Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen, Az. VerfGH 16/02

VerfG Nordrhein-Westfalen: öffentliche aufgabe, gemeinde, bevölkerung, erfüllung, finanzkraft, verfassungsbeschwerde, sicherstellung, kreis, garantie, entlastung
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 16/02
13.01.2004
Verfassungsgerichtshof NRW
Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein- Westfalen
Beschluss
VerfGH 16/02
Der Antrag wird als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen.
G r ü n d e :
I.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob § 19 Abs. 1 Sätze 3, 4 und 6
Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen - KHG NRW - vom 16. Dezember
1998 (GV NRW S. 696) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung und Aufhebung
haushaltswirksamer Landesgesetze (Haushaltsbegleitgesetz 2002) vom 19. Dezember
2001 (GV NRW S. 881) mit Vorschriften der Landesverfassung über das Recht der
Selbstverwaltung vereinbar ist.
Die Beschwerdeführerinnen, zwei kreisangehörige Gemeinden, rügen im Wesentlichen, sie
würden unzulässiger Weise durch die in der angegriffenen Norm vorgesehene
Krankenhausinvestitionsumlage zur Finanzierung kommunalfremder Aufgaben des Landes
herangezogen. Die Belastung durch die Umlage widerspreche zudem in mehrfacher
Hinsicht dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz und entziehe den Gemeinden die für
eine angemessene aufgabenadäquate Finanzausstattung notwendigen Mittel.
1. Nach § 1 Abs. 2 Sätze 1 und 2 KHG NRW ist die Sicherstellung der Krankenversorgung
in Krankenhäusern eine öffentliche Aufgabe des Landes. Gemeinden und
Gemeindeverbände wirken nach Maßgabe des KHG NRW dabei mit. Gemäß § 1 Abs. 3
KHG NRW sind Krankenhausträger in der Regel freie gemeinnützige, kommunale, private
Träger und das Land. Falls sich kein anderer geeigneter Träger findet, sind Gemeinden
und Gemeindeverbände verpflichtet, Krankenhäuser zu errichten und zu betreiben,
kreisangehörige Gemeinden jedoch nur, wenn sie die erforderliche Finanzkraft besitzen.
§ 4 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der
Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl. I S. 886) enthält bundesrechtliche Vorgaben
zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser. Nach dessen Satz 1 Nr. 1 werden die
Investitionskosten der Krankenhäuser im Wege öffentlicher Förderung übernommen. § 9
Abs. 1 Krankenhausfinanzierungsgesetz sieht vor, dass die Länder auf Antrag des
Krankenhausträgers näher beschriebene Investitionskosten fördern. § 11 Satz 1
Krankenhausfinanzierungsgesetz überlässt die Regelung der weiteren Einzelheiten dem
Landesgesetzgeber.
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§ 19 KHG NRW legt entsprechend die für Nordrhein-Westfalen maßgeblichen
Förderungsgrundsätze fest. Dessen Abs. 1 ist durch Gesetz vom 19. Dezember 2001 neu
gefasst worden. Seine Sätze 3 bis 6 lauten:
"Die Gemeinden werden an den im Haushaltsplan des zuständigen Ministeriums
veranschlagten Haushaltsbeträgen der förderfähigen Investitionsmaßnahmen nach § 9
Abs. 1 Krankenhausfinanzierungsgesetz in Höhe von 20 v.H. beteiligt. Für die
Heranziehung ist die Einwohnerzahl maßgebend. Die Sätze 1 bis 4 gelten auch für
notwendigerweise mit einem Krankenhaus verbundene Ausbildungsstätten (§ 2 Nr. 1 a
KHG). Eine Verrechnung mit Leistungen nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz ist
möglich."
Eine Beteiligung der Gemeinden an den Kosten förderungsfähiger Investitionsmaßnahmen
war zuvor zuletzt in § 12 KHG NRW vom 25. Februar 1975 (GV NRW S. 210) vorgesehen.
Danach wurden die Gemeinden neben den Landschaftsverbänden nach Maßgabe des
jeweils geltenden Finanzausgleichsgesetzes an den förderungsfähigen Investitionskosten
nach § 9 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes beteiligt. Bereits vor Erlass des KHG
NRW vom 25. Februar 1975 hatten die Gemeinden regelmäßig für 20 % der
Investitionskosten der Krankenhäuser in ihrem Gebiet, bei eigener Trägerschaft sogar für
30 % der Kosten aufzukommen (vgl. LT-Drucks. 7/3815, S. 27). Seit Inkrafttreten des KHG
NRW vom 3. November 1987 (GV NRW S. 392) waren die Gemeinden, um ihre Haushalte
zu entlasten (vgl. LT-Drs. 10/1799, S. 1, 26), von der gesetzlichen Kostenbeteiligungspflicht
befreit; zur Finanzierung der Krankenhausinvestitionen war seitdem ausschließlich das
Land verpflichtet.
Aufgrund seiner angespannten Haushaltslage strebte das Land im Jahr 2001 erneut eine
Beteiligungspflicht der Gemeinden an den Krankenhausinvestitionskosten an. Eine
zunächst erwogene Regelung über einen Vorwegabzug im Gemeindefinanzierungsgesetz
in Höhe von 20 % des Haushaltsansatzes für Krankenhausinvestitionskosten (vgl. LT-Drs.
13/1400: Entwurf zu § 19 Abs. 1 KHG NRW) wurde zugunsten der jetzigen
Umlageregelung verworfen (vgl. LT-Drs. 13/1700; 13/1800).
§ 19 KHG NRW ist als Art. II Ziff. 1 des Haushaltsgesetzes 2002 nach dessen Art. 5 am 1.
Januar 2002 in Kraft getreten.
Der auf die Gemeinden nach § 19 Abs. 1 Sätze 3 und 4 KHG NRW im Jahr 2002
entfallende Umlagebetrag je Einwohner betrug 4,5141926407 EUR. Hieraus ergab sich für
die Beschwerdeführerin zu 1. bei einer Einwohnerzahl von 20.478 ein zu entrichtender
Betrag in Höhe von 92.441,64 EUR, für die Beschwerdeführerin zu 2. bei einer
Einwohnerzahl von 12.901 ein Betrag von 58.237,60 EUR.
2. Am 30. Dezember 2002 haben die Beschwerdeführerinnen Verfassungsbeschwerde
erhoben.
Sie beantragen,
festzustellen, dass § 19 Abs. 1 Sätze 3, 4 und 6 des Krankenhausgesetzes des Landes
Nordrhein-Westfalen (KHG NRW) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des
Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19. Dezember 2001
Vorschriften der Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung verletzt und
deshalb nichtig ist.
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Sie machen geltend:
Durch die gesetzliche Verpflichtung, einen Anteil an der Krankenhausfinanzierung zu
tragen, werde in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht (Art. 78, 79 LV NRW)
eingegriffen. Die Gemeinden könnten in Höhe der sie treffenden Verpflichtung nicht mehr in
eigener Verantwortung über die Verwendung der eigenen Haushaltsmittel verfügen. Dieser
Eingriff sei verfassungsrechtlich unzulässig.
a) Art. 78 Abs. 3 LV NRW untersage nach seinem Wortlaut unmittelbar eine
ausgabenträchtige Aufgabenbelastung der Gemeinden ohne Kostendeckungsregelung.
Der in dieser Vorschrift verankerte Kerngedanke des Konnexitätsprinzips stehe indes erst
recht einer bloßen Ausgabenlastübertragung ohne Aufgabenübergang entgegen, wie sie
durch die Auferlegung der Krankenhausinvestitionsumlage nach § 19 Abs. 1 KHG NRW
erfolge. Diese Umlage diene der Finanzierung einer Aufgabe, die nach der gesetzlichen
Aufgabenzuweisung durch das KHG NRW nicht den in Anspruch genommenen
Gemeinden obliege. Dies ergebe sich aus § 1 Abs. 2 Satz 1 KHG NRW. Danach sei die
Sicherstellung der Krankenversorgung in Krankenhäusern eine öffentliche Aufgabe des
Landes.
Auch die Aufgabe der Krankenhausträgerschaft sei nach § 1 Abs. 3 Satz 1 KHG NRW
zunächst und in der Regel keine spezifisch kommunale Aufgabe. Wenn die Kommunen sie
übernähmen, sei dies nicht mehr als die zulässige Wahrnehmung einer Aufgabe der
öffentlichen Daseinsvorsorge und insoweit einer freiwilligen Selbstverwaltungsaufgabe.
Für die gegenteilige Annahme, das Gesetz begründe eine aktuelle, lediglich tatbestandlich
durch den Vorbehalt anderweitiger zureichender Versorgung begrenzte gesetzliche
Pflichtaufgabe, fehle es vor allem an einer eindeutigen Zuständigkeitsverteilung innerhalb
der kommunalen Ebene. Daran zeige sich, dass die nordrhein-westfälische Regelung noch
keine unmittelbare gesetzliche Pflichtaufgabe bestimmter Kommunen, sondern allein eine
latente oder subsidiäre Verantwortlichkeit begründen wolle. Diese bloß subsidiäre
Aufgabenbegründung könne nicht genügen, um die Krankenhauserrichtung und -
unterhaltung als eine insgesamt kommunale Angelegenheit zu betrachten.
b) Die angegriffene Norm verstoße weiterhin in mehrfacher Hinsicht gegen den
Gleichheitsgrundsatz.
Mit dem Gleichheitsgrundsatz sei nicht vereinbar, Gemeinden, die selbst nicht Träger eines
Krankenhauses seien, ebenso zur Umlage heranzuziehen wie Gemeinden, die als Träger
eines Krankenhauses auch Fördermittel erhalten könnten. Die unterschiedslose
Heranziehung wäre nur zu rechtfertigen, wenn auch jene Gemeinden Aufgabenträger
wären und deshalb durch die Förderung von Krankenhäusern anderer Träger die
Aufwendungen für ein eigenes Krankenhaus ersparten. Dies sei aber nach § 1 Abs. 3 KHG
NRW nicht der Fall.
Unter Gleichheitsgesichtspunkten erscheine auch zweifelhaft, dass nach § 19 Abs. 1 Satz 3
KHG NRW allein die Gemeinden, nicht aber die in § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW ebenfalls
subsidiär in die Pflicht genommenen Gemeindeverbände zur
Krankenhausinvestitionsumlage herangezogen würden.
Es sei, selbst wenn § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW - entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerinnen - eine kommunale Pflichtaufgabe begründe, gleichheitswidrig,
auch Gemeinden, die von der Pflicht zur Errichtung und zum Betrieb eines Krankenhauses
mangels eigener ausreichender Finanzkraft nach § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW dispensiert
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seien, zur Umlage heranzuziehen. Der Gesetzgeber weiche damit von einem von ihm
selbst gesetzten Regelungssystem ab, ohne dass dies durch plausible Gründe
gerechtfertigt sei.
Im Gesetzgebungsverfahren sei zwar von der zuständigen Ministerin erklärt worden, das
Land entlaste die Gemeinden "an anderer Stelle". Es sei indes bereits im Ansatz fraglich,
ob eine solche anderweitige finanzielle Entlastung überhaupt eine aufgabenspezifische
Heranziehung der Kommunen zur Finanzierung kommunalfremder Aufgaben rechtfertigen
könnte. Jedenfalls würden die entsprechenden Entlastungsregelungen schwerlich die
einzelnen Gemeinden in gleicher Weise entlasten, wie diese durch die
Krankenhausumlage belastet würden. Die ungleich effektive Belastung der einzelnen
Gemeinden sei ebenfalls mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar.
c) Die Umlage lasse sich auch nicht mit Blick darauf rechtfertigen, dass das
Umlageaufkommen den von den umlagepflichtigen Kommunen selbst betriebenen
Krankenhäusern als Investitionsförderung wieder zufließe. Jedenfalls nach den
Haushaltsansätzen 2002 fielen die den Gemeinden zukommenden Mittel geringer aus als
der zu diesen Haushaltsbeiträgen konkret beizusteuernde Anteil der Gemeinden. Die
anderen als kommunalen Trägern zufließenden Fördermittel verblieben nicht im
kommunalen Raum.
d) Schließlich sei die Heranziehung der Gemeinden zur Umlagenfinanzierung auch
deshalb verfassungswidrig, weil den Gemeinden nicht die verfassungsrechtlich zustehende
angemessene, aufgabenadäquate Finanzausstattung verbleibe. Angesichts der
Ausgabenbelastung durch pflichtige Aufgaben und mangelnder Möglichkeiten zur weiteren
Steigerung der Einnahmen seien sie nicht mehr oder allenfalls noch unter äußerster
Beschränkung freiwilliger Leistungen in der Lage, ihren Haushalt ausgeglichen zu halten.
Zwar stehe die Garantie der gemeindlichen Finanzausstattung in Art. 79 Satz 2 LV NRW
unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes. Hier gehe es aber
nicht um die Gewährung von Finanzmitteln des Landes an die Gemeinden, sondern um
gesetzliche Eingriffe in die finanzielle Ausstattung der Gemeinden. Der gerichtlicher
Kontrolle nicht zugängliche Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers
sei daher ​ wie aus der Grundrechtsdogmatik vertraut - wesentlich begrenzter als im Falle
der Gewährung staatlicher Leistungen. Da die Haushaltssituation der
Beschwerdeführerinnen wie auch vieler anderer Gemeinden keine weiteren Belastungen
zulasse, sei die gesetzliche Auferlegung der Umlagepflicht mit der Garantie der
angemessenen Finanzausstattung nicht mehr vereinbar.
3. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.
Ein generelles Verbot von Umlagen für kommunalfremde Zwecke bestehe nicht. Selbst
wenn aber ein solches Verbot bestünde, läge ein Verstoß nicht vor, weil die Umlage nach §
19 Abs. 1 Satz 3 KHG NRW nicht für kommunalfremde Zwecke erhoben würde. Bei der
Krankenhausversorgung handele es sich in Nordrhein- Westfalen um eine subsidiär-
pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe. Die Investitionsförderung, zu deren Mitfinanzierung
die Umlage diene, komme den Gemeinden daher nicht nur bei eigener
Krankenhausträgerschaft, sondern auch dann zugute, wenn sie aufgrund einer
Unterstützung dritter Krankenhausträger vor dem Eintritt ihrer subsidiären Verpflichtung
bzw. der Notwendigkeit, diese Verpflichtung durch die Gewährung entsprechender eigener
Fördermittel abzuwenden, bewahrt blieben.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen habe der Gesetzgeber nicht gegen
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das sich aus Art. 78 LV NRW ergebende interkommunale Gleichbehandlungsgebot
verstoßen.
Dass Gemeinden, die selbst nicht Träger eines Krankenhauses seien, ebenso nach
Maßgabe ihrer Einwohnerzahl zur Umlage herangezogen würden wie solche Gemeinden,
die Krankenhausträger seien, sei gerechtfertigt, weil die Umlage auch jenen Gemeinden
zugute komme. Die Gefahr einer Realisierung ihrer subsidiären Verpflichtung aus § 1 Abs.
3 Satz 2 KHG NRW werde gebannt, wenn andere Träger in ihrem Gemeindegebiet
Fördermittel erhielten.
Da bei Einbeziehung auch der Gemeindeverbände die jeweils kreisangehörigen
Gemeinden doppelt belastet würden, sei es gerechtfertigt, nur die Gemeinden an der
Umlagepflicht zu beteiligen.
Ebenso wenig sei zu beanstanden, dass auch Gemeinden, die mangels ausreichender
Finanzkraft nach § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW nicht subsidiär pflichtig seien, nach § 19
Abs. 1 Satz 3 KHG NRW anteilig herangezogen würden. Fehle einer kreisangehörigen
Gemeinde nämlich die notwendige Finanzkraft für eine eigene Krankenhausträgerschaft,
habe der Kreis nach § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW einzustehen. Dieser hätte die Kosten
nach § 56 Abs. 4 Kreisordnung durch eine entsprechende Mehrbelastung der betreffenden
Gemeinden aufzubringen, so dass diese ebenfalls eine Finanzierungspflicht träfe.
Zu Unrecht rügten die Beschwerdeführerinnen auch eine ungleich effektive Belastung der
Gemeinden. Ohne die Wiedereinführung der Krankenhausumlage hätte das Land an
anderer Stelle, etwa bei der Dotierung des kommunalen Finanzausgleichs, eine für die
Kommunen weniger günstige finanzielle Regelung treffen müssen. Dass dabei
möglicherweise ein anderer Maßstab gewählt worden wäre, führe nicht dazu, dass die in §
19 Abs. 1 Satz 4 KHG NRW gewählte Verteilung nach Maßgabe der Einwohnerzahl
unvertretbar wäre.
Die Einwände der Beschwerdeführerinnen gegen die Verwendung des
Umlageaufkommens griffen bereits deshalb nicht durch, weil die Mittel auch dann nicht
kommunalfremd verwandt würden, wenn sie anderen Trägern zuflössen. Die Umlage stelle
einen Beitrag der Kommunen zur Finanzierung der Krankenhausversorgung ihrer
Einwohner dar. Diesem Zweck komme sie auch dann zugute, wenn die Investitionsmittel
anderen Träger zugewandt würden.
Schließlich hätten die Beschwerdeführerinnen nicht dargetan, dass die in § 19 Abs. 1 Satz
3 KHG NRW begründete Zahlungsverpflichtung gegen die verfassungsrechtliche Garantie
einer gemeindlichen Mindestfinanzausstattung verstoße.
4. Der Landtag hatte Gelegenheit zur Äußerung. Er hat von einer Stellungnahme
abgesehen.
II.
Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich unbegründet.
Die in § 19 Abs. 1 KHG NRW normierte Beteiligung der Gemeinden an den Kosten der
förderfähigen Krankenhausinvestitionsmaßnahmen verletzt nicht die Vorschriften der
Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung. Sie verstößt auch nicht gegen das
interkommunale Gleichbehandlungsgebot.
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1. Die angegriffene Norm greift zwar in das in Art. 78 Abs. 1 LV NRW garantierte
Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden ein. Dieser Eingriff ist aber verfassungsrechtlich
gerechtfertigt.
a) Art. 78 Abs. 1 LV NRW (Art. 28 Abs. 2 GG) gewährleistet den Gemeinden das Recht der
Selbstverwaltung. Dieses Selbstverwaltungsrecht umfasst die Befugnis, die Einnahmen-
und Ausgabenwirtschaft im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu regeln (vgl.
VerfGH NRW, OVGE 19, 297 [306]; 36, 314 [316 m.w.N.]; NWVBl. 2001, 340 [347];
Tettinger, in Löwer/Tettinger, LV NRW, 2002, Art. 78 Rdnr. 30) und in diesem Rahmen über
die zur Verfügung stehenden Finanzmittel frei zu disponieren. Diese Dispositionsfreiheit ist
Grundlage einer sinnvollen eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung. Die Gemeinde
vermag nur dann eine selbst gewählte Aufgabe (freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe) zu
ergreifen, wenn sie auch über die zu ihrer Wahrnehmung notwendigen finanziellen Mittel
verfügen kann.
b) In dieses Recht wird eingegriffen, wenn der Gesetzgeber die Verwendung eines Teils
der bisher ungebundenen Finanzmittel zu bestimmten Zwecken festschreibt. In diesem
Falle kann die Gemeinde diese Finanzmittel nicht mehr nach eigener Zwecksetzung
einsetzen. Ihre Möglichkeiten zur eigenverantwortlichen Aufgabensetzung und
wahrnehmung sind entsprechend eingeschränkt (vgl. VerfGH NRW, OVGE 38, 301 [304 f.];
47, 249 [259]).
Die angegriffene Norm entzieht den Gemeinden zwar nicht unmittelbar einen Teil ihrer
Finanzmittel. Sie legt aber dem Grunde nach die Zahlungspflicht der Gemeinden fest,
deren Höhe im Einzelfall von den jeweiligen im Haushaltsplan veranschlagten
Haushaltsbeträgen der förderfähigen Investitionsmaßnahmen abhängt.
c) Dieser gesetzliche Eingriff ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
aa) Die in der angegriffenen Vorschrift normierte Pflicht zur Beteiligung an der
Krankenhausumlage bezieht sich nicht auf eine den Kommunen fremde Aufgabe, sondern
auf eine (auch) ihnen obliegende, eigene Aufgabe, für die sie entsprechend eine finanzielle
Mitverantwortung tragen.
(1) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i.S.d. Art. 78 LV NRW sind diejenigen
Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen
spezifischen Bezug haben. Sie sind den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen
gemeinsam, indem sie das Zusammenleben und ​wohnen der Menschen in der politischen
Gemeinde betreffen; dabei kommt es auf die Verwaltungskraft der Gemeinde nicht an. Bei
der Prüfung, ob und inwieweit eine bestimmte Aufgabe sich als Angelegenheit der örtlichen
Gemeinschaft darstellt, steht dem zuständigkeitsverteilenden Gesetzgeber grundsätzlich
ein Einschätzungsspielraum zu. Die Einschätzung des Gesetzgebers hat anhand von
Sachkriterien unter Orientierung an den Anforderungen zu erfolgen, die an eine
ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung zu stellen sind (vgl. VerfGH NRW, OVGE 42, 270
[272]).
(2) Die vorgesehene Umlage dient nicht zur Finanzierung der Erfüllung einer
ausschließlichen Aufgabe des Landes. Die öffentliche Förderung der
Krankenhausinvestitionen ist vielmehr Teil der umfassenden Sachaufgabe der
Krankenhausversorgung der Bevölkerung. Diese hat der Landesgesetzgeber, ohne die
Grenzen seines Einschätzungsspielraums zu überschreiten, im KHG NRW als eine
Angelegenheit ausgestaltet, die auch der örtlichen Gemeinschaft obliegt.
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(a) § 1 Abs. 2 Satz 1 KHG NRW bezeichnet zwar die Sicherstellung der
Krankenversorgung in Krankenhäusern als eine öffentliche Aufgabe des Landes. An ihrer
Erfüllung wirken aber nach § 1 Abs. 2 Satz 2 KHG NRW Gemeinden und
Gemeindeverbände mit. Das KHG NRW nimmt eine differenzierte Zuordnung der im
Bereich der Krankenhausversorgung im Einzelnen anfallenden Aufgaben vor. Danach
obliegen dem Land die Aufgaben, die landeseinheitliche oder raumübergreifende
Entscheidungen fordern. Dies sind insbesondere die landesweite Krankenhausplanung (§§
13 ff. KHG NRW) und die Aufstellung von Förderungsgrundsätzen und
Investitionsprogrammen (§§ 19 ff. KHG NRW). Die kommunalen Körperschaften wirken im
Wesentlichen in zweifacher Weise an der Erfüllung der gemeinsamen Aufgabe mit. Nach §
1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW sind sie, falls sich kein anderer geeigneter Träger eines
Krankenhauses in ihrem Gebiet findet, verpflichtet, Krankenhäuser zu errichten und zu
betreiben. Von dieser subsidiären Verpflichtung zur Vorhaltung eigener kommunaler
Krankenhäuser ausgenommen sind allein solche kreisangehörige Gemeinden, die nicht
die für eine eigene Trägerschaft erforderlichen Finanzmittel besitzen. Gleichwohl sind auch
diese Gemeinden nicht gänzlich aus ihrer Verantwortung für die Krankenhausversorgung
entlassen. Die weitere im KHG NRW verankerte wesentliche Mitwirkungspflicht trifft sie
ebenso wie alle anderen Gemeinden: Gemäß dem ​ mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen - § 19 Abs. 1 KHG NRW haben sich alle Gemeinden an der
Krankenhausfinanzierung zu beteiligen. Mit Hilfe der vom Land und den Gemeinden
aufgebrachten Gelder werden gesetzlich näher beschriebene Krankenhausinvestitionen
gefördert. Sind die Gemeinden selbst Träger eines Krankenhauses, kommen die
Aufwendungen zur Krankenhausumlage ihren Krankenhäusern im Wege von Zuschüssen
und Zuweisungen zu Investitionsmaßnahmen zugute. Gefördert werden aber auch
Krankenhäuser in anderer Trägerschaft. Die gemeindliche Beteiligung an dieser Förderung
erfolgt unabhängig davon, ob sich die jeweilige Gemeinde konkret durch ein von einem
anderen Träger gehaltenes Krankenhaus entsprechend dem in § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG
NRW normierten Subsidiaritätsprinzip ein eigenes Engagement erspart. Die Umlagepflicht
hängt daher nicht von der subsidiären kommunalen Einstandspflicht ab, sondern hat nach
der gesetzlichen Konzeption ihren Grund in der nach § 1 Abs. 2 Satz 2 KHG NRW alle
Gemeinden treffenden Pflicht, zur Sicherstellung der ausreichenden
Krankenhausversorgung beizutragen (vgl. BVerfGE 83, 363 [376 ff.] zu den
entsprechenden Bestimmungen des rheinland-pfälzischen Krankenhausreformgesetzes
vom 29. Juni 1973).
(b) Die Gemeinden wirken danach nicht nur an der Erfüllung einer ​ ihnen fremden ​ Aufgabe
des Landes mit. Dies entspräche nicht der gesetzgeberischen Intention, nach der die
ausdrückliche Erwähnung der Kommunen gerade deren hoher Verantwortung auf diesem
Gebiet Rechnung tragen soll (vgl. Begründung des Gesetzesentwurfs der Regierung, LT-
Drucks. 12/3073, S. 50). Unter Berücksichtigung dieser besonderen Verantwortung hat der
Landesgesetzgeber, ohne seinen Einschätzungsspielraum zu überschreiten, die die
Kommunen treffenden Aufgaben im Bereich der Krankenhausversorgung als pflichtige
Selbstverwaltungsangelegenheiten ausgestaltet (vgl. bereits VerfGH NRW, OVGE 47, 249
[277]).
Für diese Einordnung spricht, dass die allgemeine Krankenhausversorgung (auch)
wesentlicher Teil der ortsnah sicherzustellenden Daseinsvorsorge der Bevölkerung ist (vgl.
auch Tettinger, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auflage 2000, Art. 28 Abs. 2 Rdnrn.
208, 213). Krankenhäuser, die sich ausschließlich auf die Behandlung bestimmter
Krankheiten spezialisiert haben und daher auf die Versorgung eines größeren Raumes
angelegt sind, können durchaus weiter entfernt liegen. Zu den elementaren
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Grundvoraussetzungen sozialer Existenz gehört hingegen, dass sich in erreichbarer
Entfernung ein Krankenhaus befindet, um jedenfalls die allgemeine stationäre Grund- und
Notfallversorgung sicherzustellen. Die Krankenhausversorgung muss zudem den
spezifischen örtlichen Gegebenheiten Rechnung tragen. Je nach Größe der Gemeinde
kommt insoweit auch der Standortauswahl innerhalb des Gemeindegebietes eine
erhebliche Bedeutung zu. Dies zeigt, dass die Krankenhausversorgung einen starken
Bezug zur örtlichen Gemeinschaft und zu deren spezifischen Interessen hat.
Die historische Entwicklung bestätigt diese Einschätzung. So war den Kommunen seit
jeher angelegen, eine ausreichende Krankenversorgung ihrer Bevölkerung vor Ort
sicherzustellen (vgl. Hue de Grais/Peters [Hrsg.], Handbuch der Verfassung und
Verwaltung in Preußen und dem Deutschen Reiche, 24. Aufl. 1927, § 243, S. 484 [Fn. 1];
Laux, in: Püttner [Hrsg.], Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 4, 2.
Aufl. 1983, S. 423; Erichsen, Grundzüge des Kommunalrechts, in: Grimm/Papier [Hrsg.],
Nordrhein-Westfälisches Staats- und Verwaltungsrecht, 1986, S. 105 [125]). Zwar waren
sie nicht stets gezwungen, ein eigenes Krankenhaus zu betreiben, da in der Vergangenheit
insbesondere kirchliche Träger ​ häufig unter Leitung eines karitativen Ordens ​ sich der
Krankenversorgung widmeten. Um deren Tätigkeit zu unterstützen, leisteten die
Gemeinden aber bereits früher, soweit erforderlich, finanzielle Hilfestellung. So waren die
Gemeinden vor Inkrafttreten des KHG NRW vom 25. Februar 1975, das in § 12 eine
Beteiligung der Gemeinden an den Krankenhausinvestitionskosten statuierte, in der Regel
mit 20 v.H. und als Träger eines eigenen Krankenhauses sogar mit 30 v.H. an der
Finanzierung von Einzelobjekten beteiligt. Darüber hinaus hatten sie Mittel in erheblicher
Höhe zur Abgeltung von Betriebsverlusten eingesetzt (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf
der Landesregierung vom 30. April 1974, LT-Drucks. 7/3815, S. 27).
Zwar können sich die maßgeblichen Umstände im Laufe der Zeit derart ändern, dass eine
vormals örtliche Aufgabe eine überörtliche Dimension erhält, die auch eine gesetzliche
Hochzonung der Aufgabenerledigung trägt. Derartige Umstände sind hier indes hinsichtlich
der allgemeinen Krankenhausversorgung weder ersichtlich noch vorgetragen.
Insbesondere beruhte der spätere Wegfall der Krankenhausumlage im KHG NRW vom 3.
November 1987 nicht auf einer geänderten gesetzgeberischen Einschätzung der Situation.
Er diente allein der Entlastung der kommunalen Haushalte (vgl. Begründung zum
Gesetzentwurf der Landesregierung vom 12. März 1987, LT-Drucks. 10/1799, S. 76), ohne
dass damit ein gesetzlicher Entzug der (auch) kommunalen Aufgabe der
Krankenhausversorgung verbunden gewesen wäre. Entsprechend sah § 1 Abs. 2 Satz 2
KHG NRW vom 3. November 1987 unverändert eine Mitwirkung der Kommunen bei
Erledigung dieser Aufgaben vor. § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW der damaligen Fassung
erlegte den Kommunen wie bereits zuvor § 2 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW vom 25. Februar
1975 die Einstandspflicht zur Errichtung und Betrieb eines Krankenhauses auf, wenn sich
kein anderer geeigneter Träger fand.
(3) Ist die Krankenversorgung der Bevölkerung in Krankenhäusern (auch) eine pflichtige
Selbstverwaltungsaufgabe, so ist grundsätzlich von Verfassungs wegen nichts gegen eine
Beteiligung der Gemeinden an der Krankenhausumlage einzuwenden. Die in § 19 Abs. 1
KHG NRW normierte Förderpflicht stellt die Fortsetzung der Sachaufgabe dar, die
Versorgung der eigenen Bevölkerung in diesem Bereich sicherzustellen. Die eingesetzten
Fördermittel kommen der Erledigung der auch den Gemeinden obliegenden Aufgabe
zugute. Dies gilt nicht nur, wenn sich die Krankenhäuser in kommunaler Trägerschaft
befinden, sondern auch wenn Krankenhäuser in anderer Trägerschaft nach Maßgabe des
Gesetzes unterstützt werden. Auch diese Krankenhäuser tragen dazu bei, die Aufgabe der
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Krankenhausversorgung zu erfüllen, und ersparen gegebenenfalls den Gemeinden, selbst
ein Krankenhaus betreiben zu müssen (vgl. BVerfGE 83, 363 [385]).
(4) Die Krankenhausversorgung der Bevölkerung nach dem KHG NRW ist primär eine
Aufgabe des Landes. Demgemäß trägt das Land nach § 19 Abs. 1 KHG NRW 80 v.H. der
aufzubringenden Haushaltsbeträge selbst. Eine übermäßige Belastung der Gemeinden in
ihrer Gesamtheit im Verhältnis zum Land kann bei dieser Verteilung nicht festgestellt
werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen darf insoweit nicht nur
berücksichtigt werden, welche Fördermittel wieder Krankenhäusern in kommunaler
Trägerschaft zufließen, da auch die Krankenhäuser in anderer Trägerschaft ​ wie oben
ausgeführt ​ zur Erfüllung der auch den Gemeinden obliegenden Aufgabe beitragen.
bb) Es ist weiterhin nicht dargetan, dass den Gemeinden durch die gesetzliche
Verpflichtung zur Beteiligung an der Krankenhausumlage die finanzielle Grundlage für eine
ausreichende, eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit entzogen würde.
Das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung umfasst auch das Recht auf eine
angemessene Finanzausstattung, da sich kommunale Selbstverwaltung nur wirksam
entfalten kann, wenn Gemeinden und Gemeindeverbände über hinreichende finanzielle
Mittel verfügen. Der Gesetzgeber hat zu beachten, dass die Selbstverwaltung ohne
angemessene Mindestausstattung nicht sinnvoll wahrgenommen werden kann (vgl. VerfGH
NRW, OVGE 38, 301 [303]; 312 [314]; 40, 300 [302]; 43, 252 [254]; NWVBl. 2003, 261
[263]). Verletzt ist die Finanzausstattungsgarantie, wenn einer sinnvollen Betätigung der
Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen und dadurch das
Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt wird (VerfGH NRW, NWVBl. 1999, 136 [137]). Dabei
kann die Höhe der gemeindlichen Finanzausstattung trotz des hohen Stellenwertes der
Selbstverwaltungsgarantie jedoch nicht losgelöst von der finanziellen Lage des Landes
allein nach den Bedürfnissen der örtlichen Gemeinschaft, sondern nur unter angemessener
Berücksichtigung des finanziellen Bedarfs und der Haushaltssituation des Landes
bestimmt werden (vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 249 [252]; 40, 300 [303 f.]; 38, 301 [308]).
Die Haushaltslage der Kommunen ist ohne Zweifel angespannt. Indes gilt dies ebenso
offenkundig für die Haushaltslage des Landes. Vor diesem Hintergrund ist nicht dargetan
oder ersichtlich, dass die Gesamtausstattung der Gemeinden wegen der hier auferlegten
Finanzierungspflicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügte.
2. Erweitert der Gesetzgeber ​ wie hier durch die zusätzliche Auferlegung einer Beteiligung
an der Krankenhausumlage - den Pflichtenkreis der Kommunen, so ist sein
Gestaltungsspielraum begrenzt durch das dem allgemeinen Gleichheitssatz immanente
Willkürverbot, das als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips der
Rechtsstaatlichkeit innewohnt. Dieses Verbot gilt auch im Verhältnis der Hoheitsträger
zueinander (vgl. VerfGH NRW, OVGE 40, 300 [302]; siehe auch BVerfGE 21, 362 [372]; 23,
353 [373]). Die landesgesetzlichen Regelungen dürfen demgemäß nicht willkürlich oder in
sich widersprüchlich, sondern müssen von sachgerechten Erwägungen getragen sein (vgl.
VerfGH NRW, OVGE 40, 300 [302]; 43, 252 [254 f.]).
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen hält die angegriffene Regelung sowohl im
Hinblick auf den Kreis der zur Umlage herangezogenen Kommunen als auch hinsichtlich
des gewählten Maßstabs zur Höhe der Beteiligungspflicht stand.
a) Es ist sachgerecht, dass sich auch die Gemeinden an der Umlage zur Finanzierung der
Krankenhausinvestitionen beteiligen, die selbst nicht Träger eines eigenen Krankenhauses
sind. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 KHG NRW obliegt ​ wie oben ausgeführt - allen Gemeinden
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die Sicherstellung einer ausreichenden Krankenhausversorgung ihrer Bevölkerung als
(auch) eigene Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft. Von diesem Ansatz her ist es
gerechtfertigt, wenn alle Gemeinden an der Umlage beteiligt werden, da die so
aufgebrachten Fördermittel zur Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgabe beitragen.
Unerheblich ist es insoweit, ob die einzelne Gemeinde selbst Träger eines Krankenhauses
ist. Wird in ihrem Gebiet die Krankenversorgung in Krankenhäusern durch einen oder
mehrere fremde Träger sichergestellt, so wird eben durch deren Tätigkeit die (auch)
kommunale Aufgabe erfüllt. Befindet sich im Gemeindegebiet kein Krankenhaus und wird
die Krankenversorgung der eigenen Bevölkerung durch Krankenhäuser in benachbarten
Gemeinden - in kommunaler oder anderer Trägerschaft ​ garantiert, so ist es angemessen,
dass sich die krankenhausfreien Gemeinden an der Förderung auch dieser Krankenhäuser
beteiligen, weil sie zur Erfüllung der eigenen Aufgabe beitragen.
b) Vor diesem Hintergrund ist es ebenfalls widerspruchsfrei, wenn der Gesetzgeber auch
die kreisangehörigen Gemeinden im Wege der Umlage an den Kosten der
Krankenhausinvestitionen beteiligt, die selbst nach § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW keine
subsidiäre Einstandspflicht zu Errichtung und Betrieb eines Krankenhauses trifft. Sind
kreisangehörige Gemeinden von dieser Einstandspflicht mit Rücksicht auf ihre
Finanzschwäche befreit, so erfordert dies nämlich nicht eine völlige Befreiung von jeder
Verpflichtung im Bereich der Krankenhausversorgung. Mögen auch die Mittel zu Errichtung
und Betrieb eines eigenen Krankenhauses fehlen, so steht einer Beteiligung an der
Umlage, die sich vermittelt über das Kriterium der Einwohnerzahl auch an der Finanzkraft
der Gemeinde orientiert, nichts entgegen. Die Beteiligung an der Aufbringung der
notwendigen Fördermittel ist im Übrigen kein bloßer Annex zu der subsidiären
Vorhaltepflicht nach § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW, sondern ein eigenständiger Beitrag zur
Erfüllung der in § 1 Abs. 2 Satz 2 KHG NRW allen Gemeinden übertragenen
Mitverantwortung im Bereich der Krankenhausversorgung. Insoweit kommt es nicht darauf
an, ob eine Gemeinde im Einzelfall an der Förderung eines fremden Trägers eines
Krankenhauses in ihrem Gebiet ein besonderes Interesse hat, weil dieser sie von der
Pflicht zur Errichtung eines eigenen Krankenhauses befreit.
c) Als nicht sachwidrig erweist sich ebenso, in die Umlagepflicht nach § 19 Abs. 1 KHG
NRW nicht auch die Kreise einzubeziehen. Zwar haben auch sie gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2
KHG NRW an der Krankenhausversorgung mitzuwirken; sie sind subsidiär
einstandspflichtig nach § 1 Abs. 3 Satz 2 KHG NRW. Ihnen kommt insoweit insbesondere
im Hinblick auf weniger leistungsstarke Gemeinden eine Ausgleichs- und
Ergänzungsfunktion zu (vgl. hierzu BVerfGE 79, 127 [152]). Würden die Kreise aber
zusätzlich zu den kreisangehörigen Gemeinden nach Maßgabe der Einwohnerzahl des
Kreises an der Umlage beteiligt, führte dies zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung der
kreisfreien Städte. Die Einwohner der kreisfreien Städte würden nur einmal bei Bemessung
des jeweils zu entrichtenden Betrages berücksichtigt, während die Einwohner
kreisangehöriger Gemeinden sowohl den Gemeinden als auch den Kreisen angerechnet
würden. Eine dann ​ bei im Übrigen gleichbleibender Finanzlage - notwendige Erhöhung
der Kreisumlage nach § 56 Abs. 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
(KrO) vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 646) hätte zur Folge, dass die angehörigen
Gemeinden nicht nur ihren eigenen Umlageanteil aufzubringen, sondern darüber hinaus
mittelbar ein weiteres Mal für die Krankenhausfinanzierung aufzukommen hätten. Ein derart
offenkundig unbilliges Ergebnis ließe sich zwar vermeiden, indem die Einwohner
kreisangehöriger Gemeinden bei Bemessung des Umlageanteils nur jeweils anteilig dem
Kreis und den kreisangehörigen Gemeinden zugerechnet würden. Aufgrund der
regelmäßig zu erwartenden Refinanzierung des Kreises über die Kreisumlage würde im
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Ergebnis die finanzielle Last doch wieder die Gemeinden treffen. Die nunmehr vom
Gesetzgeber gewählte Lösung vermeidet in Bezug auf die Krankenhausinvestitionsumlage
den Umweg einer solchen kreisinternen Refinanzierung.
d) Schließlich verfängt der Einwand der Beschwerdeführerinnen nicht, die zugesagte
anderweitige finanzielle Entlastung werde nach anderen Kriterien vorgenommen und sei
daher nicht geeignet, die konkrete Mehrbelastung der einzelnen Gemeinde durch die
Krankenhausumlage auszugleichen. Zwischen der Heranziehung zur Krankenhausumlage
sowie etwaigen anderweitigen Finanzhilfen (auch in Form von Entlastungen) mag im
Rahmen der politischen Diskussion ein Zusammenhang hergestellt worden sein. Dies
ändert freilich nichts daran, dass rechtlich kein solcher unmittelbarer Zusammenhang
besteht. Entsprechend ist die in § 19 Abs. 1 Satz 4 KHG NRW normierte Berechnung der
Höhe der Krankenhausumlage nach der Einwohnerzahl allein danach zu beurteilen, ob sie
eine für ihren Bereich sachgerechte Bemessung ermöglicht. Dies ist der Fall, da sich die
Verantwortung der jeweiligen Gemeinde im Bereich der Krankenhausversorgung gerade
auf die Einwohner ihres Gebietes erstreckt, so dass deren Anzahl ​ bei typisierender
Betrachtungsweise ​ einen angemessenen Anknüpfungspunkt zur Bemessung der Höhe
der Umlagepflicht bietet. Soweit der Gesetzgeber im Übrigen den Gemeinden finanzielle
Hilfen oder Entlastungen gewährt, hat auch dies nach sachgerechten Kriterien zu
geschehen. Die Belastung durch die Krankenhausumlagepflicht mag in diesem Falle ein
Kriterium unter vielen sein; jedenfalls kann die Umlage- pflicht keine entsprechende Pflicht
zur Gewährung von anderweitigen Finanzhilfen oder Entlastungen unmittelbar auslösen.