Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen, Az. VerfGH 28/08

VerfG Nordrhein-Westfalen: gesetzgebungsverfahren, verfügung, vertreter, anpassung, ausschuss, zahl, verwaltung, verbraucherschutz, rechtsverordnung, naturschutz
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 28/08
23.03.2010
Verfassungsgerichtshof NRW
Verfassungsgerichtshof für das Land NRW
Urteil
VerfGH 28/08
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
G r ü n d e :
A.
Die Beschwerdeführer, drei nordrhein-westfälische Kreise, wenden sich gegen einzelne
Bestimmungen im Zusammenhang mit der Übertragung der Versorgungsverwaltung und
von Aufgaben des Umweltrechts auf die Kreise und kreisfreien Städte. Der
Beschwerdeführer zu 1. hält das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in
Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. S. 481 ff.) und das Gesetz zur
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW.
S. 662 ff.) insoweit für unvereinbar mit dem Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung, als
diese Gesetze den Belastungsausgleich nach den Vorgaben des Konnexitätsprinzips
betreffen. Zudem beanstandet er, im Gesetzgebungsverfahren bezogen auf die
Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung sei gegen verfassungsrechtlich garantierte
prozedurale Vorgaben verstoßen und damit zugleich sein Anspruch auf
gemeindefreundliches Verhalten verletzt worden. Der Beschwerdeführer zu 2. erhebt diese
Einwände nur gegenüber der Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung. Der
Beschwerdeführer zu 3. wendet sich nur gegen den Belastungsausgleich für die
Kommunalisierung umweltrechtlicher Aufgaben.
I.
1.
Modernisierungsgesetz vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 462) zum 1. Januar 2001 in die
allgemeine staatliche Verwaltung eingegliedert worden. In seiner Entscheidung vom
6. April 2006 − II C – 2006 – 25 - 1 −, stellte der Landesrechnungshof die Ergebnisse einer
Untersuchung des Einsparpotentials in der Versorgungsverwaltung vor; dabei hinterfragte
er die Notwendigkeit von 11 Versorgungsämtern und prüfte, ob und ggf. welche
Synergieeffekte sich durch eine Zusammenführung der Versorgungsämter mit der
Abteilung 10 der Bezirksregierung Münster ergäben. Mit Kabinettbeschluss vom 2. Mai
2006 beschloss die Landesregierung, die Versorgungsämter aufzulösen. Die
Landesregierung informierte den Landtag im März 2007 über ihren in der
Verbändeanhörung befindlichen Gesetzentwurf zur Reform der Versorgungsverwaltung
(LT-Vorlage 14/989). Danach sollten die staatlichen Versorgungsämter zum 1. Januar 2008
aufgelöst und ihre Aufgaben weitgehend kommunalisiert werden. Die Beamten der
Versorgungsämter, die mit den auf kommunale Körperschaften übergehenden Aufgaben
betraut waren, sollten zum selben Zeitpunkt auf die jeweiligen Kommunen übergehen.
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Schließlich enthielt der Gesetzentwurf Bestimmungen über einen Belastungsausgleich, der
den Kreisen und kreisfreien Städten sowie den Landschaftsverbänden für die
übernommenen Aufgaben gewährt werden sollte.
Das Große Kollegium des Landesrechnungshofs legte dem Landtag am 30. März 2007
einen Beratungsbericht gemäß § 88 Abs. 2 LHO NRW zur Organisation und zum
Personalbedarf der Versorgungsverwaltung vor (LT-Vorl. 14/1028). Darin hieß es, der
Landesrechnungshof habe in seiner Entscheidung vom 6. April 2006 nicht die Möglichkeit
bzw. die Auswirkungen einer Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung untersucht.
Gleichwohl gehe er davon aus, dass künftig bei der Bewertung, ob die
Versorgungsverwaltung kommunalisiert werden solle, die finanziellen Ergebnisse dieser
Entscheidung zu Grunde gelegt würden. Der Rechnungshof habe Zweifel, ob die bei einer
Zentralisierung der Versorgungsverwaltung bestehenden Einsparpotentiale auch bei einer
Kommunalisierung erreicht werden könnten. Möglicherweise sei der vom Land an die
Kommunen zu zahlende Belastungsausgleich unter verschiedenen Gesichtspunkten im
Gesetzentwurf zu hoch angesetzt worden.
Am 12. März 2007 fand zu dem Gesetzentwurf ein politisches Gespräch des
Innenministeriums, des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales sowie des
Finanzministeriums mit den Hauptgeschäftsführern der kommunalen Spitzenverbände statt.
Unmittelbar anschließend wurde die förmliche Beteiligung der kommunalen
Spitzenverbände nach § 7 Abs. 1 Konnexitätsausführungsgesetz − KonnexAG NRW −
eingeleitet. Nach einem weiteren politischen Gespräch am 30. März 2007 gaben die
kommunalen Spitzenverbände am 5. April 2007 ihre Stellungnahmen ab und wurden am
19. April 2007 ergänzend angehört. Am 26. April 2007 fand ein Konsensgespräch gemäß
§ 7 Abs. 4 KonnexAG NRW statt.
2.
Landtag eingebracht. Nach der ersten Lesung führten der Ausschuss für Kommunalpolitik
und Verwaltungsstrukturreform sowie der Ausschuss für Arbeit, Gesundheit und Soziales in
einer gemeinsamen Sitzung am 6. September 2007 eine öffentliche Anhörung durch. Es
äußerten sich unter anderem Vertreter der kommunalen Spitzenverbände,
Rechtswissenschaftler, Behörden- und Verbandsvertreter sowie ein Vertreter des
Landesrechnungshofs. Der zuletzt Genannte führte aus, den Bedenken des
Landesrechnungshofs hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenübertragung und des
an die Kommunen zu zahlenden Belastungsausgleichs habe der überarbeitete
Gesetzentwurf Rechnung getragen (Ausschussprotokoll 14/483, S. 21 f., sowie LT-
Stellungnahme 14/1408). Demgegenüber äußerten die Vertreter der kommunalen
Spitzenverbände und der Landschaftsverbände übereinstimmend die Auffassung, der
Regierungsentwurf stelle den kommunalen Aufgabenträgern die notwendigen Ressourcen
nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung; die Kostenfolgeabschätzung sei überdies in
zentralen Punkten nicht nachvollziehbar. Sie forderten eine wesentliche Nachbesserung
des Belastungsausgleichs, machten verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
Regelungen zum Personalübergang geltend, und beanstandeten, dass der Gesetzentwurf
dem Landtag ohne eine abschließende Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände
zugeleitet worden sei (Ausschussprotokoll 14/483, S. 6 bis 13 und 38 bis 42 sowie LT-
Stellungnahmen 14/1414 und 14/1428).
Zur abschließenden Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik und
Verwaltungsstrukturreform im Oktober 2007 wurde ein Änderungsantrag mit geringfügigen
Änderungen am Gesetzentwurf eingebracht. Am Ende der Beratungen sprach sich der
Ausschuss mehrheitlich dafür aus, den Gesetzentwurf in der Fassung des
Änderungsantrags anzunehmen (Beschlussempfehlung und Bericht, LT-Drs. 14/5208).
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Änderungsantrags anzunehmen (Beschlussempfehlung und Bericht, LT-Drs. 14/5208).
Am 24. Oktober 2007 verabschiedete der Landtag in zweiter Lesung das Straffungsgesetz
(Plenarprotokoll 14/71), das am 20. November 2007 verkündet wurde (GV. NRW. S. 482)
und am Tag nach der Verkündung in Kraft trat.
3. a)
Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen −
Eingliederungsgesetz −. Dieses sieht in seinem § 1 vor, die den Versorgungsämtern
übertragenen Aufgaben den Kreisen und kreisfreien Städten, den Landschaftsverbänden
und den Bezirksregierungen zu übertragen sowie die Versorgungsämter mit Ablauf des
31. Dezember 2007 aufzulösen. Im Einzelnen werden die Aufgabenbereiche des
Schwerbehindertenrechts (§ 2) sowie des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes (§ 5)
mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte übertragen. Die
Bereiche der Kriegsopferfürsorge (§ 3) und des Sozialen Entschädigungsrechts (§ 4) gehen
zum gleichen Zeitpunkt auf die Landschaftsverbände über, auf den Landschaftsverband
Westfalen-Lippe als landesweite Zuständigkeit zusätzlich die Aufgaben nach dem Gesetz
über den Bergmannversorgungsschein (§ 8 Abs. 2). Die restlichen Zuständigkeiten der
Versorgungsämter werden − teilweise als landesweite Zuständigkeit − den
Bezirksregierungen übertragen.
b)
Eingliederungsgesetz bestimmt den Übergang der Beamten, die bei den
Versorgungsämtern mit den übergehenden Aufgaben betraut waren, zum 1. Januar 2008
kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 und der §§ 11 bis 21 auf die dort jeweils
genannten kommunalen Körperschaften. Ebenso ist die Überleitung der nicht unmittelbar
mit den übergehenden Aufgaben betrauten Beamten vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Satz 4). Nach
den Absätzen 3 und 4 bereitet das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den
Personalübergang auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vor. Dieser Plan ist unter
Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange sowie unter angemessener
Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu erstellen (Abs. 3). Soweit Beamte auf kommunale
Körperschaften übergehen, sind zwischen dem Land und den aufnehmenden
Körperschaften für jedes Versorgungsamt Personalüberleitungsverträge abzuschließen
(Abs. 4).
Entsprechende Regelungen enthält § 10 Eingliederungsgesetz für die Überleitung der
Tarifbeschäftigten mit dem wesentlichen Unterschied, dass diese den kommunalen
Körperschaften kraft Gesetzes im Wege der Personalgestellung zur
Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung gestellt werden. Einzelheiten der
Personalgestellung sind in für jedes Versorgungsamt zu schließenden
Personalgestellungsverträgen zu regeln (Abs. 6).
Die §§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz regeln für den Bereich jedes Versorgungsamts den
Übergang der Beamten und Tarifbeschäftigen, soweit es für die Aufgabenerfüllung
erforderlich ist, entsprechend den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben anteilig auf
bestimmte Kreise und kreisfreie Städte, Landschaftsverbände und Bezirksregierungen.
c)
enthalten. Kern dieser Regelungen ist der in § 23 vorgesehene Belastungsausgleich, der
den kommunalen Aufgabenträgern neben Sach- und Dienstleistungen gemäß § 24 für die
wesentlichen übernommenen Aufgaben gewährt wird.
Nach § 23 Abs. 2 Eingliederungsgesetz umfasst der finanzielle Ausgleich den
Personalaufwand für die übergeleiteten Beamten einschließlich der gesetzlichen
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Leistungen des Dienstherrn mit Ausnahme der Versorgungsanwartschaften und der
Versorgungsleistungen. Dabei errechnet sich der Personalaufwand durch Multiplikation der
einzelnen Planstellen der übergeleiteten Beamten mit den Jahresdurchschnittskosten pro
Planstelle in Höhe von 35.000 Euro. Die Versor-gungsleistungen für die übergeleiteten
Beamten einschließlich der Beihilfeaufwendungen trägt das Land unmittelbar (§ 23 Abs. 9
Eingliederungsgesetz). Für die Tarifbeschäftigten ist kein Ausgleich vorgesehen, weil das
Land insoweit die gesamten Personalkosten leistet.
Als Ausgleich für den allgemeinen Sachaufwand ist nach § 23 Abs. 3 Satz 1
Eingliederungsgesetz ein pauschaler Zuschlag in Höhe von 10 % auf die fiktiven gesamten
Personalkosten vorgesehen. Berechnungsgrundlage ist die Zahl der nach der
Kostenfolgeabschätzung (Anlage 1 zum Straffungsgesetz) notwendigen Beschäftigten,
wobei der Jahresdurchschnittswert für Beamte von 35.000 Euro, für gestellte
Tarifbeschäftigte von 46.500 Euro und für im Wege des Nachersatzes betraute Beschäftigte
von 46.000 Euro anzusetzen ist. Zur Ermittlung der Jahresdurchschnittskosten sind die
veranschlagten Personalausgaben des Haushaltsansatzes für 2007 zu Grunde gelegt
worden; die in der Kostenfolgeabschätzung genannten Zahlen der jeweils notwendigen
Beschäftigten orientieren sich ausgehend vom im Jahr 2007 vorhandenen
Personalbestand von 1.500 Stellen schrittweise abnehmend an dem im Jahr 2014 zu
erreichenden optimierten Stellenbedarf von 1.348 Stellen zuzüglich der 19,5 Stellen der mit
der Widerspruchs- und Klagebearbeitung im Sozialen Entschädigungsrecht befassten
Beschäftigten, die gemäß § 22 Eingliederungsgesetz auf die Landschaftsverbände
übergehen. Daneben können nach § 23 Abs. 3 Satz 2 Eingliederungsgesetz die den
einzelnen Büroarbeitsplätzen der Beschäftigten der Versorgungsämter zugehörigen
Ausstattungsgegenstände einvernehmlich und unentgeltlich auf die jeweiligen neuen
Aufgabenträger übertragen werden.
Nur für die Jahre 2008 und 2009 ist in § 23 Abs. 4 Eingliederungsgesetz zur Abgeltung
aufgabenspezifischer Besonderheiten sowie des Umstellungsaufwandes ein weiterer
Zuschlag von 10 % auf den nach den Absätzen 2 und 3 ermittelten Personalaufwand
vorgesehen.
§ 23 Abs. 5 Eingliederungsgesetz bestimmt die von 2008 bis 2014 geringer werdende und
anschließend gleich bleibende Gesamthöhe des auf diese Weise ermittelten finanziellen
Ausgleichs wie folgt:
1. In den Jahren 2008 und 2009: 32.230.378 Euro
2. Im Jahr 2010: 26.081.906 Euro
3. Im Jahr 2011: 25.591.154 Euro
4. Im Jahr 2012: 25.100.402 Euro
5. Im Jahr 2013: 24.609.650 Euro
6. Ab dem Jahr 2014: 24.118.898 Euro.
Für den Fall, dass sich auf Grund der tatsächlichen Zuordnung der Beamten zu den
kommunalen Körperschaften Mehr- oder Minderbelastungen ergeben, ist eine Anpassung
im Verordnungsweg vorgesehen (§ 23 Abs. 5 Satz 3 Eingliederungsgesetz). Die Verteilung
dieser Gesamtbeträge auf die unterschiedlichen Aufgabenbereiche und kommunalen
Körperschaften ergibt sich aus der Kostenfolgeabschätzung (§ 23 Abs. 5 Satz 2
Eingliederungsgesetz) und dem in Anlage 2 zum Straffungsgesetz aufgeführten
Verteilschlüssel (§ 23 Abs. 6 Einglie-derungsgesetz).
§ 23 Abs. 7 Eingliederungsgesetz betrifft den Nachersatz für ausgeschiedene Beschäftigte,
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zu dem die kommunalen Aufgabenträger berechtigt sind, soweit der vorhandene
Personalbestand den optimierten Bedarf unterschreitet und das Land keine entsprechende
Ersatzgestellung vornimmt.
Einzelheiten des finanziellen Ausgleichs nach § 23 Abs. 2 bis 9 Eingliederungsgesetz
können gemäß § 23 Abs. 10 des Gesetzes durch Rechtsverordnung geregelt werden.
Nach § 24 Eingliederungsgesetz gewährt das Land den kommunalen Körperschaften die
kostenlose Nutzung des bisher beim Land eingesetzten IT-Verfahrens, das auf Kosten des
Landes betrieben, gepflegt und weiterentwickelt wird. Allerdings haben die Kreise und
kreisfreien Städte die Anbindung an das Landesverwaltungsnetz in eigener Zuständigkeit
sicherzustellen.
§ 25 Eingliederungsgesetz schließlich sieht eine Auswertung des Belastungsausgleichs
sowie eine Anpassung vor, wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der
Kostenprognose unzutreffend waren und der Ausgleich grob unangemessen ist.
Ergänzend zu diesen Bestimmungen wurde den neuen Aufgabenträgern nach
haushaltsrechtlichen Regelungen eine fachbezogene Pauschale in Höhe von insgesamt
32.045.000 Euro zur Aufklärung des medizinischen Sachverhalts sowie für Prozess- und
Gerichtskosten zur Verfügung gestellt. Die Summe wurde nachträglich um 1.325.800 Euro
erhöht, weil die kommunalen Aufgabenträger anders als zuvor das Land nicht von
Gerichtsgebühren befreit sind.
Mit Verordnung vom 13. Februar 2008 (GV. NRW. 190) wurden weitere Einzelheiten des
Belastungsausgleichs näher bestimmt. An ihre Stelle trat später die Verordnung vom
4. November 2008 (GV. NRW. S. 670) – AusgleichsVO −, mit der die Gesamthöhe des im
Jahr 2008 zu zahlenden Ausgleichs nach § 23 Abs. 5 Eingliederungsgesetz auf
33.531.513,50 Euro angepasst und in konkreten Beträgen auf die neuen Aufgabenträger
verteilt wurde. Die Gesamthöhe des für das Jahr 2009 zu gewährenden Ausgleichs wurde
mit Änderungsverordnung vom 5. November 2009 (GV. NRW. S. 553) auf 34.382.247,59
Euro angepasst. Für die Jahre 2008 und 2009 ist vorgesehen, zur Vermeidung einer
groben Unbilligkeit die Berechnung des Ausgleichs auf der Basis der am 1. Januar 2008
tatsächlich übergeleiteten Beamten und gestellten Tarifbeschäftigten vorzunehmen. Bei
Unterschreiten der im Verteilungsschlüssel in Anlage 2 Straffungsgesetz vorgesehenen
Gesamtzahl der jeweils zu stellenden Beschäftigen aus vom Land zu vertretenden Gründen
soll insoweit die Jahreskostenpauschale für Nachersatz zu Grunde gelegt werden (§ 4
AusgleichsVO).
II.
1.
NRW. S. 622) wurden die staatlichen Aufgaben der Umweltverwaltung zum 1. Januar 2007
bei den Bezirksregierungen gebündelt. Am 6. September 2007 brachte die
Landesregierung nach vorheriger Beteiligung von Vertretern der kommunalen
Spitzenverbände und der betroffenen Behörden einen Gesetzentwurf zur
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (LT-Drs. 14/4973) in den Landtag ein.
Nach der ersten Lesung führten der Ausschuss für Kommunalpolitik und
Verwaltungsstrukturreform sowie der Ausschuss für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz in einer gemeinsamen Sitzung am 7. November
2007 eine öffentliche Anhörung durch. Es äußerten sich unter anderem Vertreter der
kommunalen Spitzenverbände, Rechtswissenschaftler und Verbandsvertreter
(Ausschussprotokoll 14/525). Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände vertraten im
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Detail unterschiedliche Standpunkte zur Sachgerechtigkeit der vorgesehenen
Zuständigkeitsabgrenzungen. Übereinstimmend äußerten sie die Auffassung, der
Regierungsentwurf stelle den kommunalen Aufgabenträgern die notwendigen Ressourcen
nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung; insbesondere sei der angesetzte
Personalbedarf zu gering bemessen. Die Kostenerstattung dürfe nicht vom
Personalübergang abhängig gemacht werden. Die Kostenfolgeabschätzung sei überdies in
zentralen Punkten nicht nachvollziehbar. Sie forderten eine wesentliche Nachbesserung
des Belastungsausgleichs und erhoben Bedenken gegen die Regelungen zum
Personalübergang (Ausschussprotokoll 14/525, S. 8-16 sowie LT-Stellungnahmen
14/1629, 14/1632 und 14/1639).
Der Ausschuss für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sprach
sich in seiner abschließenden Beratung mehrheitlich dafür aus, den Gesetzentwurf
anzunehmen. Zur abschließenden Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik und
Verwaltungsstrukturreform im November 2007 wurde ein Änderungsantrag mit
geringfügigen Änderungen am Gesetzentwurf eingebracht. Hierzu zählte vor allem eine
deutliche Erhöhung der Pauschalbeträge, die für das übergegangene Personal gezahlt
werden sollten. Der neuen Berechnung lagen die durchschnittlichen Kosten des zum
1. Januar 2008 für die Überleitung zu den Kommunen konkret vorgesehenen Personals zu
Grunde. Am Ende der Beratungen sprach sich der Ausschuss mehrheitlich dafür aus, den
Gesetzentwurf in der Fassung des Änderungsantrags anzunehmen (Beschlussempfehlung
und Bericht, LT-Drs. 14/5588, S. 145 ff.).
Am 7. Dezember 2007 verabschiedete der Landtag in dritter Lesung das
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz (Plenarprotokoll 14/78), das am 19. Dezember
2007 verkündet wurde (GV. NRW. S. 482, Berichtigung vom 14. Februar 2008,
GV. NRW. S. 155) und am Tag nach der Verkündung in Kraft trat.
3.
Neuverteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Umweltrechts. In seinem Artikel 15
begründet es eine neue Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz − ZustVU −, die an die
Stelle der bisherigen Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des
technischen Umweltschutzes − ZustVOtU − tritt. Danach werden im Grundsatz alle
umweltrechtlichen Zuständigkeiten vorbehaltlich ausdrücklicher abweichender
Zuweisungen den Kreisen und kreisfreien Städten übertragen. Obere oder oberste
staatliche Behörden bleiben nur noch zuständig, soweit besonders umweltrelevante oder
kreisübergreifende Tatbestände betroffen sind. Diese Zuständigkeit erfasst grundsätzlich
alle weiteren gewerblichen Anlagen auf demselben Grundstück bzw. in engem räumlichen
Zusammenhang ("Zaunprinzip", vgl. § 2 Abs. 2 und 3 ZustVU). Artikel 61 UmwKommG
regelt die Folgen der Aufgabenübertragung auf die Kommunen in dem Gesetz zur
Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Kommunalisierungsfolgengesetz) −
KomFG −.
a)
Maßnahmen geregelt. Nach § 1 KomFG stellt das Land den Kreisen und kreisfreien
Städten das zur Erfüllung der ihnen durch die Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz
zum 1. Januar 2008 neu übertragenen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung.
Die Zahl der insgesamt übergeleiteten 296 Stellen und ihre Verteilung auf die Kreise und
kreisfreien Städte ergeben sich aus dem Verteilschlüssel in Anlage 1 zum UmwKommG.
§ 2 Abs. 1 KomFG bestimmt den Übergang der Beamten, die bei den Bezirksregierungen
mit den übergehenden Aufgaben betraut waren, zum 1. Januar 2008 kraft Gesetzes nach
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Maßgabe der Absätze 2 und 3 auf die Kreise und kreisfreien Städte. Nach den Absätzen 2
und 3 bereitet die jeweilige Bezirksregierung den Personalübergang auf der Grundlage
eines Zuordnungsplans vor. Dieser Plan ist im Einvernehmen mit dem Ministerium für
Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz unter Berücksichtigung
sozialer Kriterien und dienstlicher Belange sowie unter angemessener Mitwirkung der
neuen Aufgabenträger zu erstellen (Abs. 2). Zwischen dem Land und den übernehmenden
kommunalen Körperschaften sind Personalüberleitungsverträge abzuschließen (Abs. 3).
Entsprechende Regelungen enthält § 3 KomFG für die Überleitung der Tarifbeschäftigten
mit dem wesentlichen Unterschied, dass diese kraft Gesetzes in das Ministerium für
Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz übergeleitet und den
Kreisen und kreisfreien Städten im Wege der Personalgestellung zur
Aufgabenwahrnehmung kraft Gesetzes zur Verfügung gestellt werden. Einzelheiten der
Personalgestellung sind in Personalgestellungsverträgen zu regeln (Abs. 3).
b)
Kostenfolgen enthalten. Kern dieser Regelungen ist der in § 4 KomFG vorgesehene
Belastungsausgleich, der den kommunalen Aufgabenträgern für die wesentlichen
übernommenen Aufgaben gewährt werden soll.
Nach § 4 Abs. 2 KomFG umfasst der finanzielle Ausgleich den Personalaufwand für die
übergeleiteten Beamten einschließlich der gesetzlichen Leistungen des Dienstherrn mit
Ausnahme der Versorgungsanwartschaften und der Versorgungsleistungen. Dabei
errechnet sich der Personalaufwand durch Multiplikation der einzelnen Planstellen der
übergeleiteten Beamten mit den Jahresdurchschnittskosten pro Planstelle in Höhe von
43.300 Euro. Die Versorgungsleistungen für die übergeleiteten Beamten einschließlich der
Beihilfeaufwendungen trägt das Land unmittelbar (§ 4 Abs. 10 KomFG). Für die
Tarifbeschäftigten ist kein Ausgleich vorgesehen, weil das Land insoweit die gesamten
Personalkosten leistet.
Als Ausgleich für den allgemeinen Sachaufwand ist nach § 4 Abs. 3 KomFG ein
pauschaler Zuschlag in Höhe von 10 % auf die fiktiven gesamten Personalkosten
vorgesehen. Berechnungsgrundlage ist die Zahl der nach der Kostenfolgeabschätzung
(Anlage 2 zum UmwKommG) notwendigen Beschäftigten, wobei der
Jahresdurchschnittswert für Beamte von 43.300 Euro, für gestellte Tarifbeschäftigte von
47.400 Euro und für im Wege des Nachersatzes betraute Beschäftigte von 51.800 Euro
anzusetzen ist. Diese jährlichen Pauschbeträge orientieren sich an den durchschnittlichen
Personalkosten der − nach den bereits vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens
entwickelten Zuordnungsplänen − tatsächlich übergeleiteten Beamten (vgl. LT-Drs.
14/5588, S. 149 f. und 153). Zusätzlich gewährt § 4 Abs. 3 Satz 2 KomFG zum Abgleich
des Aufwands für die Implementierung der neuen Aufgaben einen einmaligen pauschalen
Zuschlag von 10 % auf die fiktiven Personalkosten. Daneben können die den einzelnen
Büroarbeitsplätzen der übergeleiteten und gestellten Bediensteten zugehörigen
Ausstattungsgegenstände einvernehmlich und unentgeltlich auf die übernehmenden
Kommunen übertragen werden. Der finanzielle Ausgleich reduziert sich gemäß § 4 Abs. 4
KomFG zur Realisierung von im Landeshaushalt vorgesehenen Einsparverpflichtungen um
folgende Beträge:
2008: 200.000 Euro
2009: 500.000 Euro
2010: 700.000 Euro
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ab 2011: 800.000 Euro.
Einnahmen aus Gebühren im Bereich der neuen Aufgaben sollen zunächst für zwei Jahre
an das Land abgeführt werden; anschließend werden die nach den Erfahrungen der ersten
zwei Jahre künftig zu erwartenden Einnahmen vom Belastungsausgleich abgezogen (§ 4
Abs. 5 KomFG).
§ 4 Abs. 6 KomFG bestimmt die von 2008 bis 2010 geringer werdende Gesamthöhe des
nach den Absätzen 2 bis 4 ermittelten finanziellen Ausgleichs wie folgt:
1. Im Jahr 2008: 11.994.160 Euro
2. Im Jahr 2009: 10.381.730 Euro
3. Im Jahr 2010: 10.181.730 Euro
Für den Fall, dass sich auf Grund der tatsächlichen Zuordnung der Beamten zu den
kommunalen Körperschaften Mehr- oder Minderbelastungen ergeben, ist eine Anpassung
im Verordnungsweg vorgesehen (§ 4 Abs. 6 Satz 2 KomFG). Die Verteilung dieser
Gesamtbeträge auf die kommunalen Körperschaften ergibt sich aus dem in Anlage 1 zum
UmwKommG aufgeführten Verteilschlüssel (§ 4 Abs. 7 KomFG).
§ 4 Abs. 8 KomFG betrifft den Nachersatz für ausgeschiedene Beschäftigte. Danach ist der
für sie zu Grunde gelegte Jahresdurchschnittskostenbetrag von 51.800 Euro bei künftigen
Besoldungsänderungen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 11/A 12 jeweils
anzupassen.
Einzelheiten des finanziellen Ausgleichs nach § 4 Abs. 2 bis 10 KomFG können gemäß § 4
Abs. 11 Satz 2 KomFG durch Rechtsverordnung geregelt werden.
§ 5 KomFG sieht eine Auswertung des Belastungsausgleichs sowie eine Anpassung vor,
wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der Kostenprognose unzutreffend waren und
der Ausgleich grob unangemessen ist.
Mit Verordnung gemäß § 4 Abs. 11 KomFG (KommunalisierungsfolgenVO − KFVO
Umwelt) vom 16. März 2008 (GV. NRW. 346) wurden weitere Einzelheiten des
Belastungsausgleichs näher bestimmt. Nach § 2 KFVO Umwelt deckt der pauschale
Ausgleich für Sachaufwand auch die Schaffung der technischen Voraussetzungen für die
Anwendung der vom Land zur Verfügung gestellten IT-Fachverfahren, soweit sie nicht
durch das Land sichergestellt werden. Für die Jahre 2008 und 2009 ist vorgesehen, zur
Vermeidung einer groben Unbilligkeit die Berechnung des Ausgleichs auf der Basis der am
1. Januar 2008 tatsächlich übergeleiteten Beamten und gestellten Tarifbeschäftigten
vorzunehmen. Bei Unterschreiten der im Verteilerschlüssel in Anlage 1 zum UmwKommG
vorgesehenen Gesamtzahl der jeweils zu stellenden Beschäftigten aus vom Land zu
vertretenden Gründen soll insoweit die Jahreskostenpauschale für Nachersatz zu Grunde
gelegt werden (§ 3 KFVO Umwelt).
III.
1.
Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Rechts der Selbstverwaltung, insbesondere ihrer
Finanzhoheit durch Missachtung des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW
und ihres Anspruchs gegen das Land auf gemeindefreundliches Verhalten geltend.
Der Beschwerdeführer zu 1. beantragt
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festzustellen, dass das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-
Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) und das Gesetz zur
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW.
S. 662 ff.) insoweit mit den Vorschriften der Landesverfassung über das Recht der
Selbstverwaltung unvereinbar sind, als
der für die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung und Umweltverwaltung
vorgesehene Belastungsausgleich die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78
Abs. 3 LV NRW missachtet und
im Gesetzgebungsverfahren des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in
Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) gegen die
verfassungsrechtlich garantierten prozeduralen Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV
NRW i. V. m. §§ 7 und 8 KonnexAG NRW verstoßen und damit zugleich der Anspruch des
Beschwerdeführers zu 1. auf gemeindefreundliches Verhalten verletzt worden ist.
Der Beschwerdeführer zu 2. beantragt
festzustellen, dass das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-
Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) insoweit mit den Vorschriften der
Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung unvereinbar ist, als
der für die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung vorgesehene
Belastungsausgleich die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW
missachtet und
im Gesetzgebungsverfahren des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in
Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) gegen die
verfassungsrechtlich garantierten prozeduralen Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV
NRW i. V. m. §§ 7 und 8 KonnexAG NRW verstoßen und damit zugleich der Anspruch des
Beschwerdeführers zu 2. auf gemeindefreundliches Verhalten verletzt worden ist.
Der Beschwerdeführer zu 3. beantragt
festzustellen, dass das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts
vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662 ff.) insoweit mit den Vorschriften der
Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung unvereinbar ist, als
der für die Kommunalisierung der Umweltverwaltung vorgesehene
Belastungsausgleich die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW
missachtet.
Zur Begründung tragen die Beschwerdeführer vor:
a)
nicht den strikten Vorgaben des landesverfassungsrechtlichen Konnexi-tätsprinzips.
Dieses verlange einen finanzkraftunabhängigen vollständigen Ausgleich aller notwendigen
durchschnittlichen Aufwendungen, die durch wesentliche Belastungen bei
Aufgabenübertragungen entstünden. Das Ausgleichserfordernis bestehe danach immer
dann, wenn in nennenswertem Umfang kommunale Ressourcen in Anspruch genommen
werden müssten. Auch wenn der Aufwendungsersatz pauschaliert zu leisten sei, bestehe
ein kommunalindividueller Anspruch. Jede einzelne betroffene Gebietskörperschaft müsse
die realistische Möglichkeit haben, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem
63
64
vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu gelangen. Die zu leistenden Beträge müssten
auf Grund einer Kostenfolgeabschätzung ermittelt werden. Dabei seien alle zugänglichen
Erkenntnisse auszuschöpfen und die methodischen Vorgaben des Konnexitäts-
ausführungsgesetzes zu beachten, auch wenn diese nicht in allen Einzelheiten
Verfassungsrang besäßen. Entscheidend seien danach in erster Linie die Kosten der
übertragenen Aufgaben, die Einnahmen und die anderweitigen Entlastungen. Ergänzend
dürfe die Personalüberlassung in die Berechnung einbezogen werden, sofern hierdurch
kommunale Aufwendungen eingespart würden.
Die Ausgleichsregelungen im Straffungsgesetz und im Kommunalisierungsfolgengesetz
litten zum einen an deutlichen Mängeln im Prozess der Kostenfolgeabschätzung und
blieben zum anderen materiell-rechtlich weit hinter dem verfassungsrechtlich gebotenen
kommunalindividuellen Vollkostenausgleich zurück. In den Gesetzgebungsverfahren sei
als Berechnungsgrundlage des Belastungsausgleichs lediglich der Stellenplan der
Versorgungsverwaltung und der hierzu ergangene Beratungsbericht des
Landesrechnungshofs bzw. die Zahl der übergeleiteten Stellen aus der staatlichen
Umweltverwaltung angegeben worden. Einzelheiten insbesondere zu den
Grundannahmen der ermittelten Stellenbedarfe seien nicht genannt worden. Keine
Berücksichtigung habe gefunden, dass sich die Untersuchung des Landesrechnungshofs
gerade nicht auf die Kommunalisierung, sondern eine angedachte Zentralisierung der
Versorgungsverwaltung bezogen habe. Die Gesetzentwürfe ließen lediglich erkennen,
dass sie ein beachtliches Rationalisierungs- und Synergiepotential zu Grunde legten, das
allerdings in der Versorgungs- und Umweltverwaltung selbst nicht genutzt worden sei.
Daneben seien die Grundlagen für die Ermittlung der in beiden Gesetzen voneinander
erheblich abweichenden Personalkosten nicht nachvollziehbar. Unklar bleibe etwa, ob der
Abbau einfacher Dienste sowie Beihilfekosten hinreichend berücksichtigt worden seien.
Der Höhe nach unzureichend sei jeweils die Sachkostenpauschale. Hierbei fehle es an
jeglichen Angaben dazu, welche Kosten mit ihr abzugelten seien und ob diese
angemessen aufgefangen würden. Demgegenüber habe die Kommunale
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGST) eine jährliche Pauschale in
Höhe von 15.600 Euro ermittelt (KGST Bericht 12/2006). Ungeachtet dessen stelle die
gesetzlich vorgesehene prozentuale Pauschale auf zu niedrige Personalkosten in Höhe
von 35.000 Euro bzw. 43.300 Euro ab, weil dabei unzulässigerweise die
Versorgungsleistungen und anwartschaften außer Betracht blieben.
Der Belastungsausgleich sei in beiden Verwaltungsbereichen auch deshalb unzureichend,
weil es jeweils zu erheblichen personalrechtlichen Vollzugsdefiziten gekommen sei,
weshalb zahlreiche Beamte erst mit deutlicher Verzögerung bei den neuen
Aufgabenträgern angekommen seien. Die defizitäre Ausstattung der Beschwerdeführer im
Zuge der Kommunalisierung der Versorgungs- und Umweltverwaltung lasse sich anhand
eigener Kostenrechnungen und -prognosen im einzelnen belegen. Die Beschwerdeführer
hätten in den übernommenen Aufgabenbereichen im Jahr 2008 erhebliche Defizite zu
verzeichnen. Teilweise betrage die Gesamtdeckungslücke deutlich mehr als 50 % der
insgesamt gewährten Landeserstattung. Die Defizite beliefen sich beim Beschwerdeführer
zu 1. im Bereich der Versorgungsverwaltung auf etwa 87.000 Euro, im Bereich der
Umweltverwaltung auf etwa 50.500 Euro, beim Beschwerdeführer zu 2. auf etwa 306.000
Euro und beim Beschwerdeführer zu 3. auf etwa 38.800 Euro. Die den Beschwerdeführern
gewährten Personalkosten genügten nicht zur Deckung der tatsächlich anfallenden Kosten.
Im Bereich des Schwerbehindertenrechts reiche das ärztliche Personal zur Bewältigung
der Aufgaben nicht aus. Unzureichend seien im Übrigen die Ausgleichsbeträge für
Sachkosten. Die Fehlbeträge der Beschwerdeführer ergäben sich hier im Wesentlichen
aus Mietkosten für die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Räumlichkeiten, Betriebskosten,
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72
IT-Kosten, Kosten für technische Geräte, Reise- und Fahrtkosten und insbesondere dem
allgemeinen Implementierungsaufwand. Es stehe zu erwarten, dass sich die finanziellen
Defizite weiter verschärften, wenn in den kommenden Jahren noch weniger Mittel bereit
gestellt würden. Erstmals in der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der
Beschwerdeführer vorgetragen, sie gingen in allen gemeinsam verhandelten Verfahren in
den Bereichen der Versorgungs- und Umweltverwaltung von einem kommunalen
Gesamtdefizit in Höhe von 20 Millionen Euro aus.
c)
prozedurale Vorgaben verstoßen und hierdurch der Grundsatz des gemeindefreundlichen
Verhaltens verletzt worden. Das im Konnexitätsausführungsgesetz geregelte gestufte
Verfahren zur Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände stelle sich als notwendige
Ergänzung des Konnexitätsprinzips dar. Die Notwendigkeit dieser Konsultation sei
Ausdruck der kommunalen Selbstverwaltung. Das zentrale Mitwirkungsrecht der
kommunalen Spitzenverbände sei verletzt worden. Trotz mehrfacher Nachfrage sei den
Verbänden das Protokoll des Konsensgesprächs bis zur Einbringung des Gesetzentwurfs
in den Landtag nicht rechtzeitig übermittelt worden. So hätten sie keine Gelegenheit
erhalten, eine abschließende Stellungnahme abzugeben, die dem Gesetzentwurf hätte
beigefügt und dem Landtag hätte zugeleitet werden können.
2.
Begründung im Wesentlichen Bezug auf ihre Ausführungen in den Verfahren VerfGH 19/08
und 21/08. Ergänzend führt sie aus:
Die unterschiedlich hohen Jahresdurchschnittskosten je Planstelle in der
Versorgungsverwaltung einerseits und der Umweltverwaltung andererseits ergäben sich
aus der unterschiedlichen Personalstruktur. Die von den Beschwerdeführern angeführten
Kostendefizite ließen keine Rückschlüsse auf die Tragfähigkeit der
Kostenfolgeabschätzungen zu. Darüber hinaus klafften selbst die durch die jeweils zwei
beschwerdeführenden Kreise vorgelegten Zahlen extrem auseinander und könnten
keinerlei Repräsentativität beanspruchen. Sofern Kosten anfielen, weil die
Beschwerdeführer von den Sachleistungsangeboten des Landes keinen Gebrauch
machten, handele es sich nicht mehr um durchschnittliche Aufwendungen einer sparsam
wirtschaftenden Kommune.
3.
B.
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
I.
§ 52 Abs. 1 des Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) statthaft, weil die
Beschwerdeführer als Kreise Gemeindeverbände im Sinne von Art. 78 LV NRW sind und
sich gegen landesrechtliche Gesetzesvorschriften wenden, die sie für unvereinbar mit Art.
78 Abs. 1 und 3 LV NRW halten.
II.
angegriffene Gesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1 LV NRW,
insbesondere auch in seiner Ausprägung durch die Konnexitäts-bestimmungen in Art. 78
Abs. 3 LV NRW, verletzt zu sein. Eine Verletzung des Konnexitätsprinzips erscheint
möglich. Denn die Beschwerdeführer können geltend machen, der zur Aufgabenerfüllung
jeweils vorgesehene Ausgleich genüge nicht dem verfassungsrechtlichen
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Konnexitätserfordernis.
III.
52 Abs. 2 VerfGHG, erhoben worden.
C.
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
I.
Der Belastungsausgleich (unten II.) und die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände
im Gesetzgebungsverfahren betreffend die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung
(unten III.) verstoßen nicht gegen Art. 78 LV NRW.
1.
der Kommunalverfassungsbeschwerde nur auf eine Verletzung der "Vorschriften der
Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung" überprüft werden. Art. 78 Abs. 1
LV NRW gewährleistet ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden und Kreisen das
Recht der Selbstverwaltung (vgl. VerfGH NRW, OVGE 46, 294, 303). Teilaspekt des
Selbstverwaltungsrechts ist unter anderem die Finanzhoheit. Sie bezieht sich auf die
Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung, namentlich auf die Befugnis, die
Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft einschließlich der Haushaltsführung im Rahmen der
Gesetze selbständig zu regeln, sowie auf das Recht auf eine angemessene
Finanzausstattung (vgl. VerfGH NRW, NWVBl. 2002, 101, 103). Hierzu gehört gemäß
Art. 78 Abs. 3 LV NRW mittlerweile auch der Anspruch auf einen besonderen
Anforderungen entsprechenden Kostenausgleich bei Übertragung neuer Aufgaben auf die
Gemeinden oder Gemeindeverbände.
2.
nicht absolut. Art. 78 Abs. 2 LV NRW garantiert dieses Recht ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG
nur im Rahmen der Gesetze.
Gesetzliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht unterliegen im Hinblick auf das
verfassungsrechtliche Gewicht der Gewährleistung Grenzen. Sie dürfen den Kernbereich
der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs das
verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft zu Gunsten der Gemeinden und hinsichtlich der auf das Kreisgebiet
beschränkten überörtlichen Aufgaben zu Gunsten der Kreise sowie das
Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten (vgl. VerfGH NRW, OVGE
46, 294, 304 m. w. N.).
II.
Der für die Übertragung neuer Aufgaben durch §§ 23 bis 25 Eingliederungsgesetz und § 4
KomFG jeweils vorgesehene Belastungsausgleich verstößt nicht gegen die Vorgaben des
Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW.
1. a)
5 LV NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 22. Juni 2004 (GV. NRW. S. 360)
nähere Vorgaben für eine Kostenerstattungsregelung fest, die gleichzeitig mit einer
Verpflichtung der Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Übernahme und Durchführung
öffentlicher Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung gemäß Satz 1 getroffen werden
muss. Führt die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer
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86
Aufgaben zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden oder
Gemeindeverbände, ist dafür gemäß Satz 2 durch Gesetz oder Rechtsverordnung auf
Grund einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich für die
entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Aufwendungen zu schaffen. Nach Satz 3
soll der Aufwendungsersatz pauschaliert geleistet werden. Satz 4 sieht eine Anpassung
des finanziellen Ausgleichs für die Zukunft vor, wenn nachträglich eine wesentliche
Abweichung von der Kostenfolgeabschätzung festgestellt wird. Gemäß Satz 5 regelt das
Nähere zu den Sätzen 2 bis 4 ein Gesetz, das die Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung
festlegt und Bestimmungen über eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände trifft.
In dieser Form wurde die Regelung während des Gesetzgebungsverfahrens in den
Ausschussberatungen erarbeitet und schließlich von allen damaligen Fraktionen des
Landtags (SPD, CDU, FDP, Bündnis 90/Die Grünen) getragen. Mit der Einführung des
strikten Konnexitätsprinzips zwischen gesetzlicher Aufgabenveranlassung und
Finanzierungslast soll sichergestellt werden, dass die Kommunen zukünftig vor
Aufgabenübertragungen oder -veränderungen ohne konkreten Ausgleich der zusätzlichen
finanziellen Belastungen geschützt werden. Die Neuregelung soll zu mehr Transparenz
und einer Schärfung des Kostenbewusstseins führen. Zu diesem Zweck sieht die
Verfassung vor, dass das Land und die kommunalen Spitzenverbände in einem gesetzlich
geregelten Beteiligungsverfahren über die Aufgabenübertragung bzw. -veränderung und
die Kostenabschätzung ins Gespräch kommen, und zwar mit dem erklärten Ziel, einen
Kompromiss zu finden (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Hauptausschusses, LT-
Drs. 13/5515, S. 20).
b)
Grundlage der gemeindlichen Selbstverwaltung zu sichern, zu unterscheiden. Es ist eine
von der Finanzkraft der Kommune unabhängige Ausgleichsregelung, die neben die
allgemeinen Bestimmungen zur Absicherung einer finanziellen Mindestausstattung durch
originäre kommunale Einnahmen und den kommunalen Finanzausgleich tritt (vgl. LT-Drs.
13/5515, S. 21; BVerfGE 103, 332, 360; BayVerfGH, BayVBl. 2007, 364, 365). Mit dem
Erfordernis eines "entsprechenden" finanziellen Ausgleichs hat sich der Verfassungsgeber
bewusst für das sogenannte strikte Konnexitätsprinzip entschieden. Ein bloß
"angemessener" Ausgleich im Sinne eines relativen Konnexitätsprinzips genügt nicht (vgl.
auch VerfGH Bbg., DÖV 2002, 522, 523; SächsVerfGH, LKV 2001, 223, 224; StGH
Bad.Württ., ESVGH 49, 5, 11).
c)
über die Deckung der Kosten nach dem strikten Konnexitätsprinzip setzt voraus, dass sich
der Gesetzgeber über die finanziellen Auswirkungen der gesetzlichen Regelung auf die
Gemeinden und Gemeindeverbände klar wird und seine Entscheidungsgrundlagen,
insbesondere zum Schutz der Kommunen, transparent macht (vgl. BayVerfGH, BayVBl.
2007, 364, 366, m. w. N.). Deshalb verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber zur
Aufstellung einer Kostenfolgeabschätzung. Ergänzend sichert sie das Transparenzgebot
ab durch den Verfassungsauftrag, in einem Ausführungsgesetz die Grundsätze der
Kostenfolgeabschätzung festzulegen und Bestimmungen über eine Beteiligung der
kommunalen Spitzenverbände zu treffen. Aus der dieser Verfassungsbestimmung
ausweislich der Gesetzesbegründung zu Grunde liegenden Überzeugung, ein striktes
Konnexitätsprinzip funktioniere nicht ohne eine Verfahrensregelung (vgl. LT-Drs. 13/5515,
S. 20), ergibt sich erstens, dass ein solches Ausführungsgesetz verfassungsrechtlich
zwingend erlassen sein muss und dass zweitens der aufgabenübertragende Gesetzgeber
in diesem (einfachen) Gesetz einen Rahmen für die Kostenfolgeabschätzung und das
Beteiligungsverfahren vorfindet, an den er gebunden ist. Nach dem Sinngehalt der
87
Neufassung des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV NRW muss der Gesetzgeber bereits im
Entwurfsstadium einer beabsichtigten Aufgabenübertragung diesen Rahmen beachten.
Obwohl das Ausführungsgesetz einfaches Recht ist, das der Gesetzgeber (unter Befolgung
der verfassungsrechtlichen Bindung) ändern kann, muss der aufgabenübertragende
Gesetzgeber kraft der verfassungsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV
NRW die zentralen von ihm selbst gesetzten Maßstäbe des Ausführungsgesetzes
einhalten (vgl. zum verfassungsrechtlich verankerten Schutz der Selbstverwaltung durch
einfachrechtlich ausgestaltete Verfahren Kemmler, DÖV 2008, 983, 990 m. w. N., sowie
StGH Bad.-Württ., ESVGH 49, 241, 252 ff., 256, unter Bezugnahme auf BVerfGE 90, 60, 96;
ebenso BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 − Vf. 15-VII-05 −, juris,
Rn. 213 ff., unter Bezugnahme auf BVerfGE 86, 90, 108 f.). Konkret verpflichtet das
Landesverfassungsrecht zur Befolgung des Ausführungsgesetzes, soweit es entsprechend
dem verfassungsrechtlichen Erfordernis nach Art. 78 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 LV NRW die
Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung festlegt und Bestimmungen über eine Beteiligung
der kommunalen Spitzenverbände trifft. Über Grundsätze hinausgehende Detailregelungen
eines Ausführungsgesetzes zur Aufstellung der Kostenfolgeabschätzung haben dagegen
nur insoweit verfassungsrechtliche Bedeutung, als ihnen Kernvorgaben für die
Kostenaufstellung zu entnehmen sind. So enthalten die Bestimmungen über die Prognose
einzelner Kostenansätze die grundsätzliche Vorgabe, ob bestimmte Kosten präzise
geschätzt und nachvollziehbar bemessen werden müssen oder aus
Vereinfachungsgründen als vergröbernde Pauschale bzw. pauschaler Zuschlag
veranschlagt werden dürfen. Weil das Ausführungsgesetz einfaches Gesetz ist, selbst also
nicht unmittelbar verfassungsrechtlicher Maßstab für die Normenkontrolle ist, ist es nicht
Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, die Einhaltung des Ausführungsgesetzes durch den
Gesetzgeber in allen Einzelheiten zu überprüfen. Vielmehr ist die verfassungsgerichtliche
Kontrolle insoweit auf die Frage beschränkt, ob der Gesetzgeber seine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bindung an das Ausführungsgesetz verkannt hat. Das bedeutet
auch, dass versehentliche Unstimmigkeiten keine verfassungsrechtliche Relevanz haben,
solange sie sich nur unerheblich auf das Prognoseergebnis auswirken. Ohnehin gilt für
jede Prognose, dass sie mit zahlreichen Unwägbarkeiten belastet ist, so dass geringfügige
Begründungsdefizite die Normverwerfung nicht rechtfertigen. Einer missbräuchlichen
Ausnutzung des Prognosespiel-raums wird dadurch vorgebeugt, dass in bewusst
fehlerhaften Kostenansätzen stets eine Verkennung der Bindung an das
Ausführungsgesetz liegt.
d)
verfassungsrechtlich verpflichtet, die im Konnexitätsausführungs-gesetz vom 22. Juni 2004
(GV. NRW. S. 360) − KonnexAG − enthaltenen Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung
und Bestimmungen über eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände einzuhalten.
Danach sind der Kostenfolgeabschätzung gemäß § 3 Abs. 1 KonnexAG die bei
wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Kosten
zu Grunde zu legen. Abs. 2 verlangt darüber hinaus, dass die Kosten der übertragenen
Aufgabe, die Einnahmen und die anderweitigen Entlastungen zu schätzen und die
Ermittlungen schriftlich zu dokumentieren sind. Die so ermittelte Mehrbelastung (Abs. 6) ist
gemäß § 4 Abs. 1 KonnexAG in der Form auszugleichen, dass über einen Verteilschlüssel
die auf die jeweiligen Gemeinden und Gemeindeverbände entfallenden Kostenpauschalen
festgesetzt werden. Dabei soll der Verteilschlüssel in sachlich angemessener Weise aus
dem Regelungsgehalt des Aufgabenübertragungsgesetzes abgeleitet werden. Darüber
hinaus bestimmt § 3 Abs. 3 KonnexAG detailliert die zur Ermittlung der geschätzten Kosten
der übertragenen Aufgabe durchzuführenden Einzelschritte. Zumindest im Grundsatz hat
der Gesetzgeber auch diese zu befolgen, soweit er nicht − wegen seiner nur
grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bindung zulässigerweise − aus nachvollziehbaren
88
89
Gründen eine im Wesentlichen vergleichbar geeignete andere Vorgehensweise wählt, die
sich etwa mit geringerem Verwaltungsaufwand bewältigen lässt. Jedenfalls hat der
Gesetzgeber die Kosten präzise und nachvollziehbar zu schätzen, soweit das
Ausführungsgesetz nicht eine pauschalere Bemessung gestattet. Hierzu kann es etwa
geboten sein offen zu legen, inwieweit und aus welchen Gründen der Gesetzgeber
gegebenenfalls von den in § 3 Abs. 3 KonnexAG grundsätzlich vorgegebenen
Einzelschritten abweicht. Auch wird regelmäßig − sofern dies nicht offensichtlich ist −
erkennbar sein müssen, welche Kostenarten nach Einschätzung des Gesetzgebers
voraussichtlich nicht anfallen oder sich nicht erhöhen werden und welche Annahmen
dieser Bewertung zu Grunde liegen. Das gilt auch, wenn von einem Kostenausgleich
insoweit abgesehen wird, als bestimmte Kosten anderweitig, etwa durch Sachleistungen
oder ergänzende Regelungen im Haushaltsplan, gedeckt werden. Die Beteiligung der
kommunalen Spitzenverbände regeln die §§ 7 und 8 KonnexAG. Sie sollen die
kommunalen Spitzenverbände in die Lage versetzen, auf der Grundlage einer
nachvollziehbaren Abschätzung mit dem Land einen konsensorientierten
partnerschaftlichen Dialog zu führen, in dem die Kostenfolgen möglichst objektiv
abgeschätzt werden (vgl. LT-Drs. 13/5515, S. 27).
e)
Begründung der Verfassungsänderung anknüpfend an die Rechtsprechung des
Verfassungsgerichtshofs NRW vom Gesetzgeber nicht mehr verlangt werden als eine auf
vernünftigen Erwägungen beruhende Schätzung, für die er über einen Prognosespielraum
verfügt (vgl. LT-Drs. 13/5515, S. 21, 24, unter Bezugnahme auf VerfGH NRW, OVGE 49,
278, 289). Der Verfassungsgerichtshof kann Einschätzungen bzw. Prognosen des
Gesetzgebers über die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nur dann beanstanden,
wenn sie im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar
sind (vgl. VerfGH NRW, DVBl. 2008, 241, 244, m. w. N.). Zudem soll durch Zahlung eines
pauschalierten Aufwendungsersatzes gemäß Art. 78 Abs. 3 Satz 3 LV NRW anstelle einer
denkbaren Spitzabrechnung der Verwaltungsaufwand gering gehalten werden (vgl. LT-Drs.
13/5515, S. 20, 22). Jedoch muss die Kostenaufstellung nach dem vom Verfassungsgeber
ausdrücklich verfolgten Transparenzgebot und nach der angestrebten Schutzfunktion für
die Kommunen die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen nachprüfbar erkennbaren
lassen (ähnlich NdsStGH, DVBl. 1998, 185, 186, und NVwZ-RR 2001, 553, 554 f.; LVerfG
LSA, DVBl. 1998, 1288, 1289 und DVBl. 2004, 434, 435; VerfG Bbg., DÖV 2002, 522,
523 f.; ThürVerfGH, NVwZ-RR 2005, 665, 671 u. 672 f.; Schoch, VBlBW 2006, 122, 126).
Dabei hat sich die Prognose nicht an einem kommunalindividuellen Vollkostenausgleich
zu orientieren. Vielmehr ist der anzustrebende Vollkostenausgleich an der Gesamtheit der
Kommunen auszurichten und in pauschalierter Form auf die einzelnen Aufgabenträger zu
verteilen.
2.
Eingliederungsgesetz und zum Umweltrechtskommunalisierungsgesetz unter den
gegebenen Umständen, unter denen verfassungsrechtliches Neuland über die konkreten
Anforderungen des Konnexitätsprinzips zu betreten ist, noch gerecht. Der Gesetzgeber hat
seine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bindung an das Ausführungsgesetz nicht
verkannt (unten a); die Kostenfolgeabschätzungen lassen unter dem Gesichtspunkt des
Transparenzgebots die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen noch ausreichend
erkennen und erlauben eine grobe Nachvollziehbarkeit der Ansätze (unten b). Dies genügt
derzeit vor allem deshalb verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil der Gesetzgeber
entsprechend dem verfassungsrechtlichen Gebot des Art. 78 Abs. 3 Satz 4 LV NRW zu
einer Überprüfung seiner Ansätze und gegebenenfalls zur Selbstkorrektur verpflichtet ist
(unten c). Künftig ist der Gesetzgeber bei Regelung konnexitätsrelevanter Sachverhalte
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93
jedoch gehalten, sich an den vom Verfassungsgerichtshof näher konturierten
verfassungsrechtlichen Vorgaben zu orientieren und seine unter grundsätzlicher
Beachtung des Konnexitätsausführungsgesetzes ermittelten Kostenansätze nicht nur grob,
sondern im Einzelnen nachvollziehbar offen zu legen (unten d).
a)
Eingliederungsgesetz und das Umweltrechtskommunalisierungsgesetz grundsätzlich an
den Vorgaben des § 3 KonnexAG orientiert. Er hat die Kosten der übertragenen Aufgaben
geschätzt sowie die Grundlagen und das Ergebnis der Ermittlungen schriftlich
dokumentiert. Die Schätzungen gehen jeweils aus von dem bei wirtschaftlicher
Verwaltungstätigkeit vom Gesetzgeber für erforderlich gehaltenen Personalbedarf.
Im Bereich der Versorgungsverwaltung legt der Gesetzgeber auf der Grundlage des
Haushaltsansatzes für das Jahr 2007 ermittelte Personalkostenpauschalen sowie einen an
§ 3 Abs. 3 Nr. 4 Halbsatz 1 Alt. 1 KonnexAG ausgerichteten pauschalen Zuschlag für
Sachausgaben zu Grunde. Der dem Landtag im März 2007 informationshalber zugeleitete
Gesetzentwurf (LT-Vorlage 14/989) lässt erkennen, dass die (in den eigentlichen
Gesetzentwurf übernommene) schrittweise Kürzung beim Personalbedarf "unter
Berücksichtigung der sowohl aufgabenspezifischen Absetzungen (in Anlehnung an den
LRH-Bericht) sowie 15 % allgemeinen Synergien ermittelt" worden ist. Die
"aufgabenspezifischen Absetzungen" sind näher erläutert als Erhöhung der
Leitungsspannen, Reduzierung von Stellen durch die Integration der
Befundberichtsabrechnungen in die Sachbearbeitung und die Reduzierung von Stellen
durch die Einführung der elektronischen Akte sowie im anteiligen Bereich des ärztlichen
Dienstes um die Reduzierung von Schreibkraft-Stellen. Die Verteilschlüssel zur gebotenen
Gewährung eines pauschalisierten Ausgleichsbetrags an die einzelnen Aufgabenträger
orientieren sich entsprechend § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KonnexAG in grundsätzlich
sachgerechter Weise an den regionalen Antrags- bzw. Bestandszahlen und im Bereich des
Elterngeld- und Elternzeitgesetzes an den Geburtenzahlen für das Jahr 2006.
Für den Bereich der Umweltverwaltung ist der Personalbedarf ermittelt nach der Zahl der
bisher bei den Bezirksregierungen mit den auf die Kommunen übergegangenen Aufgaben
betrauten Beschäftigten abzüglich der im Landeshaushalt für diesen Bereich vorgesehenen
Personaleinsparverpflichtung von 20 kw-Stellen bis 2010. Die Kostenabschätzung legt auf
der Grundlage des Haushaltsansatzes für das Jahr 2007 ermittelte
Personalkostenpauschalen für Beamte der Besoldungsgruppen A11/A12 sowie einen an
§ 3 Abs. 3 Nr. 4 Halbsatz 1 Alt. 1 KonnexAG ausgerichteten pauschalen Zuschlag für
Sachausgaben zu Grunde. Der Verteilschlüssel zur gebotenen Gewährung eines
pauschalisierten Ausgleichsbetrags an die einzelnen Aufgabenträger orientiert sich
entsprechend § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KonnexAG in grundsätzlich sachgerechter Weise
an Einwohnerzahlen und erfahrungsgestützten Aufwandsfaktoren.
aa)
Nr. 1 KonnexAG davon abgesehen, sämtliche Umstände der Aufgabendurchführung im
Einzelnen zu beschreiben. Hierin liegt unter den gegebenen Umständen keine Verkennung
der grundsätzlichen Bindung an das Konnexitäts-ausführungsgesetz. Da die übertragenen
Aufgaben bereits zuvor ausgeübt worden waren, konnte zur Ermittlung der notwendigen
Personalkosten der Kommunen in grundsätzlicher Übereinstimmung mit dem
Rechtsgedanken aus § 3 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 2 KonnexAG verfassungsrechtlich
bedenkenfrei und mit geringerem Verwaltungsaufwand auf Erfahrungen aus der bisherigen
staatlichen Verwaltung zurückgegriffen werden. Das gilt auch hinsichtlich der Aufgaben
nach dem Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz, für das auf Grund eines geschätzten
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Personalmehrbedarfs durch das Elterngeld ein um 40 Stellen erhöhter Stellenbedarf
angesetzt worden ist.
bb)
Bindung an das Konnexitätsausführungsgesetz beachtet. § 3 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1
KonnexAG stellt dem Gesetzgeber frei, ob er den Sachaufwand für einen Büroarbeitsplatz
aus Vereinfachungsgründen mit einem pauschalen Zuschlag in Höhe von 10 vom Hundert
auf den Personalaufwand oder mit einer Sachkostenpauschale veranschlagt. Daran hat
sich der Gesetzgeber aus Praktikabilitätsgründen zulässigerweise orientiert, indem er den
Sachaufwand für einen Büroarbeitsplatz mit einem pauschalen Zuschlag in Höhe von
10 vom Hundert auf den Personalaufwand veranschlagt und daneben die kostenlose
Übernahme der Ausstattungsgegenstände einschließlich der Computer sowie in der
kommunalisierten Versorgungsverwaltung zusätzlich die Nutzung der IT-Verfahren durch
die kommunalen Aufgabenträger vorgesehen hat.
Soweit der Gesetzgeber bei der Ermittlung des Sachaufwandszuschlags nach § 3 Abs. 3
Nr. 4 Satz 1 KonnexAG die gemäß § 23 Abs. 9 Eingliederungsgesetz und § 4 Abs. 10
KomFG vom Land zu tragenden Versorgungs- und Beihilfeleistungen für die übergeleiteten
Beamten nicht als in die Berechnung eingehende Personalkosten angesehen hat, konnte
dafür in der mündlichen Verhandlung keine nachvollziehbare Begründung gegeben
werden. Dem ist jedoch von Verfassungs wegen schon deshalb nicht weiter nachzugehen,
weil weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass aus diesem Grund der Ausgleich der
Mehrbelastungen unter Verkennung der Bindung an das Ausführungsgesetz im Ergebnis
zu niedrig prognostiziert worden sein könnte.
Die Richtigkeit der Prognose über die Auskömmlichkeit des Sachkostenausgleichs wird
insbesondere nicht durch das von den Beschwerdeführern angeführte Gutachten der KGST
in Frage gestellt, das ausschließlich auf Grund empirischer Daten der Stadt Köln eine
höhere Pauschale empfiehlt. Ob entsprechend hohe Kosten bei wirtschaftlicher
Verwaltungstätigkeit notwendig anfallen, ist nicht ermittelt worden. Der KGST-Bericht Nr.
12/2006 geht selbst davon aus, die Berechnung durchschnittlicher Sachkosten eines
Büroarbeitsplatzes sei wegen örtlich sehr unterschiedlicher Ausstattung kaum möglich
(S. 12 f.). Schon deshalb ist er bereits im Ansatz nicht geeignet, die grundsätzliche
Sachgerechtigkeit der gesetzlich zur Schaffung von Rechtssicherheit festgelegten
Pauschale in Frage zu stellen. Darüber hinaus sind in die Empfehlung der KGST zu einem
erheblichen Teil Kostenfaktoren eingeflossen, die im konkreten Fall bei den kommunalen
Aufgabenträgern nicht anfallen müssen, weil ihnen Einrichtungsgegenstände und
Computer sowie in der Versorgungsverwaltung auch IT-Verfahren kostenfrei vom Land zur
Verfügung gestellt werden.
Allerdings hat der Gesetzgeber auf Grund des verfassungsrechtlichen Gebots, die
Prognose an einem vollständigen Kostenausgleich auszurichten, künftig bei der
Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1 KonnexAG gegebenenfalls offen zu legen, weshalb
er für verschiedene Büroarbeitsplätze unterschiedlich hohe Sachkostenzuschläge für
angemessen erachtet.
b)
Kostenschätzungen lassen im Übrigen entgegen den oben unter 1. entwickelten
verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht alle wesentlichen Grundannahmen und
Rechenschritte erkennen, die zur Ermittlung der Personalkostenpauschalen, des jeweils
angenommenen Stellenbedarfs und des Sachkostenausgleichs geführt haben. Jedoch
ermöglichen die angegebenen Berechnungsgrundlagen eine grob überschlägige
Nachvollziehbarkeit und lassen keine grundsätzlichen Ermittlungsfehler mit erheblichen
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Auswirkungen auf die Höhe des Belastungsausgleichs erkennen.
aa)
Titel 422 01 und 429 00) sind die Personalkostenpauschalen für die
Versorgungsverwaltung mit 35.000 Euro für Beamte und 46.500 Euro für Tarifbeschäftigte
nicht offensichtlich zu niedrig bemessen. 26.063.900 Euro Personalkosten entfielen auf 809
Beamten-Planstellen und 45.853.300 Euro Personalkosten auf 1036 Tarifbeschäftigte.
Damit verursachte jede Planstelle durchschnittliche Kosten in Höhe von 32.217,43 Euro
und jede Tarifbeschäftigtenstelle in Höhe von 44.259,94 Euro. Ob sich die jeweils deutlich
darüber liegenden Pauschalen letztlich tatsächlich als auskömmlich erweisen, berührt
damit nicht die Vertretbarkeit der Schätzung, sondern hat nur Einfluss auf eine etwaige
Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers.
Auch die an den Besoldungsgruppen A 11/A 12 orientierten Pauschalbeträge für den
Bereich der Umweltverwaltung sind mit 43.300 Euro für Beamte und 47.400 Euro für
Tarifbeschäftigte nicht offensichtlich zu niedrig bemessen. Es bestehen keine Anzeichen
dafür, dass die durchschnittlichen Bezüge der in den Personalüberleitungsplänen bereits
im Einzelnen aufgeführten Beschäftigten entgegen den Angaben des Ausschusses für
Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform in seiner Beschlussempfehlung (LT-Drs.
14/5588, S. 149 f., 153) über einem Mittelwert der Bezüge dieser Besoldungsgruppen
gelegen haben könnten. Nach den Personalkostensätzen 2007 für den Einzelplan 10 lagen
die Jahresbezüge für Beamte der Besoldungsgruppe A 11 bei 40.595,80 Euro, der
Besoldungsgruppe A 12 bei 45.140,12 Euro. Die entsprechenden Jahresbezüge für
Tarifbeschäftigte der Entgeltgruppen 11 und 12 lagen bei 43.474,88 Euro und 47.814,56
Euro. Die in der Kostenfolgeabschätzung angesetzten Pauschalen liegen jeweils über dem
Mittelwert der Jahreswerte beider Besoldungs- bzw. Entgeltgruppen.
bb)
Gesetzentwurfs zum Straffungsgesetz lassen Rückschlüsse auf die Ermittlung der
Stellenoptimierungspotentiale in Anlehnung an die Empfehlungen des
Landesrechnungshofs in seiner Entscheidung vom 6. April 2006 zu. Hieraus sind die der
Schätzung zu Grunde liegenden wesentlichen Annahmen und
Stellenreduzierungspotentiale zum großen Teil erkennbar, wenn auch gewisse
Unklarheiten über die genaue Berechnung verbleiben.
Auch für den Bereich des Umweltrechts ist nicht ersichtlich, dass sich der Gesetzgeber bei
der Ermittlung des Stellenbedarfs der kommunalen Aufgabenträger für die neu
hinzugewonnenen Aufgaben von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen. Die
Berechnung nach Aufwandsfaktoren und Einwohnerzahlen unterliegt keinen
grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken, auch wenn die einzelnen
Rechenschritte im Gesetzgebungsverfahren nicht offen gelegt worden sind.
Die in beiden angegriffenen Gesetzen vorgesehenen Stelleneinsparungen verfolgen
entsprechend der Vorgabe in § 3 Abs. 1 KonnexAG das Ziel, nur die bei wirtschaftlicher
Verwaltungstätigkeit entstehenden notwendigen Kosten auszugleichen. Die den
Berechnungen zu Grunde liegende Einschätzung, bei kommunaler Aufgabenerfüllung
seien gleich hohe Einsparpotentiale erzielbar, wie sie für die staatliche Verwaltung ermittelt
worden seien, liegt im Rahmen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative. Auch
wenn diese Beurteilung äußerst umstritten war, so war sie doch nicht von vornherein
unrealistisch. Schließlich hatten sich namhafte Vertreter der kommunalen Spitzenverbände
gezielt mit dem Argument für vermehrte Aufgabenübertragungen auf die Kommunen
ausgesprochen, die Kommunen könnten im Vergleich mit landeseigenen Behörden
staatliche Aufgaben zu denselben oder sogar geringeren Kosten erbringen (so etwa
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106
107
Schink, NWVBl. 2005, 85, 91; Henneke, DVBl. 2006, 867). Noch bei der
Ausschussanhörung zum Umweltrechtskommunalisierungsgesetz hat der Vertreter des
Landkreistags NRW geltend gemacht, durch die Kommunalisierung würden der
"Overhead" und Führungskräfte bei elf nun eingegliederten Ämtern eingespart, so dass
hierdurch der durch Dezentralisierung entstehende Verwaltungsmehraufwand "mehr als
überkompensiert" werde (Ausschussprotokoll 14/525, S. 12). Erst die Praxiserfahrungen
und die anstehenden Auswertungen der Belastungsausgleiche werden erweisen, ob diese
Grundannahme auf Dauer tragfähig ist.
cc)
und im Bereich der Versorgungsverwaltung zusätzlich der unentgeltlichen Nutzung der IT-
Verfahren noch finanziell auszugleichenden Sachkosten für Büroarbeitsplätze hat der
Gesetzgeber nachvollziehbar in Form eines pauschalen Zuschlags abgedeckt. Daneben
hat er weitere ebenfalls pauschal ausgeglichene Sachkosten nur auf Grund des
Umstellungsaufwands einmalig bzw. in den ersten zwei Jahren prognostiziert. Dies lässt
zwar den Schluss zu, dass der Gesetzgeber in der Folgezeit über die gestellten
Sachleistungen und den Sachkostenzuschlag hinaus − auch in Form von
Verwaltungsgemeinkosten − keinen weitergehenden Sachaufwand erwartet. Allerdings
lassen die Kostenfolgeabschätzungen nicht erkennen, ob dieser Annahme ein zutreffendes
Normverständnis zu Grunde liegt, wonach der Sachkostenzuschlag nach § 3 Abs. 3 Nr. 4
Satz 1 Halbsatz 1 KonnexAG nur die Kosten für Büroarbeitsplätze abdeckt und gemäß
Halbsatz 2 der sonstige aufgabenspezifische Sachaufwand gesondert zu schätzen ist.
Dass aus diesem Grund möglicherweise nennenswerter von vornherein abzusehender
weiterer Sachaufwand aus den Betrachtungen ausgeblendet worden sein könnte, lässt sich
dem Vorbringen der Beschwerdeführer jedoch nicht entnehmen. Insbesondere liegt die
dem Ausgleich jeweils zu Grunde liegende Annahme, Verwaltungsgemeinkosten würden
sich durch die Integration sehr kleiner Verwaltungseinheiten in die bestehende kommunale
Verwaltung voraussichtlich nicht erhöhen, im Rahmen des gesetzgeberischen
Prognosespielraums. Sie wird im Übrigen von den Beschwerdeführern nicht substantiiert
und quantifizierbar in Frage gestellt.
dd)
nicht erkennen, dass bereits im Vorhinein absehbare notwendige Kosten bei der Prognose
unberücksichtigt geblieben sein könnten. Soweit der Verfahrensbevollmächtigte der
Beschwerdeführer erstmals in der mündlichen Verhandlung die kommunale Unterdeckung
auf insgesamt 20 Millionen Euro beziffert hat, liegt dem kein nachvollziehbarer Sachvortrag
zu Grunde. Auch soweit er darüber hinaus auf eine Fülle weiterer Ungereimtheiten im
Rahmen der Kostenfolgeabschätzung hingewiesen hat, sind diese gleichfalls nicht näher
spezifiziert worden.
ee)
Personalkostenpauschalen, des Stellenbedarfs und der finanziell auszugleichenden
Sachkosten auf Grund der besonderen Umstände verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Die verbleibenden quantitativ eher marginalen Unklarheiten erscheinen vor dem
Hintergrund der rechtlichen Unsicherheit über die konkreten verfassungsrechtlichen
Anforderungen des Konnexitätsprinzips vor einer grundsätzlichen Klärung durch den
Verfassungsgerichtshof vertretbar. Die Kostenaufstellung ist nicht bereits deshalb
offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar, weil sie unter einzelnen Aspekten in
Frage gestellt werden kann.
c)
verfassungsrechtlichen Anforderungen hingenommen werden, weil § 25
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111
Eingliederungsgesetz und § 5 KomFG eine Anpassung des Belastungsausgleichs
verlangen, wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der Kostenprognose unzutreffend
waren und der Ausgleich grob unangemessen ist. Im Rahmen der hierfür ohnehin
durchzuführenden Evaluation sind alle Annahmen und Berechnungen im Einzelnen kritisch
daraufhin auszuwerten, ob sie nach den tatsächlichen Erfahrungen der kommunalen
Aufgabenerfüllung realitätsgerecht sind und ob sie den mittlerweile durch den
Verfassungsgerichtshof geklärten Anforderungen an die Kostenprognose entsprechen. Im
Hinblick auf die bisher in Teilen nur grob nachvollziehbaren Kostenschätzungen ist
besonderes Augenmerk darauf zu richten, ob sich die Personalkostenpauschalen und der
pauschalierte Zuschlag für den Arbeitsplatzaufwand in Verbindung mit den gewährten
Sachleistungen auch ohne eine weitergehende Erstattung aufgabenspezifischen
Sachaufwands oder eines Aufwands für Verwaltungsgemeinkosten bei wirtschaftlicher
Verwaltungstätigkeit durchschnittlich als auskömmlich erwiesen haben. Dabei ist auch den
von den Beschwerdeführern angeführten Fragen nachzugehen, ob im
Eingliederungsgesetz der Aufwand im Bereich des ärztlichen Dienstes sowie im
Umweltrechtskommunalisierungsgesetz der Aufwand für die Bearbeitung von
Drittwidersprüchen angemessen ausgeglichen wird. Ebenfalls in den Blick zu nehmen ist,
ob die Annahmen betreffend des künftig verminderten Stellenbedarfs nach den bisherigen
Erfahrungen weiterhin tragfähig sind. Schließlich sind die dem Verteil-schlüssel jeweils zu
Grunde liegenden Annahmen auf ihre fortdauernde Aktualität zu überprüfen. Bei der
Überprüfung ist von dem Erfordernis eines pauschalierten Ausgleichs aller durch die
Aufgabenübertragung entstehenden Aufwendungen auszugehen; auch wenn eine
Spitzabrechnung nicht vorzunehmen ist, sind hierbei − soweit verfügbar − grundsätzlich die
in den Kommunen tatsächlich entstandenen Kosten zu Grunde zu legen, soweit keine
Anhaltspunkte für eine unwirtschaftliche Verwaltungstätigkeit bestehen. Allein der mögliche
Umstand, dass tatsächlich höhere Kosten entstanden sind als veranschlagt, rechtfertigt
nicht bereits den Rückschluss auf eine unwirtschaftliche Verwaltungstätigkeit. Über das
Ergebnis ist dem Landtag so zu berichten, dass dieser in der Lage ist, eine belastbare
Entscheidung über die Erforderlichkeit einer Anpassung des Belastungsausgleichs zu
treffen.
d)
Gesetzgeber an den vom Verfassungsgerichtshof näher konturierten
verfassungsrechtlichen Vorgaben zu orientieren. Insbesondere ist er gehalten, unter
grundsätzlicher Beachtung des Konnexitätsausführungsgesetzes die Grundannahmen und
Berechnungen der Kostenansätze nicht nur grob, sondern im Einzelnen nachvollziehbar
offen zu legen und auf diese Weise einen konsensorientierten partnerschaftlichen Dialog
mit den kommunalen Spitzenverbänden zu ermöglichen. Hierzu gehört es auch, im
Beteiligungsverfahren beanstandete Unklarheiten, die auf Grund einer zulässigerweise
vergröbernden Darstellung der Kostenaufstellung verblieben sind, zum Anlass zu nehmen,
die in Frage stehenden Positionen bei nächster Gelegenheit soweit möglich im Einzelnen
prüffähig zu erläutern.
III.
Der Anspruch der Beschwerdeführer zu 1. und 2. auf gemeindefreundliches Verhalten ist
nicht verletzt worden. Im Gesetzgebungsverfahren betreffend die Kommunalisierung der
Versorgungsverwaltung ist nicht gegen die verfassungsrechtlich garantierten prozeduralen
Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV NRW i. V. m. §§ 7 und 8 KonnexAG NRW verstoßen
worden.
Der von den Beschwerdeführern angeführte Grundsatz gemeindefreundlichen Verhaltens
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stellt keinen eigenständigen rechtlichen Maßstab dar. Er ist aus Art. 78 Abs. 1 LV
abzuleiten und begründet als akzessorisches Gebot für sich allein keine selbständigen
Pflichten des Landes (vgl. VerfGH NRW, OVGE 48, 286, 298 m. w. N.). In diesem Rahmen
greift der Einwand der Beschwerdeführer, im Gesetzgebungsverfahren sei gegen
zwingende prozedurale Vorgaben verstoßen worden, nicht durch. Die kommunalen
Spitzenverbände hätten auf der Grundlage des ihnen vorliegenden Entwurfs und der
Abstimmungsgespräche mit der Landesregierung einschließlich des Konsensgesprächs
eine abschließende Stellungnahme abgeben und sich zu der Kostenprognose äußern
können. Da zu dem von der Landesregierung angekündigten Zeitpunkt für die Einbringung
des Gesetzentwurfs keine abschließende Stellungnahme vorlag, konnte diese gemäß § 8
KonnexAG weder der Vorlage des Gesetzentwurfs zur Beschlussfassung
durch die Landesregierung beigefügt noch gemeinsam mit dem Gesetzentwurf dem
Landtag zugeleitet werden.