren in den Bereichen der Versorgungs- und Umweltverwaltung von einem
kommunalen Gesamtdefizit in Höhe von 20 Millionen Euro aus.
2.
a)
gerechtfertigten Eingriff in deren Personalhoheit dar. Der Eingriff tangiere weder den
Kernbereich der Personalhoheit noch greife er unverhältnismäßig in die kommunale
Selbstverwaltungsgarantie ein. Denn die Überleitung von Beamten sei mit einem
Aufgabenzuwachs verbunden. Der Übergang fachlich geschulten Personals ermögliche
die reibungslose Aufnahme der übergeleiteten Aufgaben und schone dadurch die
Personalwirtschaft. Im Übrigen werde die kommunale Personalhoheit nur einmalig und mit
zeitlich begrenzter Wirkung beeinträchtigt. Auch sei die Zahl der übergeleiteten Beamten
bezogen auf die Gesamtzahl des kommunalen Personals verschwindend gering. Die
Überleitung nach vom Land erstellten Zuordnungsplänen gewährleiste eine höhere
Verteilungsgerechtigkeit im Verhältnis der Kommunen untereinander. Sie entlaste die
neuen Aufgabenträger, weil Rechtsstreitigkeiten mit Betroffenen noch gegen das Land zu
führen seien. Eine Abmilderung der durch den Personalübergang bewirkten Belastung
erfolge schließlich durch den gesetzlich vorgesehenen Belastungsausgleich.
Die Regelungen zur Überleitung der Beamten fielen in die Gesetzgebungskompetenz des
Landes. Das gelte unabhängig davon, ob man sie im Kontext einer Verfahrensreform als
organisatorische Annexregelung oder als beamtenrechtliche Regelung einstufe. Den
Ländern stehe für Landesbeamte die Gesetzgebungskompetenz zu, soweit nicht die
bundesrechtlich zu normierenden Statusrechte in Rede stünden. Die Überleitung von
Beamten auf die neuen kommunalen Aufgabenträger betreffe keine Statusfrage, weil es
sich nur um landesinterne Dienstherrenwechsel handele. Auch durch Art. 125 a GG sei der
Landesgesetzgeber nicht am Erlass einer von den §§ 128 ff. BRRG abweichenden
Überleitungsregelung gehindert. Es handele sich dabei nämlich um die zulässige
vollständige Ersetzung in dem thematisch abgeschlossenen Teilbereich der Überleitung
von Beamten im Zuge der Reform der Umweltverwaltung. § 2 KomFG sei selbst dann
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verfassungsgemäß, wenn man landesinterne Überleitungen zu Statusfragen zählte.
Insoweit habe der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht abschließend
Gebrauch gemacht. Die §§ 128 ff. BRRG ließen als Auffangregelung Raum für
abweichende landesrechtliche Bestimmungen.
Eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts durch die Regelungen zum
Personalübergang scheide im Übrigen schon deshalb aus, weil eine mögliche
Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht das verfassungsrechtliche Bild der
Selbstverwaltung präge. Etwas anderes könne nur dann gelten, wenn der
Landesgesetzgeber eine Eingriffsgrundlage eindeutig ohne Rechtssetzungsbefugnis
schaffe und der Widerspruch zum Bundesrecht auch inhaltlich als schwerwiegender
Eingriff in die Rechtsordnung zu werten sei. Das sei hier nicht der Fall. Der
Bundesgesetzgeber selbst sei bei der Schaffung des Beamtenstatusgesetzes im Ergebnis
davon ausgegangen, die landesinterne Überleitung von Beamten könne durch Landesrecht
geregelt werden. In der Sache sei die Beeinträchtigung der Selbstverwaltung durch
Abweichung des § 2 KomFG vom bundesrechtlichen Überleitungsinstrumentarium nach
§§ 128 ff. BRRG marginal. Die Abweichungen in Fragen der kommunalen Mitwirkung
prägten auch nicht das Bild der Selbstverwaltung. Den nur geringfügig schwächeren
Mitwirkungsmöglichkeiten stehe als Vorteil gegenüber, dass das Personal nach objektiven
Kriterien verteilt werde und die Überleitung schnell und ohne bürokratischen Aufwand
erfolge.
b)
der Rechtmäßigkeit des Personalübergangs strikt zu trennen. Die verfassungsrechtlichen
Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 LV NRW habe der Landesgesetzgeber eingehalten. Er habe
unter Beachtung des Konnexitätsausführungs-gesetzes die den Kommunen entstehenden
Kosten im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative hinreichend prognostiziert und den
Ausgleichsbetrag für die entstehenden durchschnittlichen Aufwendungen angemessen auf
die betroffenen Aufgabenträger verteilt. Ungeachtet dessen führe nicht bereits jeder
Verstoß gegen die Vorgaben des einfachrechtlichen Konnexitätsausführungsgesetzes zu
einer Verletzung des Art. 78 Abs. 3 LV NRW. Dass verfassungsrechtlich nur für wesentliche
Belastungen der Gemeinden oder Gemeindeverbände ein finanzieller Ausgleich
vorgesehen sein müsse, habe auch Bedeutung für die Rechtsfolgenseite.
Dementsprechend könne eine Pflicht zum Belastungsausgleich nicht bestehen, wo von
vornherein keine Belastung gegeben sei. Genauso sei bei der pauschalierten
Ausgleichsregelung die Gesamtheit der kommunalen Körperschaften in den Blick zu
nehmen, nicht jede einzelne Gemeinde. Schließlich enthalte das
Kommunalisierungsfolgengesetz eine Reihe von Mechanismen der Feinsteuerung, die
eine kurzfristige Korrektur der Details des Belastungsausgleichs ermöglichten und von
denen das Land seit Inkrafttreten des Gesetzes Gebrauch mache. Gerade bei komplexen
Sachverhalten begründe eine unzutreffende gesetzgeberische Prognose lediglich eine
Anpassungspflicht, wie sie in § 5 KomFG vorgesehen sei, führe jedoch nicht zur
Rechtswidrigkeit des Gesetzes. Im Rahmen der gesetzlich angeordneten und bereits
eingeleiteten Evaluation werde untersucht, ob die dem gesetzlichen Belastungsausgleich
zu Grunde liegenden Annahmen der Realität entsprächen oder sich der derzeitige
Belastungsausgleich als grob unangemessen erweise.
Zur Ermittlung des Personalaufwands habe die Landesregierung auf den vorhandenen
Personalbestand der Umweltverwaltung, die relevanten Haushaltsdaten im Einzelplan des
Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sowie die
zuvor festgesetzten Einsparverpflichtungen zurückgegriffen. Es entspreche
parlamentarischen Gepflogenheiten, dass dem Landtag nicht alle Verfahrensakten mit
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sämtlichen Einzelberechnungen vorgelegt worden seien. Methodisch sei die
Kostenfolgeabschätzung an Erfahrungswerten orientiert. Gegenüber dem Gesetzentwurf
seien die Jahresdurchschnittspauschalen deutlich angehoben worden; sie orientierten sich
nunmehr an dem tatsächlich übergegangenen Personal und schlössen Beihilfeleistungen
ein. Dabei sei zu Grunde gelegt worden, dass das übergeleitete Fachpersonal auch nach
der Kommunalisierung in der Lage sei, den unveränderten Aufgabenbestand hinreichend
zu bearbeiten. Das gelte auch für die von den Kreisen und kreisfreien Städten etwa zu
bearbeitenden Drittwidersprüche. Der jedenfalls höhere Aufwand für im Jahr 2006 noch
regelmäßig durchzuführende Widerspruchsverfahren sei seinerzeit nicht gesondert
ausgewiesen, sondern mit anderen die jeweilige Anlage betreffenden Tätigkeiten
zusammen gefasst und damit bei der gesetzgeberischen Prognose berücksichtigt worden.
Im Übrigen sei ein nennenswerter Verwaltungsaufwand für Drittwiderspruchsverfahren im
Hinblick auf die im Immissionsschutzrecht vorgesehene frühzeitige
Öffentlichkeitsbeteiligung in Verbindung mit dem Ausschluss verspätet erhobener
Einwendungen nicht nachvollziehbar. Im Gesetzgebungsverfahren sei weiter angenommen
worden, bereits festgelegte Einsparpotentiale könnten langfristig auch bei kommunalen
Aufgabenträgern realisiert werden. Mit der Weitergabe der haushaltsrechtlichen
Personaleinsparverpflichtung auf die Kommunen folge das Land einem bundesweitem
Trend, aus finanziellen Zwängen Personal in der Umweltverwaltung abzubauen. Das
Umweltrecht könne und müsse künftig weniger personalintensiv vollzogen werden als in
früheren Jahren. Damit halte sich die Einsparverpflichtung in dem Rahmen, der auch für die
Personalentwicklung des Landes selbst kennzeichnend sei.
Da die Umweltverwaltung nur teilweise kommunalisiert worden sei, habe das vorhandene
Personal der staatlichen Umweltverwaltung zwischen dem Land und den Kommunen
aufgeteilt werden müssen. Diese Aufteilung habe sich an umfangreichem, belastbarem und
repräsentativem Datenmaterial des früheren Staatlichen Umweltamts Herten orientiert.
Anhand des Anlagenkatalogs der 4. BImSchV seien allen Anlagentypen unter
Berücksichtigung des jeweiligen durchschnittlichen Verwaltungsaufwands für
Genehmigung und Überwachung spezifische Aufwandsfaktoren hinzugerechnet worden.
Für die Anlagen, die in der Zuständigkeit des Landes verblieben seien, habe sich
insgesamt ein Personalaufwandsfaktor von 0,64 und für die in die Zuständigkeit der Kreise
und kreisfreien Städte übergegangenen Anlagen ein entsprechender Faktor von 0,36
ergeben. Diese Stellenverlagerungsquote sei landesweit hochgerechnet worden. Dabei sei
mangels konkreter Erfahrungswerte pauschal angenommen worden, dass auf Grund des
sogenannten Zaunprinzips 15 % der an sich in kommunaler Zuständigkeit liegenden
Anlagen in die staatliche Zuständigkeit zurückfielen. Insgesamt habe sich danach eine
Verlagerung von 258 Stellen auf die Kommunen ergeben, 118 Stellen für
genehmigungsbedürftige und 140 Stellen für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen.
Auf den Bereich des Wasserrechts seien 487 Stellen entfallen, die nach unterschiedlichen
Verteilungsmaßstäben verteilt worden seien. Bezogen auf immissionsschutzrechtlich
genehmigungsbedürftige Anlagen im Bereich des Wasserrechts sei der für das
Immissionsschutzrecht erarbeitete Verteilungsschlüssel herangezogen worden. Der
hiernach berechnete Zuständigkeitsanteil sei auf 20 % geschätzt worden. In den übrigen
Bereichen seien differenziertere Berechnungsmaßstäbe verwendet worden, wie
beispielsweise das Verhältnis der Anzahl der in die Zuständigkeit der Kommunen und der
Bezirksregierungen fallenden Wasserschutzgebiete. Hiernach seien 37,5 Stellen auf die
Kommunen verlagert worden.
Da im Bereich der Umweltverwaltung keine informationstechnischen Spezialanwendungen
in einem vergleichbaren Umfang erforderlich seien wie in der Versorgungsverwaltung, sei
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der am Konnexitätsausführungsgesetz orientierte Sachkostenzuschlag ausreichend
bemessen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die den wechselnden Beschäftigten
zugehörigen Arbeitsplatzausstattungsgegenstände einschließlich der Computer
unentgeltlich auf die aufnehmenden kommunalen Körperschaften übertragen würden. Nur
in einem minimalen Kostenumfang sei die Anschaffung technischer Messgeräte
erforderlich. Fortbildungen würden weiterhin in der Regel kostenfrei oder kostenreduziert
bei den Bezirksregierungen und in zentralen Fachseminaren angeboten. Baulicher
Investitionen bedürfe es für die geringe Anzahl einzugliedernder Mitarbeiter nach aller
Lebenserfahrung nicht. Im Hinblick auf den geringen Umstellungsaufwand sei ein
einmaliger Implementierungszuschlag von 10 % ausreichend. Verwaltungsgemeinkosten
seien nach Einschätzung des Gesetzgebers ebenfalls nicht auszugleichen gewesen, weil
sich diese durch den vergleichsweise geringfügigen Personalzuwachs nicht erhöhen
würden.
Die Verteilung des Kostenausgleichs auf die betroffenen Kommunen sei entsprechend den
verfassungsrechtlichen Vorgaben, die die Erstattung der notwendigen, durchschnittlichen
Aufwendungen vorsähen, pauschaliert erfolgt. Die Orientierung an den
Durchschnittsaufwendungen stehe bereits begriffslogisch einer vollständigen
Kompensation der Kosten jeder einzelnen Kommune entgegen. Um die Aufwendungen der
verschiedenen Kommunen in pauschalierter Form angemessen auszugleichen, habe der
Gesetzgeber Verteilschlüssel vorgesehen, die der unterschiedlichen Belastung Rechnung
trügen. Sie orientierten sich im "kleinen Immissionsschutz" an der Einwohnerzahl, im
Bereich des "großen Immissionsschutzes" an der Zahl der jeweils zugeordneten Anlagen
und ihrer Gewichtung. Die nur wenigen Beschäftigten im Bereich des Wasserrechts seien
zunächst nach der Aufgabenbelastung den Bereichen der Regierungsbezirke zugeordnet
und sodann gleichmäßig auf die Kommunen der einzelnen Regierungsbezirke verteilt
worden.
Daneben habe der Gesetzgeber eine Korrektur seiner Prognosen und insbesondere des
Verteilschlüssels durch Rechtsverordnung vorgesehen, wenn sich im Einzelfall grobe
Unbilligkeiten ergeben sollten. Die Kommunalisierungsfolgenverordnung sehe zur
Vermeidung grober Unbilligkeiten die Gewährung eines Ausgleichs auf der Basis des
tatsächlich übergeleiteten Personals vor. Schließlich könnten Härten ausgeglichen werden,
die sich durch den längerfristigen Ausfall übergeleiteter Beschäftigter ergeben könnten. Auf
Grund dieser Regelungen ergäbe sich für die Kommunen selbst dann kein Nachteil, wenn
einzelne Beschäftigte – etwa auf Grund von Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit
ihrer Überleitung – nicht sogleich ihre Arbeit aufgenommen haben sollten.
Da verfassungsrechtlich bei der Erstellung einer Kostenfolgeabschätzung erhebliche
Einschätzungs- und Prognosespielräume eingeräumt seien, komme es für die
Rechtmäßigkeit des Belastungsausgleichs nicht darauf an, ob der gewährte Ausgleich in
den einzelnen Gemeinden für die Aufgabenbewältigung ausreiche. Derartige Erkenntnisse
könnten lediglich in den laufenden Prozess der Evaluation und Anpassung des
pauschalierten Belastungsausgleichs einfließen. Jedoch bedürfe es jeweils der
Untersuchung der Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung. Die in diesem Zusammenhang
von den Beschwerdeführerinnen genannten Zahlen ließen keine Rückschlüsse auf die
Tragfähigkeit der Kostenfolgeabschätzung zu. Allerdings lasse das Auseinanderfallen der
genannten Fehlbeträge bei den verschiedenen Beschwerdeführerinnen auf eine
unzureichende organisatorische Bewältigung der Anfangsphase oder nicht notwendige
Aufwendungen in bestimmten Kommunen schließen. Zur nachträglichen Entlastung der
Kommunen im Umfang von insgesamt 19 Stellen habe im Übrigen beigetragen, dass durch
Artikel 3 des Gesetzes vom 23. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2470) der Kreis der
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genehmigungsbedürftigen Anlagen erheblich reduziert und rund 1.200 Anlagen im
Wesentlichen im Bereich der Tierintensivhaltung von der immissionsschutzrechtlichen in
die baurechtliche Zuständigkeit übergegangen sei.
3. Dem Landtag Nordrhein-Westfalen ist Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.
B.
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
I.
§ 52 Abs. 1 des Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) statthaft, weil sich die
Beschwerdeführerinnen gegen landesrechtliche Gesetzesvorschriften wenden, die sie für
unvereinbar mit Art. 78 Abs. 1 und 3 LV NRW halten.
II.
das angegriffene Gesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1 LV NRW,
insbesondere auch in seiner Ausprägung durch die Konnexitätsbestimmungen in Art. 78
Abs. 3 LV NRW, verletzt zu sein. Eine Verletzung der von diesen Vorschriften umfassten
Personal- und Organisationshoheit sowie des Konnexitätsprinzips erscheint möglich. Denn
die Beschwerdeführerinnen gehören zum Kreis jener Kommunen, auf die durch das
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz neue Aufgaben übertragen und Beamte
übergeleitet worden sind; sie können auch geltend machen, der zur Aufgabenerfüllung
vorgesehene Ausgleich genüge nicht dem verfassungsrechtlichen Konnexitätserforder-nis.
III.
52 Abs. 2 VerfGHG, erhoben worden.
C.
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
I.
Die Überleitung von Beamten auf die Beschwerdeführerinnen durch das
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz (unten II.) und der im
Kommunalisierungsfolgengesetz geregelte Belastungsausgleich (unten III.) verstoßen nicht
gegen Art. 78 LV NRW.
1.
der Kommunalverfassungsbeschwerde nur auf eine Verletzung der "Vorschriften der
Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung" überprüft werden. Art. 78 Abs. 1
LV NRW gewährleistet ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das Recht der
Selbstverwaltung. Dieses Recht erstreckt sich grundsätzlich auf alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft und umfasst die Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen
Führung der Geschäfte (vgl. VerfGH NRW, OVGE 44, 316, 318; OVGE 46, 256, 257; OVGE
46, 295, 303). Teilaspekte des Selbstverwaltungsrechts sind unter anderem die
Organisations-, die Personal- und die Finanzhoheit. Die Organisationshoheit berechtigt
Gemeinden, für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und
Entscheidungszuständigkeiten festzulegen sowie ihren Handlungsapparat selbst zu
organisieren einschließlich ihre Organe mit sachlichen und personellen Mitteln
auszustatten (vgl. VerfGH NRW, OVGE 48, 286, 299, und NWVBl. 2002, 101, 103; vgl. zu
Art. 28 Abs. 2 GG, BVerfGE 91, 228, 236). Die Personalhoheit beinhaltet die Befugnis, das
Gemeindepersonal auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen (vgl. VerfGH
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NRW, OVGE 48, 286, 304; BVerfGE 17, 172, 181 f.; BVerfGE 91, 228, 245). Die
Finanzhoheit bezieht sich auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung,
namentlich auf die Befugnis, die Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft einschließlich der
Haushaltsführung im Rahmen der Gesetze selbständig zu regeln, sowie auf das Recht auf
eine angemessene Finanzausstattung (vgl. VerfGH NRW, NWVBl. 2002, 101, 103). Hierzu
gehört gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW mittlerweile auch der Anspruch auf einen
besonderen Anforderungen entsprechenden Kostenausgleich bei Übertragung neuer
Aufgaben auf die Gemeinden oder Gemeindeverbände.
2.
nicht absolut. Art. 78 Abs. 2 LV NRW garantiert dieses Recht ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG
nur im Rahmen der Gesetze.
Gesetzliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht unterliegen im Hinblick auf das
verfassungsrechtliche Gewicht der Gewährleistung Grenzen. Sie dürfen den Kernbereich
der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten. Außerhalb des Kernbereichs hat der
Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu Gunsten der Gemeinden sowie das
Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten (vgl. VerfGH NRW, OVGE
46, 295, 304; NWVBl. 2002, 376, 377, jeweils m. w. N.).
II.
Die Zuweisung von Beamten an die Beschwerdeführerinnen durch das
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz im Zuge der Übertragung neuer Aufgaben verstößt
nicht gegen ihre Organisations- und Personalhoheit.
1.
Befugnis der Beschwerdeführerinnen zur eigenständigen Personalauswahl und zur
organisatorischen Regelung ihrer Angelegenheiten bleibt im Wesentlichen unberührt (vgl.
VerfGH NRW, OVGE 45, 303, 305; BVerfGE 91, 228, 242). Lediglich im Rahmen eines
gesetzlich angeordneten Aufgabenübergangs werden Beamte, die die Aufgaben bisher
wahrgenommen haben, nach Maßgabe der zu erwartenden Belastung aus der
Aufgabenübertragung auf die Beschwerdeführerinnen übergeleitet (vgl. VerfGH NRW,
OVGE 48, 286, 304; BVerfG, LKV 1994, 145; BVerfGE 17, 172, 182 ff., 185 ff.; BVerwG,
Buchholz 415.1 Nr. 33). Dem Nachteil, Personal beschäftigen zu müssen, das die
Beschwerdeführerinnen nicht selbst ausgesucht haben, steht der Vorteil gegenüber, dass
das zu übernehmende Personal für die Erledigung der neuen Aufgaben sachkundig ist.
Bereits deshalb ist ein nur eingeschränktes Mitspracherecht der Kommunen gegenüber
dem Regelungsmodell nach § 128 Abs. 3 und 4 BRRG unter dem Gesichtspunkt des
gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts nicht schon für sich gesehen bedenklich.
2.
des Landes rügen, ist diese Rüge zwar verfassungsrechtlich zulässig (a), sie greift aber im
Ergebnis nicht durch (b).
a)
auch solche Verfassungsbestimmungen und Verfassungsgrundsätze, die nach ihrem Inhalt
das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (vgl.
VerfGH NRW, OVGE 48, 286, 303; OVGE 46, 295, 306 f. und 10). Sie werden
Prüfungsmaßstab, soweit sie sich als Konkretisierung des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts darstellen (vgl. BVerfGE 119, 331, 357).
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Verfassungsbestimmungen über die Gesetzgebungskompetenz prägen die
Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung, soweit ihr Gegenstand auch
kommunale Belange sind, so dass die Gemeinden durch solche Regelungen in ihren
Selbstverwaltungsbefugnissen betroffen werden. Nach dem Kompetenzverteilungssystem
der Art. 70, 72 ff. GG gehören Gemeindeangelegenheiten grundsätzlich zur
Gesetzgebungskompetenz der Länder, so dass Eingriffe in das kommunale
Selbstverwaltungsrecht im Regelfall durch Landesrecht erfolgen (vgl. BVerfGE 56, 298,
310). Sofern allerdings die Bundesverfassung Kompetenznormen bereithält, die dem
Bundesgesetzgeber die Regelung selbstverwaltungsrelevanter Sachverhalte übertragen,
prägen auch diese das kommunale Selbstverwaltungsrecht. In diesem Sinne können die
Kommunen im Hinblick auf ihre Organisations- und Personalhoheit auch die Einhaltung
das Beamtenrecht betreffender Bundesgesetzgebungskompetenzen verlangen, soweit sie
in ihrer Eigenschaft als Dienstherren kommunaler Beamter berührt werden. Sie brauchen
deshalb landesrechtliche Regelungen, die in den dem Bund insoweit vorbehaltenen
Kompetenzraum eindringen, nicht hinzunehmen. Die Prüfungskompetenz des
Verfassungsgerichtshofs erstreckt sich auch auf die Frage, ob der Landesgesetzgeber die
die kommunalen Belange regelnde Kompetenzzuordnung beachtet hat.
b)
Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Statusrechte und -pflichten der Beamten
gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 und Art. 125 b Abs. 1 GG ein, indem in § 2 KomFG im
Zusammenhang mit der Zuweisung von Aufgaben des Umweltrechts an die Kreise und
kreisfreien Städte Einzelheiten zur Zuordnung der Beamten zu den neuen Aufgabenträgern
geregelt werden.
a)
Bereich des Umweltrechts auf die neuen kommunalen Aufgabenträger ergibt sich aus der
Kompetenz zur Einrichtung von Behörden nach Art. 84 Abs. 1 GG bzw. zum kommunalen
Organisationsrecht nach Art. 70 Abs. 1 GG. Diese Kompetenzen umfassen die
Regelungsbefugnis für den − in § 2 KomFG bestimmten − aufgabenakzessorischen
Übergang von Landesbeamten zu den neuen kommunalen Aufgabenträgern (vgl. VerfGH
NRW, OVGE 48, 286, 303 ff.; BSG, Urteil vom 11. Dezember 2008 − B 9 VS 1/08 R −, juris,
Rn. 39 m. w. N.). Der Personalübergang dient der Durchführung der Änderung der
Aufgabenverteilung nach der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz. Gegen derartige
Überleitungen von Beamten im Zusammenhang mit Änderungen der Aufgabenverteilung
durch Landesgesetzgeber sind in der Vergangenheit keine kompetenzrechtlichen
Bedenken geltend gemacht worden (vgl. hierzu bereits BVerfGE 17, 172, 187 f.).
Der Landesgesetzgeber hat sich mit den Bestimmungen zur Überleitung von Beamten in
§ 2 KomFG im Rahmen seiner organisationsrechtlichen Zuständigkeit gehalten und nicht in
eine Bundesgesetzgebungskompetenz für das Beamtenrecht eingegriffen.
aa)
Satz 2 Beamtenstatusgesetz vom 17. Juni 2008 (BGBl. I S. 1010) nicht außer Kraft
getretenen rahmenrechtlichen Vorschriften in Kapitel II des Beamtenrechtsrahmengesetzes
insbesondere mit § 128 Abs. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 2 BRRG. Danach gilt unter anderem für
den Fall, in dem Aufgaben einer Körperschaft vollständig oder teilweise auf eine oder
mehrere andere Körperschaften übergehen, dass die beteiligten Körperschaften innerhalb
einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt, in dem die Umbildung vollzogen ist, im
Einvernehmen miteinander zu bestimmen haben, von welchen Körperschaften die
einzelnen Beamten zu übernehmen sind. Diese Vorgaben gelten hinsichtlich der
Rechtsstellung übergeleiteter Beamter gemäß Art. 125 b Abs. 1 Satz 1 GG i. V. m. Art. 75
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GG in der bis zum 1. September 2006 geltenden Fassung (GG a. F.) fort. Denn sie sind auf
Grund des Art. 75 GG a. F. erlassen worden und könnten auch nach dem 1. September
2006 als Bundesrecht erlassen werden. Hinsichtlich der Rechtsstellung übergeleiteter
Beamter gehört § 128 Abs. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 2 BRRG zum Statusrecht, für das der Bund
nunmehr gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz
besitzt (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 2008, 268, betreffend einen landesinternen
Dienstherrenwechsel; ebenso Degenhart, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 74 Rn. 114 a).
Demgegenüber ist dem im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gebrachten
eingeschränkten Verständnis des Statusbegriffs nicht zu folgen, wonach landesinterne
Dienstherrenwechsel nicht dazu gehören sollen (vgl. BT-Drs. 16/813, S. 14; BR-Drs.
462/06 (B), S. 3; BT-Drs. 16/4027, S. 24; BT-Drs. 16/8189; BT-Drs. 16/8910). Dieses
Verständnis ist vom Wortsinn unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG nicht mehr gedeckt. Denn zu den
Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums gehört die grundsätzlich lebenszeitige
Übertragung eines statusrechtlichen Amts (vgl. BVerfGE 121, 205, 220 ff., 222). Diesem ist
auch bei der Umbildung von Körperschaften Geltung zu verschaffen (vgl. BT-Drs. 16/4027,
S. 43 sowie BT-Drs. 16/4038; dazu Günther, ZBR 2010, 1, 18). Bezüglich des als
Bundesrecht fortgeltenden Rahmenrechts bleiben nach alledem gemäß Art. 125 b Abs. 1
Satz 2 GG die Befugnisse und Verpflichtungen der Länder zur Gesetzgebung unberührt.
bb)
erlassen hat, bleibt danach wie bisher die Gesetzgebungskompetenz der Länder erhalten.
Die Ländervorschriften müssen sich allerdings in den vom Bund gegebenen Rahmen
einpassen. Dabei durfte der Bund zwar einzelne abschließende Bestimmungen vorsehen,
wenn er daneben den Ländern Raum für freie gesetzgeberische Gestaltung ließ (vgl.
BVerfGE 4, 115, 129 f.). Jedoch spricht der Charakter einer Bestimmung als
Rahmenvorschrift im Zweifel dafür, dass sie auf eine Ausfüllung hin angelegt ist (vgl.
BVerfGE 25, 142, 152). Ob und inwieweit eine in Ausübung der Rahmenkompetenz
erlassene Vorschrift auf Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber hin angelegt ist,
erschließt sich insbesondere aus dem Sinn der einzelnen Vorschrift, ihrer Stellung im
Zusammenhang des Gesetzes und aus der Entwicklung der geregelten Materie (vgl.
BVerfGE 64, 323, 347 und BVerfGE 25, 142, 152).
cc)
ergänzende Regelungen durch Landesgesetz zur Zuordnung der übergehenden Beamten
auf neue Aufgabenträger (a. A. OVG NRW, Urteil vom 30. April 2007 − 1 A 1939/06 −, juris,
Rn. 44). Diese fortgeltenden rahmenrechtlichen Überleitungsvorschriften sind zwar in dem
Kapitel II des Beamtenrechtsrahmengesetzes enthalten, das überschrieben ist, mit
"Vorschriften, die einheitlich und unmittelbar gelten". Ihnen kommt jedoch nicht der
Charakter einer bundesrechtlichen Negativregelung zu, die landesrechtliche
Bestimmungen zur näheren Zuordnung im Zuge einer Aufgabenübertragung übergehender
Beamter auf neue Körperschaften ausschlösse. Dem für das öffentliche Dienstrecht
zuständigen Bundesrahmengesetzgeber kam es nur auf die bundeseinheitliche Wahrung
der Rechtsstellung von Umbildungen betroffener Beamter an, die durch einen möglichst
reibungslosen Übergang gesichert werden sollte. Sinn des Regelungskomplexes der
§§ 128 ff. BRRG ist es lediglich, die Rechtsstellung der Beamten bei körperschaftlicher
Umbildung ihres Dienstherrn zu wahren, ohne in die Organisationsfreiheit der
übernehmenden Körperschaften einzugreifen (vgl. BVerwGE 57, 98, 104 f.). Insbesondere
landesinterne Körperschaftsumbildungen sind von den §§ 128 ff. BRRG nur im Interesse
eines gleichmäßigen Schutzes der Beamten gegenüber den Nachteilen eines
unfreiwilligen Dienstherrenwechsels erfasst worden (vgl. BT-Drs. 2/1449, S. 62; dazu Koch,
in: Behrens (Hrsg.), Göttingen Stiftungsuniversität?, 2003, S. 81, 90). Dabei konnte und
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sollte nicht das Recht des Landesgesetzgebers beschnitten werden, in Ausübung seiner
Verfassungskompetenzen zur Einrichtung von Behörden nach Art. 84 Abs. 1 GG oder
Art. 85 Abs. 1 GG und zum kommunalen Organisationsrecht nach Art. 70 Abs. 1 GG solche
Regelungen zu erlassen, die unter Wahrung der Rechtsstellung von Umbildungen
betroffener Beamter eine zeitnahe Entscheidung über ihre Verteilung ermöglichen (vgl.
VerfGH NRW, OVGE 48, 286, 305). Insbesondere die Regelung des § 128 Abs. 2 Satz 2
BRRG dient nur dem erklärten Zweck, im Interesse des Dienstherrn und der Beamten in
angemessener Frist zu klaren Rechtsverhältnissen zu gelangen (vgl. BT-Drs. 2/1449,
S. 62). Die Vorschrift belässt dem Organisationsgesetzgeber den ihm zustehenden
Freiraum, solange die "wohlerworbenen Rechte" der Beamten dabei nicht verkürzt werden
(vgl. Löwer, in: Behrens (Hrsg.), Göttingen Stiftungsuniversität?, 2003, S. 149, 151). Damit
hindert auch das dort bestimmte Einvernehmenserfordernis den Landesgesetzgeber nicht,
in Ausübung seiner Kompetenzen spezielle Regelungen über die Verteilung der
Bediensteten zu schaffen. Es trägt nach dem dargestellten Normzweck nur dem Umstand
Rechnung, dass ein Eingriff in die Organisationsfreiheit der übernehmenden
Körperschaften im Rahmen der Bundesgesetzgebungskompetenz für das Beamtenrecht
kompetenzrechtlich untersagt wäre, soweit die Organisationsgesetzgebungskompetenz
des Landesgesetzgebers reicht. Dabei ermöglicht es den beabsichtigten Schutz der
beamtenrechtlichen Rechtsstellung auch dann, wenn spezielle organisationsrechtliche
Vorschriften über die Verteilung von Beamten auf neue Dienstherren fehlen.
Die dem Landesgesetzgeber damit neben § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG verbleibende
organisationsrechtliche Regelungsbefugnis hat sich mit der Beschränkung der
Bundesgesetzgebungskompetenz auf die grundlegenden Statusrechte und pflichten der
Beamten durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG (vgl. BT-Drs. 16/813, S. 14.) und mit der nur
insoweit bestehenden Fortgeltungsanordnung des teilweise aufrecht erhaltenen früheren
Rahmenrechts nach Art. 125 b Abs. 1 Satz 1 GG noch erweitert. Danach verbleiben dem
Landesgesetzgeber für landesinterne Körperschaftsumbildungen Freiräume, die er unter
Wahrung des vom Bund gezogenen und die Statusrechte der Beamten betreffenden
Rahmens ausfüllen kann: Bei Aufgabenübertragungen und Behördenumbildungen muss
die Rechtsstellung der Beamten gewahrt bleiben und in angemessener Frist von höchstens
sechs Monaten bestimmt werden, von welchen Körperschaften die einzelnen Beamten zu
übernehmen sind. Unter Beachtung dieser zwingenden rahmenrechtlichen Vorgaben für
die Regelung der Statusrechte und -pflichten der Beamten bleibt kompetenzrechtlich Raum
für eine speziellere landesorganisationsrechtliche Zuordnung der einzelnen Beamten zu
neuen Aufgabenträgern.
dd)
zu keiner Beeinträchtigung des Status der übergeleiteten Beamten. Vielmehr sichert er
diesen und gewährleistet zudem eine unmittelbare Überleitung ohne Übergangszeiträume
auf der Grundlage eines unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange
unter angemessener Mitwirkung der neuen Aufgabenträger erstellten Zuordnungsplans.
Eine in zeitlicher Hinsicht derart optimierte Regelung reicht so weit in das dem
Landesgesetzgeber vorbehaltene Landesorganisationsrecht hinein, dass sie dem
Bundesgesetzgeber auch als Annexregelung zum Beamtenstatusrecht versperrt wäre.
Allein der Umstand, dass einzelne Rechtsstreitigkeiten für Verzögerungen gesorgt haben,
zieht die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für eine auf unmittelbare
Überleitung der Beamten ausgerichtete Organisationsregelung nicht in Zweifel.
III.
Der für die Übertragung neuer Aufgaben durch § 4 KomFG vorgesehene
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Belastungsausgleich verstößt nicht gegen die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß
Art. 78 Abs. 3 LV NRW.
1. a)
5 LV NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 22. Juni 2004 (GV. NRW. S. 360)
nähere Vorgaben für eine Kostenerstattungsregelung fest, die gleichzeitig mit einer
Verpflichtung der Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Übernahme und Durchführung
öffentlicher Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung gemäß Satz 1 getroffen werden
muss. Führt die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer
Aufgaben zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden oder
Gemeindeverbände, ist dafür gemäß Satz 2 durch Gesetz oder Rechtsverordnung auf
Grund einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich für die
entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Aufwendungen zu schaffen. Nach Satz 3
soll der Aufwendungsersatz pauschaliert geleistet werden. Satz 4 sieht eine Anpassung
des finanziellen Ausgleichs für die Zukunft vor, wenn nachträglich eine wesentliche
Abweichung von der Kostenfolgeabschätzung festgestellt wird. Gemäß Satz 5 regelt das
Nähere zu den Sätzen 2 bis 4 ein Gesetz, das die Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung
festlegt und Bestimmungen über eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände trifft.
In dieser Form wurde die Regelung während des Gesetzgebungsverfahrens in den
Ausschussberatungen erarbeitet und schließlich von allen damaligen Fraktionen des
Landtags (SPD, CDU, FDP, Bündnis 90/Die Grünen) getragen. Mit der Einführung des
strikten Konnexitätsprinzips zwischen gesetzlicher Aufgabenveranlassung und
Finanzierungslast soll sichergestellt werden, dass die Kommunen zukünftig vor
Aufgabenübertragungen oder -veränderungen ohne konkreten Ausgleich der zusätzlichen
finanziellen Belastungen geschützt werden. Die Neuregelung soll zu mehr Transparenz
und einer Schärfung des Kostenbewusstseins führen. Zu diesem Zweck sieht die
Verfassung vor, dass das Land und die kommunalen Spitzenverbände in einem gesetzlich
geregelten Beteiligungsverfahren über die Aufgabenübertragung bzw. -veränderung und
die Kostenabschätzung ins Gespräch kommen, und zwar mit dem erklärten Ziel, einen
Kompromiss zu finden (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Hauptausschusses, LT-
Drs. 13/5515, S. 20).
b)
Grundlage der gemeindlichen Selbstverwaltung zu sichern, zu unterscheiden. Es ist eine
von der Finanzkraft der Kommune unabhängige Ausgleichsregelung, die neben die
allgemeinen Bestimmungen zur Absicherung einer finanziellen Mindestausstattung durch
originäre kommunale Einnahmen und den kommunalen Finanzausgleich tritt (vgl. LT-Drs.
13/5515, S. 21; BVerfGE 103, 332, 360; BayVerfGH, BayVBl. 2007, 364, 365). Mit dem
Erfordernis eines "entsprechenden" finanziellen Ausgleichs hat sich der Verfassungsgeber
bewusst für das sogenannte strikte Konnexitätsprinzip entschieden. Ein bloß
"angemessener" Ausgleich im Sinne eines relativen Konnexitätsprinzips genügt nicht (vgl.
auch VerfGH Bbg., DÖV 2002, 522, 523; SächsVerfGH, LKV 2001, 223, 224; StGH Bad.-
Württ., ESVGH 49, 5, 11).
c)
über die Deckung der Kosten nach dem strikten Konnexitätsprinzip setzt voraus, dass sich
der Gesetzgeber über die finanziellen Auswirkungen der gesetzlichen Regelung auf die
Gemeinden und Gemeindeverbände klar wird und seine Entscheidungsgrundlagen,
insbesondere zum Schutz der Kommunen, transparent macht (vgl. BayVerfGH, BayVBl.
2007, 364, 366, m. w. N.). Deshalb verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber zur
Aufstellung einer Kostenfolgeabschätzung. Ergänzend sichert sie das Transparenzgebot
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ab durch den Verfassungsauftrag, in einem Ausführungsgesetz die Grundsätze der
Kostenfolgeabschätzung festzulegen und Bestimmungen über eine Beteiligung der
kommunalen Spitzenverbände zu treffen. Aus der dieser Verfassungsbestimmung
ausweislich der Gesetzesbegründung zu Grunde liegenden Überzeugung, ein striktes
Konnexitätsprinzip funktioniere nicht ohne eine Verfahrensregelung (vgl. LT-Drs. 13/5515,
S. 20), ergibt sich erstens, dass ein solches Ausführungsgesetz verfassungsrechtlich
zwingend erlassen sein muss und dass zweitens der aufgabenübertragende Gesetzgeber
in diesem (einfachen) Gesetz einen Rahmen für die Kostenfolgeabschätzung und das
Beteiligungsverfahren vorfindet, an den er gebunden ist. Nach dem Sinngehalt der
Neufassung des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV NRW muss der Gesetzgeber bereits im
Entwurfsstadium einer beabsichtigten Aufgabenübertragung diesen Rahmen beachten.
Obwohl das Ausführungsgesetz einfaches Recht ist, das der Gesetzgeber (unter Befolgung
der verfassungsrechtlichen Bindung) ändern kann, muss der aufgabenübertragende
Gesetzgeber kraft der verfassungsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV
NRW die zentralen von ihm selbst gesetzten Maßstäbe des Ausführungsgesetzes
einhalten (vgl. zum verfassungsrechtlich verankerten Schutz der Selbstverwaltung durch
einfachrechtlich ausgestaltete Verfahren Kemmler, DÖV 2008, 983, 990 m. w. N., sowie
StGH Bad.-Württ., ESVGH 49, 241, 252 ff., 256, unter Bezugnahme auf BVerfGE 90, 60, 96;
ebenso BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 − Vf. 15-VII-05 −, juris,
Rn. 213 ff., unter Bezugnahme auf BVerfGE 86, 90, 108 f.). Konkret verpflichtet das
Landesverfassungsrecht zur Befolgung des Ausführungsgesetzes, soweit es entsprechend
dem verfassungsrechtlichen Erfordernis nach Art. 78 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 LV NRW die
Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung festlegt und Bestimmungen über eine Beteiligung
der kommunalen Spitzenverbände trifft. Über Grundsätze hinausgehende Detailregelungen
eines Ausführungsgesetzes zur Aufstellung der Kostenfolgeabschätzung haben dagegen
nur insoweit verfassungsrechtliche Bedeutung, als ihnen Kernvorgaben für die
Kostenaufstellung zu entnehmen sind. So enthalten die Bestimmungen über die Prognose
einzelner Kostenansätze die grundsätzliche Vorgabe, ob bestimmte Kosten präzise
geschätzt und nachvollziehbar bemessen werden müssen oder aus
Vereinfachungsgründen als vergröbernde Pauschale bzw. pauschaler Zuschlag
veranschlagt werden dürfen. Weil das Ausführungsgesetz einfaches Gesetz ist, selbst also
nicht unmittelbar verfassungsrechtlicher Maßstab für die Normenkontrolle ist, ist es nicht
Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, die Einhaltung des Ausführungsgesetzes durch den
Gesetzgeber in allen Einzelheiten zu überprüfen. Vielmehr ist die verfassungsgerichtliche
Kontrolle insoweit auf die Frage beschränkt, ob der Gesetzgeber seine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bindung an das Ausführungsgesetz verkannt hat. Das bedeutet
auch, dass versehentliche Unstimmigkeiten keine verfassungsrechtliche Relevanz haben,
solange sie sich nur unerheblich auf das Prognoseergebnis auswirken. Ohnehin gilt für
jede Prognose, dass sie mit zahlreichen Unwägbarkeiten belastet ist, so dass geringfügige
Begründungsdefizite die Normverwerfung nicht rechtfertigen. Einer missbräuchlichen
Ausnutzung des Prognosespiel-raums wird dadurch vorgebeugt, dass in bewusst
fehlerhaften Kostenansätzen stets eine Verkennung der Bindung an das
Ausführungsgesetz liegt.
d)
verfassungsrechtlich verpflichtet, die im Konnexitätsausführungs-gesetz vom 22. Juni 2004
(GV. NRW. S. 360) − KonnexAG − enthaltenen Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung
und Bestimmungen über eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände einzuhalten.
Danach sind der Kostenfolgeabschätzung gemäß § 3 Abs. 1 KonnexAG die bei
wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Kosten
zu Grunde zu legen. Abs. 2 verlangt darüber hinaus, dass die Kosten der übertragenen
Aufgabe, die Einnahmen und die anderweitigen Entlastungen zu schätzen und die
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Ermittlungen schriftlich zu dokumentieren sind. Die so ermittelte Mehrbelastung (Abs. 6) ist
gemäß § 4 Abs. 1 KonnexAG in der Form auszugleichen, dass über einen Verteilschlüssel
die auf die jeweiligen Gemeinden und Gemeindeverbände entfallenden Kostenpauschalen
festgesetzt werden. Dabei soll der Verteilschlüssel in sachlich angemessener Weise aus
dem Regelungsgehalt des Aufgabenübertragungsgesetzes abgeleitet werden. Darüber
hinaus bestimmt § 3 Abs. 3 KonnexAG detailliert die zur Ermittlung der geschätzten Kosten
der übertragenen Aufgabe durchzuführenden Einzelschritte. Zumindest im Grundsatz hat
der Gesetzgeber auch diese zu befolgen, soweit er nicht − wegen seiner nur
grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bindung zulässigerweise − aus nachvollziehbaren
Gründen eine im Wesentlichen vergleichbar geeignete andere Vorgehensweise wählt, die
sich etwa mit geringerem Verwaltungsaufwand bewältigen lässt. Jedenfalls hat der
Gesetzgeber die Kosten präzise und nachvollziehbar zu schätzen, soweit das
Ausführungsgesetz nicht eine pauschalere Bemessung gestattet. Hierzu kann es etwa
geboten sein offen zu legen, inwieweit und aus welchen Gründen der Gesetzgeber
gegebenenfalls von den in § 3 Abs. 3 KonnexAG grundsätzlich vorgegebenen
Einzelschritten abweicht. Auch wird regelmäßig − sofern dies nicht offensichtlich ist −
erkennbar sein müssen, welche Kostenarten nach Einschätzung des Gesetzgebers
voraussichtlich nicht anfallen oder sich nicht erhöhen werden und welche Annahmen
dieser Bewertung zu Grunde liegen. Das gilt auch, wenn von einem Kostenausgleich
insoweit abgesehen wird, als bestimmte Kosten anderweitig, etwa durch Sachleistungen
oder ergänzende Regelungen im Haushaltsplan, gedeckt werden. Die Beteiligung der
kommunalen Spitzenverbände regeln die §§ 7 und 8 KonnexAG. Sie sollen die
kommunalen Spitzenverbände in die Lage versetzen, auf der Grundlage einer
nachvollziehbaren Abschätzung mit dem Land einen konsensorientierten
partnerschaftlichen Dialog zu führen, in dem die Kostenfolgen möglichst objektiv
abgeschätzt werden (vgl. LT-Drs. 13/5515, S. 27).
e)
Begründung der Verfassungsänderung anknüpfend an die Rechtsprechung des
Verfassungsgerichtshofs NRW vom Gesetzgeber nicht mehr verlangt werden als eine auf
vernünftigen Erwägungen beruhende Schätzung, für die er über einen Prognosespielraum
verfügt (vgl. LT-Drs. 13/5515, S. 21, 24, unter Bezugnahme auf VerfGH NRW, OVGE 49,
278, 289). Der Verfassungsgerichtshof kann Einschätzungen bzw. Prognosen des
Gesetzgebers über die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nur dann beanstanden,
wenn sie im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar
sind (vgl. VerfGH NRW, DVBl. 2008, 241, 244, m. w. N.). Zudem soll durch Zahlung eines
pauschalierten Aufwendungsersatzes gemäß Art. 78 Abs. 3 Satz 3 LV NRW anstelle einer
denkbaren Spitzabrechnung der Verwaltungsaufwand gering gehalten werden (vgl. LT-Drs.
13/5515, S. 20, 22). Jedoch muss die Kostenaufstellung nach dem vom Verfassungsgeber
ausdrücklich verfolgten Transparenzgebot und nach der angestrebten Schutzfunktion für
die Kommunen die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen nachprüfbar erkennbaren
lassen (ähnlich NdsStGH, DVBl. 1998, 185, 186, und NVwZ-RR 2001, 553, 554 f.; LVerfG
LSA, DVBl. 1998, 1288, 1289 und DVBl. 2004, 434, 435; VerfG Bbg., DÖV 2002, 522,
523 f.; ThürVerfGH, NVwZ-RR 2005, 665, 671 u. 672 f.; Schoch, VBlBW 2006, 122, 126).
Dabei hat sich die Prognose nicht an einem kommunalindividuellen Vollkostenausgleich
zu orientieren. Vielmehr ist der anzustrebende Vollkostenausgleich an der Gesamtheit der
Kommunen auszurichten und in pauschalierter Form auf die einzelnen Aufgabenträger zu
verteilen.
2.
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz unter den gegebenen Umständen, unter denen
verfassungsrechtliches Neuland über die konkreten Anforderungen des Konnexitäts-
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prinzips zu betreten ist, noch gerecht. Der Gesetzgeber hat seine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bindung an das Ausführungsgesetz nicht verkannt (unten a); die
Kostenfolgeabschätzung lässt unter dem Gesichtspunkt des Transparenz-gebots die
wesentlichen Entscheidungsgrundlagen noch ausreichend erkennen und erlaubt eine
grobe Nachvollziehbarkeit der Ansätze (unten b). Dies genügt derzeit vor allem deshalb
verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil der Gesetzgeber entsprechend dem
verfassungsrechtlichen Gebot des Art. 78 Abs. 3 Satz 4 LV NRW zu einer Überprüfung
seiner Ansätze und gegebenenfalls zur Selbstkorrektur verpflichtet ist (unten c). Künftig ist
der Gesetzgeber bei Regelung konnexitätsrelevanter Sachverhalte jedoch gehalten, sich
an den vom Verfassungsgerichtshof näher konturierten verfassungsrechtlichen Vorgaben
zu orientieren und seine unter grundsätzlicher Beachtung des Konnexitätsausführungs-
gesetzes ermittelten Kostenansätze nicht nur grob, sondern im Einzelnen nachvollziehbar
offen zu legen (unten d).
a)
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz grundsätzlich an den Vorgaben des §
3 KonnexAG orientiert. Er hat die Kosten der übertragenen Aufgaben geschätzt sowie die
Grundlagen und das Ergebnis der Ermittlungen schriftlich dokumentiert. Die Schätzung
geht aus von dem bei wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit vom Gesetzgeber für erforderlich
gehaltenen Personalbedarf. Dieser ist ermittelt nach der Zahl der bisher bei den
Bezirksregierungen mit den auf die Kommunen übergegangenen Aufgaben betrauten
Beschäftigten abzüglich der im Landeshaushalt für diesen Bereich vorgesehenen
Personaleinsparverpflichtung von 20 kw-Stellen bis 2010. Die Kostenabschätzung legt auf
der Grundlage des Haushaltsansatzes für das Jahr 2007 ermittelte
Personalkostenpauschalen für Beamte der Besoldungsgruppen A11/A12 sowie einen an
§ 3 Abs. 3 Nr. 4 Halbsatz 1 Alt. 1 KonnexAG ausgerichteten pauschalen Zuschlag für
Sachausgaben zu Grunde. Der Verteilschlüssel zur gebotenen Gewährung eines
pauschalisierten Ausgleichsbetrags an die einzelnen Aufgabenträger orientiert sich
entsprechend § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KonnexAG in grundsätzlich sachgerechter Weise
an Einwohnerzahlen und erfahrungsgestützten Aufwandsfaktoren.
aa)
KonnexAG davon abgesehen, sämtliche Umstände der Aufgabendurchführung im
Einzelnen zu beschreiben. Hierin liegt unter den gegebenen Umständen keine Verkennung
der grundsätzlichen Bindung an das Konnexitätsausführungs-gesetz. Da die übertragenen
Aufgaben bereits zuvor ausgeübt worden waren, konnte zur Ermittlung der notwendigen
Personalkosten der Kommunen in grundsätzlicher Übereinstimmung mit dem
Rechtsgedanken aus § 3 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 2 KonnexAG verfassungsrechtlich
bedenkenfrei und mit geringerem Verwaltungsaufwand auf Erfahrungen aus der bisherigen
staatlichen Umweltverwaltung zurückgegriffen werden.
bb)
Bindung an das Konnexitätsausführungsgesetz beachtet. § 3 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1
KonnexAG stellt dem Gesetzgeber frei, ob er den Sachaufwand für einen Büroarbeitsplatz
aus Vereinfachungsgründen mit einem pauschalen Zuschlag in Höhe von 10 vom Hundert
auf den Personalaufwand oder mit einer Sachkostenpauschale veranschlagt. Daran hat
sich der Gesetzgeber aus Praktikabilitätsgründen zulässigerweise orientiert, indem er den
Sachaufwand für einen Büroarbeitsplatz mit einem pauschalen Zuschlag in Höhe von
10 vom Hundert auf den Personalaufwand veranschlagt und daneben die kostenlose
Übernahme der Ausstattungsgegenstände (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 3 KomFG) einschließlich
der Computer (vgl. § 2 Satz 2 KFVO Umwelt) durch die kommunalen Aufgabenträger
vorgesehen hat.
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Soweit der Gesetzgeber bei der Ermittlung des Sachaufwandszuschlags nach § 3 Abs. 3
Nr. 4 Satz 1 KonnexAG die gemäß § 4 Abs. 10 KomFG vom Land zu tragenden
Versorgungs- und Beihilfeleistungen für die übergeleiteten Beamten nicht als in die
Berechnung eingehende Personalkosten angesehen hat, konnte dafür in der mündlichen
Verhandlung keine nachvollziehbare Begründung gegeben werden. Dem ist jedoch von
Verfassungs wegen schon deshalb nicht weiter nachzugehen, weil weder vorgetragen
noch ersichtlich ist, dass aus diesem Grund der Ausgleich der Mehrbelastungen unter
Verkennung der Bindung an das Ausführungsgesetz im Ergebnis zu niedrig prognostiziert
worden sein könnte.
Die Richtigkeit der Prognose über die Auskömmlichkeit des Sachkostenausgleichs wird
insbesondere nicht durch das von den Beschwerdeführerinnen angeführte Gutachten der
KGST in Frage gestellt, das ausschließlich auf Grund empirischer Daten der Stadt Köln
eine höhere Pauschale empfiehlt. Ob entsprechend hohe Kosten bei wirtschaftlicher
Verwaltungstätigkeit notwendig anfallen, ist nicht ermittelt worden. Der KGST-Bericht Nr.
12/2006 geht selbst davon aus, die Berechnung durchschnittlicher Sachkosten eines
Büroarbeitsplatzes sei wegen örtlich sehr unterschiedlicher Ausstattung kaum möglich
(S. 12 f.). Schon deshalb ist er bereits im Ansatz nicht geeignet, die grundsätzliche
Sachgerechtigkeit der gesetzlich zur Schaffung von Rechtssicherheit festgelegten
Pauschale in Frage zu stellen. Darüber hinaus sind in die Empfehlung der KGST zu einem
erheblichen Teil Kostenfaktoren eingeflossen, die im konkreten Fall bei den kommunalen
Aufgabenträgern nicht anfallen müssen, weil ihnen Einrichtungsgegenstände und
Computer kostenfrei vom Land zur Verfügung gestellt werden.
Allerdings hat der Gesetzgeber auf Grund des verfassungsrechtlichen Gebots, die
Prognose an einem vollständigen Kostenausgleich auszurichten, künftig bei der
Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1 KonnexAG gegebenenfalls offen zu legen, weshalb
er für verschiedene Büroarbeitsplätze unterschiedlich hohe Sachkostenzuschläge für
angemessen erachtet.
b)
lässt im Übrigen entgegen den oben unter 1. entwickelten verfassungsrechtlichen
Vorgaben nicht alle wesentlichen Grundannahmen und Rechenschritte erkennen, die zur
Ermittlung der Personalkostenpauschalen, des Personalbedarfs der Kommunen und des
Sachkostenausgleichs geführt haben. Jedoch ermöglichen die angegebenen
Berechnungsgrundlagen eine grob überschlägige Nachvollziehbarkeit und lassen keine
grundsätzlichen Ermittlungsfehler mit erheblichen Auswirkungen auf die Höhe des
Belastungsausgleichs erkennen.
aa)
43.300 Euro für Beamte und 47.400 Euro für Tarifbeschäftigte nicht offensichtlich zu niedrig
bemessen. Es bestehen keine Anzeichen dafür, dass die durchschnittlichen Bezüge der in
den Personalüberleitungsplänen bereits im Einzelnen aufgeführten Beschäftigten entgegen
den Angaben des Ausschusses für Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform in
seiner Beschlussempfehlung (LT-Drs. 14/5588, S. 149 f., 153) über einem Mittelwert der
Bezüge dieser Besoldungsgruppen gelegen haben könnten. Nach den
Personalkostensätzen 2007 für den Einzelplan 10 lagen die Jahresbezüge für Beamte der
Besoldungsgruppe A 11 bei 40.595,80 Euro, der Besoldungsgruppe A 12 bei 45.140,12
Euro. Die entsprechenden Jahresbezüge für Tarifbeschäftigte der Entgeltgruppen 11 und
12 lagen bei 43.474,88 Euro und 47.814,56 Euro. Die in der Kostenfolgeab-schätzung
angesetzten Pauschalen liegen jeweils über dem Mittelwert der Jahreswerte beider
Besoldungs- bzw. Entgeltgruppen. Ob sie sich letztlich tatsächlich als auskömmlich
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erweisen, berührt damit nicht die Vertretbarkeit der Schätzung, sondern hat nur Einfluss auf
eine etwaige Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers.
bb)
Stellenbedarfs der kommunalen Aufgabenträger für die neu hinzugewonnenen Aufgaben
von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen. Die Berechnung nach Aufwandsfaktoren
und Einwohnerzahlen unterliegt keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken,
auch wenn die einzelnen Rechenschritte im Gesetzgebungsverfahren nicht offen gelegt
worden sind. Die entsprechend der haushaltsrechtlichen Verpflichtung vorgenommene
Einsparung von 20 kw-Stellen verfolgt entsprechend der Vorgabe in § 3 Abs. 1 KonnexAG
das Ziel, nur die bei wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit entstehenden notwendigen
Kosten auszugleichen. Die den Berechnungen zu Grunde liegende Einschätzung, bei
kommunaler Aufgabenerfüllung seien gleich hohe Einsparpotentiale erzielbar, wie sie für
die staatliche Verwaltung ermittelt worden seien, liegt im Rahmen der gesetzgeberischen
Einschätzungsprärogative. Auch wenn diese Beurteilung äußerst umstritten war, so war sie
doch nicht von vornherein unrealistisch. Schließlich hatten sich namhafte Vertreter der
kommunalen Spitzenverbände gezielt mit dem Argument für vermehrte
Aufgabenübertragungen auf die Kommunen ausgesprochen, die Kommunen könnten im
Vergleich mit landeseigenen Behörden staatliche Aufgaben zu denselben oder sogar
geringeren Kosten erbringen (so etwa Schink, NWVBl. 2005, 85, 91; Henneke, DVBl. 2006,
867). Noch bei der Ausschussanhörung hat der Vertreter des Landkreistags NRW geltend
gemacht, durch die Kommunalisierung würden der "Overhead" und Führungskräfte bei elf
nun eingegliederten Ämtern eingespart, so dass hierdurch der durch Dezentralisierung
entstehende Verwaltungsmehraufwand "mehr als überkompensiert" werde (Ausschuss-
protokoll 14/525, S. 12). Erst die Praxiserfahrungen und die anstehende Auswertung des
Belastungsausgleichs werden erweisen, ob diese Grundannahme auf Dauer tragfähig ist.
cc)
noch finanziell auszugleichenden Sachkosten für Büroarbeitsplätze hat der Gesetzgeber
nachvollziehbar in Form eines pauschalen Zuschlags abgedeckt. Daneben hat er weitere
ebenfalls pauschal ausgeglichene Sachkosten nur auf Grund des Umstellungsaufwands in
Höhe von einmalig 10 % im ersten Jahr prognostiziert. Ab dem zweiten Jahr erwartet der
Gesetzgeber über die gestellten Sachleistungen und den Sachkostenzuschlag hinaus −
auch in Form von Verwaltungsgemeinkosten − keinen weitergehenden Sachaufwand.
Allerdings lässt die Kostenfolgeabschätzung nicht erkennen, ob dieser Annahme ein
zutreffendes Normverständnis zu Grunde liegt, wonach der Sachkostenzuschlag nach § 3
Abs. 3 Nr. 4 Satz 1 Halbsatz 1 KonnexAG nur die Kosten für Büroarbeitsplätze abdeckt und
gemäß Halbsatz 2 der sonstige aufgabenspezifische Sachaufwand gesondert zu schätzen
ist. Dass aus diesem Grund möglicherweise nennenswerter von vornherein abzusehender
weiterer Sachaufwand aus der Betrachtung ausgeblendet worden sein könnte, lässt sich
dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen jedoch nicht entnehmen. Insbesondere liegt
die dem Ausgleich zu Grunde liegende Annahme, Verwaltungsgemeinkosten würden sich
durch die Integration sehr kleiner Verwaltungseinheiten in die bestehende kommunale
Verwaltung voraussichtlich nicht erhöhen, im Rahmen des gesetzgeberischen
Prognosespielraums. Sie wird im Übrigen von den Beschwerdeführerinnen nicht
substantiiert und quantifizierbar in Frage gestellt.
dd)
mündlichen Verhandlung die kommunale Unterdeckung auf insgesamt 20 Millionen Euro
beziffert hat, liegt dem kein nachvollziehbarer Sachvortrag zu Grunde. Auch soweit er
darüber hinaus auf eine Fülle weiterer Ungereimtheiten im Rahmen der
Kostenfolgeabschätzung hingewiesen hat, sind diese gleichfalls nicht näher spezifiziert
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worden.
ee)
Personalkostenpauschalen, des Stellenbedarfs und der finanziell auszugleichenden
Sachkosten auf Grund der besonderen Umstände verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Die verbleibenden quantitativ eher marginalen Unklarheiten erscheinen vor dem
Hintergrund der rechtlichen Unsicherheit über die konkreten verfassungsrechtlichen
Anforderungen des Konnexitätsprinzips vor einer grundsätzlichen Klärung durch den
Verfassungsgerichtshof vertretbar. Die Kostenaufstellung ist nicht bereits deshalb
offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar, weil sie unter einzelnen Aspekten in
Frage gestellt werden kann.
c)
verfassungsrechtlichen Anforderungen hingenommen werden, weil § 5 KomFG eine
Anpassung des Belastungsausgleichs verlangt, wenn sich herausstellt, dass die
Annahmen der Kostenfolgeabschätzung unzutreffend waren und der Ausgleich grob
unangemessen ist. Im Rahmen der hierfür ohnehin durchzuführenden Evaluation sind alle
Annahmen und Berechnungen im Einzelnen kritisch daraufhin auszuwerten, ob sie nach
den tatsächlichen Erfahrungen der kommunalen Aufgabenerfüllung realitätsgerecht sind
und ob sie den mittlerweile durch den Verfassungsgerichtshof geklärten Anforderungen an
die Kostenprognose entsprechen. Im Hinblick auf die bisher in Teilen nur grob
nachvollziehbare Kostenschätzung ist besonderes Augenmerk darauf zu richten, ob sich
die Personalkostenpauschalen und der pauschalierte Zuschlag für den
Arbeitsplatzaufwand in Verbindung mit den gewährten Sachleistungen auch ohne eine
weitergehende Erstattung aufgabenspezifischen Sachaufwands oder eines Aufwands für
Verwaltungsgemeinkosten bei wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit durchschnittlich als
auskömmlich erwiesen haben. Ebenfalls in den Blick zu nehmen ist, ob die Annahmen
betreffend des kommunalen Stellenbedarfs nach den bisherigen Erfahrungen weiterhin
tragfähig sind. Dabei ist auch der von den Beschwerdeführerinnen angeführten Frage
nachzugehen, ob der Aufwand für die Bearbeitung von Drittwidersprüchen angemessen
ausgeglichen wird. Schließlich sind die dem Verteilschlüssel zu Grunde liegenden
Annahmen auf ihre fortdauernde Aktualität zu überprüfen. Bei der Überprüfung ist von dem
Erfordernis eines pauschalierten Ausgleichs aller durch die Aufgabenübertragung
entstehenden Aufwendungen auszugehen; auch wenn eine Spitzabrechnung nicht
vorzunehmen ist, sind hierbei − soweit verfügbar − grundsätzlich die in den Kommunen
tatsächlich entstandenen Kosten zu Grunde zu legen, soweit keine Anhaltspunkte für eine
unwirtschaftliche Verwaltungstätigkeit bestehen. Allein der mögliche Umstand, dass
tatsächlich höhere Kosten entstanden sind als veranschlagt, rechtfertigt nicht bereits den
Rückschluss auf eine unwirtschaftliche Verwaltungstätigkeit. Über das Ergebnis ist dem
Landtag so zu berichten, dass dieser in der Lage ist, eine belastbare Entscheidung über die
Erforderlichkeit einer Anpassung des Belastungsausgleichs zu treffen.
d)
Gesetzgeber an den vom Verfassungsgerichtshof näher konturierten
verfassungsrechtlichen Vorgaben zu orientieren. Insbesondere ist er gehalten, unter
grundsätzlicher Beachtung des Konnexitätsausführungsgesetzes die Grundannahmen und
Berechnungen der Kostenansätze nicht nur grob, sondern im Einzelnen nachvollziehbar
offen zu legen und auf diese Weise einen konsensorientierten partnerschaftlichen Dialog
mit den kommunalen Spitzenverbänden zu ermöglichen. Hierzu gehört es auch, im
Beteiligungsverfahren beanstandete Unklarheiten, die auf Grund einer zulässigerweise
vergröbernden Darstellung der Kostenaufstellung verblieben sind, zum Anlass zu nehmen,
die in Frage stehen
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den Positionen bei nächster Gelegenheit soweit möglich im Einzelnen prüffähig zu
erläutern.