Urteil des VerfG Brandenburg, Az. n den 10.470

VerfG Brandenburg: stadt, gemeinde, drucksache, amt, eingliederung, verfassungsgericht, öffentliches wohl, auflösung, anhörung, bevölkerung
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Gericht:
Verfassungsgericht
des Landes
Brandenburg
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
268/03
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 97 Abs 1 S 1 Verf BB, Art 98
Abs 1 Verf BB, Art 98 Abs 2 Verf
BB, Art 100 Verf BB, § 16 Abs 1
GemGRefG BB 6
VerfG Potsdam: Kommunale Verfassungsbeschwerde:
Eingliederung der Gemeinde Laasow in die Stadt
Vetschau/Spreewald durch 6. Gemeindegebietsreformgesetz
verfassungsgemäß
Gründe
A.
Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Vetschau angehörende Gemeinde, wehrt
sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Stadt Vetschau/Spreewald.
1. Die Beschwerdeführerin liegt im Süden des Landes Brandenburg und im Nordosten
des Landkreises Oberspreewald-Lausitz (Region Niederlausitz). In nordwestlicher
Richtung befindet sich ca. 11 km entfernt die Stadt Vetschau/Spreewald. Nach dem
Regionalplan-Entwurf Lausitz-Spreewald wird die Beschwerdeführerin vom weiter südlich
gelegenen überlappenden Nahbereich des Amtes Altdöbern erfaßt. Geprägt wird die
Gegend durch den ehemaligen, nunmehr weitestgehend mit Wasser gefüllten
Braunkohletagebau Gräbendorf, der unmittelbar südlich an das Gebiet der
Beschwerdeführerin angrenzt. Das dem äußeren Entwicklungsraum zugeordnete
(bisherige) Amt Vetschau, dem die Beschwerdeführerin angehörte, war ein solches nach
dem sog. Amtsmodell 2 und bediente sich der Verwaltung der Stadt
Vetschau/Spreewald. Es wurde 1992 aus der Stadt Vetschau/Spreewald und weiteren 10
Gemeinden gebildet. Während der Freiwilligkeitsphase der Gemeindestrukturreform
gliederten sich 4 Gemeinden mit Genehmigung des Ministeriums des Innern mit Wirkung
zum 31. Dezember 2001 in die Stadt Vetschau/Spreewald ein; mit Wirkung zum 31.
Dezember 2002 kam es zur vertraglichen Eingliederung zweier weiterer Gemeinden. Das
(vormalige) Amt Vetschau gehört mit der Stadt Vetschau/Spreewald einschließlich der
ländlichen Ortsteile und der amtsangehörigen Gemeinden zum wichtigsten sorbischen
Siedlungsgebiet im Landkreis Oberspreewald/Lausitz. Ende 2001 lebten von den 10.470
Einwohnern des Amtgebietes 7.978 in der Stadt Vetschau/Spreewald und 460 im Gebiet
der Beschwerdeführerin.
2. Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen an das
Amt Vetschau für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten
kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. Die
Bürgeranhörung zum Umstrukturierungsvorhaben fand im Sommer 2002 statt.
3. Im September/Oktober 2002 brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur
landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 16 des Entwurfes zum
sechsten dieser Gesetze - zugleich § 16 des Gesetzes zur landesweiten
Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster,
Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg) - sah die
Eingliederung der Beschwerdeführerin und der weiteren Gemeinden des Amtes Vetschau
in die Stadt Vetschau/Spreewald vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die
Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Januar
2003 vorab eine Anhörung durch, bei der sich der ehrenamtliche Bürgermeister der
Beschwerdeführerin äußerte. Die Einladung, der Gesetzentwurf und die Begründung zu §
16 des 6. GemGebRefGBbg waren Anfang Dezember 2002 beim Amt Vetschau
eingegangen. Die Organe der Beschwerdeführerin hatten die Unterlagen und die
Einladung ebenfalls Anfang Dezember 2002 erhalten.
§ 16 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 93), am Tag der
landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des
Artikelgesetzes), lautet:
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§ 16
Verwaltungseinheit Amt Vetschau
(1) Die Gemeinden Koßwig, Laasow, Missen und Raddusch werden in die Stadt
Vetschau/Spreewald eingegliedert.
(2) Das Amt Vetschau wird aufgelöst. Die Stadt Vetschau/Spreewald ist amtsfrei.
II.
Die Beschwerdeführerin hat nach einem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung,
über welchen mit Beschluß des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 21.
August 2003 entschieden worden ist (Az.: VfGBbg 198/03 EA), am 25. Oktober 2003
kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Zur Begründung verweist sie auf die
Antragsschrift im einstweiligen Anordnungsverfahren. Dort hat sie geltend gemacht, ihre
Eingliederung in die Stadt Vetschau/Spreewald sei bereits deshalb verfassungswidrig,
weil das Anhörungsverfahren mit verfassungsrechtlich relevanten Fehlern behaftet
gewesen sei. Bereits das Verfahren zur Anhörung der Bevölkerung zum
Referentenentwurf habe zu keiner substantiellen Veränderung des Gesetzentwurfes
geführt. Der zeitlich eng gesteckte Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens habe ein
sorgfältiges und sachgerechtes Vorgehen des Gesetzgebers verhindert und deshalb
zwangsläufig eindeutig widerlegbare Prognosen und Abwägungsdefizite zur Folge gehabt.
Die Zeit, in der sich die Beschwerdeführerin auf die Anhörung vor dem Innenausschuß
des Landtages habe vorbereiten können, sei unangemessen kurz gewesen. Faktisch sei
der Beschwerdeführerin - wegen der Feiertage und der Urlaubszeit an Weihnachten und
am Jahreswechsel - nur eine Frist von gut fünf Wochen zur Stellungnahme verblieben.
In materiell-rechtlicher Hinsicht rechtfertige das öffentliche Wohl die
Neugliederungsmaßnahme nicht. Bereits das für die Reform gefundene gesetzliche
Leitbild biete keine insgesamt verfassungsrechtlich zulässige Grundlage für die konkrete
Einzelmaßnahme gegenüber der Beschwerdeführerin. Die strikte Zugrundelegung von
regionalplanerischen Zielvorgaben wie das Erfordernis, bei einem vorhandenen
Zentralort das Amt umzuwandeln, oder auch die Abschaffung des Amtsmodells 2 seien
unzulässig. Folge man dem Leitbild, so hindere schon der formale Grundsatz, daß bei
Vorhandensein eines Zentralortes amtsfreie Gemeinden zu schaffen seien, die weitere
Eigenständigkeit der Beschwerdeführerin. Das Leitbild sehe zwar einen
Ausnahmetatbestand vor, sei aber dennoch nur dann verfassungsrechtlich zulässig,
wenn es einen Grundsatz formuliere, nach dem die regionalplanerischen und
gesetzlichen Zielvorgaben jeweils und im Einzelfall eine verwertbare
Entscheidungsgrundlage böten. Im übrigen sei im Falle der Beschwerdeführerin der
leitbildgerechte Entscheidungsspielraum, welcher der Eingliederungsmaßnahme
entgegenstehe, zugunsten einer schematischen Anwendung der typisierenden Vorgabe
verdrängt worden. Weder seien die örtlichen Besonderheiten der Beschwerdeführerin
ausreichend abgewogen worden noch sei das öffentliche Wohl in faßbarer Weise
konkretisiert worden. Ferner bleibe der Gesetzgeber den Nachweis schuldig, daß die
Bildung einer amtsfreien Stadt Vetschau/Spreewald insgesamt zu einer Stärkung der
Finanzkraft führe. Eine Verflechtung zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt
Vetschau/Spreewald lasse sich nicht konstruieren. Schließlich habe der Gesetzgeber den
Erhalt des Amtes als Alternative zur Eingliederung in die Stadt Vetschau/Spreewald nicht
geprüft.
Die Beschwerdeführerin beantragt zu entscheiden,
Art. 1 § 16 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die
Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-
Neiße sowie zur Auflösung der Gemeinden Diepensee und Haidemühl und zur Änderung
des Gesetzes zur Auflösung der Gemeinde Horno und zur Eingliederung ihres
Gemeindegebietes in die Gemeinde Jänschwalde sowie zur Änderung der Amtsordnung
vom 24.03.2003 (GVBl. I, S. 93) ist mit Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 der Verfassung des
Landes Brandenburg unvereinbar und deshalb nichtig.
III.
Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund
Brandenburg und die Stadt Vetschau/Spreewald hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
B.
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Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Sie ist - insbesondere nachdem die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 30. August
2004 generell klargestellt hat, sich nur gegen ihre eigene Eingliederung in die größere
bzw. neue Gemeinde bzw. amtsfreie Stadt, hier nach Vetschau/Spreewald, zu wenden -
gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51
Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch
sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des
zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt
nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten
Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die
Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das
bisherige Amt vertreten. Die fortbestehende Beteiligtenfähigkeit erstreckt sich
folgerichtig auf die Vertretungsverhältnisse.
II.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als
unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar
aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür
ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht
verletzt.
1. Die verfassungsrechtlichen Anhörungserfordernisse sind eingehalten. Insbesondere
war der Anhörungstermin vom 23. Januar 2003 nicht zu kurzfristig angesetzt. Die
Vorbereitungszeit hierfür war ausreichend. Zwischen dem Zugang der Ladung und der
Anhörung lagen über sechs Wochen. Die erforderlichen Informationen standen
vollständig zur Verfügung. Das Neugliederungsvorhaben war deutlich genug
beschrieben. Auch wenn man berücksichtigt, daß nach dem eigenen Vorbringen der
Beschwerdeführerin "faktisch nur eine Frist von gut fünf Wochen - bedingt durch
Feiertage und Urlaubszeit" verblieben sei, ist der Zeitraum ausreichend, um die
Informationen zur Kenntnis zu nehmen und sich eine Meinung zu bilden. Im übrigen wird
im Hinblick auf diesen - in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler
Verfassungsbeschwerden im wesentlichen entsprechend vorgebrachten - Einwand auf
die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18.
Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und zuletzt ausführlich Beschluß vom 16. September
2004 - VfGBbg 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) verwiesen.
2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald bleibt auch
in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.
a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz
kann gemäß Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen
werden. Der Inhalt des Begriffs "öffentliches Wohl" ist dabei im konkreten Fall vom
Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich - in dem von der
Verfassung gesteckten Rahmen - ein Beurteilungsspielraum und politische
Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst
festlegen kann. Insoweit steht dem Verfassungsgericht nur eine eingeschränkte
Kontrollbefugnis zu.
Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den
entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist
die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen];
SächsVerfGH, Urteile vom 18. Juni 1999 - Vf. 51-VIII-98 -LVerfGE 10, 375, 394
[Markkleeberg] und vom 5. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH
LVerfGE 5, 391, 427 f. [Jena]; Dombert, NordÖR 2004, 6, 7 m.w.N.; s. auch Stüer, DVBl.
1977, 1, 3; zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle gesetzlicher Planungsentscheidungen
s. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1, 22 f.
[Südumfahrung Stendal]; 76, 107, 121 f.).
Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt
seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und
Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei
darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat
seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen,
Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft
oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen.
Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt
dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das zum Eingriff in den Bestand der
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dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das zum Eingriff in den Bestand der
Kommunen führende Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht
offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer
Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist
dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und
zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des
Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 97, 169 f.
m.w.N. und vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, UA S. 20, LKV 2002, 573, 575;
ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03). Unter
mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß der Gesetzgeber allerdings
diejenige auswählen, die für die betroffene Gemeinde weniger belastend ist und in ihre
Rechtssphäre weniger intensiv eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 -
VerfGH 39/74 -, UA S. 31 f.; StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 - GR 11/74 -, NJW
1975, 1205, 1212).
b) In Anwendung dieser Grundsätze ist hier der Gesetzgeber fehlerfrei zu der Auffassung
gelangt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin Gründe des öffentlichen Wohls
vorliegen, und hat auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:
aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.
Er hat als einen Grund für die Auflösung des Amtes Vetschau und die Eingliederung der
Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald angeführt, nach dem Leitbild seien
im äußeren Entwicklungsraum, wenn "Zentralort-Umland-Verflechtungen" bestehen,
amtsfreie Gemeinden zu bilden. Solche Verflechtungen seien u.a. regelmäßig bei
Grundzentren gegeben, die in ihrer Ausstattung "den Grundzentren mit Teilfunktionen
eines Mittelzentrums nahe kommen und die eine vergleichsweise hohe, von den übrigen
dem Amt angehörenden Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweisen"
(LT-Drucksache 3/5021, S. 37 zu 2 a) bb) des Leitbildes und S. 316).
Soweit die Beschwerdeführerin rügt, daß bei der sie betreffenden
Neugliederungsmaßnahme die typisierende Vorgabe schematisch und ohne
ausreichende Abwägung örtlicher Besonderheiten angewandt worden sei, verkennt sie,
daß die tatsächlichen örtlichen Verhältnisse in den Gesetzesunterlagen hinreichend
dargestellt worden sind (s. die Beschreibung im "Neugliederungssachverhalt" in LT-
Drucksache 3/5021, S. 312 ff.). Hierbei wurden für die einzelnen Gemeinden des Amtes
Vetschau durchaus Besonderheiten gesehen, z.B. auf Seiten der Beschwerdeführerin
das Vorhandensein einer Kindertagesstätte und die Tatsache, daß sich ihr Gebiet als die
am weitesten südlich gelegene Gemeinde mit dem Nahbereich des Nachbaramtes
Altdöbern überlappt. Ebenso hat der Gesetzgeber nicht verkannt, daß die
Beschwerdeführerin nach dem Teilregionalplan als nicht zentraler Ort mit überörtlich
bedeutsamer Funktion Gewerbe, Wohnen und Fremdenverkehr/Erholung ausgewiesen ist
(vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 313).
Auch die Verhältnisse der Stadt Vetschau/Spreewald sind zureichend einbezogen. Als
grundsätzlich wesentliche Elemente einer Zentralort-Umland-Verflechtung hat der
Gesetzgeber außer dem Zahlenverhältnis von zuletzt etwa 8.000 Einwohnern der Stadt
Vetschau/Spreewald gegenüber nur 460 Einwohnern der Beschwerdeführerin mehrere
Schulen (zwei Grundschulen, eine Gesamtschule und ein Gymnasium), zwei
Kindertagesstätten, zwei Schulhorte, Supermärkte, Einzelhandelsgeschäfte und
Kreditinstitute, eine Altenpflegeeinrichtung und ein Ärztehaus sowie die
Verkehrsanbindungen der Gemeinden durch die Anschlußstelle der A 15 Vetschau, ein
klassifiziertes Straßennetz (annähernd sternförmig auf die Stadt zulaufend) und die
direkten Busverbindungen des Öffentlichen Personennahverkehrs (vgl. LT-Drucksache
3/5021, S. 312 ff.) festgestellt. Auch die Nutzung der Sportstätten (Freibad, Sportplatz,
Turnhallen) durch die Einwohner der amtsangehörigen Gemeinden ist vom Gesetzgeber
gesehen worden. Darüber hinaus brauchte er nicht im einzelnen zu ermitteln, wie viele
Bewohner der Beschwerdeführerin wie oft die in Vetschau/Spreewald vorgehaltenen
öffentlichen Einrichtungen und sonstigen Angebote nutzen. Es liegt auf der Hand, daß
diese von Bewohnern aus dem Umland mangels vergleichbarer und in der Nähe
gelegener Alternativen in Anspruch genommen werden. Ebenso hat der Gesetzgeber auf
die vorhandene Bibliothek, das Haus der Musik sowie auf die stadtgrenzenübergreifende
Tätigkeit zahlreicher Vereine hingewiesen. Bei den Berufs-Pendlerströmen wurde
schließlich ein hoher Anteil an Einpendlern in die Stadt Vetschau/Spreewald aufgezeigt.
Auch der hohe Unterschied in der Besiedlungsdichte zwischen Stadt und Umland, den
der Gesetzgeber in den Gebieten nach dem Leitbild 2 a) bb) für nach dem
Ausstattungsgrad weniger ausgeprägte Zentren als erforderlich ansieht, ist von ihm
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Ausstattungsgrad weniger ausgeprägte Zentren als erforderlich ansieht, ist von ihm
zutreffend ermittelt worden. Von den zuletzt 10.470 Einwohnern im Amt Vetschau lebten
mehr als 75 % (7978) in der bisherigen Stadt Vetschau/Spreewald.
bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen
Wohls zur Seite. Er, beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der
Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der
Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald hauptsächlich auf das Bedürfnis,
die Gemeindestruktur im Umland regionaler Zentren des äußeren Entwicklungsraums zu
ändern, und auf das Ziel, das sog. Amtsmodell 2 durch Bildung größerer amtsfreier
Gemeinden abzulösen (vgl. 2. a) bb) und cc) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 24
f.).
(1) Daß die Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland ein Grund des
öffentlichen Wohls ist, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, hat
das Landesverfassungsgericht bereits in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 -
VfGBbg 101/03 - und 7 VfGBbg 97/03 - (in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung
anderer Landesverfassungsgerichte, s. etwa SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239;
ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643) entschieden. Auch im Schrifttum wird dies
grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen (s. etwa Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v.
Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116,
118 f.). Das Stadt-Umland-Verhältnis wirft eine Reihe schwieriger Abklärungs- und
Koordinationsfragen auf. Planung und Betrieb öffentlicher Einrichtungen - Kindergärten
und -krippen, Schulen (einschließlich weiterführender Schulen), Horte, Sportstätten,
Bibliotheken, Schwimmbäder, Feuerwehren, Kultureinrichtungen (etwa: Kulturhäuser,
Heimatmuseen) - erfordern Abstimmung und Absprache. Auch für Infrastrukturausbau,
Wirtschaftsförderung, Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie Trinkwasserversorgung
empfiehlt sich ein gemeinsames Handeln.
(2) Ebenso ist das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 von Verfassungs wegen
nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber verläßt den Rahmen seiner politischen und
organisatorischen Gestaltungsfreiheit und den ihm durch die Verfassung insoweit
gewährleisteten Beurteilungsspielraum nicht, wenn er grundsätzlich an die Stelle der
Verwaltungsstruktur, die dadurch gekennzeichnet ist, daß die amtsangehörigen
Gemeinden durch einen selbst nur mittelbarer demokratischer Legitimation
entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister verwaltet werden, künftig das Modell der
amtsfreien Gemeinde mit ihrer Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters durch die
Gemeindebürger (vgl. § 62 GO) setzt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 38). Daß der
Gesetzgeber konsequent eine unmittelbare demokratische Legitimation als vorrangig
ansieht, indem er - abgesehen vom Fall einer sinnvoll erscheinenden ämterübergreifend
größeren Struktur (Zusammenschluß zweier Ämter oder von Teilen mehrerer Ämter; vgl.
2 a) cc) Satz 2 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 25) - ausschließt, daß nach der
Auflösung eines Amtes des Modells 2 ein Amt des Modells 1 geschaffen wird, ist
einsichtig. Dadurch wird vermieden, daß die bislang geschäftsführende Gemeinde eine
"Herabstufung" dergestalt erfährt, daß sie nicht lediglich die Geschäftsführungsbefugnis
für weitere Gemeinden verliert, sondern ihr zudem weitreichend Verwaltungsbefugnisse
für die eigene Gemeinde bzw. Stadt ohne Kompensation entzogen werden. Auch würde
der Amtsdirektor der nach dem Modell 1 erst neu zu schaffenden Amtsverwaltung
lediglich von mittelbarer demokratischer Legitimation getragen, während der
Amtsdirektor des Modells 2 immerhin als Bürgermeister seiner eigenen Gemeinde
unmittelbar demokratisch legitimiert war und der Bürgermeister einer künftig amtsfreien
Gemeinde diese Legitimation nunmehr für die gesamte Gemeinde innehat (vgl. LT-
Drucksache 3/5021, S. 38).
cc) Zur Bewältigung dieser Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin
in die Stadt Vetschau/Spreewald nicht offensichtlich ungeeignet. Das
Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der
Strukturprobleme im Vetschauer Stadt-Umland-Bereich durch die Zusammenführung in
einen einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.
dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald ist nicht
unverhältnismäßig.
(1) Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der
Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den
Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar
überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33,
497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier jedoch - nach der vertretbaren
Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu
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Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu
dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl (”Heimat") zu
vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der
Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der
Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne
Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung
aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die
dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem
angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil
vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -[Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573 = NJ 2002,
642).
Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die
Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Vetschau/Spreewald sprechenden
Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen
Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick
gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s.
LT-Drucksache 3/5021, S. 317; s. auch S. 74 ff., 85 ff.), den Beratungen im Landtag und
seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 16 des 6.
GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550; Antrag Nr. 110),
auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in
zulässiger und vertretbarer Weise außer der Bereinigung der Stadt-Umland-Probleme im
Raum Vetschau namentlich die zu erwartende Straffung der Verwaltung und die damit
verbundenen Synergieeffekte bei den Personal- und Sachausgaben durch die
Zusammenführung in eine einheitliche Kommune, Gesichtspunkte der Raumordnung
sowie die Ablösung des sog. Amtsmodells 2 in seine Abwägung eingestellt und ihnen die
größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, 2 a) bb) und cc) des
Leitbildes, S. 38, 160 ff.). Leitbildgerecht und konsequent im Sinne der Stärkung der
unmittelbaren Demokratie auf kommunaler Ebene ist dabei das Abwägungsergebnis
auch insoweit, als aus dem Amt des Modells 2 eine amtsfreie Gemeinde und nicht ein
Amt des Modells 1 gebildet wird. Damit hat der Gesetzgeber sich zum einen gegen die
Einrichtung einer - neben der leistungsstarken Kommunalverwaltung der Stadt Vetschau
- eigenständigen und zusätzlichen Amtsverwaltung entschieden und zum anderen
vermieden, der Stadt ohne entsprechende Kompensationsmöglichkeit weitreichend
eigene Verwaltungsbefugnisse wie auch die Geschäftsführungsbefugnis für das Amt zu
entziehen. Es ist deshalb von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß der
Gesetzgeber die Neugliederungsalternative eines Zusammenschlusses der nach den
Gemeindeneugliederungen in der Freiwilligkeitsphase verbleibenden vier kleinen
Gemeinden (darunter der Beschwerdeführerin) zu zwei neuen größeren Gemeinden mit
der Folge, daß ein Amt des Modells 1 erhalten wird, abgelehnt hat (LT-Drucksache
3/5021, S. 318).
(2) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin gibt es zu ihrer Eingliederung in die
Stadt Vetschau/Spreewald auch keine weitere zur Erreichung der gesetzgeberischen
Ziele mindestens ebenso geeignete Alternative. Der Gesetzgeber durfte seiner
Entscheidung zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2 d) bb) seines Leitbildes für den
Regelfall anstrebt, Gemeinden innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter
zusammen zu schließen und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, sämtliche
Gemeinden des bisherigen Amtes Vetschau zu vereinigen, nachdem ein
Abweichungsfall, ähnlich den in 2 d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur
Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen
sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft
geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. u.a. VfGBbg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 -
[Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn
das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert
wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung,
Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn
der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl.
§ 31 Abs. 1 Satz 4, § 32 des 6. GemGebRefGBbg) an ein regelmäßig seit Jahren
stattfindendes Zusammenwirken von Gemeinden eines Amtes anknüpft und nach
Ablösung des Amtsmodells 2 durch eine amtsfreie Gemeinde eine Fortführung der
Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine
besonderen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen
überschreitende Lösung sprechen. Der Gesetzgeber hat die wegen der Lage der
Beschwerdeführerin augenscheinliche Alternativlösung einer Zuordnung der
Beschwerdeführerin zum Bereich des Amtes Altdöbern unter Teilnahme an dortigen
Gemeindeneugliederungen geprüft und dabei in seine Abwägungsentscheidung
einfließen lassen, daß sich hierbei zwar einerseits eine geringfügige Verkürzung der
Entfernung zum Verwaltungssitz ergeben würde, andererseits aber das vorhandene
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Entfernung zum Verwaltungssitz ergeben würde, andererseits aber das vorhandene
Gefüge der Aufgabenstrukturen (z.B. im Bereich Wasser/Abwasser und bei den Ämtern
für Forstwirtschaft) gestört werde (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 317). Insofern hat sich
der Gesetzgeber aus nachvollziehbaren Gründen gegen eine - ohnehin nicht dem
Grundsatz des Leitbildes entsprechende - Zuordnung zum Amt Altdöbern entschieden,
zumal auf die direkte Verbindung der Beschwerdeführerin mit der Verwaltung der Stadt
Vetschau/Spreewald durch eine Buslinie hingewiesen wird (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S.
317).
Darüber hinaus sollen amtsangehörige Gemeinden nicht weniger als 500 Einwohner
haben (vgl. LT-Drucksache 3/5021, 2 b) cc) des Leitbildes, S. 25 und die dort weiter
definierten Ausnahmen) - auch diese Voraussetzung erfüllt die Beschwerdeführerin
nicht. Der Neugliederungsbedarf ergab sich gerade auch aus ihrer geringen
Einwohnerzahl. Die Regel-Mindestgröße einer amtsangehörigen Gemeinde von 500
Einwohnern hat als ein gesetzgeberisches Kriterium für die Gemeindegebietsreform an
der Verfassung gemessen Bestand (VfGBbg, Urteil vom 29. August 2002 - 34/01 -
[Kreuzbruch], LKV 2002, 573, 574).
ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in
Frage stellenden Defizite erkennen.
(1) Der Gesetzgeber hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und
Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen
Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick
auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht
einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller
ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen
(vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht
zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 89 f.).
Der Auffassung der Beschwerdeführerin, daß die Eingliederungsentscheidung fehlerhaft
sei, weil der Gesetzgeber "den Nachweis schuldig bleibe, daß die Bildung einer
amtsfreien Stadt Vetschau/Spreewald insgesamt zu einer Stärkung der Finanzkraft
führe, weil die finanzielle Situation der Stadt Vetschau/Spreewald offen bleibe, während
sie für die Verwaltungshaushalte der amtsangehörigen Gemeinden als angespannt
bezeichnet werde" kann nicht gefolgt werden. Die Finanzlage ist naturgemäß nicht von
Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-
Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar. Die vom Gesetzgeber
in das Abwägungsergebnis eingestellte Überlegung, mit der Neugliederung könne eine
Bündelung der finanziellen Möglichkeiten erreicht und eine Grundlage für eine
differenzierte Wirtschaftsstruktur geschaffen werden, ist sachlich und nachvollziehbar.
Einer weitergehenden Prognose hinsichtlich der Wirtschaftskraftentwicklung hat es nicht
zwingend bedurft.
(2) Aus der Tatsache, daß das betroffene Gebiet zum wichtigsten Siedlungsraum der
Sorben gehört, ergeben sich keine gegen die Eingliederung der Beschwerdeführerin in
die Stadt Vetschau/Spreewald sprechenden Gesichtspunkte. Der Gesetzgeber hat sich
mit der Frage, ob durch die Neugliederung ein Verlust an sorbisch/wendischen
Traditionen zu befürchten ist, befaßt und festgestellt, daß dies gerade nicht der Fall ist,
weil das sorbisch/wendische Brauchtum nicht nur in einem Teil der Gemeinden, sondern
in der gesamten Amtsregion und auch in der Stadt Vetschau/Spreewald (hier befindet
sich z.B. die Wendisch-Deutsche Doppelkirche) gepflegt wird (vgl. LT-Drucksache 3/5021,
S. 318 f.). Gegenteiliges ist von der Beschwerdeführerin nicht behauptet worden und
ferner nicht ersichtlich.
(3) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich, wie der Gesetzgeber den
geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die Stellungnahmen und
Bürgerentscheide bei der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin, der Stadt
und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Vetschau (vgl. LT-
Drucksache 3/5021, S. 309 ff.) sind in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl.
LT-Drucksache 3/5021, S. 317). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der
Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt
vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der
Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des
Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben
auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten -
wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins
Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner
Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung
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Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung
gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin nach
Vetschau/Spreewald sprechenden Umständen - dem Ziel der Schaffung eines
einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld größerer
brandenburgischer Städte - das höhere Gewicht beigemessen hat.
C.
Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für
erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1, 2. Alt. VerfGGBbg. Der Beschluß ist unanfechtbar.
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