Urteil des VerfG Brandenburg vom 14.03.2017

VerfG Brandenburg: öffentliche bekanntmachung, zweckverband, konstitutive wirkung, verfassungsgericht, genehmigung, eingriff, verfassungskonforme auslegung, abwasserentsorgung, ddr, aufsichtsbehörde

Gericht:

Verfassungsgericht

des Landes

Brandenburg

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

53/98, 3/99

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 28 Abs 1 S 2 GG, Art 28 Abs

2 GG, Art 2 Abs 1 Verf BB, Art 2

Abs 5 Verf BB, Art 22 Abs 1 Verf

VerfG Potsdam: Rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln

bei Abwasserzweckverbänden durch konstitutives Gesetz

verstößt weder gegen Recht auf kommunale Selbstverwaltung

noch gegen Rückwirkungsverbot - Kernbereich der

Selbstverwaltungsgarantie - Demokratieprinzip - Eingriff in

kommunale Organisationshoheit durch Gemeinwohlbelang der

Wasserversorgung und Wasserentsorgung gerechtfertigt

Gründe

Gegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerden sind Vorschriften des Gesetzes zur

rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und

Abwasserbeseitigung (im Folgen den: ZwVerbStabG), die auf eine rückwirkende Heilung

von Mängeln bei der Gründung von Wasserzweckverbänden abzielen.

Nach der Wiedererlangung ihrer kommunalen Selbstverwaltung durch das Gesetz über

die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (DDR-KV) vom 17. Mai

1990 gründeten zahlreiche Gemeinden zur Bewältigung des erheblichen Nachholbedarfs

im Bereich der Wasserwirtschaft Zweckverbände für Wasserversorgung und

Abwasserbeseitigung. Im Land Brandenburg bestehen derzeit etwa 80 derartige

Zweckverbände im Bereich der Wasserwirtschaft.

Als Rechtsgrundlage für die Gründung der Zweckverbände wurde - soweit dieser Aspekt

damals überhaupt Beachtung fand - entweder § 61 DDR-KV für sich oder ergänzt durch

das Reichszweckverbandsgesetz (RZwVerbG) vom 7. Juni 1939 in seiner letzten Fassung

angesehen. Am 31. Dezember 1991 ist das Gesetz über kommunale

Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg (GKG) vom 19. Dezember 1991 in Kraft

getreten, das die Bildung und Rechtsstellung der Zweckverbände im einzelnen regelt.

Zahlreiche Verbandsgründungen ab dem 3. Oktober 1990 genügten nicht den

gesetzlichen Anforderungen. Zum Teil waren Zweckverbände ohne entsprechende

Beschlüsse der Gemeindevertretungen gebildet worden oder es fehlte an

Willenserklärungen der Außenvertretungsberechtigten zu der Verbandssatzung. Die

Verbandssatzungen selbst genügten häufig nicht den gesetzlichen

Mindestanforderungen. Daneben waren nicht selten die vorgeschriebenen öffentlichen

Bekanntmachungen entweder überhaupt nicht oder fehlerhaft erfolgt. Ungeachtet dieser

- zunächst nicht erkannten - Mängel nahmen die Zweckverbände in der Folgezeit ihre

Aufgaben wahr, investierten in häufig weit über den tatsächlichen Bedarf hinausgehende

Abwasserentsorgungsanlagen, nahmen Kredite und Fördergelder in Anspruch und

begannen mit der Erhebung von Abgaben. Etwa ab 1995 wurden die Mängel bei der

Gründung der Zweckverbände durch verschiedene verwaltungsgerichtliche

Entscheidungen offenbar: Ihnen lagen in der Regel Abgabenstreitigkeiten zugrunde, in

denen die Verwaltungsgerichte die Wirksamkeit der Gebührensatzungen über prüften

und dabei inzident feststellten, dass der Zweckverband nicht wirksam gegründet worden

war und deshalb keine Abgaben erheben konnte. Infolge dieser Gerichtsentscheidungen

entwickelten oder verstärkten sich in den Zweckverbänden, nicht zuletzt durch die

erheblichen Verbindlichkeiten gerade der Wasserzweckverbände bedingt, Bestrebungen

einzelner Verbandsmitglieder, sich vom Zweckverband zu lösen.

Mit dem Gesetz zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit von Zweckverbänden

(Zweckverbandssicherungsgesetz - ZwVerbSG -) vom 4. Dezember 1996 unternahm

das Land einen ersten Versuch zur nachträglichen Heilung der nach damaligem

Erkenntnisstand unterlaufenen Gründungsfehler. Das ZwVerbSG ordnete sowohl für die

auf der Grundlage des GKG als auch für die vor dessen Inkrafttreten gegründeten

Zweckverbände die Unbeachtlichkeit von Verstößen gegen die Vertretungsberechtigung

sowie von Form- und Verfahrensfehlern an. Voraussetzung einer Heilung war unter

anderem, dass die Verbandsatzung selbst keine inhaltlichen Mängel aufwies und die

Gemeinden durch Entsendung stimmberechtigter Vertreter für die

Verbandsversammlung und deren mehrmalige Teilnahme an den Sitzungen als

Verbandsmitglieder aufgetreten waren (§ 1 Abs. 1 ZwVerbSG).

Im Laufe des Jahres 1997 stellte sich - wiederum durch verschiedene

Gerichtsentscheidungen - heraus, dass die Heilungsvorschriften zu kurz griffen. So

verneinte das Verfassungsgericht Sachsen-Anhalt für die Zeit bis zum Inkrafttreten des

dortigen GKG die Fortgeltung des RZwVerbG in Sachsen-Anhalt und sah auch in § 61

DDR-KV keine ausreichende Grundlage für die Bildung einer öffentlichen Körperschaft

(Urteil vom 3. Juli 1997 - LVG 12/97 -, LVerfGE 7, 251). Das hatte zur Folge, dass die

zwischen dem 3. Oktober 1990 und dem Inkrafttreten des dortigen GKG gegründeten

Zweckverbände mangels gesetzlich bestimmter Rechtspersönlichkeit nicht als

rechtsfähige Körperschaften hatten entstehen können und schon aus diesem Grunde

ungeachtet sonstiger Gründungsmängel und ihrer eventuellen Heilung rechtlich nicht

existierten. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg führte zu dem

brandenburgischen ZwVerbSG aus, dass eine Heilung nach diesem Gesetz nur in

Betracht komme, wenn die Vertreter der Gemeinden durch Beschlüsse der

Gemeindevertretungen zu einer Beitrittserklärung legitimiert gewesen seien. Im übrigen

könne das ZwVerbSG keine materiellen Mängel der Gründungssatzung heilen (Urteile

vom 14. August 1997 - 2 D 33/96.NE - und vom 18. Dezember 1997 - 2 D 16/97.NE -).

Der Landesgesetzgeber hat unter anderem als Reaktion auf diese

Gerichtsentscheidungen das hier in Teilen angegriffene ZwVerbStabG vom 6. Juli 1998

erlassen. Das Gesetz erfasst anders als das ZwVerbSG nur Zweckverbände im Bereich

der Wasserwirtschaft. Inhaltlich geht es über das ZwVerbSG hinaus, indem es den vor

dem Inkrafttreten des GKG gegründeten Wasserzweckverbänden die Rechtsstellung

eines Zweckverbandes nach dem RZwVerbG zuspricht (§ 1 Abs. 3 ZwVerbStabG).

Außerdem sieht es eine Heilung auch bei fehlenden Beschlüssen der

Vertretungskörperschaften zur Verbandsbildung vor (§ 2 Abs. 2 ZwVerbStabG), erfasst

in weiterem Umfang Mängel bei der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer

Genehmigung (§§ 2 Abs. 1 Ziffer 5, 3 ZwVerbStabG) und heilt auch materielle

(inhaltliche) Mängel der Verbandssatzung (§§ 6 ff. ZwVerbStabG). Die Feststellung der

Heilung von Gründungsmängeln obliegt zufolge § 14 ZwVerbStabG der

Aufsichtsbehörde, deren Entscheidungen im Verwaltungsstreitverfahren angegriffen

werden können (§ 14 Abs. 2 ZwVerbStabG).

Die wesentlichen Vorschriften des Gesetzes (unter Hervorhebung der angegriffenen

Bestimmungen) lauten:

§ 1

Geltungsbereich

(1) Dieses Gesetz gilt für die seit dem 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten dieses

Gesetzes fehlerhaft gegründeten Zweckverbände, denen Aufgaben der

Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung oder eine der beiden Aufgaben übertragen

worden sind.

(2) Wirksame Neugründungen von Zweckverbänden für Wasserversorgung und

Abwasserbeseitigung vor Inkrafttreten dieses Gesetzes bleiben unberührt. Mit dem

Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Neugründung gilt der vorherige Zweckverband als

aufgelöst und der neugegründete Zweckverband als sein Rechtsnachfolger, wenn der

neugegründete Zweck verband die gleichen Aufgaben und Mitglieder aufweist;

andernfalls besteht der vorherige Zweckverband mit seinen verbliebenen Aufgaben und

Mitgliedern fort. Ist eine Auseinandersetzung erforderlich und bisher unterblieben, ist sie

unverzüglich nachzuholen.

(3) Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung, die in der Zeit vom

3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten des Gesetzes über kommunale

Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg gegründet worden sind, haben mit dem

Zeitpunkt ihres Entstehens, gegebenenfalls aufgrund dieses Gesetzes, die Eigenschaft

einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlangt; sie besitzen seit diesem

Zeitpunkt die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach dem Zweckverbandsgesetz

vom 7. Juni 1939 (RGBl. 1 S. 979), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Juli 1941

(RGBl. 1 S . 464) .

§ 2

Form- und Verfahrensfehler

(1) Die Verletzung von Form- und Verfahrensvorschriften bei der Bildung und Entstehung

von Zweckverbänden ist unbeachtlich. Form- und Verfahrensvorschriften im Sinne des

Satzes sind insbesondere Vorschriften über:

1. die Beschlussfassung der künftigen Verbandsmitglieder über die Bildung des

Zweckverbandes,

2. die Vertretung der künftigen Verbandsmitglieder bei der Bildung des Zweckverbandes,

3. die Vereinbarung der Verbandssatzung zur Bildung des Zweckverbandes,

4. die Genehmigung der Verbandssatzung und

5. die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung.

(2) Fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der Vertretungskörperschaft zur

Verbandsbildung stehen einer Verbandsbildung mit dieser Gemeinde nicht entgegen,

wenn die Gemeinde in der Folgezeit als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Dies ist

insbesondere der Fall, wenn stimmberechtigte Vertreter mit Kenntnis der

Vertretungskörperschaft für die Gemeinde mehrmals an den Sitzungen der

Verbandsversammlung teilgenommen und sich an Beschlussfassungen beteiligt haben.

(3) Fehlende oder nicht feststellbare Willenserklärungen zur Bildung des

Zweckverbandes stehen einer Verbandsbildung mit denjenigen Gemeinden nicht

entgegen, die gemäß Absatz 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind. Die Mitwirkung

von Gemeinden an der Bildung des Zweckverbandes, die nicht oder erst zu einem

späteren Zeitpunkt Verbandsmitglied geworden sind, steht einer Verbandsbildung der

anderen Gemeinden nicht entgegen.

(4) Die Genehmigung der Verbandssatzung gilt als erteilt, wenn die Aufsichtsbehörde

von dem Zweckverband Kenntnis erlangt und nicht innerhalb von sechs Monaten der

Verbandssatzung widersprochen hat. Ändert sich der Inhalt der Verbandssatzung

aufgrund der §§ 7 bis 13, bleibt die Wirksamkeit der Genehmigung dieser

Verbandssatzung unberührt.

§ 3

Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes

(1) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung vollständig oder in

wesentlichen Teilen unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Verbandes

der Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung, sofern in der

Verbandssatzung kein späterer Zeitpunkt bestimmt ist.

(2) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung der Verbandssatzung

unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes der Tag, nach

dem die Verbandssatzung vollständig oder in ihren wesentlichen Teilen öffentlich

bekanntgemacht worden ist, sofern diese keinen späteren Zeitpunkt bestimmt.

(3) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung

vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens

des Zweckverbandes der Tag nach der vollständigen Bekanntmachung einer Satzung

zur Änderung der Verbandssatzung oder einer sonstigen Satzung des Verbandes. Diese

Satzungen sind auch dann wirksam, wenn die Beschlussfassung und die öffentliche

Bekanntmachung vor der Entstehung des Zweckverbandes erfolgt sind.

(4) Die öffentliche Bekanntmachung einer Satzung nach den Absätzen 1 bis 3 ist nicht

deshalb fehlerhaft, weil sie durch eine unzuständige Behörde oder in einer anderen als

der durch Rechtsvorschrift vorgeschriebenen Bekanntmachungsform erfolgt ist, sofern

diese Bekanntmachung geeignet war, die Satzung allen betroffenen Einwohnern zur

Kenntnis zubringen. Ist der Tag der Bekanntmachung nicht bestimmbar, gilt der letzte

Tag des Monats der Bekanntmachung als Tag der Bekanntmachung.

(5) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung und der Verbandssatzung

vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, entsteht der Zweckverband zu dem

in Absatz 3 bestimmten Zeitpunkt erst mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1.

§ 4

Beitritt und Ausscheiden von Verbandsmitgliedern

(1) Die §§ 2 und 3 gelten für den Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern

entsprechend, soweit in den Absätzen 2 und 3 keine abweichende Regelung getroffen

wird.

(2) Fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der Vertretungskörperschaften zum

Verbandsbeitritt oder zum Ausscheiden aus dem Zweckverband, fehlende oder nicht

feststellbare Anträge von beitretenden oder ausscheidenden Gemeinden sowie fehlende

oder nicht feststellbare Satzungsänderungsbeschlüsse der Verbandsversammlungen

zum Beitritt oder Ausscheiden sind unbeachtlich, wenn die Beteiligten den Beitritt oder

das Ausscheiden tatsächlich vollzogen haben. Der Beitritt gilt als vollzogen, wenn die

Gemeinde entsprechend § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Das

Ausscheiden gilt als vollzogen, wenn die Auseinandersetzung der Beteiligten erfolgt ist

oder die ausscheidende Gemeinde nach Kundgabe ihres Ausscheidungswillens ohne

Widerspruch des Zweckverbandes über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr nicht

mehr als Verbandsmitglied aufgetreten ist.

(3) Änderungen im Mitgliederbestand, die nicht bekannt gegeben worden sind, macht

die Aufsichtsbehörde spätestens mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1 bekannt.

Die Änderungen werden mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1 zu dem Zeitpunkt

wirksam, zu dem der Beitritt oder das Ausscheiden vollzogen worden ist. Die

Aufsichtsbehörde stellt in ihrer Bekanntmachung den Zeitpunkt fest.

§ 6

Inhalt der Verbandssatzung

(1) Weist die Verbandssatzung eines Zweckverbandes einzelne Bestimmungen, die nach

dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg zum

notwendigen Satzungsinhalt gehören, nicht auf oder sind diese Bestimmungen

fehlerhaft, steht dies nach Maßgabe der §§ 7 bis 13 einer Verbandsbildung nicht

entgegen.

(2) Für Zweckverbände, die nach dem Zweckverbandsgesetz gegründet worden sind, gilt

Absatz 1 entsprechend. Entspricht die Verbandssatzung nicht den Vorschriften des

Zweckverbandsgesetzes, die an den notwendigen Satzungsinhalt höhere Anforderungen

stellen als das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg, gilt

die tatsächliche Übung des Zweckverbandes als vereinbart. Ist eine tatsächliche Übung

nach Satz 2 nicht feststellbar, gelten die Vorschriften des Gesetzes über kommunale

Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg als vereinbart.

...

§7

Verbandsmitglieder

(1) Fehlt in der Verbandssatzung ein Mitgliederverzeichnis oder ist das

Mitgliederverzeichnis nicht vollständig, gelten als Verbandsmitglieder die Gemeinden, die

in der Verbandssatzung oder einer späteren Satzung des Zweckverbandes aufgeführt

werden. Neben den Verbandsmitgliedern nach Satz 1 gelten die Gemeinden als

Verbandsmitglieder, die gemäß § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind.

(2) Gemeinden, die keine Beschlüsse zur Verbandsbildung gefasst haben, keine

Willenserklärung zur Verbandsbildung abgegeben haben und auch nicht gemäß § 2 Abs.

2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind, gelten nicht als Verbandsmitglieder. Sind

solche Gemeinden in der Verbandssatzung als Verbandsmitglieder aufgeführt, steht dies

einer Verbandsbildung der anderen Gemeinden nicht entgegen.

...

§ 14

Feststellung und Bekanntmachung der Zweckverbände und ihrer Verbandssatzung

(1) Die zuständige Aufsichtsbehörde stellt unverzüglich nach Inkrafttreten dieses

Gesetzes fest und macht in ihrem amtlichen Veröffentlichungsblatt bekannt:

1. die Zweckverbände, die nach den Vorschriften dieses Gesetzes als entstanden gelten,

sowie den Zeitpunkt ihres Entstehens und, soweit erfolgt, ihrer Auflösung;

2. die Gründungssatzung der Zweckverbände, ihre Änderungssatzungen sowie ihre im

Zeitpunkt dieser Bekanntmachung geltenden Verbandssatzungen in der jeweils nach

den Vorschriften dieses Gesetzes gelten den Fassung.

Die Verbandsmitglieder haben in der für ihre Bekanntmachung vorgeschriebenen Form

auf die Bekanntmachungen nach Satz 1 hinzuweisen.

(2) Die Feststellungen nach Absatz 1 werden gegenüber den betroffenen

Zweckverbänden und Gemeinden durch Verwaltungsakt getroffen, der ihnen

bekanntzugeben ist. Der Verwaltungsakt kann unmittelbar mit der Klage im

Verwaltungsstreitverfahren angefochten werden; die Klage hat keine aufschiebende

Wirkung. Fehlerhafte Feststellungen zur Verbandsmitgliedschaft sowie zum Inhalt der

Verbandssatzung berühren nicht die Entstehung des Zweckverbandes.

§ 16

Erleichterter Austritt

(1) Verbandsmitglieder, deren Vertretungskörperschaften keinen Beschluss zur

Verbandsbildung gefasst haben, sowie Verbandsmitglieder der Zweckverbände, deren

Verbandssatzung aufgrund des § 10 Abs. 2 geändert wird, können innerhalb eines

Monats nach der Bekanntmachung gemäß § 14 Abs. 1 ihren Austritt aus dem

Zweckverband erklären.

(2) Der Austritt bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Genehmigung ist zu

erteilen, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 vorliegen, die Auseinandersetzung

der Beteiligten geregelt ist und dringende Gründe des öffentlichen Wohls nicht

entgegenstehen. Falls sich die Beteiligten über die Auseinandersetzung nicht einigen,

entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde.

(3) Ein Austritt nach den Vorschriften des Gesetzes über kommunale

Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg bleibt unberührt.

II.

Die drei beschwerdeführenden Gemeinden haben sich nach dem 3. Oktober 1990 in

unterschiedlicher Weise an Wasserzweckverbänden beteiligt.

1. Der Bürgermeister der Beschwerdeführerin zu 1. erklärte im Januar 1991 in einem

Schreiben gegenüber der Kreisverwaltung, dass die Gemeindevertretung dem Anschluss

an eine Abwasseranlage in Alt-Schadow zustimme. Im März 1991 unterzeichnete er

zusammen mit den Bürgermeistern von Nachbargemeinden eine Erklärung, wonach

dem Anschluss der Gemeinde an die Gemeinschaftskläranlage Alt-Schadow zugestimmt

werde. Die Verbandssatzung des Wasser- und Abwasserverbandes Alt-Schadow wurde

im April 1992 beschlossen und im Juli 1992 bekanntgemacht. Im Mitgliederverzeichnis

der Verbandssatzung ist die Beschwerdeführerin zu 1. als Mitglied aufgeführt. Ein

Beschluss ihrer Gemeindevertretung über die Mitgliedschaft im Zweckverband liegt

indes nicht vor. Gleichwohl haben Vertreter der Gemeinde in der Folgezeit an

Verbandsversammlungen und vergleichbaren Sitzungen des Zweckverbandes

teilgenommen und an Beschlüssen mitgewirkt. Zudem ist die Verbandsumlage gezahlt

und die Beschwerdeführerin zu 1. an das Abwassernetz des Verbandes angeschlossen

worden.

Die Aufsichtsbehörde hat im Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG mit

Verwaltungsakt vom 10. November 1999 festgestellt, dass der Wasserzweckverband Alt-

Schadow als am 4. Juli 1992 entstanden gilt und die Beschwerdeführerin zu 1. seitdem

Mitglied dieses Verbandes sei.

2. Im Fall der Beschwerdeführerin zu 2. haben die Gemeindevertretungen der

Beschwerdeführerin zu 2. und der Gemeinde Groß Machnow im März 1993 in einer

gemeinsamen Sitzung den Beschluss gefasst, die Aufgaben der Trinkwasserversorgung

und Abwasserentsorgung dem Amt Rangsdorf zu übertragen. Dem stimmte das Amt zu

und fasste den Beschluss, für die beiden Gemeinden dem Zweckverband

Komplexsanierung Mittlerer Süden (KMS) beizutreten. Der Zweckverband beschloss im

Juli 1993 die Aufnahme des Amtes Rangsdorf für die beiden Gemeinden. Als Mitglieder

wurden jedoch in der Verbandssatzung sowie den weiteren Unterlagen die beiden

Gemeinden selbst geführt. In der Folgezeit nahmen Vertreter der Beschwerdeführerin zu

2. regelmäßig an Verbandsversammlungen teil.

Bezüglich des Zweckverbandes KMS ist das Feststellungsverfahren nach § 14

ZwVerbStabG noch nicht abgeschlossen. Die zuständige Aufsichtsbehörde geht indes in

einer vorläufigen Einschätzung vom 4. Februar 1999 von einer Mitgliedschaft der

Beschwerdeführerin zu 2. im Zweckverband KMS seit 1993 aus.

3. Die Beschwerdeführerin zu 3. ist Rechtsnachfolgerin der ehemaligen Gemeinde

Tuchen-Klobbicke. Im Februar 1991 verabschiedeten Vertreter verschiedener

Gemeinden, unter anderem der Gemeinde Tuchen-Klobbicke, eine Gründungserklärung

für den Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Eberswalde (ZWAE).

Im April 1991 wurde die Satzung des Zweckverbandes beschlossen. An der Sitzung

nahm für die Gemeinde Tuchen- Klobbicke ihr damaliger Bürgermeister teil. Dessen

Unterschrift unter der Satzung fehlt indes. Der Zweckverband ließ sich zunächst als

privatrechtlicher Verein in das Vereinsregister beim Amtsgericht Eberswalde eintragen.

Im Februar 1993 beschloss der Zweckverband eine Satzung, die vom Landrat genehmigt

und veröffentlicht wurde. Die Satzung wurde vom Bürgermeister der Gemeinde Tuchen-

Klobbicke nicht unterzeichnet. Ein entsprechender Beschluss der Gemeindevertretung

fehlt ebenfalls. Es findet sich allerdings eine vom damaligen Bürgermeister und dem

damaligen Amtsdirektor unterschriebene Erklärung für das Zweckverbandsmitglied

Tuchen-Klobbicke, wonach der Satzungsänderung zugestimmt werde. Nach der

Verbandsgründung hat der Bürgermeister kontinuierlich an den Versammlungen des

Zweckverbandes teilgenommen. Ferner hat die Gemeinde als Zweckverbandsmitglied

verschiedene verwaltungsgerichtliche Verfahren geführt.

Auch bezüglich des Zweckverbandes ZWAE ist das Feststellungsverfahren nach § 14

ZwVerbStabG noch nicht abgeschlossen. Die Aufsichtsbehörde geht in einer vorläufigen

Einschätzung vom 24. Februar 1999 davon aus, dass der Verband spätestens durch das

ZwVerbStabG rückwirkend den Status eines Zweckverbandes erlangt habe, in dem die

Gemeinde Tuchen-Klobbicke als Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin zu 3. von

Anfang an Mitglied gewesen sei.

III.

Die Beschwerdeführerinnen machen mit ihren Kommunalverfassungsbeschwerden eine

Verletzung ihrer kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 97 der Landesverfassung (LV)

sowie des Demokratieprinzips und des Rückwirkungsverbots geltend. Im Kern rügen sie,

dass das ZwVerbStabG eine rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln auch dann

bestimme, wenn die betreffende Gemeindevertretung keinen Beschluss zur

Verbandsgründung gefasst habe (§ 2 Abs. 2 ZwVerbStabG). Im einzelnen tragen sie vor:

1. Die Kommunalverfassungsbeschwerden seien zulässig. Sie - die

Beschwerdeführerinnen - seien durch die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG

in ihrer kommunalen Selbstverwaltung betroffen. Die durch das Gesetz herbeigeführte

Mitgliedschaft in einem Zweckverband beeinträchtige ihre. Organisationshoheit. Sie

könnten nicht darauf verwiesen werden, zunächst die Ergebnisse der behördlichen

Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG vor den Verwaltungsgerichten

anzufechten.

2. Die Kommunalverfassungsbeschwerden seien auch begründet.

a. Indem das Gesetz einen Beschluss der Gemeindevertretung für entbehrlich erkläre,

werde das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Gemeinden verletzt. Ein Beschluss

der Gemeindevertretung sei unverzichtbare Voraussetzung für die Mitgliedschaft in

einem Zweckverband. Zwar gelte nach allgemeinen kommunalrechtlichen Regelungen

über das Außenvertretungsrecht der Gemeinden eine Willenserklärung ihres

gesetzlichen Vertreters auch dann als wirksam, wenn ihr kein entsprechender Beschluss

der Gemeindevertretung zugrundeliege. Dies gelte aber nicht für die Stellung des

Bürgermeisters nach der DDR-KV, auf deren Grundlage sie - die Beschwerdeführerinnen

- bei den Verbandsgründungen gehandelt hätten. Die Vertretungsmacht des

Bürgermeisters nach der DDR-KV sei durch die interne Beschlusslage beschränkt

gewesen. Dies müsse jedenfalls für die Gründung von Zweckverbänden gelten, da es

sich insoweit um "Verfassungsentscheidungen" der Gemeinde handele. Im übrigen

ersetze das ZwVerbStabG nicht nur den Beschluss der Gemeindevertretung, sondern

zusätzlich die Willenserklärung des Außenvertretungsberechtigten zur

Verbandsgründung. Damit setze sich der Gesetzgeber über die geltende Rechtslage in

verfassungswidriger Weise hinweg. Die auf gezwungene Erledigung von Aufgaben über

Zweckverbände ähnele der Hochzonung kommunaler Aufgaben und müsse deshalb

vergleichbaren Anforderungen genügen, die hier nicht erfüllt seien.

b. Indem § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG für die Zweckverbandsgründung auf einen Beschluss

der Gemeinde verzichte und durch das bloße Auftreten von stimmberechtigten

Vertretern in Sitzungen der Verbandsversammlung ersetze, werde zugleich das die

kommunale Selbstverwaltung prägende Demokratieprinzip verletzt. Zwar sei die

Gemeindevertretung kein echtes Parlament. Sie sei jedoch auch nach der Europäischen

Charta der kommunalen Selbstverwaltung das maßgebliche Entscheidungsorgan der

Gemeinden. Jedenfalls in "Verfassungsfragen" wie dem Beitritt zu einem Zweckverband

sei ein Beschluss der Gemeindevertretung unverzichtbar. Der Beitritt führe zu einer

grundsätzlich nicht rückholbaren Verlagerung der Aufgabe auf den Zweckverband und

sei gegebenenfalls mit erheblichen Verpflichtungen verbunden. Für eine derart

weitgehende Festlegung der Gemeinde könne ein bloßes Auftreten der Gemeinde als

Verbandsmitglied nicht ausreichen. Die zivilrechtlichen Grundsätze der

Duldungsvollmacht seien auf die Außenvertretung der Gemeinden nicht übertragbar.

Auch in tatsächlicher Hinsicht lasse ein Duldungsverhalten der Gemeinde nicht auf einen

entsprechenden Willen der Gemeindevertretung schließen. Im Regelfall habe eine

Willensbildung gerade nicht stattgefunden; es handele sich gegebenenfalls um ein

"Hineinschlittern" ohne Beschluss.

c. Das ZwVerbStabG verstoße zudem gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip

abzuleitende Rückwirkungsverbot. Das Gesetz führe gegenüber den betroffenen

Gemeinden und Bürgern zu einer sog. echten Rückwirkung, die nicht durch zwingende

Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Jedenfalls bei Verbandsgründungen ohne

Beschluss der Gemeindevertretung habe die Eigenverantwortung der Gemeinde

unbedingten Vorrang gegenüber einem etwaigen Allgemeininteresse am Fortbestand

der bestehenden Abwasserverbände. Die zwangsweise rückwirkende

Zweckverbandsbildung lasse sich auch nicht mit der Erwägung rechtfertigen, dass der

Gesetzgeber zu folge § 13 GKG Pflichtverbände für die Zukunft auch gegen den Willen

der Gemeinden gründen dürfe. Bei einem Pflichtverband ersetze die

Kommunalaufsichtsbehörde eine Entscheidung der Gemeinde im Einzelfall aus Gründen

des öffentlichen Wohls und erst nach Beratung und ablehnender Entscheidung der

Gemeinde. Nach dem ZwVerbStabG werde demgegenüber eine Willenserklärung ohne

Einzelfallprüfung und ohne Beteiligung der Gemeindevertretung rückwirkend fingiert.

Insoweit seien mildere Mittel als eine zwangsweise Heilung gegen den Willen der

Gemeinden denkbar. So könne etwa auf die Regeln über den fehlerhaften Verband und

auf eventuelle Schadensersatzansprüche nach bisherigem Recht gegen die Organe der

Zweckverbände zurückgegriffen werden, gegebenenfalls auch auf

Schadensersatzansprüche gegen das Land Brandenburg. Im Gesetzgebungsverfahren

seien weitere Alternativen aufgezeigt worden.

d. Der Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung werde nicht hinreichend dadurch

gemildert, dass den Gemeinden nach § 16 ZwVerbStabG eine erleichterte

Austrittsmöglichkeit eröffnet werde. Es bleibe unbeschadet des Austrittsrechts der

Gemeinden bei einer Haftung für die Altschulden. Durch das ZwVerbStabG kämen auf

die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 3. zusätzliche Belastungen in Höhe von 1 bis 2 Mio.

DM, für die Beschwerdeführerin zu 2. sogar in Höhe von 5 bis 10 Mio. DM zu.

Die Beschwerdeführerinnen beantragen,

festzustellen, dass Art. 1 § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 2 und 3, § 3, § 4 Abs. 2 und § 7 des

Gesetzes zur rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und

Abwasserbeseitigung und zur Änderung des Gesetzes über kommunale

Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg vom 6. Juli 1998 (GVBl. I S. 162) mit Art. 97

der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar sind.

IV.

Die Landesregierung tritt den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen entgegen.

1. Den angegriffenen Vorschriften komme schon keine Eingriffsqualität zu. Sie bewirkten

keinen den Willen der betroffenen Gemeinden missachtenden Zwangsverband, sondern

eine Absicherung des erkennbaren Willens der Gemeinden zur Bildung von

Zweckverbänden. Die Beschwerdeführerinnen hätten, ohne dazu gezwungen worden zu

sein, auf die Gründung eines Zweckverbandes bzw. den Beitritt zu einem solchen

Verband zielende Aktivitäten entfaltet. Der Gesetzgeber habe die tatsächlich ausgeübte

und gewollte Mitgliedschaft lediglich rechtlich abgesichert. Der Rückschluss von dem

tatsächlichen Mitgliedschaftsverhalten der Gemeinden auf ihren internen

Mitgliedschaftswillen sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Ein Eingriff in den

Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung ergebe sich auch nicht unter dem

Gesichtspunkt einer rückwirkend begründeten Haftung der Gemeinden für alte

Verbindlichkeiten der Zweckverbände. Bei unwirksamen Zweckverbandsgründungen

wären die Gemeinden einer zivilrechtlichen Haftung ausgesetzt. Insoweit bewirke das

ZwVerbStabG keine rechtliche Schlechterstellung.

Selbst wenn man einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung annehme, sei dieser

verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das aus der kommunalen

Selbstverwaltungsgarantie möglicherweise abzuleitende Recht der demokratisch

gewählten Gemeindevertretung, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen,

werde nicht im Kern berührt. Mit dem rückwirkenden Festhalten der Gemeinde an dem

erkennbaren Willen ihrer Gemeindevertretung und ihrer Vertreter in den Sitzungen des

Zweckverbandes werde zwar für diesen besonderen Fall auf einen geordneten förmlichen

Willensbildungsprozess verzichtet. Dies geschehe aber nur für zurückliegende Vorgänge

und nur für den Bereich der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung. Das

umfassende Recht der Gemeindevertretung, entsprechend der Gemeindeordnung über

die wesentlichen Belange der Gemeinde selbst zu entscheiden, bleibe unangetastet.

Eventuelle Beeinträchtigungen im Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung seien

durch überwiegende Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Ende 1997/Anfang 1998 sei für

überragende Gemeinschaftsgüter, namentlich die ordnungsgemäße Wasserversorgung

und Abwasserentsorgung mit ihren Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit und die

natürlichen Lebensgrundlagen, eine kritische Situation entstanden. Infolge der

Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg habe man

davon ausgehen müssen, dass mehr als 90 % der Wasserzweckverbände nicht wirksam

gegründet worden seien. Die eingetretene Verunsicherung habe zu einer zunehmenden

Verweigerungshaltung der Verbandsmitglieder und der Abgabenschuldner geführt.

Geschäftsgrundlage und finanzielle Basis der Zweckverbände hätten sich in einem

rapide fortschreitenden Erosionsprozess befunden. Es habe der Verlust hoher

Investitionen sowie die Auflösung gewachsener Strukturen gedroht. In dieser

zugespitzten Lage habe dem Land kein anderes eben so wirksames Mittel zum Schutz

der gefährdeten Rechtsgüter zur Verfügung gestanden. Die Eingriffsintensität des

ZwVerbStabG sei zudem gering. Der Gesetzgeber zwinge die Gemeinden nicht gegen

ihren Willen in einen Zweckverband, sondern rechne lediglich ein in Kenntnis der

Vertretungskörperschaft ausgeübtes Verhalten der stimmberechtigten Vertreter der

Gemeinde als eine eigene Entscheidung zu. Dies verstoße weder gegen Grundsätze des

kommunalen Verfassungsrechts noch gegen das Demokratieprinzip. Nach allgemeinen

kommunalrechtlichen Maßstäben sei ein Beschluss der Gemeindevertretung zur

wirksamen Außenvertretung nicht unabdingbar. Der Umfang der Vertretungsmacht des

Bürgermeisters sei auch nach der DDR-KV unabhängig von der internen Willensbildung

der Gemeinde. Auch mit Blick auf das Demokratieprinzip sei ein Beschluss der

Gemeindevertretung für die rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln nicht

unverzichtbar. Die Kommunalvertretungskörperschaften repräsentierten zwar die

Bürgerschaft, seien aber kein Parlament, sondern Teil der Exekutive. Der Standard an

rechtsförmlicher Absicherung des Willenbildungsprozesses könne gegebenenfalls

zugunsten der Sicherheit des Rechtsverkehrs und im Interesse einer die

Lebensgrundlagen sichernden Wasserversorgung und Wasserentsorgung abgesenkt

werden.

3. Die rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln verstoße nicht gegen das

verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Es fehle insoweit bereits an einer

Vertrauenssituation, die durch den Gesetzgeber hätte enttäuscht werden können. Die

Lage der beschwerdeführenden Gemeinden sei dadurch gekennzeichnet, dass sie

zunächst erkennbar eine Zweckverbandsgründung gewollt hätten, nun aber aufgrund

der nachträglich festgestellten Fehler und der strenger werdenden Rechtsprechung die

Chance sähen, von vertraglichen Verpflichtungen loszukommen. Das anfängliche

Vertrauen in die Wirksamkeit der Verbandsgründungen sei durch die vom Gesetzgeber

angeordnete nachträgliche Heilung nicht enttäuscht worden. Die später je nach

Interessenlage aufgekommene Hoffnung, von den Zweckverbänden loszukommen, habe

wegen der zeitgleich einsetzenden Heilungsanstrengungen des Landesgesetzgebers

nicht zu einer schützenswerten Vertrauensposition erstarken können, die durch das

ZwVerbStabG hätte enttäuscht werden können. Im übrigen entfalle die

Schutzbedürftigkeit des Vertrauens bei einer unklaren und verworrenen Rechtslage, wie

sie hier bestanden habe. Der Rechtsverkehr habe damit zu rechnen gehabt, dass sich

auch im Bereich des Kommunalrechts in den neuen Bundesländern angesichts der

Umbruchphase umfassende Rechtsänderungen ergeben würden.

Der Landtag hat von einer Äußerung abgesehen.

VI.

Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat in, seiner Stellungnahme ausgeführt.,

dass es dem Gesetzgeber nicht schlechthin verwehrt sein könne, angesichts der

besonderen Verhältnisse der Nachwendezeit korrigierend in das Selbstverwaltungsrecht

der Gemeinden einzugreifen. Dies gelte gerade für den Bereich der

Abwasserentsorgung. Es sei nicht sachgerecht, wenn einzelne Gemeinden aus den

zunächst von ihnen gewollten Zweckverbänden ausscheiden könnten und die

verbleibenden Gemeinden in der Verantwortung für die Altschulden zurückließen. Die

weitgehend nicht wirksam gegründeten Zweckverbände hätten seit Jahren am

Rechtsverkehr teilgenommen und erhebliche Kreditverpflichtungen übernommen. Im

Falle einer Aufhebung der angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG sei die

Daseinsvorsorge der Gemeinden im Bereich der Abwasserentsorgung in Frage gestellt.

Die Kommunalverfassungsbeschwerden sind gemäß Art. 100 LV, § 51

Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig.

Die Beschwerdeführerinnen werden als amtsangehörige Gemeinden gemäß § 4 Abs. 3

Amtsordnung für das Land Brandenburg (AmtsO) durch das Amt und dieses gemäß § 9

Abs. 4 AmtsO durch den Amtsdirektor vertreten. Diese Vorschriften finden nach der

ständigen Spruchpraxis des Verfassungsgerichts auch in verfassungsgerichtlichen

Verfahren Anwendung, solange, wie hier, auf Seiten des Amtes kein Interessenkonflikt zu

besorgen ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Juli 1997 -

VfGBbg 1/97 -, LVerfGE 7, 74, 83 f. m.w.N.). Soweit das Landesverfassungsgericht

Mecklenburg-Vorpommern zu der dortigen Rechtslage die Auffassung vertritt, die

Regelung über die Vertretung amtsangehöriger Gemeinden durch das Amt gelte nicht

für Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren (s. Urteil vom 4. Februar 1999 - LVerfG

1/98 -, S. 8 f. des Entscheidungsumdrucks, insoweit nicht abgedruckt in LKV 1999, 319

ff.; kritisch dazu bereits Darsow, LKV 1999, 308 f.), vermag sich das Verfassungsgericht

dem für die brandenburgische Rechtslage nicht anzuschließen. § 4 Abs. 3 AmtsO ordnet

ohne weitere Differenzierung eine Vertretung der amtsangehörigen Gemeinden durch

die Ämter "in gerichtlichen Verfahren" an. Dies gilt gleichermaßen für fachgerichtliche wie

verfassungsgerichtliche Verfahren. Hierzu ergibt sich aus Art. 100 LV und § 51 Abs. 1

VerfGGBbg nichts Abweichendes. Zwar setzen diese Vorschriften eine Gemeinde oder

einen Gemeindeverband als Beschwerdeführer voraus, wobei Ämter nicht zu den

Gemeindeverbänden zählen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss

vom 21. Januar 1998 - VfGBbg 8/97 -, NJ 1998,197 L, vorgesehen zur Veröffentlichung in

LVerfGE 8, Teil Brandenburg Nr. 1). Daraus folgt jedoch nur, dass die Ämter nicht selbst

Kommunalverfassungsbeschwerde erheben können. Hingegen lässt sich den

Vorschriften nicht entnehmen, wie eine amtsangehörige Gemeinde bei Geltendmachung

ihrer Selbstverwaltungsrechte vor dem Verfassungsgericht vertreten wird. Es verbleibt

hiernach für das Land Brandenburg auch vor dem Verfassungsgericht bei den

allgemeinen kommunalrechtlichen Bestimmungen über die Außenvertretung der

Gemeinden.

II.

Die Beschwerdeführerinnen sind gemäß Art. 100 LV beschwerdebefugt. Sie machen

geltend, durch die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG in ihrem Recht auf

Selbstverwaltung nach der Landesverfassung verletzt zu sein. Dies ist jedenfalls nicht

von vornherein ausgeschlossen. Im einzelnen:

1. Die angegriffenen Vorschriften entfalten konstitutive Wirkung und haben nicht nur -

was eine Rechtsbeeinträchtigung ausschließen würde - deklaratorischen Charakter.

a. Dies gilt zunächst für die mit den §§ 2 Abs. 2 und 3, 3, 4 Abs. 2 und 7 ZwVerbStabG

bewirkte rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln. Ohne diese rückwirkende

Heilung wären die betroffenen Zweckverbände nicht wirksam entstanden. Für die

Entstehung eines Zweckverbandes müssen grundsätzlich sämtliche formellen und

materiellen Gründungsvoraussetzungen eingehalten sein (vgl. etwa Kollhosser, NJW

1997, 3265 f.; Pencereci/Bluhm, LKV 1998, 172; jeweils mit weiteren Nachweisen zur

Rechtsprechung). Soweit es in § 11 Abs. 2 GKG heißt, dass der Zweckverband am Tage

nach der Bekanntmachung von Satzung und Genehmigung "entsteht", lässt dies nicht

etwa den Schluss zu, dass die rechtliche Existenz eines Zweckverbandes allein von der

(ordnungsgemäßen) Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung

abhinge und sonstige Gründungsfehler keine Auswirkungen auf das Entstehen des

Verbandes hätten. Die Bekanntmachung ist nur eine Voraussetzung neben weiteren

(vgl. OVG Sachsen, SächsVBl. 1999, 14, 17; Pencereci, GKG, § 9 Erl. II und § 11 Erl. I, s.

auch VGH Mannheim, NVwZ-RR 1990, 215 f.). § 11 Abs. 2 Satz 1 GKG dient allein der

Festlegung des Entstehungszeitpunktes. Er ist in dem Sinne zu lesen, dass der

Zweckverband erst mit der Bekanntmachung von Verbandssatzung und Genehmigung

entsteht. Soweit dies vom Oberverwaltungsgericht Thüringen in einer neueren

Entscheidung für die dortige Rechtslage anders bewertet wird (Beschluss vom 15. Juli

1999, DÖV 1999, 1004 ff.), lässt sich diese Rechtsprechung auf Fälle der hier

zugrundeliegenden Art schon deshalb nicht übertragen, weil ein dem § 19 Abs. 1 Satz 4

ThürGKG entsprechender Rügeausschluss - auf den das OVG Thüringen maßgeblich

abgestellt hat - im Land Brandenburg erst mit Gesetz vom 6. Juli 1998 (GVBl. I, S. 162,

166 Nr. 3) in das GKG eingefügt worden ist (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 2 GKG) und nur für

Verbandsgründungen ab diesem Zeitpunkt gilt (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf

LT-Drs. 2/5171 S. 31 f.). Bei den hier in Rede stehenden Verbandsgründungen führen

Gründungsmängel ungeachtet einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung von

Verbandssatzung und Genehmigung zur Unwirksamkeit des Zweckverbandes.

Deshalb kommt den angegriffenen Heilungsvorschriften des ZwVerbStabG, die diese

Mängel rückwirkend heilen, rechtsbegründende Wirkung zu.

b. Gleiches gilt im Ergebnis für die Regelung in § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG, derzufolge

Zweckverbände die in der Zeit vom 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten des GKG

gegründet worden sind, mit ihrer Gründung die Eigenschaft einer juristischen Person des

öffentlichen Rechts erlangt haben und die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach

dem RZwVerbG besitzen. Hintergrund dieser Regelung sind die rechtlichen

Unsicherheiten über die Rechtslage vor dem Inkrafttreten des GKG. Während § 5 GKG die

Rechtspersönlichkeit der Zweckverbände ausdrücklich bestimmt, ist die Rechtslage bei

Gründungen für die Zeit davor umstritten. Namentlich gibt es in Rechtsprechung und

Schrifttum unterschiedliche Auffassungen darüber, ob das RZwVerbG in den neuen

Bundesländern nach Art. 123 G fortgalt oder ob sich die Rechtsstellung der

Zweckverbände in dieser Zeit nach anderen Vorschriften, etwa § 61 DDR-KV, beurteilt

(vgl. hierzu die Darstellung des Streitstandes bei Klügel, LKV 1998, 168 ff. und die

Nachweise bei SächsOVG, SächsVBl. 1999, 14 ff.). Diesen Unsicherheiten wollte der

Gesetzgeber mit § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG begegnen und die Rechtslage für

Brandenburg klarstellen (vgl. LT- Drs. 2/5171 S. 18). Es kann in diesem Zusammenhang

dahinstehen, ob der Gesetzgeber damit eine für die Gründung der in Rede stehenden

Zweckverbände notwendige rechtliche Grundlage nachträglich überhaupt erst

geschaffen hat. Es genügt in dem hier in Frage stehenden Zusammenhang, dass er mit

§ 1 Abs. 3 ZwVerbStabG eine bislang ungeklärte und unsichere Rechtslage verbindlich

festgeschrieben und da mit für das Land Brandenburg unterschiedlicher Deutung

entzogen hat. Jedenfalls unter diesem Aspekt kommt der Vorschrift eine die Gemeinden

berührende Rechtswirkung zu, weil sie unbeschadet der damalige Rechtslage jetzt (bei

Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG) nicht mehr geltend machen

können, schon mangels Fortgeltung des RZwVerbG nicht Mitglied eine wirksam

gegründeten Zweckverbandes geworden zu sein (vgl. hierzu LVerfG Mecklenburg-

Vorpommern, LKV 1999, 319).

2. Eine Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung durch die angegriffenen

Vorschriften erscheint jedenfalls möglich. Zum Schutzbereich der kommunalen

Selbstverwaltung zählt die Befugnis der Gemeinden, in Ausübung ihrer

Organisationshoheit eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, ob sie eine ihnen

obliegende Aufgabe - hier die Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung (s. §§ 59,

66 Brandenburgisches Wassergesetz - BbgWG -) - selbst oder im Verbund mit anderen

Gemeinden wahrnehmen (vgl. BVerfG, NVwZ 1987, 123 f.). Indem das ZwVerbStabG

auch solche Kommunen rückwirkend zu Mitgliedern von Abwasserzweckverbänden

werden lässt, die dies nicht oder nicht mit Wirkung für die Vergangenheit wollen, greift es

insoweit in die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden ein (vgl. LVerfG Mecklenburg-

Vorpommern, LKV 1999, 319 f.; LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 315 f.).

Die Beschwerdeführerinnen können in diesem Zusammenhang zulässigerweise auch

eine Verletzung des Demokratieprinzips geltend machen. Das Demokratieprinzip gehört

zu den das kommunale Selbstverwaltungsrecht wesentlich prägenden

Verfassungsprinzipien (BVerfGE 91, 228, 244 m.w.N.; s. auch BVerfGE 79, 127, 149:

Gemeinden als "Keimzelle der Demokratie"). Es findet für die kommunale Ebene seine

Verankerung in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 22 Abs. 1 LV, wonach die Gemeinden

eine gewählte Vertretung haben. Der durch § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG bewirkte Verzicht

auf einen Beschluss der unmittelbar demokratisch legitimierten Gemeindevertretung

kann jedenfalls möglicherweise mit dem Demokratieprinzip in Konflikt geraten.

Die Beschwerdeführerinnen können sich weiter in zulässiger Weise auf eine

Beeinträchtigung des Rechtsstaatsgebots, nämlich unter dem Aspekt des

Rückwirkungsverbots, berufen. Auch das Rechtsstaatsgebot zählt zu den die kommunale

Selbstverwaltung mitprägenden Verfassungsgrundsätzen. Die Gemeinden brauchen

gesetzliche Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung nur dann hinzunehmen, wenn

das jeweilige Gesetz rechtsstaatlichen Grundsätzen genügt, zu denen auch die

Verfassungsgrundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gehören

(LVerfG Mecklenburg- Vorpommern, a.a.0., S. 319). Es ist nicht auszuschließen, dass die

mit dem ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln

hiergegen verstößt. Freilich können die Beschwerdeführerinnen insoweit zulässigerweise

nur zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung stellen, ob das Gesetz ihnen selbst

gegenüber gegen das Rückwirkungsverbot verstößt. Ob es gegenüber den Bürgern eine

zulässige oder unzulässige Rückwirkung darstellt kann nicht Gegenstand einer

Kommunalverfassungsbeschwerde sein.

3. Die Beschwerdeführerinnen sind durch das ZwVerbStabG selbst, gegenwärtig und

unmittelbar betroffen.

a. Die Beschwerdeführerinnen unterfallen dem Anwendungsbereich der angegriffenen

Vorschriften. In diesem Zusammen hang bedarf es keiner näheren Untersuchung durch

das Verfassungsgericht dazu, ob und gegebenenfalls welche konkreten

Verbandsgründungsmängel im Fall der Beschwerdeführerinnen unterlaufen sind und

gegebenenfalls vom ZwVerbStabG erfasst werden. Dies ist vielmehr Sache der

Aufsichtsbehörden im Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG und im weiteren

der Verwaltungsgerichte. Dem hat das Verfassungsgericht nicht vorzugreifen. Es

beschränkt sich vielmehr in der hier zugrundeliegenden besonderen Konstellation auf die

Prüfung, ob es angesichts der vielfältigen rechtlichen und tatsächlichen Unsicherheiten

mindestens möglich erscheint, dass die Beschwerdeführerinnen durch die einzelnen

Vorschriften betroffen sein können. Das ist hier bei allen Beschwerdeführerinnen der Fall:

§ 1 Abs. 3 ZwVerbStabG betrifft jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 3., weil sie an einer

Verbandsgründung vor dem Inkrafttreten des GKG beteiligt ist . § 2 Abs. 2 und 3

ZwVerbStabG betrifft offenbar alle drei Beschwerdeführerinnen, weil die Beschlüsse der

Vertretungskörperschaften und die Willenserklärungen zur Verbandsgründung entweder

fehlerhaft waren oder ganz fehlen. Von § 3 ZwVerbStabG ist mangels Veröffentlichung

der erste Verbandssatzung jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 3. betroffen. § 4

ZwVerbStabG betrifft jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 2., weil sie einem

Zweckverband beigetreten ist. Von § 7 ZwVerbStabG ist nach Lage der Dinge zumindest

die Beschwerdeführerin zu 3. betroffen.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerinnen zwar möglicherweise

nicht gleichermaßen durch sämtliche angegriffenen Vorschriften betroffen sind, dass

aber jede Beschwerdeführerin zumindest durch einzelne dieser Vorschriften betroffen ist

und mit den Kommunalverfassungsbeschwerden sämtliche angegriffenen Vorschriften.

"abdeckt" sind. Nachdem die Kommunalverfassungsbeschwerden von den

Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. von vornherein gemeinsam erhoben worden sind

und sich die Beschwerdeführerin zu 3. ihnen angeschlossen hat, ist dies dahin

auszulegen, dass die beschwerdeführenden Gemeinden jeweils die sie betreffenden

Vorschriften angreifen.*§ b. Die von dem ZwVerbStabG ausgehenden Rechtswirkungen

betreffen die Beschwerdeführerinnen gegenwärtig und unmittelbar. Dem steht nicht

entgegen, dass die Feststellung der Heilung von Gründungsmängeln in einem

besonderen Verwaltungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG erfolgt, welches im Falle der

Beschwerdeführerinnen zu 2. und 3. noch nicht abgeschlossen ist. Insoweit kann

dahinstehen, ob und in welchen Fällen aus verwaltungsrechtlicher Sicht der Feststellung

nach § 14 ZwVerbStabG konstitutive Wirkung zukommt (s. hierzu die Begründung des

Gesetzentwurfs, LT-Drs. 2/5171, S. 26). Aus verfassungsrechtlicher Sicht genügt, dass

das ZwVerbStabG selbst für den Fall, dass die Heilung von Gründungsmängeln

verbindlich erst durch die behördliche Entscheidung nach § 14 ZwVerbStabG erfolgen

sollte, für die betroffenen Gemeinden bereits insoweit Wirkungen entfaltet, als sie sich

auf die gegebenenfalls zu erwartende rückwirkende Zweckverbandsgründung,

insbesondere auf die zu erwartenden finanziellen Folgen, einzustellen haben. Derartige

Vorwirkungen begründen eine aktuelle rechtliche Betroffenheit (vgl. BVerfGE 77, 308,

326; 45, 104, 118; 38, 326, 335).

III.

Die Beschwerdeführerinnen können nicht darauf verwiesen werden, dass der

Gesetzgeber in § 14 ZwVerbStabG ein behördliches Feststellungsverfahren vorgesehen

hat, dessen Ergebnis die Gemeinden vor den Verwaltungsgerichten angreifen können (s.

§ 14 Abs. 2 ZwVerbStabG). Das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung gilt für die

Kommunalverfassungsbeschwerde allenfalls in abgeschwächter Form. Dies findet seinen

Grund darin, dass für den Einzelnen nach Ausschöpfung des Rechtswegs vor den

Fachgerichten die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung steht, mit der er eine

(inzidente) verfassungsgerichtliche Überprüfung des betreffenden Gesetzes am Maßstab

der für ihn gelten den Grundrechte erreichen kann, während die Gemeinden nicht die

Möglichkeit haben, die fachgerichtliche Endentscheidung vor dem Verfassungsgericht

mit der Behauptung anzugreifen, das zugrundeliegende Gesetz verletze ihr Recht auf

Selbstverwaltung. Einerseits entfällt eine Individualverfassungsbeschwerde, weil das

Recht auf kommunale Selbstverwaltung kein Grundrecht ist (vgl. Verfassungsgericht des

Landes Brandenburg, Beschluss vom 21. Oktober 1999 - VfGBbg 26/9 -, S. 7 des

Umdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 10, Teil Brandenburg Nr. 8).

Andererseits können die Gemeinden in diesen Fällen aber auch keine

Kommunalverfassungsbeschwerde erheben, weil diese zufolge Art. 100 LV nur gegen

Gesetze eröffnet ist. Hinzu kommt, dass vielfach nach Abschluss eines fachgerichtlichen

Verfahrens auch bereits die Jahresfrist zur Erhebung einer

Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das Gesetz abgelaufen sein wird. Zur

Vermeidung einer Verkürzung des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes können

Gemeinden deshalb im allgemeinen nicht darauf verwiesen werden, vor Erhebung der

Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das Gesetz zunächst fachgerichtlichen

Rechtsschutz gegen etwaige Einzelakte in Anspruch zu nehmen (vgl. BVerfGE 76, 107,

112 ff.; 71, 25, 35 f.). Entsprechendes gilt hier im Verhältnis zu dem

Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG.

IV.

Die Jahresfrist (§ 51 Abs. 2 VerfGGBbg) ist gewahrt. Das ZwVerbStabG ist am 8. Juli 1998

in Kraft getreten; die Kommunalverfassungsbeschwerden sind am 29. Dezember 1998

und am 16. Februar 1999 erhoben worden.

Das Verfassungsgericht hat keinen Anlass gesehen, die zugrundeliegenden

Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren gemäß § 31 VerfGGBbg bis zu einer

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dem Normenkontrollverfahren 2 BvL

14/98, betreffend Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit des

Landes Sachsen-Anhalt, auszusetzen; die ebenfalls auf eine rückwirkende Heilung von

Mängeln bei der Gründung von Zweckverbänden abzielen (§§ 7 Satz 2 2. HS, 8a Abs. 1

GKG-LSA).

Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Vereinbarkeit von Landesrecht

Sachsen-Anhalts mit den Grundgesetz wirkt sich auf die hier zu prüfende Vereinbarkeit

von brandenburgischem Landesrecht mit der Landesverfassung nicht aus. Hiervon

abgesehen ist der Prüfungsgegenstand zwar verwandt, aber nicht identisch. Während §

8a Abs. 1 GKG-LSA nur in allgemeiner und insoweit auslegungsbedürftiger Weise die

Heilung von "Gründungsfehlern" anordnet, sieht das ZwVerbStabG eine nach den

möglichen Gründungsmängeln differenzierende Regelung vor und knüpft die Heilung

bestimmter Mängel ausdrücklich an das Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied

(§§ 2 Abs. 2 und 3, 4 Abs. 2, 7 Abs. 1 ZwVerbStabG). Auch angesichts dieser

Unterschiede des Verfahrensgegenstandes erscheint hier eine Aussetzung nicht

veranlasst.

Die Kommunalverfassungsbeschwerden bleiben im wesentlichen ohne Erfolg. Allerdings

greifen die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG in die kommunale

Selbstverwaltung ein; dieser Eingriff hält jedoch - hinsichtlich § 2 Abs. 2 Satz 1

ZwVerbStabG bei verfassungskonformer Auslegung, die dem Gericht Anlass zu einer

förmlichen Maßgabe gibt - der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand (dazu I.). Die

angegriffenen Vorschriften bleiben auch im Einklang mit dem (relativen)

Rückwirkungsverbot der Landesverfassung (dazu II.).

1. Art. 97 Abs. 1 und 2 LV sichert die Gemeinden in einem grundsätzlich alle

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie in der

Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich ab (vgl.

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 9/93 -,

LVerfGE 2, 93, 101; Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 85;

BVerfGE 79, 127,143). Das ZwVerbStabG greift in dieses Recht ein. Es stellt sich als

Regelung der Art und Weise der Aufgabenerledigung dar, die in ihren Auswirkungen

einem Aufgabenentzug nahekommt und des halb erhöhten verfassungsrechtlichen

Anforderungen genügen muss. Im einzelnen:

a. Die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung ist gemäß §§ 59, 66 BbgWG eine

pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden. Dies wird durch das ZwVerbStabG

nicht in Frage gestellt; die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung bleibt in der

Zuständigkeit der Gemeinden. Das Gesetz gibt den betroffenen Gemeinden jedoch vor,

auf welche Art und Weise sie diese Aufgabe zu erledigen haben, nämlich mittels eines

Zweckverbandes. Darin liegt ein Eingriff in die gemeindliche Organisationshoheit (in ihrer

Ausprägung als Kooperationshoheit), derzufolge die Gemeinden selbst darüber

entscheiden, ob sie eine bestimmte ihnen obliegende Aufgabe selbst oder gemeinsam

mit anderen Gemeinden, etwa in der Form eines Zweckverbandes, erledigen (vgl.

BVerfG, NVwZ 1987, 123 f.; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997, Rdn. 174).

Der hier in Frage stehende Eingriff ist allerdings, wie das Verfassungsgericht nicht

verkennt, einem Aufgabenentzug angenähert. Die betroffenen Gemeinden verlieren, so

weit ihnen die Aufgabenerledigung durch einen von ihnen lediglich mitgetragenen

Zweckverband vorgegeben wird, die eigene Wahrnehmungskompetenz für die Aufgabe.

Als eines von mehreren Mitgliedern des Zweckverbandes verfügen sie nur noch über

einen begrenzten Einfluss auf die Art und Weise der Erledigung der Aufgabe. Insoweit

findet eine Kompetenzverlagerung statt (Gern, a.a.0., Rdn. 935; vgl. auch Millgramm,

SächsVBl. 1998, 125, 129: "Aufgabenverlagerung auf der Horizontalen"). Sie ist in

gewisser Weise mit der gesetzlich angeordneten Verlagerung einer

Selbstverwaltungsaufgabe von den amtsangehörigen Gemeinden auf die Ämter

vergleichbar, wie sie das erkennende Gericht in anderem Zusammenhang beschäftigt

hat. Das Gericht hat sich hierzu auf den Standpunkt gestellt , dass eine

Aufgabenverlagerung auf das Amt unbeschadet des den Gemeinden über den

Amtsausschuss verbleibende Einflusses auf einen Entzug der Aufgabe hinauslaufe (Urteil

vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 89 f.). Ähnlich ist es hier. Dass

eine im Rahmen eines Zweckverbandes wahrgenommene Aufgabe rechtlich eine solche

der Gemeinde bleibt und im Falle des Ausscheidens aus dem Zweckverband auf sie

zurückfällt, ändert nichts daran, dass die Gemeinde nicht mehr eigenständig über die Art

und Weise der Aufgabenerledigung entscheiden kann. Die gesetzlich angeordnete

Aufgabenerledigung durch einen Zweckverband stellt deshalb einen Eingriff in die

Organisationshoheit dar, der, wenn auch rechtlich kein Aufgabenentzug im Sinne einer

Hochzonung, wegen der damit verbundenen weitgehenden Kompetenzverlagerung in

den praktischen Auswirkungen in die Nähe eines Aufgabenentzuges gerät. Ein

solchermaßen weitgehender Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltung muss

besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen.

b. Der dargestellte Eingriffscharakter des ZwVerbStabG besteht entgegen der

Auffassung der Landesregierung unbeschadet dessen, dass das Gesetz für die

rückwirkende Heilung fehlerhafter Verbandsgründungen an das bei der

(fehlgeschlagenen) Gründung zutage getretene Verhalten der Gemeinden anknüpft und

- so die Landesregierung sinngemäß - letztlich nur das rechtlich absichere, was die

Gemeinden ursprünglich gewollt hätten. Mögen auch die betreffenden Gemeinden

seinerzeit Aktivitäten zur Gründung von Zweckverbänden entfaltet haben, so hat sich

doch die Willensrichtung jedenfalls im Falle der Beschwerdeführerinnen im weiteren

Verlauf geändert. Nachdem die erheblichen finanziellen Belastungen offenbar geworden

sind, die sich für sie aus der Mitgliedschaft in den Zweckverbänden ergeben, wollen sie

diese Mitgliedschaft gerade nicht mehr und berufen sich deshalb darauf, dass die

Zweckverbandsgründung fehlerhaft und damit nicht rechtswirksam sei. Um ihnen eben

diese abzuschneiden, hat der Gesetzgeber die rückwirkende Heilung der

Gründungsmängel bestimmt. Damit hat er nicht dem Willen der Gemeinden zum

Durchbruch verholfen, sondern sie gegen ihren Willen rückwirkend zu Mitglieder von

Zweckverbänden gemacht, die sie ohne das ZwVerbStabG nicht wären. Angesichts der

geänderten Interessenlage auf seiten der Gemeinden stellt die mit dem ZwVerbStabG

bewirkte rückwirkende Zweckverbandsgründung - wovon auch die Landesregierung

selbst noch in ihrem Gesetzentwurf ausgegangen ist (vgl. LT-Drs. 2/5171, S. 15) - einen

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selbst noch in ihrem Gesetzentwurf ausgegangen ist (vgl. LT-Drs. 2/5171, S. 15) - einen

Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar.

c.) Dass die Gemeinden auch im Falle unwirksamer Verbandsgründungen damit rechnen

müssen, für die Altschulden in Anspruch genommen zu werden, stellt den

Eingriffscharakter des ZwVerbStabG nicht in Frage. In der Tat wird in Rechtsprechung

und Schrifttum die Ansicht vertreten, dass unter bestimmten Voraussetzungen nach

einer fehlgeschlagenen Zweckverbandsgründung eine gesamtschuldnerische Haftung

der Gemeinden - ähnlich wie nach einer fehlgeschlagenen GmbH-Gründung eine

gesamtschuldnerische Haftung der Vor-Gesellschafter - auf Schadensersatz in Betracht

kommen kann (vgl. Brandenburgisches Oberlandesgericht, LKV 1999, 243, 246 ff.;

Pencereci/Bluhm, LKV 1998, 172; Kollhosser, NJW 1997, 3265, 3271). Dies ändert jedoch

nichts daran, dass die zwangsweise Zuordnung zu einem Zweckverband einen Eingriff in

die gemeindliche Selbstverwaltung bedeutet. Zum einen dürfte die zivilrechtliche Lage

bei unwirksamer bzw. unwirksam bleibender Verbandsgründung für die Gemeinden

günstiger sein als im Falle einer (rückwirkenden) Heilung der Verbandsgründung, weil

sich zivilrechtlich gegebenenfalls schwierige Zurechnungsfragen je nach den Umständen

des Einzelfalls stellen und darüber hinaus eine Minderung des Schadensersatzanspruchs

unter dem Gesichts punkt des Mitverschuldens des Vertragspartners in Betracht kommt

(vgl. Brandenburgisches Oberlandesgericht a.a.0. und LKV 1997, 426 f., wo jeweils ein

überwiegendes Mitverschulden von 70 % angenommen wurde). Aber auch unabhängig

von der zivilrechtlichen Lage bleibt es dabei, dass das ZwVerbStabG einen Eingriff in die

Selbstverwaltung der Beschwerdeführerinnen darstellt. Er ergibt sich unmittelbar daraus,

dass die Beschwerdeführerinnen gezwungen werden, sich zur Wahrnehmung eine

Selbstverwaltungsaufgabe eines Zweckverbandes zu bedienen, und der darin liegenden

Beschränkung der Wahrnehmungskompetenz.

2. Der Eingriff in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung bleibt indes - mit den aus

dem Tenor ersichtlichen Maßgaben - im Rahmen der Landesverfassung. Die kommunale

Selbstverwaltung steht unter dem Vorbehalt gesetzlicher Ausgestaltung (Art. 97 Abs. 2

und 5 LV). Die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG sind in - mit den Maßgaben

des Tenors - formeller und materieller Hinsicht mit der Landesverfassung vereinbar.

a. Die formellen Anforderungen sind gewahrt. Das Zweckverbandsrecht fällt als Teil des

Kommunalrechts in die Gesetzgebungskompetenz des Landes (Art. 70 GG). Die sich aus

Art. 97 Abs. 4 LV ergebenden Anhörungspflichten sind beachtet worden; die

kommunalen Spitzenverbände (Städte- und Gemeindebund, Landkreistag) hatte im

Gesetzgebungsverfahren Gelegenheit zur Stellungnahme (Anhörung im Innenausschuss

am 14. Mai 1998, Ausschussprotokoll 2/993-I).

b. In materieller Hinsicht sind die durch Art. 97 LV gesetzten Grenzen nicht

überschritten. Die zur Überprüfung gestellten Vorschriften greifen nicht in den

Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung ein. Sie sind durch hinreichend

gewichtige Gemeinwohlgründe legitimiert und wahren den Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit. Insbesondere knüpft die rückwirkende Zweckverbandsbildung bei

verfassungskonformer Auslegung in ausreichendem Maße an die innergemeindliche

Willensbildung an. Im einzelnen:

aa. Das ZwVerbStabG greift nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung

ein.

(1) Zu dem unantastbaren Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung zählen nur

die unverzichtbaren identitätsstiftenden Merkmale kommunaler Selbstverwaltung, die

das Bild der gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend prägen (vgl. BVerfGE 86, 90,

107; 83, 363, 381). Davon ausgehend ist die hier in Rede stehende Organisationshoheit

der Gemeinden nicht schlechthin und in allen ihren Ausprägungen, sondern nur in ihrem

Grundbestand für den Gesetzgeber unantastbar (vgl. BVerfGE 78, 331, 341; 52, 95, 117;

Gern, a.a.0., Rdn. 174). Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt:

"Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine

eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis

ersticken würden. Dies wäre der Fall bei einer Regelungsdichte, die den Gemeinden die

Möglichkeit nähme, eine Hauptsatzung zu erlassen, oder ihnen hierbei keinerlei

Entscheidungsspielraum mehr beließe, oder wenn die Organisation der Gemeinden

durch staatliche Behörden beliebig steuerbar wäre."(BVerfGE 91, 228, 239).

Eine solche, die Organisationshoheit gleichsam erstickende Wirkung kommt den hier

angegriffenen Vorschriften nicht zu. Die Organisationshoheit wir nicht in Gänze, sondern

nur bezogen auf die Erledigung der Selbstverwaltungsaufgabe Wasserversorgung und

Abwasserentsorgung, und auch das nur für eine bestimmte historische - nämlich durch

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Abwasserentsorgung, und auch das nur für eine bestimmte historische - nämlich durch

Fehlgründungen von Zweckverbänden in der Nachwendezeit geprägte - Situation,

eingeschränkt. Außerhalb des durch das Gesetz bewirkten Zusammenschlusses mit

anderen Gemeinden zu einem Wasserzweckverband bleibt die organisatorische

Gestaltungsfähigkeit der betreffenden Gemeinden unberührt.

(2) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ergibt sich ein Eingriff in den

unantastbaren Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung auch nicht daraus, dass der

Gesetzgeber hier an Stelle der Gemeinden eine Angelegenheit geregelt hat, die zufolge

§ 35 Abs. 2 Ziffer 29 Gemeindeordnung für das Land Brandenburg (GO) in die

Organkompetenz der Vertretungskörperschaft (Gemeindevertretung) fällt. Das

kommunale Selbstverwaltungsrecht schützt die Gemeinden, und zwar auch mit Blick auf

das Demokratieprinzip, nicht absolut davor, dass der Gesetzgeber eine Entscheidung an

Stelle der Gemeindevertretung trifft.

Kommunale Selbstverwaltung bedeutet mit Blick auf das Demokratieprinzip

Selbstbestimmung der eigenen Angelegenheiten durch die Bürger über die Wahl der

Gemeindevertretung sowie - im Land Brandenburg (s . Art. 22 Abs. 2 Satz 2 LV) -

gegebenenfalls Beteiligung an Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und

Bürgerentscheiden. In diesem Sinne findet das Demokratieprinzip für die kommunale

Ebene seine Verankerung in Art. 28 Abs. Satz 2 GG, Art. 22 Abs. 1 und 2 LV, wonach in

den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewählte Vertretungskörperschaften

bestehen und sich die Bürger an Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und

Bürgerentscheiden beteiligen können. Konsequenz des Demokratieprinzips ist die

Notwendigkeit einer demokratischen Verfassung auch der kommunalen Ebene; die

handelnden Organe der Gemeinden müssen, soweit ihnen die Ausübung von

Staatsgewalt übertragen ist, demokratisch legitimiert sein (BVerfGE 47, 253, 272; 38,

258, 271). Das hiernach auch für die kommunale Ebene geltende Demokratieprinzip

wäre verletzt, wenn der Gesetzgeber auf kommunaler Ebene Organisationsstrukturen

einführen würde, die den genannten Grundsätzen zuwiderlaufen (vgl. hierzu etwa

BVerfGE 91, 228, 244; 52, 95, 109 ff.; 47, 253 ff.; 38, 258, 270). Indessen bedeutet es

nicht gleichsam automatisch eine Verletzung des Demokratieprinzips, wenn der

Gesetzgeber der Gemeindevertretung aus besonderen Gründen eine einzelne

Entscheidung aus der Hand nimmt. Das gilt auch für die von den Beschwerdeführerinnen

so genannten "Verfassungsfragen" der Gemeinde, zu denen sie die Entscheidung über

die Mitgliedschaft in einem Zweckverband zählen und für die sie eine Beschlussfassung

der Gemeindevertretung für schlechterdings unersetzbar halten (ähnlich Cromme, LKV

1999, 122, 124; Millgramm, SächsVBl. 1998, 125 ff.). Letztlich bedeutet jede gesetzliche

Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung, sei es durch den Entzug einer

Aufgabe oder durch die Regelung der Aufgabenerledigung, eine Beschneidung der

Kompetenzen der Gemeindevertretung, indem der Gesetzgeber insoweit an ihrer Stelle

(und gegebenenfalls gegen ihren Willen) eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft

regelt. Die Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinden und damit auch der

Gemeindevertretungen bestehen insgesamt nur im Rahmen der Gesetze, soweit diese

nicht ihrerseits verfassungswidrig in die kommunale Selbstverwaltung eingreifen. Der

verfassungsrechtlich verankerte Parlamentsvorbehalt für Fragen von wesentlicher

Bedeutung für das Gemeinwesen (vgl. hierzu etwa Schulze-Fielitz in Dreier, Grundgesetz,

Band 2, 1998, Art. 20 Rdn. 103 ff.) lässt sich nicht auf kommunale

Vertretungen übertragen. Sie sind keine Parlamente, sondern - ungeachtet ihrer

Rechtsetzungsbefugnis, die in mancher Hinsicht legislatorischen Charakter aufweist (vgl.

BVerfGE 32, 346, 361) - Gremien der Selbst"verwaltung" (vgl. Verfassungsgericht des

Landes Brandenburg, Urteil vom 25. Januar 1996 - VfGBbg 13/95 -, LVerfGE 4, 85, 94;

BVerfGE 65, 283, 289). Die Landesverfassung ordnet die Selbstverwaltungsorgane im

System der staatlichen Gewaltenteilung der Exekutive zu (Art. 2 Abs. 4 Satz 2 LV). Als

Teil der vollziehenden Gewalt müssen sie den Vorrang des Gesetzes beachten (vgl. Art.

2 Abs. 5 Satz 2, 97 Abs. 5 LV) und es gegebenenfalls - soweit die diesbezüglichen

Eingriffsvoraussetzungen vorliegen - hinnehmen, dass der Gesetzgeber auch in

"Verfassungsfragen" der Gemeinde eine Entscheidung trifft, die ansonsten in der

Entscheidungsgewalt der Gemeindevertretung stünde. Die Grenze des Zulässigen würde

mit Blick auf das Demokratieprinzip erst dann überschritten, wenn der Gesetzgeber die

Entscheidungsbefugnisse der Gemeindevertretung etwa flächendeckend gleichsam auf

Null zurückführen oder jedenfalls so weitgehend einschränken würde, dass die Funktion

als kommunalpolitisches Hauptorgan (vgl. Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl.

1997, Rdn. 315) verloren ginge. Davon kann hier aber eine Rede sein. Die

Entscheidungsbefugnisse der betroffenen Gemeindevertretungen nach § 35 GO bleiben

bis auf die Frage der Mitgliedschaft in einem Wasserzweckverband in Bereinigung einer -

auch durch eigenes Tun der Gemeinden entstandenen - unklaren Rechtslage

ungeschmälert.

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Dass dem Gesetzgeber auch "Verfassungsfragen" der Gemeinden nicht entzogen sein

können, bestätigt sich im übrigen darin, dass sogar noch weitergehende Entscheidungen

bis hin zur Auflösung einer Gemeinde durch Gesetz in Betracht kommen (vgl. Art. 98

LV). Soweit es um Zweckverbände geht, kann der Gesetzgeber schon nach einfachem

Recht zufolge § 22 GKG, dessen Verfassungsmäßigkeit, nicht in Frage steht, Gemeinden

zur gemeinsamen Erledigung freiwilliger Aufgaben für die Zukunft zu einem

Zweckverband zusammenschließen. Soweit es um die Durchführung von Pflichtaufgaben

geht, steht eine solche Befugnis sogar der Aufsichtsbehörde zu (s. zum Pflichtverband §

13 GKG).

Auch soweit die Beschwerdeführerinnen auf allgemeine Grundsätze des

Kommunalrechts verweisen, lässt sich aus diesen nicht herleiten, dass hier ein

Beschluss der Gemeindevertretung nicht ersetzbar gewesen wäre. Insoweit ist zunächst

darauf hinzuweisen, dass einfachrechtliche Ausprägungen der kommunalen

Selbstverwaltung keinen unmittelbaren Rückschluss auf den unantastbaren Gehalt der

kommunalen Selbstverwaltung nach der Landesverfassung erlauben. Zum

verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung

zählen allein die unverzichtbaren identitätsstiftenden Merkmale kommunaler

Selbstverwaltung, die das Bild der gemeindlichen Selbstverwaltung prägen (s.o.).

Diesem hergebrachten Bild der kommunalen Selbstverwaltung ist aber in Rechtssatz

etwa des Inhalts, dass die Willensbildung in der Gemeindevertretung durch einen

förmlichen Beschluss schlechterdings unverzichtbar ist, nicht zu entnehmen Vielmehr

können sich auch nach hergebrachtem Kommunalrecht Konstellationen ergeben, in

denen es auf eine Beschlussfassung der Gemeindevertretung nicht ankommt. Es

entspricht insoweit nahezu allgemeiner Auffassung, dass das Außenvertretungsrecht

des Hauptverwaltungsbeamten aus Gründen des Vertrauensschutzes grundsätzlich

nicht durch die interne Beschlusslage beschränkt ist, die Gemeinde also aus einer

(formgültigen) Erklärung des Außenvertretungsberechtigten auch dann verpflichtet wird,

wenn diese nicht der innergemeindlichen Willensbildung entspricht (vgl. zum

Abstraktionsprinzip etwa BGHZ 92, 164; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: ders.,

Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 1995, Rdn. 78; ebenso bereits RGZ 139, 59, 62

ff.; a.A. für die Rechtslage in Bayern BayObLG, NJW-RR 1986, 1080 f.). Für die

Beitrittserklärung des Bürgermeisters zu einem Zweckverband gilt nichts anderes (VGH

BW, VBlBW 1983, 210; Gern, a.a.0., Rdn. 433 m.w.N.). Dies ist zwar in bezug auf die

Vertretungsbefugnis des Bürgermeisters nach § 27 DDR-KV, um die es hier geht,

vereinzelt anders gesehen worden (vgl. OLG Naumburg, LKV 1994, 303 f.; OLG Jena, DtZ

1996, 318). Diese Betrachtungsweise hat sich aber letztlich nicht durchgesetzt (vgl. etwa

BGH, NJW 1998, 3056 und DtZ 1997, 358 f .; Brandenburgisches OLG, LKV 1997, 426 f.;

OLG Dresden, OLG-NL 1996, 267; OLG Rostock, OLG-NL 1995, 145; Reuter, DtZ 1997, 15

ff.; Vietmeier, LKV 1995, 178 ff.). Jedenfalls lässt sich ein allgemeiner

kommunalrechtlicher Grundsatz dahin, dass die Willensbildung in der

Gemeindevertretung schlechthin unersetzlich sei, nicht ausmachen. Das gilt auch im

Lichte der von den Beschwerdeführerinnen weiter herangezogenen Europäische Charta

der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober 1985 (BGBl. 1987 II S. 65), die in

dem hier interessierenden Zusammenhang nicht über die Landesverfassung

hinausgeht.

bb. Die angegriffenen Regelungen des ZwVerStabG sind durch hinreichende

Gemeinwohlgründe gerechtfertigt (vgl. zu dieser Voraussetzung Verfassungsgericht des

Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und

24/98 -, NVwZ-RR 1999, 90; Gern, a.a.0., Rdn. 84 m.w.N.). Das gilt auch unter

Berücksichtigung dessen, dass in dieser Hinsicht angesichts der einem Aufgabenentzug

nahekommenden Eingriffsqualität (s.o. C.I.1.a.) und wegen der grundsätzlichen

Zuständigkeitspriorität der Gemeinden erhöhte Anforderungen gelten (vgl. für den Fall

eines "echten" Aufgabenentzugs: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil

vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 91; Urteil vom 17. Juli 1997 -

VfGBbg 1/97 -; LVerfGE 7, 74, 91 ff.; zur Zwangsverbandsbildung: BVerfGE 26, 228, 240

f.; VerfGH NW, DVBl. 1979, 668 f.; Dreier in: ders., Grundgesetz, Band 2, 1998, Art. 28

Rdn. 128; s. auch StGH BW, DÖV 1976, 595 ff.). Hierbei ist dem Gesetzgeber allerdings

eine gewisse Einschätzungsprärogative zuzubilligen (vgl. Verfassungsgericht des Landes

Brandenburg, Urteil vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 -,

NVwZ-RR 1999, 90). Das Verfassungsgericht kann die der gesetzlichen Regelung

zugrundeliegende Bewertung nur darauf überprüfen, ob sie unter Berücksichtigung der

Intensität des Eingriffs sachlich vertretbar oder offensichtlich fehlsam erscheint. Hiernach

sind die zur Überprüfung stehenden Regelungen nicht zu beanstanden; der Gesetzgeber

hat sich dabei auf hinreichend gewichtige Gemeinwohlgründe gestützt.

Ausweislich der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs hat sich der Gesetzgeber im

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Ausweislich der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs hat sich der Gesetzgeber im

wesentlichen davon leiten lassen, dass angesichts der rechtlichen Unsicherheit über die

Existenz zahlreicher Wasserzweckverbände eine funktionsfähige Wasserversorgung und

Abwasserentsorgung im Land Brandenburg gefährdet und zur Stabilisierung der

Situation in einem ersten Schritt eine rechtliche Absicherung der faktisch vorhandenen

Zweckverbände geboten sei. Hierzu heißt es im Gesetzentwurf (LT- Drs. 2/5171 S. 15):

"Die gesetzliche Regelung greift in die kommunale Selbstverwaltung, speziell in die

sogenannte Kooperationshoheit, der Gemeinden, ein (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97

Abs. 1 Satz 1 LV). Mit den vorgesehenen Bestimmungen wird die freie

Willensentscheidung der Gemeindevertretungen unmittelbar berührt, insbesondere

indem die Gemeinden an der Verbandsbildung ungeachtet eines fehlenden Beschlusses

der Gemeindevertretungen (Art. 1 § 2 Abs. 2) und ungeachtet schwerwiegender

Satzungsmängel (Art. 1 §§ 6 - 13) festgehalten werden. Das rückwirkende Entstehen der

Zweckverbände als Körperschaften des öffentlichen Rechts unter punktueller

Einschränkung von Bekanntmachungserfordernissen berührt zugleich das

Rechtsstaatsprinzip.

Diese Eingriffe sind jedoch gerechtfertigt, weil sie den einzigen Weg darstellen, um die

Gefahr für die vorgenannten überwiegenden Gründe des Allgemeinwohls abzuwenden.

Unmittelbar gefährdet ist zunächst die ordnungsgemäße, den fachgesetzlichen

Vorgaben entsprechende Wasserversorgung und Abwasserentsorgung im Land. Zur

Sicherung der öffentlichen Aufgaben nach dem Brandenburgischen Wassergesetz ist es

erforderlich, dass die Gemeinden zunächst in den (faktischen) Zweckverbänden, die

über Jahre hinweg hohe Investitionen getätigt haben, verbleiben und kein ungeordneter

Auflösungsprozess stattfindet. Ein derartiger Prozess droht in erster Linie deshalb, weil

bei einer Vielzahl fehlerhaft gegründeter und nunmehr teilweise auseinanderstrebender

Zweckverbände sowohl die weitere Aufgabenwahrnehmung durch den Zweckverband als

auch die Auseinandersetzung und Aufgabenrückübertragung auf die gemeindlichen

Träger durch innerverbandliche Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Wirksamkeit

der Verbandsgründung und einzelner Akte des Zweckverbandes blockiert ist. Die

drohende unmittelbare Haftung der Gemeinden für die hohen Verbindlichkeiten ihrer

Zweckverbände, die infolge der zunehmenden Zahlungsverweigerungen seitens der

Abgabenschuldner kontinuierlich steigen, gefährdet in diesem Zusammenhang die

grundsätzlich Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Ebene als Träger eigener und

übertragener Verwaltungsaufgaben. Schließlich bestehen bei einem ungeordneten

Rückfall der Aufgaben de Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung auf gemeindliche

Träger, die nicht über die erforderlichen personellen, technischen und finanziellen Mittel

zur Aufgabenwahrnehmung verfügen, erhebliche Gefahren für die natürlichen

Lebensgrundlagen, insbesondere den Wasser- und Bodenschutz, deren Schutz

Verfassungsrang genießt (vgl. Präambel. Art. 2 Abs. 1 so wie Art. 39 f. LV)."

Diese Einschätzung der bei ungehindertem Lauf der Dinge zu besorgenden Gefahren für

das Gemeinwohl und des Gewichts dieser Gefahren erscheint sachlich vertretbar und ist

damit von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Sie ist von den im

Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen geteilt worden (vgl. hierzu

Ausschussprotokoll 2/993-I, S. 2 f., Landeswasserverbandstag Brandenburg e.V.; S. 16 f.,

Städte- und Gemeindebund Brandenburg; S. 18 f., Landkreistag Brandenburg). Aus den

nämlichen Gründen und in vergleichbaren Situationen haben die Gesetzgeber auch in

den anderen neuen Bundesländern in die gleiche Richtung zielende Heilungsgesetze für

notwendig erachtet (vgl. etwa § 8a Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA; § 170a Abs. 1 Satz 1

Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern; Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes zur

Ordnung der Rechtsverhältnisse der Verwaltungsverbände, Verwaltungsgemeinschaften

und Zweckverbände im Freistaat Sachsen; § 19 des thüringischen Gesetzes über die

kommunale Gemeinschaftsarbeit). Das Ausmaß der Gefahren für eine funktionierende

Wasserwirtschaft im Land Brandenburg tritt darin zutage, dass hier als Folge der

vielfachen Gründungsmängel die Existenz von mehr als 90 % der Zweckverbände für

Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung - nach Angaben der Landesregierung in der

mündlichen Verhandlung sind rund 80 % der Gemeinden im Lande in solchen Verbänden

organisiert - zweifelhaft geworden war. Zugleich belief sich bereits Ende 1996 die

Gesamtkreditsumme der Ausgabenträger im Abwasserbereich auf rund 2.500.000.000

DM (Angaben nach Hüppe/Zwölfer, LKV 1998, 436).

Die Abwendung der in Rede stehenden Gefahren für eine geordnete Wasserversorgung

und Wasserentsorgung der Bevölkerung - sowohl mit Blick auf die aktuellen Bedürfnisse

der Bevölkerung als auch wegen der langfristige Bedeutung für die natürlichen

Lebensgrundlagen, insbesondere den Wasser und Bodenschutz - ist ein

Gemeinwohlbelang von hohem Gewicht, der einen Eingriff in die kommunale

Organisationshoheit unbeschadet dessen rechtfertigt dass er einem Aufgabenentzug

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Organisationshoheit unbeschadet dessen rechtfertigt dass er einem Aufgabenentzug

nahekommt (so auch VerfG Sachsen- Anhalt, LVerfGE 7, 304, 316 ff.). Der Gesetzgeber

hatte Grund davon auszugehen, dass die Gemeinden, die nach den fehlgeschlagenen

Zweckverbandsgründungen ihrerseits Träger der Aufgabe wären, aus eigener Kraft zu

einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung nicht, jedenfalls nicht sofort und ohne

Übergangsschwierigkeiten, in der Lage waren. Dafür spricht bereits, dass sich die von

dem ZwVerbStabG betroffenen Gemeinden in der Nachwendezeit von sich aus zur

gemeinsamen Aufgabenerfüllung in (faktischen) Zweckverbänden

zusammengeschlossen hatten, eben weil sie sich aus eigener Kraft zur Wahrnehmung

der Aufgabe nicht in der Lage sahen. In der ab 1996 eingetretenen Situation wären diese

Gemeinden, darunter eine Vielzahl von Klein- und Kleinstgemeinden, mit der zügigen

Sicherstellung einer eigenen Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, die zunächst

die zeit- und kostenintensive Aufstellung eines Abwasserplans, sodann die wiederum

kostenaufwendige Planung, Erstellung und Finanzierung geeigneter Anlagen so wie eine

Neukalkulation der Entgelte erfordert hätte, unter gleichzeitiger Bewältigung der sich aus

den fehlerhaften Verbandsgründungen ergebenden Folgen (innerverbandliche

Streitigkeiten, mögliche unmittelbare Haftung für die Verbindlichkeiten, Schaffung von

Rechtsgrundlagen für die Beitrags- und Gebührenerhebung) jedenfalls bei typisierender

Betrachtungsweise, die der Gesetzgeber anzustellen befugt ist, überfordert gewesen.

cc. Die Vorgehensweise des Gesetzgebers genügt dem verfassungsrechtlichen Gebot

der Verhältnismäßigkeit.

(1) Der mit dem ZwVerbStabG eingeschlagene Weg durfte dem Gesetzgeber im Hinblick

auf die hier in Rede stehenden Gemeinwohlbelange - Sicherung einer geordneten

Wasserwirtschaft und Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen - geeignet und

erforderlich erscheinen. Die mit dem ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Heilung von

Gründungsmängeln schafft die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufgabenerfüllung

(einschließlich Beitrags- und Gebührenerhebung) durch dafür zur Verfügung stehende

Aufgabenträger und trägt schon auf diese Weise zur Sicherung einer geordneten

Wasserwirtschaft und damit - in dem Maße, in dem eine unkontrollierte

Wasserbewirtschaftung, insbesondere eine unkontrollierte Abwasserentsorgung,

vermieden wird - zugleich zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen bei. Der

grundsätzlichen Eignung des Gesetzes zur Erreichung der angestrebten Ziele steht nicht

entgegen, dass es gewissermaßen "blind" heilt, indem es unterschiedslos alle unwirksam

gegründeten Wasserzweckverbände, darunter gegebenenfalls auch solche, die über

Jahre hinaus unwirtschaftlich gearbeitet haben, rechtlich absichert und (zunächst)

fortexistieren lässt. Die "Rettung" auch solcher Zweckverbände mag zwar für sich

betrachtet einer dauerhaften Lösung des Problems nicht unbedingt dienlich sein. Eine

auf den Einzelfall abstellende und etwa je nach Geschäftsergebnis differenzierende

gesetzliche Regelung hätte jedoch Unstimmigkeiten anderer Art und

Abgrenzungsschwierigkeiten hervorgerufen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass

die rechtliche Absicherung der Wasserzweckverbände nach dem Gesamtkonzept nur

den ersten Schritt zu einer langfristigen Konsolidierung darstellt. Aufbauend auf dem

ZwVerbStabG sollen im Rahmen eines Schuldenmanagements in den nächsten 10

Jahren 380 Mio. DM, auch in Form verlorener Zuschüsse, zur finanziellen Unterstützung

der Zweckverbände zur Verfügung gestellt und mit dem Angebot fachkundiger Beratung

vor Ort verbunden werden, um so eine wirtschaftlich Sanierung zu befördern. Daneben

sollen nach dem Konzept des Landes weitere Schritte zur Verbesserung der rechtlichen

Rahmenbedingungen der Zweckverbände treten (vgl. zum Gesamtkonzept das

Programm der Landesregierung zur dauerhaften rechtlichen und wirtschaftlichen

Stabilisierung der Wasser- und Abwasserzweckverbände vom 27. August 1998, LT-Drs.

2/5597; vgl. speziell zum Schuldenmanagementprogramm die Richtlinie des

Ministeriums des Innern vom 18. Dezember 1998, AmtsBl. S. 1058; hierzu

Hüppe/Zwölfer, LKV 1998, 436, 438). Eingebunden in ein solches Gesamtkonzept

erscheint die rechtliche Absicherung selbst zur Zeit unwirtschaftlich arbeitender

Zweckverbände als ein geeigneter erster Schritt zur langfristigen Absicherung einer

geordneten Wasserwirtschaft.

Die rückwirkende rechtliche Absicherung der unwirksam gegründeten Zweckverbände

durfte der Gesetzgeber auch als erforderlich erachten, um die ab 1996 eingetretene

Situation zu bewältigen. Evident besser geeignete Mittel sind nicht ersichtlich. Das

gesetzliche Instrumentarium des GKG, insbesondere die Möglichkeit, für die Zukunft

Pflichtverbände zu bilden (§ 13 GKG), hätte die Schwierigkeiten der in der Vergangenheit

unwirksam gegründeten (faktischen) Zweckverbände und ihrer Mitgliedsgemeinden nicht

mindern können. Es wäre - anders als die Beschwerdeführerinnen wohl meinen - auch

kein probate Alternative gewesen, den Dingen einfach ihren Lauf zu lassen. Zwar hätte

sich für die Schwierigkeiten auf der finanziellen Ebene wohl letztlich, gegebenenfalls über

Schadensersatzansprüche unmittelbar gegen die Gemeinden, eine - irgendwie geartete,

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Schadensersatzansprüche unmittelbar gegen die Gemeinden, eine - irgendwie geartete,

wenn auch schwer kalkulierbare - zivilrechtliche "Lösung" gefunden (s.o.). Dem

Gesetzgeber ging es jedoch nicht um eine Abwicklung, sondern um eine Sicherung der

Aufgabenwahrnehmung in de vorhandenen Strukturen und auf dem schon bisher

eingeschlagenen Weg. Insoweit durfte er in vertretbarer Weise davon ausgehen, dass die

von ihm vorgeschlagene Lösung einer nachträglichen rechtlichen Absicherung des

Bestehenden einer geordneten Wasserwirtschaft eher dienlich ist als ein fortschreitender

Erosionsprozess, wie er bereits im Gange war und den hinzunehmen mit der Gefahr

eines möglichen Zusammenbruchs einer geordneten Wasserwirtschaft im Lande

verbunden gewesen wäre.

Soweit die Beschwerdeführerinnen in diesem Zusammenhang geltend machen, dass der

Gesetzgeber die finanziellen Folgen der (durch ein Versagen seiner Aufsichtsbehörden

mit zu verantwortenden) fehlerhaften Zweckverbandsgründungen einseitig den

Gemeinden aufbürde, kann dies nicht zu einer anderen verfassungsrechtlichen

Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des Gesetzes führen. Die Gewährleistung

einer funktionierenden Wasserversorgung der Bevölkerung einschließlich der Entsorgung

des Abwassers ist eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden. Sie selbst -

und nicht in erster Linie das Land - sind für die ordnungsgemäße Erledigung dieser

Aufgabe verantwortlich und haben für die von ihnen verursachten finanziellen Folgen

einzustehen. Unbeschadet dessen beschränkt sich das Land - wie ausgeführt - nicht auf

eine bloße Heilung der Zweckverbände, sondern bietet den Gemeinden spürbare (auch

finanzielle) Hilfestellungen zur weiteren Bewältigung der ihnen obliege den Aufgaben im

Bereich der Wasserwirtschaft an.

(2) Die mit den angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG verbundene

Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung gerät nicht außer Verhältnis zu den

damit verfolgten Gemeinwohlbelangen.

(a) Dies gilt - bei verfassungskonformer Auslegung nach Maßgabe des Tenors - zunächst

für den von den Beschwerdeführerinnen vorrangig angegriffenen § 2 Abs. 2 und 3

ZwVerbStabG, wonach fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der

Vertretungskörperschaft zur Verbandsbildung und fehlende oder nicht feststellbare

Willenserklärungen zur Bildung des Zweckverbandes ("Außenerklärungen") einer

Verbandsbildung mit dieser Gemeinde nicht entgegenstehen, wenn sie in der Folgezeit

als Verbandsmitglied aufgetreten ist.

Freilich ist der Gesetzgeber mit § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG - entgegen der kurz

greifenden amtlichen Überschrift - über die Heilung von Form - und Verfahrensfehlern

deutlich hinausgegangen (vgl. zum Begriff der Form- und Verfahrensfehler OVG

Sachsen, SächsVBl. 1999, 14, 17). Er hat sich nicht darauf beschränkt, einzelne

Förmlichkeiten des Gründungsvorgangs zu beheben, was für sich betrachtet - wie auch

die Beschwerdeführerinnen einräumen - unbedenklich wäre und auf der Linie anderer

Vorschriften läge, mit denen die Folgen einzelner Satzungsmängel begrenzt werden (vgl.

etwa §§ 214 ff. Baugesetzbuch, § 5 Abs. 4 GO). Vielmehr hat der Gesetzgeber unter den

in der Vorschrift genannten Voraussetzungen auch den Beschluss der

Gemeindevertretung und die auf die Verbandsbildung gerichtete Willenserklärung des

Außenvertretungsberechtigten für verzichtbar erklärt, also nicht nur die Förmlichkeit des

Gründungsaktes ersetzt, sondern Teile des Gründungsaktes selbst. Es ist danach

denkbar, dass eine Gemeinde rückwirkend Mitglied eines Zweckverbandes wird (und für

die Verbindlichkeiten der Vergangenheit mit haftet), deren Vertretung keinen Beschluss

zur Verbandsgründung gefasst und deren Außenvertretungsberechtigter (keine

entsprechende Willenserklärung abgegeben hat.

Den Beschwerdeführerinnen ist zuzugestehen, dass sich der Gesetzgeber mit dieser

Regelung von den allgemeinen kommunalrechtlichen Vorschriften über die Gründung

von Zweckverbänden in weitgehender Weise entfernt. Dies gilt zwar isoliert betrachtet

nicht so sehr für den Verzicht auf die innergemeindliche Willensbildung; auch nach

allgemeinem Kommunalrecht sind formgültige Erklärungen des

Außenvertretungsberechtigten für die Gemeinde bindend, selbst wenn ihnen kein

dahingehender Beschluss der Gemeinde zugrunde liegt (zum Abstraktionsprinzip s.o.

I.2.b.aa. (2)). Der Gesetzgeber ersetzt aber durch § 2 Abs. 3 ZwVerbStabG zusätzlich

auch die formgültige Erklärung des Außenvertretungsberechtigten. In diese Koppelung -

mit der Folge, dass selbst solche Gemeinden zu Zweckverbandsmitgliedern werden, in

denen es hierzu nie einen Beschluss der Gemeindevertretung noch eine Willenserklärung

des gesetzlichen Vertreters gegeben hat - geht der Gesetzgeber durchaus an die

Grenzen des Vertretbaren.

Auch eine solche Regelung ist jedoch nach Auffassung des Gerichts unter

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Auch eine solche Regelung ist jedoch nach Auffassung des Gerichts unter

Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten noch hinnehmbar, wenn ausreichende

Sicherungen bestehen, dass wirklich nur solche Gemeinden erfasst werden, die sich

durch eigenes Verhalten auf die Aufgabenerfüllung in einer Zweckverbandsgemeinschaft

eingelassen haben. Der Gesetzgeber muss, wenn er schon einen Beschluss der

Gemeindevertretung und eine Willenserklärung des gesetzlichen Vertreters der

Gemeinde für verzichtbar hält, die Heilungswirkungen in anderer, verfassungsrechtlich

noch hinreichender Weise an eine zurechenbare Willensäußerung der jeweiligen

Gemeinde knüpfen. Dem wird das ZwVerbStabG indes gerecht.

(aa) § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG koppelt die rückwirkende Heilung der

Zweckverbandsgründung nicht vollständig von dem Willen der Gemeinden ab und drängt

nicht auch solche Gemeinden nachträglich in einen Zweckverband, die mit dem

Zweckverband gleichsam nichts zu tun gehabt haben, sondern knüpft - für den Fall, dass

eine Beteiligung an der Verbandsgründung nicht dokumentiert ist - an das tatsächliches

Auftreten der Gemeinden als Zweckverbandsmitglied in der Folgezeit an. Von daher

werden die betreffenden Gemeinden nur so behandelt , wie sie selbst aufgetreten sind.

Dies erscheint im Grundsatz nicht als unverhältnismäßige Benachteiligung der

Gemeinden. Das ZwVerbStabG greift in dieser Weise der Sache nach auf die auch sonst

im Recht anerkannte Haftung nach Rechtsscheingesichtspunkten zurück und überträgt

diesen Gedanken für einen Sonderfall auf die Zurechnung von Handlungen und

Willenserklärungen im Kommunalrecht. Die Gemeinden werden festgehalten an dem

Rechtsschein, den sie selbst durch ihr Auftreten als Verbandsmitglied gegenüber den

anderen Verbandsmitgliedern und Dritten gesetzt haben. Richtig ist, dass im

allgemeinen Rechtsverkehr die Grundsätze der Rechtsscheinhaftung die

kommunalrechtlichen Vertretungsregelungen nicht verdrängen können. Eine Gemeinde

kann nach allgemeinem Kommunalrecht grundsätzlich nur durch (formgültige)

Erklärungen ihres Außenvertretungsbefugten verpflichtet werden (vgl. hierzu etwa

Schuhmacher, Gemeindeordnung Brandenburg, § 67 Ziffer 3.6). Unbeschadet dessen

kann es dem Gesetzgeber aber nicht verwehrt sein, für eine besonders gelagerte

Konstellation auf den Gedanken der Rechtsscheinhaftung auch für den kommunalen

Bereich zurückzugreifen und eine diesen Gedanken aufgreifende Regelung zu treffen,

solange die Rechtsfolge an das von den Gemeinden tatsächlich Gewollte anknüpft.

(bb) Um letzteres sicherzustellen, bedarf allerdings das Zurechnungskriterium des § 2

Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG - Auftreten der Gemeinde als Zweckverbandsmitglied - von

Verfassungs wegen der Präzisierung und verfassungskonformen Auslegung. Die

gesetzliche Formulierung stellt in auslegungsbedürftiger Weise nur darauf ab, ob "die

Gemeinde" in der Folgezeit als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Das geht in dieser

Form zu weit. Das Handeln irgend eines Gemeindebediensteten kann nicht ohne

weiteres mit dem Willen "der Gemeinde" als Körperschaft gleichgesetzt werden. Die

eigentliche Willensbildung innerhalb der Gemeinde vollzieht sich über die

Gemeindevertretung. Das Auftreten einzelner Personen für die Gemeinde, die nicht ihr

gesetzlicher Vertreter sind, kann deshalb selbst unter Rechtsscheingesichtspunkten nur

dann die Mitgliedschaft in dem Zweckverband und eine Haftung der Gemeinde für die

Verbindlichkeiten des Zweckverbandes auslösen, wenn dieses Auftreten nicht ganz und

gar an der Gemeindevertretung vorbei erfolgt ist, sondern dieser bekannt war und sich in

dieser Weise zurechenbar im Rahmen einer dahingehenden Willenshaltung der

Gemeindevertretung hält. Der Gesetzgeber darf deshalb unter

Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten eine Gemeinde, bei der ein förmlicher Beschluss

der Gemeindevertretung über den Beitritt zu dem Zweckverband nicht erfolgt oder nicht

feststellbar ist, nur dann an einem tatsächlichen Auftreten "als Zweckverbandsmitglied"

festhalten, wenn diese Auftreten in irgendeiner Form, und sei es nur durch in

wissentliches Gewährenlassen des Auftretens für die Gemeinde, der für die

Willensbildung der Gemeinde zuständigen Gemeindevertretung zurechenbar ist.

Der Gesetzgeber hat dem zwar in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG in gewissem Umfang

bereits Rechnung getragen. Danach ist ein Auftreten der Gemeinde als

Verbandsmitglied "insbesondere" dann anzunehmen, wenn stimmberechtigte Vertreter

"mit Kenntnis der Vertretungskörperschaft" für die Gemeinde mehrmals an den

Sitzungen der Verbandsversammlung teilgenommen und sich an Beschlussfassungen

beteiligt haben. Damit hat der Gesetzgeber jedoch nur ein Beispiel formuliert

("insbesondere"'), das bei der Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG von den

Rechtsanwendern als Indiz für das Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied

herangezogen werden kann. Dies schließt es aber dem Wortlaut nach nicht aus, im

Einzelfall die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG auch dann

anzunehmen, wenn sich der für die Gemeinde Auftretende nicht im Rahmen einer

zurechenbaren Duldung seines Auftretens durch die Gemeindevertretung bewegt hat.

Auch die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs lässt, wenn auch in diese Richtung

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Auch die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs lässt, wenn auch in diese Richtung

gehend (vgl. LT- Drs. 2/5171, S. 18 f.), nicht mit Sicherheit den Schluss zu, dass nach

den Vorstellungen des Gesetzgebers das Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied

von der Gemeindevertretung zurechenbar geduldet gewesen sein muss.

Da § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG somit eine einfachrechtliche Auslegung zulässt, die in

unverhältnismäßiger Weise in die kommunale Selbstverwaltung eingreifen würde, ist eine

verbindliche verfassungskonforme Auslegung dahin vorzunehmen, dass ein Auftreten

der Gemeinde als Verbandsmitglied im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG ein

Handeln mit Kenntnis der Gemeindevertretung voraussetzt. Damit wird für das Auftreten

als Verbandsmitglied ein Mindestmaß an Zurechenbarkeit sichergestellt.

(cc) Einer weiteren Präzisierung bedarf § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG hinsichtlich der

Dauer und Häufigkeit des Auftretens einer Gemeinde als Verbandsmitglied. Auch in

soweit ist das "Auftreten als Verbandsmitglied" unterschiedlichen Wertungen zugänglich.

Es erschiene bedenklich, etwa aus der inaktiven Teilnahme an einer

Verbandsversammlung bloß zu Informationszwecken eine Mitgliedschaft der Gemeinde

und eine Haftung für die Verbindlichkeiten des Zweckverbandes abzuleiten. Unter

Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ist vielmehr zu verlangen, dass sich das Auftreten

der Gemeinde als tatsächliche und gewollte Mitwirkung im Zweckverband darstellt, also

eine gewisse Kontinuität und Substanz aufweist. Nur dann kann aus dem Verhalten der

Gemeinde der Rückschluss gezogen werden, dass sie tatsächlich "als Verbandsmitglied"

aufgetreten ist. Auch dem trägt § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG bereits in gewissem

Umfang Rechnung (" mehrmals teilgenommen und sich an Beschlussfassungen

beteiligt"). Auch insoweit ist jedoch wegen der Formulierung als Beispiel ("insbesondere")

nicht ausgeschlossen, dass ein Rechtsanwender im Einzelfall geringere Anforderungen

ausreichen lässt, zumal auch die Gesetzesbegründung nicht zu einer Auslegung in dem

hier für notwendig erachteten Sinne zwingt (vgl. LT-Drs. 2/5171, S. 18 f.). Auch

diesbezüglich ist deshalb eine verfassungskonforme Auslegung vorzugeben

dahingehend, dass ein Auftreten als Verbandsmitglied im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1

ZwVerbStabG ein auf Dauer angelegtes Mitwirken im Zweckverband voraussetzt.

(dd) Mit diesen Maßgaben bleibt die Verhältnismäßigkeit des in § 2 Abs. 2 und 3

ZwVerbStabG liegenden Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung jedenfalls unter

Mitberücksichtigung auch der weiteren Sicherungen gewahrt, mit denen der

Gesetzgeber den Eingriff abmildert.

Hierzu zählt zunächst § 4 Abs; 2 ZwVerbStabG. Danach ist - gleichsam spiegelbildlich

zur faktischen Gründung - ein faktischer Austritt aus dem Zweckverband möglich. Das

Ausscheiden gilt nach Satz 4 der Vorschrift als vollzogen, wenn die Auseinandersetzung

erfolgt ist oder die ausscheidende Gemeinde nach Kundgabe ihres Austrittswillens ohne

Widerspruch des Zweckverbandes über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr nicht

mehr als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Der Gesetzgeber verzichtet also nicht nur zu

Lasten, sondern auch zugunsten der Gemeinden auf die Einhaltung der nach dem GKG

vorgeschriebenen Voraussetzungen. Dies kommt denjenigen Gemeinden zugute, die

sich in der Anfangsphase eines Zweckverbandes faktisch als Mitglieder engagiert und

dann wieder zurückgezogen haben. Sie haften nur für die bis zu ihrem faktischen

Ausscheiden nach § 4 Abs. 2 ZwVerbStabG entstandenen Verbindlichkeiten.

Des weiteren wird den Gemeinden durch 16 Abs. 1 ZwVerbStabG ein erleichterter

Austritt aus dem Zweckverband ermöglicht. Gemeinden, die keinen Beschluss zur

Verbandsbildung gefasst haben - also in den Fällen des § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG -

können binnen eines Monats nach der Bekanntmachung des Ergebnisses des

behördlichen Feststellungsverfahrens durch einseitige Erklärung und damit unter

leichteren Bedingungen als nach dem GKG aus dem Verband wieder ausscheiden.

Freilich ändert dies nichts an der anteiligen Haftung für die bis dahin entstandenen

Verbindlichkeiten des Verbandes. Auch ein Austritt nach § 16 Abs. 1 ZwVerbStabG

erfordert ein vorherige Auseinandersetzung der Beteiligten, über die notfalls - wenn die

Beteiligten keine Einigung erzielen - von der Aufsichtsbehörde entschieden wird (vgl. 16

Abs. 2 ZwVerbStabG). Soweit die Beschwerdeführerinnen für den Austritt nach § 16

ZwVerbStabG eine Beschränkung der Haftung auf die tatsächlich gezogenen Vorteile

angeregt haben, war der Gesetzgeber zu einer solchen Regelung unter

Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht verpflichtet: Sie würde dazu führen, dass sich

die Gemeinden durch eine bloße Austrittserklärung von einem Großteil der Schulden

befreien könnten, die sie durch ihre faktische Mitarbeit in dem Zweckverband mit

verursacht haben. Eine dahingehende Regelung liefe sogar Gefahr, ihrerseits mit Art. 97

LV in Konflikt zu geraten, weil sie denjenigen Gemeinden, denen keine Gründungsfehler

unterlaufen sind und die deshalb nicht ohne weiteres austreten können,

überproportionale Lasten aufbürden würde.

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ee) Im übrigen ist über die Frage, ob die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 und 3

ZwVerbStabG im Einzelfall gegeben sind, in dem Verfahren nach § 14 Abs. 2

ZwVerbStabG zu befinden. Das dort geregelte Verfahren ermöglicht die gerichtliche

Anfechtung der mit dem Feststellungsbescheid verbundenen Verbandszugehörigkeit

und gewährleistet für jede betroffene Gemeinde im Sinne effektive Rechtsschutzes die

einzelfallbezogene Überprüfung dieser behördlichen Entscheidung.

(b) Auch gegen die weiteren zur verfassungsgerichtlichen Prüfung gestellten Vorschriften

des ZwVerbStabG ergeben sich unter dem Aspekt der Angemessenheit keine

verfassungsrechtlichen Einwände. Sie sichern die vom Gesetzgeber bezweckte

rückwirkende Heilung hinsichtlich weiterer denkbarer Verbandsgründungsfehler ab der

betreffen (lediglich) eher technische Modalitäten. Im einzelnen:

(aa) § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG betrifft Gemeinden, die sich vor dem Inkrafttreten des GKG

zu einem faktischen Zweckverband zusammengeschlossen haben. Diese

Zweckverbände konnten nach zum Teil vertretener Ansicht (vgl. o. B.II. 1.b.) keine

Rechtsfähigkeit als juristische Personen des öffentlichen Rechts erlangen, weil es

insoweit nach damaliger Rechtslage (bis zum Inkrafttreten des GKG) an einer

ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage gefehlt habe. Ob diese Ansicht zutrifft, kann auch

in diesem Zusammenhang offenbleiben (vgl. zu einem solchen Vorgehen LVerfG

Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319, 321 f.). Sofern schon vor Inkrafttreten des

GKG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Bildung von Zweckverbänden bestanden

hat, käme § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG lediglich eine - verfassungsrechtlich von vornherein

unbedenkliche - klarstellende Funktion zu. Geht man hingegen davon aus, dass eine

solche Rechtsgrundlage erst mit dem GKG geschaffen worden ist, käme § 1 Abs. 3

ZwVerbStabG konstitutive Wirkung zu:

Die Vorschrift würde den betreffenden Verbänden, obwohl bei ihnen die

Voraussetzungen für die Entstehung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts

nie gegeben gewesen wären, rückwirkend Rechtspersönlichkeit verleihen, um sie auf

diesem Wege in den Anwendungsbereich des ZwVerbStabG einzubeziehen. Auch

hiergegen ergeben sich indes keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Vorschrift stellt für diesen Fall lediglich sicher, dass die Heilungsvorschriften des

ZwVerbStabG auf alle seit dem 3. Oktober 1990 gegründeten Wasserzweckverbände

unabhängig davon anwendbar sind, ob sie vor oder nach dem Inkrafttreten des GKG

gegründet wurden. Dies ist sachlich gerechtfertigt. Das Gemeinwohlbedürfnis einer

rechtlichen Absicherung der Wasserzweckverbände ist bei den vor dem 31. Dezember

1991 gegründeten Verbänden nicht geringer als bei den später gegründeten Verbänden.

Unter Umständen ist es bei den älteren Verbänden sogar größer, weil sie schon länger

am Rechtsverkehr teilnehmen und sich ihre Strukturen demgemäß in besonderer Weise

verfestigt haben. Es ist deshalb von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, dass der

Gesetzgeber mit § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG die Voraussetzungen für eine Heilung von

Gründungsmängeln auch bei den älteren, vor dem 31. Dezember 1991 gegründeten

Verbänden geschaffen hat.

(bb) § 3 ZwVerbStabG begegnet unter dem Gesichtspunkt der kommunalen

Selbstverwaltung ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Vorschrift stellt

sich als Begleitregelung eher technischer Art dar. Sie dient der Bestimmung des

Zeitpunktes des Entstehens des Zweckverbandes für den Fall, dass entgegen § 11 Abs.

1 GKG die Bekanntmachung der Verbandssatzung und /oder ihrer Genehmigung

unterblieben ist. Da in diesen Fällen der Zeitpunkt der Entstehung nicht aus § 11 Abs. 2

Satz 1 GKG folgt, musste der Gesetzgeber den Entstehungszeitpunkt fingieren. Er hat

dabei auf das erstmalige Erscheinen des Zweckverbandes in einer öffentlichen

Bekanntmachung abgestellt. Ob mit dieser Regelung den Gesichtspunkten der

Rechtssicherheit und Publizität gegenüber dem Bürger, in dessen Interesse die

Vorschriften über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen vornehmlich liegen,

hinreichend Rechnung getragen ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Eine

unangemessene Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung lässt das

Anknüpfen an den vom Gesetzgeber gewählten Zeitpunkt jedenfalls nicht erkennen.

(cc) Auch § 4 Abs. 2 ZwVerbStabG begegnet keinen verfassungsrechtlichen Einwänden.

Die Vorschrift überträgt den für die Gründung von Zweckverbänden bestimmten Verzicht

auf einen Beschluss der Gemeindevertretung und einer entsprechenden Erklärung des

Außenvertretungsberechtigten auf den Beitritt einer Gemeinde zu einem (bestehenden)

Zweckverband. Für den Fall, dass Beschlüsse der Gemeindevertretung zum

Verbandsbeitritt, Beitrittsanträge sowie Satzungsänderungsbeschlüsse des Verbandes

fehlen oder nicht feststellbar sind, kommt es darauf an, ob die Gemeinde den Beitritt

tatsächlich vollzogen hat Hierzu bestimmt § 4 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG, dass der

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tatsächlich vollzogen hat Hierzu bestimmt § 4 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG, dass der

Beitritt als vollzogen gilt, wenn die Gemeinde entsprechend § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG als

Verbandsmitglied aufgetreten ist. Über die Verweisung auf § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG gilt

die für jene Vorschrift getroffene Maßgabe des erkennenden Gerichts zur Auslegung des

Zurechnungskriteriums "Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied" (s. hierzu im

einzelnen oben I.2.b.cc. (2) (a) (bb) und (cc)) gleichermaßen für § 4 Abs. 2 Satz 2

ZwVerbStabG. Damit bleibt auch für den Fall des Beitritts zu einem Zweckverband

sichergestellt, dass das "Auftreten als Verbandsmitglied" tatsächlich zurechenbar ist. Im

Ergebnis werden vom Gesetzgeber, was verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist,

Gründungsmitglieder und später beigetretene Gemeinden rechtlich gleich behandelt.

Außerdem ermöglicht die Vorschrift zugunsten der Gemeinden einen faktischen Austritt

aus dem Zweckverband und mildert so die Eingriffsintensität des Gesetzes ab (s.o.

I.2.b.cc. (2) (a) (dd) ).

(dd) Der ferner angegriffene § 7 ZwVerbStabG betrifft fehlende oder unvollständige

Mitgliederverzeichnisse und damit einen inhaltlichen Mangel der Verbandsatzungen.

Auch insoweit knüpft der Gesetzgeber an dien Willen der Gemeinden an, indem neben

den in den Verbandsunterlagen aufgeführten auch diejenigen Gemeinden als Mitglieder

gelten, die gemäß § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG als solche aufgetreten sind. Durch die

Verweisung auf § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG ist die zu jener Vorschrift getroffene Maßgabe

des erkennenden Gerichts zur Auslegung des Zurechnungskriteriums "Auftreten der

Gemeinde als Verbandsmitglied" (s. hierzu wiederum I.2.b.cc. (2) (a) (bb) und (cc)) auch

für § 7 Abs. 1 Satz 2 ZwVerbStabG verbindlich. Damit bleibt gewährleistet, dass die

Rechtswirkungen des Gesetzes auch im Falle unvollständiger oder fehlender

Mitgliederverzeichnisse in hinreichender Weise an den Willen der Gemeinde anknüpfen.

Als weiteres Korrektiv erweist sich § 7 Abs. 2 ZwVerbStabG. Danach zählen Gemeinden,

deren Beteiligung an der Verbandsgründung nicht dokumentiert ist und die in der

Folgezeit auch nicht als Verbandsmitglieder aufgetreten sind, nicht als

Verbandsmitglieder, selbst wenn sie als solche im Mitgliederverzeichnis oder in der

Verbandssatzung aufgeführt sind. Auch von daher ist es also nicht etwa so, dass eine

gänzlich unbeteiligte Gemeinde in die Haftung genommen wird, nur weil sie, aus welchen

Gründen auch immer, in den Verbandsunterlagen als Mitglied geführt wird. Unter

Mitberücksichtigung dieser Sicherung verstößt auch § 7 ZwVerbStabG nicht gegen das

Recht der kommunalen Selbstverwaltung nach der Landesverfassung.

II.

Die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG verstoßen nicht gegen das aus dem

Rechtsstaatsprinzip der Landesverfassung ableitbare (relative) Rückwirkungsverbot.

1.a. Das in Art. 2 Abs. 1 und 5 LV verankerte Rechtsstaatsprinzip schützt auch die

Gemeinden vor rückwirkenden Gesetzen. Sie dürfen sich ebenso wie der Einzelbürger

jedenfalls grundsätzlich auf die Beständigkeit des Rechts verlassen und brauchen

jedenfalls grundsätzlich nicht damit zu rechnen, dass der Gesetzgeber in der

Vergangenheit liegende Lebenssachverhalte nachträglich anders regelt (vgl. LVerfG

Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 323 ff,; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LK 1999,

319, 322; Klügel, LKV 1998, 168, 171).

b. Die hier in Frage stehende rückwirkend Heilung von Verbandsgründungsmängeln stellt

sich als rückwirkende Umgestaltung der Rechtslage dar. Es handelt sich um eine sog.

echte Rückwirkung in der Form einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen (vgl. zur

Terminologie in der Rechtsprechung des 1. und 2. Senats des BVerfG Schultze-Fielitz in:

Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 20 Rdn. 144 ff.; Möller/Rührmair, NJW

1999, 908 ff.). Die Heilung der fehlgeschlagenen Zweckverbandsgründungen ändert die

Rechtsstellung für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum. Gemeinden, die

bislang kein Zweckverbandsmitglieder waren, werden rückwirkend zu

Verbandsmitgliedern und verlieren damit nachträglich die Wahrnehmungskompetenz für

die Aufgabe der Abwasserbeseitigung. Gleichzeitig haften sie anteilig für die seit der

Gründung bzw. ihrem Beitritt entstandenen Verbindlichkeiten. Derartige

Rechtswirkungen sind entsprechend dem (relativen) Rückwirkungsverbot der

Landesverfassung unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes grundsätzlich nicht

zulässig.

2. Im Grundsatz des Vertrauensschutzes findet das Rückwirkungsverbot freilich nicht nur

seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Nach der ständigen Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts, der sich das erkennende Gericht für die Auslegung des

Rückwirkungsverbotes nach der Landesverfassung anschließt, gilt das

Rückwirkungsverbot dort nicht, wo sich ausnahmsweise kein schutzwürdiges Vertrauen

bilden konnte. Das ist namentlich dann der Fall, wenn die Betroffenen schon in dem

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bilden konnte. Das ist namentlich dann der Fall, wenn die Betroffenen schon in dem

Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der

Regelungen rechnen konnten. Ferner kommt der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes

nicht zum Tragen, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, dass ein Eingreifen

des Gesetzgebers erwartet werden musste. Diese vom Bundesverfassungsgericht

entwickelten Fallgruppen sind Ausprägungen des allgemeinen Grundsatzes, dass nur

schutzwürdiges Vertrauen einer Rückwirkung entgegen steht (vgl. LVerfG Mecklenburg-

Vorpommern, a.a.0.; BVerfGE 72, 200, 258; BVerfG, NJW 1998, 1547, 1548 vgl. auch -

seine bisherige Rechtsprechung zusammenfassend - BVerfGE 88, 384, 404) .

Danach ist die hier in Frage stehende rückwirkende Heilung der in der Nachwendezeit bei

der Gründung von Wasserzweckverbänden unterlaufenen Gründungsmängel

hinzunehmen. In dieser Hinsicht hat sich zu keiner Zeit ein schutzwürdiges Vertrauen auf

seiten der Gemeinden gebildet, das der Gesetzgeber hätte enttäuschen können.

Insoweit ist zu unterscheiden zwischen dem anfänglichen Vertrauen in die Wirksamkeit

der Verbandsgründungen (dazu a.) und der später - nach Kenntnis der Unwirksamkeit

zahlreicher Verbandsgründungen - aufkeimenden Hoffnung, von Rechts wegen nicht

Mitglied eines Zweckverbandes geworden zu sein (dazu b.).

a. Die Gemeinden sind zunächst davon ausgegangen, nicht nur faktisch, sondern auch

rechtlich wirksame Zweckverbände gegründet zu haben. Sie waren naheliegenderweise

der Meinung, durch Gründung oder Beitritt Mitglied eines Zweckverbandes geworden zu

sein. Dieses Vertrauen hat der Gesetzgeber des ZwVerbStabG nicht enttäuscht,

sondern bestätigt, indem er das seinerzeit Gewollte nachträglich rechtlich abgesichert

hat.

aa. Das gilt zunächst für § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG, mit dem der Gesetzgeber

nachträglich den bis zum Inkrafttreten des GKG gegründeten Zweckverbänden

Rechtspersönlichkeit als juristische Personen des öffentlichen Rechts verliehen hat. In

der Nachwendezeit entsprach es zunächst nahezu allgemeiner Auffassung, dass

Zweckverbände als rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts errichtet werden

konnten, sei es allein aufgrund des § 61 DDR-KV oder in Verbindung mit dem RZwVerbG.

Diese Auffassung wurde nicht nur in der Kommentarliteratur vertreten (s. etwa Schlemp,

Kommunalverfassung, 1990, Teil II, B 1, § 61; Bretzinger/Büchner-Uhder,

Kommunalverfassung, Handbuch für die kommunale Praxis in den neuen

Bundesländern, 1990, § 61 DDR-KV, Rdn. 2, 3 und 6; s. auch die Nachweise bei Klügel,

LKV 1998, 169 m.w.N.), sondern auch in der kommunalen Praxis (s. etwa die in

Zusammenarbeit mit dem Bundesinnenministerium entstandene Arbeitshilfe der

Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zur Gründung von

Zweckverbänden, 1991, S. 4), in der Rechtsprechung (s. zur Fortgeltung des RZwVerbG

etwa OVG Sachsen, LKV 1997, 223; LKV 1997, 418 und LKV 1997, 420;

Brandenburgisches OLG, LKV 1997, 426 f.; LG Potsdam, LKV 1997, 430 f.), nicht zuletzt

auch von den Landesgesetzgebern in den neuen Bundesländern, wie sich etwa darin

zeigt, dass mit der Einführung der Landesgesetze über die kommunale

Gemeinschaftsarbeit das RZwVerbG jeweils aufgehoben wurde (s. für das Land

Brandenburg § 32 Ziffer 1 GKG, für Mecklenburg-Vorpommern § 177 Abs. 3 Nr. 3

Kommunalverfassung MV). Erst mit dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts

Magdeburg vom 14. Mai 1997 (LKV 1997, 417 f.) und dem kurz darauf ergangenen Urteil

des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 3. Juli 1997 (LVerfGE 7, 251 ff.)

setzte sich die Auffassung durch, dass § 61 DDR-KV für sich genommen keine

ausreichende Grundlage für Zweckverbandsgründungen bilde und auch das RZwVerbG

für die neuen Bundesländer nicht die notwendige gesetzliche Ergänzung bereitstelle (vgl.

hierzu etwa Wellmann, LKV 1997, 402 ff.; Kollhosser, NJW 1997, 3266). Bis dahin aber

fehlte es den Gemeinden schon an dem Bewusstsein, dass Zweckverbände nicht

entstehen konnten. Die Gründung der Zweckverbände war vielmehr - rechtsirrig - im

Vertrauen darauf erfolgt, dass der Vorgang mit der Rechtslage in Einklang stehe. Dieses

Vertrauen hat der Gesetzgeber nicht enttäuscht, sondern nachträglich gerechtfertigt

(vgl. LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319, 322 f.; LVerfG Sachsen-Anhalt,

LVerfGE 7, 304, 327 f.; vgl. auch - zur nachträglichen Heilung von Beurkundungsmängeln

- BVerfGE 72, 302 ff.).

bb. Ähnliches gilt für die weiteren angegriffenen Heilungsvorschriften des ZwVerbStabG.

Auch insoweit haben die betroffenen Kommunen - ablesbar an ihrem Auftreten als

Verbandsmitglieder - zunächst darauf vertraut, dass der Gründungsvorgang nicht mit

die rechtliche Wirksamkeit der Verbandsgründung in Frage stellenden Mängeln behaftet

sei. Dieses Vertrauen ist durch die rückwirkende Heilung der erst nachträglich erkannten

Mängel nicht enttäuscht worden.

Allerdings waren die wesentlichen kommunalrechtlichen Anforderungen an die Gründung

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Allerdings waren die wesentlichen kommunalrechtlichen Anforderungen an die Gründung

von Zweckverbänden - anders als die Frage, ob Zweckverbände nach damaligem Recht

Rechtspersönlichkeit erlangen konnten - auch schon vor dem Inkrafttreten des GKG

hinreichend klar geregelt. Es ist deshalb vorstellbar, dass einzelne Gemeinden, die

damals an unwirksamen Verbandsgründungen mitgewirkt bzw. in solchen Verbänden in

der Folgezeit als Mitglied aufgetreten sind, dies von Anfang an in dem Bewusstsein

getan haben, dass ihnen hieraus wegen der (von ihnen bereits erkannten)

Unwirksamkeit keine nachteiligen Folgen erwachsen und sie jederzeit wieder

"aussteigen" könnten. Solche Gemeinden hätten in der Tat von Anfang an auf den

Fortbestand der seinerzeit geltenden und von ihnen richtig verstandenen Vorschriften

über die Zweckverbandsgründung vertraut und wären in diesem Vertrauen durch die

rückwirkende Heilung der Gründungsmängel enttäuscht worden. Ob derartige Fälle

tatsächlich vorgekommen sind, kann indes dahinstehen. Jedenfalls ist nicht ersichtlich,

dass die Beschwerdeführerinnen ein solches Vertrauen gehegt hätten. Ein so geartetes

"Vertrauen" wäre aber auch nicht schutzwürdig. Wenn eine Gemeinde die Unwirksamkeit

einer Verbandsgründung erkennt, aber gleichwohl weiterhin als Verbandsmitglied auftritt,

verhält sie sich arglistig, handelt jedenfalls wider besseres Wissen und verdient, insoweit

keinen Schutz (vgl. Klügel, LKV 1998, 168, 171).

b. Enttäuscht worden sind die Gemeinden durch die Heilungsregelungen allenfalls in der

später aufkeimenden Hoffnung, sich angesichts der nunmehr durch verschiedene

Gerichtsentscheidungen offenbar werdenden Gründungsmängel einerseits und der

immer kritischere Ausmaße annehmenden Verschuldung der Zweckverbände

andererseits aus dem Zweckverband zurückziehen zu können. In dieser Situation konnte

indes kein Vertrauen in den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage entstehen. Die

damalige Rechtslage war nach dem Bekanntwerden ganz verschiedenartiger

Gründungsmängel insgesamt labil und unsicher und konnte keine Grundlage für

schutzwürdige Dispositionen bilden. Die Gemeinden mussten in dieser Lage von Anfang

an damit rechnen, dass der Gesetzgeber eingreifen würde (vgl. LVerfG Mecklenburg-

Vorpommern, LKV 1999, 319, 323). Die etwa doch bestehende Hoffnung einzelner

Gemeinden, als Folge von Gründungsmängeln nicht Mitglied eines Zweckverbandes

geworden zu sein, ist sodann bereits durch das – hier nicht zur verfassungsgerichtlichen

Überprüfung stehende - ZwVerbSG aus dem Jahre 1996 enttäuscht worden, mit dem der

Gesetzgeber alle bis dahin bekanntgewordenen Gründungsmängel zu heilen versucht

und damit seinen Willen zur Aufrechterhaltung der Zweckverbände zu erkennen gegeben

hat. Nunmehr hatten die Gemeinden damit zu rechnen, dass der Gesetzgeber auf dem

einmal eingeschlagenen Weg fortfahren werde, sofern sich dieser erste Heilungsversuch

als unzureichend herausstellen würde. Dass abweichend hiervon die

beschwerdeführenden Gemeinden darauf vertraut hätten, dass das ZwVerbSG eine

abschließende Regelung darstelle und deshalb die Verbandsgründung aus von diesem

Gesetz nicht erfassten, von ihnen aber bereits erkannten Gründen endgültig unwirksam

bleibe, ist nicht ersichtlich. Dergleichen wird von den beschwerdeführenden Gemeinden

selbst nicht geltend gemacht. Hiervon abgesehen wäre eine derartige

Vertrauensposition nur schutzwürdig, soweit auf dieser Grundlage bereits Dispositionen

getroffen und durch das ZwVerbStabG im nachhinein entwertet worden wären (vgl. zur

sog. Vertrauensbetätigung LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 328). Das wäre etwa

der Fall, wenn die Gemeinden im Vertrauen darauf, nicht Mitglied eines

Wasserzweckverbandes zu sein, schon damit begonnen hätten, eine eigene

Wasserversorgung und Abwasser aufzubauen. Dafür ist indes nichts ersichtlich.

c. Zusammenfassend stellt sich die Situation der Gemeinden hiernach so dar, dass ihr

anfängliches Vertrauen in die Wirksamkeit der Verbandsgründungen durch den

Gesetzgeber nicht enttäuscht, sondern bestätigt worden ist und sich in der Folge bis

zum Erlas des ZwVerbStabG ein schützenswertes neues Vertrauen, diesmal in die

Unwirksamkeit der Verbandsgründungen, nicht bilden konnte, das durch das

ZwVerbStabG hätte enttäuschen werden können. In dieser Situation war dem

Gesetzgeber eine rückwirkende Regelung deshalb nicht verwehrt (vgl. LVerfG

Mecklenburg-Vorpommern LKV 1999, 319, 323; LVerfG Sachsen-Anhalt LVerfGE 7, 304,

327 f.; Darsow, LKV 1999, 308 f.).

III.

Die Entscheidung über die teilweise Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf §

32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg.

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