Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 08.04.2003

VerfG Nordrhein-Westfalen: verfassungsbeschwerde, finanzausgleich, gestaltungsspielraum, gleichbehandlungsgebot, mehrbelastung, leistungsfähigkeit, rechtsstaatsprinzip, zahl, unterlassen

Datum:

Gericht:

Spruchkörper:

Entscheidungsart:

Tenor:

Aktenzeichen:

Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 5/02

08.04.2003

Verfassungsgerichtshof NRW

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

Urteil

VerfGH 5/02

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e:

Die Beschwerdeführerin, eine kreisangehörige Stadt, wendet sich mit ihrer

Verfassungsbeschwerde gegen § 43 Abs. 1 GFG 2001 und § 43 Abs. 1 GFG 2002, soweit

hiernach - anders als in früheren Gemeindefinanzierungsgesetzen - die Mitglieder der

Stationierungsstreitkräfte sowie ihre Angehörigen nicht als Einwohner im kommunalen

Finanzausgleich berücksichtigt werden.

Wege des Finanzausgleichs nach den Regelungen der jährlich neu erlassenen

Gemeindefinanzierungsgesetze allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen, die zur

Ergänzung ihrer eigenen Einnahmen bestimmt sind. Im Rahmen der allgemeinen

Zuweisungen werden den Gemeinden Schlüsselzuweisungen gewährt. Ihre Höhe richtet

sich unter anderem nach der Einwohnerzahl (§ 8 Abs. 3 GFG 2001/2002). Diese ist darüber

hinaus bedeutsam für die pauschale Förderung investiver kommunaler Maßnahmen (§ 17

GFG 2001/2002) sowie für verschiedene Bedarfszuweisungen (§ 20 GFG 2001/2002).

Der Begriff der "Einwohnerzahl" wird in § 43 Abs. 1 GFG 2001 definiert. Die Vorschrift

lautet:

"Als Einwohnerzahl im Sinne dieses Gesetzes gilt die vom Landesamt für

Datenverarbeitung und Statistik auf den 31. Dezember 1999 fortgeschriebene

Bevölkerung."

Eine entsprechende, auf den 31. Dezember 2000 als Fortschreibungszeitpunkt bezogene

Regelung trifft § 43 Abs. 1 GFG 2002.

In den vorausgegangenen Haushaltsjahren seit 1970 waren der so definierten

Einwohnerzahl nach Maßgabe der jeweiligen Finanzausgleichs- bzw.

Gemeindefinanzierungsgesetze die so genannten A- und D-Einwohner hinzugerechnet

worden. Diesbezüglich bestimmte zuletzt § 40 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Regelung

der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und

Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2000 (Gemeindefinanzierungsgesetz - GFG 2000)

vom 17. Dezember 1999 (GV. NRW. 718):

"Der nach Absatz 1 maßgeblichen Einwohnerzahl wird in allen Fällen mit Ausnahme

der Aufteilung der Investitionspauschale nach § 17 Abs. 3 und der Bedarfszuweisungen

nach § 20 die Zahl der nicht kasernierten Mitglieder der Stationierungsstreitkräfte und deren

Angehörige sowie der Diplomaten und Mitglieder der fremden Missionen und Konsulate

und deren Angehörige hinzugerechnet, soweit diese Personen nicht bereits berücksichtigt

sind."

Der Verzicht auf eine derartige Regelung wird im Entwurf der Landesregierung zum GFG

2001 mit der landesweit rückläufigen Zahl der A- und D-Einwohner begründet. Angesichts

dieser Entwicklung stehe der Ermittlungsaufwand aller Gemeinden inzwischen in keinem

Verhältnis mehr zur Relevanz dieses Personenkreises für die fiktive Bedarfsermittlung der

Gesamtheit der Gemeinden (LT NRW-Drs. 13/402, S. 74). Die Gesamtzahl der A- und D-

Einwohner war vom Finanzausgleichsjahr 1989 (Stichtag: 31. Dezember 1987) bis zum

Finanzausgleichsjahr 2000 (Stichtag: 31. Dezember 1998) von 152.067 auf 63.804, das

entspricht 0,355 v.H. der Gesamtbevölkerung, zurückgegangen. Zu dem letztgenannten

Stichtag waren in 104 der 396 nordrhein-westfälischen Gemeinden A- oder/und D-

Einwohner zu verzeichnen, wobei in 22 Gemeinden ihr prozentualer Anteil an der

Bevölkerung über 1 v.H. lag.

Zur Überbrückung der Einnahmeverluste von Gemeinden, die im Zusammenhang mit dem

Fortfall der Berücksichtigung von A- und D-Einwohnern im Schlüsselzuweisungssystem

besonders betroffen sind, werden gemäß § 10 GFG 2001/2002 Mittel für pauschale

Zuweisungen in Höhe von bis zu 28.650.000 DM (2001) bzw. 9.766.000 EUR (2002) zur

Verfügung gestellt. Dem liegt die gesetzgeberische Planung zugrunde, die Verluste in drei

Jahren absteigend um 75, 50 und 25 v.H. abzumildern (LT NRW - Drs. 13/402, S. 74 f.).

Stationierungsstreitkräfte. Sie zählt zu den im Sinne von § 10 GFG 2001/2002 besonders

betroffenen Gemeinden. Die ihr gewährte Überbrückungshilfe beläuft sich für das

Haushaltsjahr 2001 auf 649.788 DM (Anlage 4 zu § 10 GFG 2001) und für das

Haushaltsjahr 2002 auf 221.487 EUR (Anlage 5 zu § 10 GFG 2002).

II.

Beschwerdeführerin geltend, § 43 GFG 2001 und § 43 GFG 2002 verletzten die

Vorschriften der Landesverfassung (LV) über das Recht der gemeindlichen

Selbstverwaltung.

Sie beantragt

festzustellen, dass § 43 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des

Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr

2001 (Gemeindefinanzierungsgesetz - GFG 2001) vom 3. April 2001 (GV. NRW. 172) und §

43 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen

an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2002

(Gemeindefinanzierungsgesetz - GFG 2002) vom 19. Dezember 2001 (GV. NRW. 887) mit

dem Recht der Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1, 79 Satz 2 LV

insoweit unvereinbar sind, als die nicht kasernierten Mitglieder der

Stationierungsstreitkräfte und deren Angehörige nicht als Einwohner berücksichtigt werden.

Sie macht geltend:

Die angegriffenen Regelungen verletzten ihr Selbstverwaltungsrecht. Die

Nichtberücksichtigung der A-Einwohner verstoße gegen das interkommunale

Gleichbehandlungsgebot, das Gebot der Systemgerechtigkeit und gegen Art. 23 Abs. 1 GG

in Verbindung mit Art. 39 und 10 des Vertrages zur Gründung der Europäischen

Gemeinschaft (EGV).

unzulässig und im Übrigen für unbegründet. Sie bezieht sich auf ihre Ausführungen im

Verfahren VerfGH 2/02.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Sie ist gemäß Art. 75 Nr. 4 LV, § 52 Abs. 1 VerfGHG statthaft. Hiernach können Gemeinden

und Gemeindeverbände die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, dass

Landesrecht die Vorschriften der Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung

verletze.

Entgegen der Ansicht der Landesregierung richtet sich die Verfassungsbeschwerde nicht

gegen ein legislatives Unterlassen. Ein solches liegt vor im Falle eines gänzlichen

Untätigbleibens des Gesetzgebers und ist mangels (Landes-) Rechtsqualität mit der

Verfassungsbeschwerde nicht angreifbar (VerfGH NRW, OVGE 14, 369, 370; OVGE 19,

308, 313; NWVBl. 2000, 335, 338). Zu unterscheiden ist das legislative Unterlassen von

der indirekten, negativ-ausgrenzenden Regelung eines Sachverhalts durch den

Gesetzgeber; sie ist als Landesrecht tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde

(VerfGH NRW, NWVBl. 2000, 335, 338). Die von der Beschwerdeführerin beanstandete

Nichtberücksichtigung der A-Einwohner im Rahmen der Legaldefinition des § 43 Abs. 1

GFG 2001/2002 stellt eine negativ-ausgrenzende Regelung in Bezug auf diesen

Personenkreis dar.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

Die in § 43 Abs. 1 GFG 2001 und § 43 Abs. 1 GFG 2002 getroffenen Regelungen verletzen

nicht das Recht der Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung aus Art. 78, 79 Satz 2 LV.

Sie verstoßen nicht gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot oder gegen

sonstige Verfassungsgrundsätze, die im Verfassungsbeschwerdeverfahren als

Prüfungsmaßstab zu berücksichtigen sind.

umfasst auch einen gegen das Land gerichteten Anspruch auf angemessene

Finanzausstattung; denn eigenverantwortliches Handeln setzt eine entsprechende

finanzielle Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltungskörperschaften voraus (VerfGH NRW,

OVGE 38, 312, 314; 40, 300, 302 = NWVBl. 1989, 85, 86; OVGE 43, 252, 254 = NWVBl.

1993, 381, 382; OVGE 47, 249, 251 = NWVBl. 1998, 390, 391).

Den Finanzausstattungsanspruch absichernd und konkretisierend verpflichtet Art. 79 Satz 2

LV das Land, im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen

Finanzausgleich zu gewährleisten (vgl. Art. 106 Abs. 7 GG). Dabei ist dem Gesetzgeber ein

weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, in welchem Umfang und auf welche Art er diese

Gewährleistung erfüllt und nach welchem System er die Finanzmittel auf die Gemeinden

verteilt (VerfGH NRW, OVGE 43, 252, 254 = NWVBl. 1993, 381, 382; OVGE 47, 249, 253 f.

= NWVBl. 1998, 390, 392). Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit obliegt es dem

Gesetzgeber, den Finanzbedarf von Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden zu

gewichten, Unterschiede hinsichtlich des Finanzbedarfs und hinsichtlich der vorhandenen

Finanzausstattung auszumachen und festzulegen, wie die Differenzlagen auszugleichen

sind.

Grenzen ergeben sich aus dem Schutzzweck der Finanzausstattungsgarantie

(a)

aus solchen Grundsätzen des Landesverfassungsrechts, die geeignet sind, das

verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung mitzubestimmen

(b,c,d)

Selbstverwaltung zu sichern, folgt, dass die für eine eigenverantwortliche

Aufgabenwahrnehmung durch die Kommunen erforderliche finanzielle Mindestausstattung

gewährleistet sein muss. Dementsprechend ist die Finanzausstattungsgarantie verletzt,

wenn einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen

und dadurch das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt wird (VerfGH NRW, OVGE 40, 300,

302 = NWVBl. 1989, 85, 86; OVGE 47, 249, 251 f. = NWVBl. 1998, 390, 391). Im übrigen

legen Art. 78 und 79 LV den Umfang der Mittel nicht fest, die den Gemeinden aufgrund des

Finanzausgleichs zur freien Disposition gestellt werden müssen; weder sind zahlenmäßig

festgelegte Beträge noch bestimmte Quoten vorgeschrieben (VerfGH NRW, OVGE 40, 300,

303 = NWVBl. 1989, 85, 86; OVGE 43, 252, 255 = NWVBl. 1993, 381, 382; OVGE 47, 249,

252 = NWVBl. 1998, 390, 391).

rechtsstaatlich determinierte Willkürverbot, das als Element des objektiven

Gerechtigkeitsprinzips auch kraft Landesverfassungsrechts verbürgt ist. Als

interkommunales Gleichbehandlungsgebot verbietet es, bei der Ausgestaltung des

kommunalen Finanzausgleichs bestimmte Gemeinden oder Gemeindeverbände aufgrund

sachlich nicht vertretbarer Differenzierungen zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Es ist

verletzt, wenn für die getroffene Regelung ein sachlicher Grund fehlt (VerfGH NRW, OVGE

38, 312, 315 f.; 40, 300, 302 = NWVBl. 1989, 85, 86; OVGE 43, 252, 254 = NWVBl. 1993,

381, 382; OVGE 47, 249, 253 = NWVBl. 1998, 390, 391).

Nach welchem System der Gesetzgeber eine bestimmte Materie ordnen will, obliegt seiner

Entscheidung. Weicht er vom selbst bestimmten System ab, so kann das einen

Gleichheitsverstoß indizieren (BVerfGE 61, 138, 148 f; 68, 237, 253; 81, 156, 207). Von

einem einmal gewählten Ordnungsprinzip darf der Gesetzgeber abrücken, wenn hierfür

plausible Gründe vorliegen (VerfGH NRW, OVGE 46, 262, 270 f. = NWVBl. 1997, 129,

132).

ferner dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

genügen. Belastungen oder Beeinträchtigungen der gemeindlichen Finanzausstattung sind

abzuwägen mit den dafür maßgebenden, dem öffentlichen Wohl verpflichteten, sachlichen

Gründen. Unterschiedliche Finanzausgleichsbelange kommunaler Aufgabenträger sind

zum angemessenen Ausgleich zu bringen (VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 254 = NWVBl.

1998, 390, 392).

Vertrauensschutzes zu beachten (VerfGH NRW, OVGE 38, 301, 311). Zwar besteht

grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen in den unveränderten Fortbestand einer

einmal erreichten Struktur oder eines einmal erreichten Standards des Finanzausgleichs.

Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei, veränderte Rahmenbedingungen, neue

Erkenntnisse oder gewandelte Präferenzen bei der jährlichen Regelung des kommunalen

Finanzausgleichs zu berücksichtigen (VerfGH NRW, OVGE 38, 301, 311 f.; 47, 249, 252 =

NWVBl. 1998, 390, 392). Ausnahmsweise können indes die besonderen Umstände des

Einzelfalles die Gewährung von Vertrauensschutz gebieten (zu einer derartigen

Konstellation vgl. VerfGH NRW, OVGE 43, 252, 263 = NWVBl. 1993, 381, 385).

II.

Die angegriffenen Vorschriften genügen den dargelegten verfassungsrechtlichen

Anforderungen.

Einwohner im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs die durch Art. 78 und 79 Satz 2

LV garantierte finanzielle Mindestausstattung berührt. Die Beschwerdeführerin macht

demgemäß auch nicht geltend, dass infolge der hierdurch bedingten Zuweisungseinbußen

einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen wäre.

interkommunale Gleichbehandlungsgebot.

Im Rahmen seines Gestaltungsspielraums durfte der Gesetzgeber anordnen, dass sich die

für den kommunalen Finanzausgleich maßgebliche Einwohnerzahl ausschließlich nach

der Bevölkerungsfortschreibung durch das Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik

richtet, also nur an dem melderechtlichen Einwohnerbegriff orientiert. Dadurch hat er den

Anknüpfungspunkt des Einwohneransatzes in zulässiger Weise typisiert (zur Zulässigkeit

von Typisierungen vgl. VerfGH NRW, OVGE 46, 262, 270 = NWVBl. 1997, 129, 131).

Dabei durfte er auch praktische Erfordernisse der Verwaltung berücksichtigen (BVerfGE 63,

119, 128 m.w.N.). Die gegenwärtige Regelung macht im Rahmen des

Finanzausgleichsverfahrens zusätzliche Ermittlungen entbehrlich. Die zugrunde gelegte

amtliche Bevölkerungsstatistik weist ein hohes Maß an Zuverlässigkeit auf, da sie von

einem mit besonderer Sachkunde ausgestatteten Landesamt nach landeseinheitlich

festgelegten Kriterien geführt wird.

Der Rückgriff auf die amtliche Bevölkerungsstatistik hat, da sie auf der Meldepflicht aufbaut,

zur Konsequenz, dass die - meldepflichtigen - Bundeswehrsoldaten und ihre Angehörigen

mit Blick auf den Finanzausgleich Einwohner ihrer Standortgemeinde sind, Angehörige

ausländischer Stationierungsstreitkräfte sowie deren Familienmitglieder hingegen nicht, da

sie mangels einer entsprechenden Pflicht in der Regel nicht gemeldet und

dementsprechend nicht berücksichtigt werden. Diese Folge zwingt den Gesetzgeber nicht,

sie als A-Einwohner zu der nach § 43 Abs. 1 GFG 2001/2002 maßgeblichen

Einwohnerzahl hinzuzurechnen.

Zwar mag eine Gemeinde, die Standort ausländischer Stationierungsstreitkräfte ist, ebenso

wie eine Standortgemeinde der Bundeswehr, eine besondere Belastung zu tragen haben.

Dies kann hier jedoch dahingestellt bleiben. Jedenfalls war der Gesetzgeber nicht

gehalten, einer solchen Mehrbelastung weiterhin gerade durch eine Hinzurechnung der A-

Einwohner Rechnung zu tragen. Vielmehr konnte er einer etwaigen Mehrbelastung auch

auf andere Weise, zum Beispiel durch einen besonderen Stationierungsansatz, begegnen.

So hat er vorliegend eine Überbrückungshilfe gewährt (vgl. § 10 GFG 2001/2002). Dass

diese Überbrückungshilfe etwaige Mehrbelastungen nicht hinreichend ausgleicht, ist nicht

ersichtlich. Ob der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum überschreiten würde, falls er

von jedweder Berücksichtigung einer Mehrbelastung absieht, kann hier offen bleiben.

Finanzausgleich maßgeblichen Einwohnerzahl verstößt auch nicht gegen den Grundsatz

der Verhältnismäßigkeit. Die hierdurch bedingte Verringerung der Finanzzuweisungen an

die besonders betroffenen Gemeinden wird in den hier maßgeblichen Haushaltsjahren

2001/2002 durch eine Überbrückungshilfe abgemildert. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür,

dass die derart abgemilderte Verringerung der Zuweisungen außer Verhältnis zur

Bedeutung der vom Gesetzgeber bezweckten Verwaltungsvereinfachung steht.

Vertrauensschutzes. Die Standortgemeinden ausländischer Stationierungsstreitkräfte

hatten keinen Anlass darauf zu vertrauen, dass die bisherige A-Einwoh-nerklausel

unverändert fortbestehen würde.

Abs. 1 GFG 2002 im vorliegenden Verfahren zu messen wären, sind nicht ersichtlich.

Namentlich kommt - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - eine Prüfung der

Vorschriften am Maßstab des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG nicht in Betracht. Für eine derartige

Prüfung ist schon deshalb kein Raum, weil der Verfassungsgerichtshof ausschließlich die

Einhaltung des Landesverfassungsrechts kontrolliert. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG ist indes

eine Norm des Bundesverfassungsrechts. Ihr Inhalt beansprucht auch nicht - wie etwa das

Rechtsstaatsprinzip - zugleich kraft Landesverfassungsrechts Verbindlichkeit. Zudem ist

Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG kein tauglicher Prüfungsmaßstab im Verfahren der kommunalen

Verfassungsbeschwerde, weil die Vorschrift ihrem Inhalt nach nicht das

verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung mitbestimmt (vgl. hierzu

allgemein: VerfGH NRW, OVGE 39, 292, 293; entsprechend zu Art. 28 Abs. 2 GG: BVerfGE

1, 167, 181; 56, 298, 310; 71, 25, 37).