Urteil des VerfG Brandenburg, Az. e nur 8.902.689 DM

VerfG Brandenburg: sozialhilfe, gebot der transparenz, verfassungsgericht, kostendeckung, anteil, erfüllung, verfassungsbeschwerde, sachliche zuständigkeit, gesetzgebungsverfahren, anstalt
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Gericht:
Verfassungsgericht
des Landes
Brandenburg
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
17/01
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 97 Abs 3 S 2 Verf BB, Art 97
Abs 3 S 3 Verf BB, Art 100 Verf
BB, § 29 Abs 2 S 3 Halbs 2
VerfGG BB, Art 20 Nr 1 Buchst b
HStruktG BB 2000 vom
18.12.2001
Diese Entscheidung hat
Gesetzeskraft.
(VerfG Potsdam: Neukonzeption der Kostenregelung für auf
Landkreise übertragene Aufgaben der Sozialhilfe wegen
fehlender vollständiger Kostendeckung mit striktem
Konnexitätsprinzip iSv Verf BB Art 97 Abs 3 nicht vereinbar -
Festlegung von Fallzahlobergrenzen für die Kostenerstattung
bei ambulanten und stationären Hilfen - Prognoseentscheidung)
Tenor
1. § 4 Abs. 2 AG-BSHG ist mit Art. 97 Abs. 3 der Landesverfassung unvereinbar. Der
Gesetzgeber ist verpflichtet, mit Wirkung spätestens für das Haushaltsjahr 2003 eine
anderweitige Regelung zu treffen. Bis dahin bleibt die Vorschrift in Geltung.
2. § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AG-BSHG sowie Art. 20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der
Fassung von Art. 6 HStrG 2002 sind mit Art. 97 Abs. 3 der Landesverfassung
unvereinbar und nichtig.
3. Den Beschwerdeführern sind ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gründe
A.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Bestimmungen des
Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes und der
Haushaltsstrukturgesetze 2000 und 2002. Die Beschwerdeführer, zwei Landkreise,
machen geltend, dass durch die angegriffenen Vorschriften Sozialhilfeaufgaben auf sie
übertragen würden, ohne dass in Art. 97 Abs. 3 LV gerecht werdender Weise
Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen seien.
I.
Nach §§ 100 Abs. 1, 96 Abs. 2 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) i.V.m. § 1 Abs. 2 des
Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes (AG-BSHG) ist das Land als
überörtlicher Träger der Sozialhilfe für die in § 100 Abs. 1 BSHG genannten Aufgaben
sachlich zuständig, soweit nicht nach Landesrecht der örtliche Träger sachlich zuständig
ist. Örtliche Träger der Sozialhilfe sind nach § 96 Abs. 1 BSHG i.V.m. § 1 Abs. 1 AG-BSHG
die kreisfreien Städte und die Landkreise, die die Sozialhilfe als
Selbstverwaltungsangelegenheiten durchführen. Durch Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur
Funktionalreform im Land Brandenburg (2. BrbFRG) vom 13. Juli 1994 (GVBl. I S. 382)
wurde eine Regelzuständigkeit der örtlichen Träger der Sozialhilfe eingeführt (§ 2 Abs. 1
AG-BSHG). Die Aufgaben nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 BSHG - Hilfe zur Pflege und
Eingliederungshilfe für Behinderte in stationären und teilstationären Einrichtungen -
wurden den örtlichen Trägern der Sozialhilfe als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach
Weisung übertragen (§ 2 Abs. 2 AG-BSHG in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 2.BrbFRG). Die
sachliche Zuständigkeit für Hilfe nach § 72 BSHG, wenn die Hilfe dazu bestimmt ist,
Nichtsesshafte sesshaft zu machen, verblieb beim überörtlichen Träger der Sozialhilfe (§
2 a Nr. 1 AG-BSHG in der Fassung des Art. 1 Nr. 3 2.BrbFRG a.F.). Bezüglich der
Kostenerstattung enthielt § 4 Abs. 2 AG-BSHG in der Fassung des Art. 1 Nr. 6 2.BrbFRG
folgende Regelung:
"Zum Ausgleich der Kosten, die den örtlichen Trägern durch die Übertragung nach § 2
Abs. 2 entstehen, erstattet das Land den Landkreisen und kreisfreien Städten auf der
Grundlage der Kostensatzvereinbarungen nach § 93 Abs. 2 des
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Grundlage der Kostensatzvereinbarungen nach § 93 Abs. 2 des
Bundessozialhilfegesetzes für stationäre Einrichtungen die angemessenen und
notwendigen Kosten einschließlich der Personal- und Sachkosten.
Durch Art. 6 Nr. 1 Haushaltsstrukturgesetz 2000 (HStrG 2000) wurde § 2 Abs. 2 AG-
BSHG dahin ergänzt, dass die örtlichen Träger der Sozialhilfe auch die Aufgabe nach §§
100 Abs. 1 Nr. 5 BSHG - Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten nach
§ 72 BSHG - als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahrnehmen. Die
Kostenerstattungsregelung des § 4 Abs. 2 AG-BSHG erhielt durch Art. 6 Nr. 6 HStrG
2000 nunmehr folgende Fassung:
"Zum Ausgleich der Kosten, die den örtlichen Trägern durch die Übertragung der
sachlichen Zuständigkeit nach § 2 entstehen, erstattet das Land nach Maßgabe der
Absätze 3 und 4 insgesamt 93 vom Hundert der Nettoausgaben der örtlichen Träger der
Sozialhilfe für die Eingliederungshilfe für Behinderte, die Hilfe zur Pflege und die Hilfe zur
Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten mit Ausnahme der Ausgaben für
Leistungen, die nicht als Einzelfallhilfe gewährt werden."
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 AG-BSHG wurde durch Art. 6 Nr. 6 HStrG 2000 wie folgt gefasst:
"Für die Aufgaben nach § 100 Nr. 1 des Bundessozialhilfegesetzes wird die Erstattung
der Kosten für die einzelnen Hilfen insgesamt begrenzt auf die Kosten, die durch die
Inanspruchnahme der Anzahl der Plätze entstehen, die sich aus den Planungen nach
dem Landespflegegesetz ergeben. Bei der Hilfe zur Pflege in einer Anstalt, einem Heim
oder einer gleichartigen Einrichtung erstattet das Land die den Hilfebedürftigen gewährte
Hilfe, soweit die Anzahl der von den Hilfebedürftigen in Anspruch genommenen Plätze 25
vom Hundert der sich nach Satz 1 ergebenden Planzahlen nicht übersteigt . ..."
Nach Art. 20 HStrG 2000 galten für Art. 6 HStrG 2000 und damit für § 4 Abs. 3 Satz 1
AG-BSHG bestimmte Übergangsregelungen, die durch Art. 6 HStrG 2002 wie folgt
gefasst wurden:
"1. Für die Fallzahlobergrenzen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 gilt Folgendes:
a) ...
b) Die Obergrenze für die Eingliederungshilfe für Behinderte in einer Anstalt, einem Heim
oder einer gleichartigen Einrichtung beträgt landesweit
im Jahre 2000 7 550 Fälle
im Jahre 2001 7 200 Fälle
im Jahre 2002 7 140 Fälle
im Jahre 2003 7 050 Fälle
im Jahre 2004 6 900 Fälle
im Jahre 2005 6 650 Fälle
c) Die Fallzahlobergrenze für die Eingliederungshilfe für Behinderte in einer
teilstationären Einrichtung beträgt landesweit
im Jahr 2000
4 400 Fälle
im Jahr 2001
4 600 Fälle und
ab dem Jahr 2002 4 800 Fälle."
Das am 30. Juni 2000 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg
verkündete Haushaltsstrukturgesetz 2000 ist in seinen hier interessierenden Teilen am
1. Juli 2000, Art. 6 Haushaltsstrukturgesetz 2002 am 22. Dezember 2001 in Kraft
getreten.
Zu weit über 90 % fallen die Ausgaben, die durch die genannten Regelungen erstattet
werden, im Bereich der Eingliederungshilfe für Behinderte (etwa für geistig Behinderte,
für chronisch psychisch Kranke und für mehrfach geschädigte Abhängigkeitskranke) an.
Innerhalb dieses Aufgabenkreises entstehen die Kosten überwiegend durch
Behindertenheime und Werkstätten für Behinderte. Die Hilfe zur Pflege wird überwiegend
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Behindertenheime und Werkstätten für Behinderte. Die Hilfe zur Pflege wird überwiegend
aus Mitteln der Pflegeversicherung finanziert, so dass hier nur ergänzende Leistungen
nach dem BSHG anfallen und verhältnismäßig geringe Kosten entstehen. Noch geringer
sind die Beträge, die als Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten nach
§ 72 BSHG aufzuwenden sind.
II.
Die Beschwerdeführer haben am 2. Juli 2001, einem Montag, kommunale
Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen die Verletzung ihres
Selbstverwaltungsrechts aus Art. 97 LV, insbesondere in seiner Ausgestaltung durch Art.
97 Abs. 3 LV. Der Beschwerdeführer zu 1) wendet sich gegen die Änderung der
Kostendeckungsregelung in § 4 Abs. 2 und 3 AG-BSHG; der Beschwerdeführer zu 2)
wendet sich ausschließlich gegen § 4 Abs. 3 AG-BSHG. Im Sinne eines strikten
Konnexitätsprinzips seien prinzipiell alle Kosten zu erstatten, die die
Aufgabenübertragung verursache. Dabei sei auch die Kostenerstattung für die bereits
seit 1995 bzw. 1996 von den Beschwerdeführern wahrgenommenen Aufgaben der
Eingliederungshilfe für Behinderte und die Hilfe zur Pflege am Maßstab des Art. 97 Abs. 3
n.F. LV zu messen, obwohl dieser zunächst nur an "neue Aufgaben" anknüpfe. Es habe
verhindert werden sollen, dass der Gesetzgeber die Kostentragungspflicht der
Kommunen in der Weise erhöhe, dass er die Anforderungen steigen lasse, ohne einen
Kostenausgleich zu schaffen. Im vorliegenden Fall komme hinzu, dass der Gesetzgeber
die (um weitere Aufgaben ergänzte) Aufgabenübertragungsnorm des § 2 Abs. 2 AG-
BSHG durch das Haushaltsstrukturgesetz 2000 - und somit nach Inkrafttreten der
Verfassungsänderung - erneut in seinen Willen aufgenommen habe. Es sei hier von
"Mehrbelastungen" im Sinne des Art. 97 Abs. 3 LV auszugehen. Dabei sei entscheidend,
ob die individuelle Kommune eine Mehrbelastung erfahre. Der Beschwerdeführer zu 1)
habe im 2. Halbjahr 2000 rund 14,3 Millionen DM für alle ambulanten und stationären
Eingliederungshilfen, Hilfen zur Pflege und Hilfen zur Überwindung besonderer
Schwierigkeiten aufgewendet. Hiervon seien ungefähr 13,7 Millionen DM auf stationäre,
annähernd 560.000 DM auf ambulante Hilfen entfallen. Für das Jahr 2001 gehe der
Beschwerdeführer zu 1) von cirka 1,8 Millionen DM für ambulante und von cirka 31,8
Millionen DM für stationäre Maßnahmen aus. Die aufgrund der Neuregelung erfolgende
anteilige Erstattung der ambulanten Aufwendungen sei deutlich geringer als der von den
Beschwerdeführern erstmalig aus eigenen Mitteln zu bestreitende Anteil der stationären
Kosten. § 4 Abs. 2 AG-BSHG führe deshalb "unterm Strich" zu erheblichen und nicht
vermeidbaren Belastungen. Die Erstattung von 93 % für "fiktive" stationäre Maßnahmen
würde nur dann nicht gegen Art. 97 Abs. 3 LV verstoßen, wenn die höheren
Gesamtkosten auf fehlende Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit des Beschwerdeführers
zu 1) zurückzuführen seien. Dies sei indes nicht der Fall; die Höhe seiner Nettoausgaben
für die stationären Aufgaben sei im Landesvergleich durchschnittlich. Eine weitere
Senkung der Ausgaben für stationäre Hilfen auf 93 % sei nicht möglich, weil es sich
hierbei überwiegend um sog. Altfälle handele. Als früher zuständiger überörtlicher
Sozialhilfeträger habe das Land wegen der unzureichenden ambulanten Hilfestrukturen
in großem Umfang stationäre Hilfen angeordnet. Erst nach Übertragung der
Zuständigkeit auf die örtlichen Sozialhilfeträger sei es zu einem Aufbau ambulanter
Hilfestrukturen gekommen und die Zahl der stationär betreuten Fälle gesunken. Hinzu
komme, dass der Beschwerdeführer zu 1) nach den gesetzlichen Bestimmungen und
neuerer Verwaltungspraxis auch die Kosten für Hilfeempfänger in anderen
Bundesländern oder Landkreisen übernehmen müsse, deren Aufenthalt vor der
Erstaufnahme, also unter Umständen vor vielen Jahren, innerhalb seines Gebiets
gelegen habe. Andere Landkreise, insbesondere solche mit großen, traditionell
überörtlich ausgerichteten Behindertenheimen hätten hingegen die Kosten für
stationäre Maßnahmen auf unter 93 % der Gesamtkosten senken können, weil die Zahl
der Altfälle, die sie abrechnungstechnisch hätten abgeben können, höher sei als die Zahl
der Fälle, deren Kosten sie ihrerseits anderen Sozialhilfeträgern zu erstatten hätten. Die
Betreuung der Behinderten habe sich dadurch aber tatsächlich gar nicht geändert; sie
seien weiterhin in den bisherigen Heimen stationär untergebracht. Dies sei vom
Beschwerdeführer zu 1) schon wegen der häufig großen räumlichen Entfernung zu den
Behinderten auch nicht zu beeinflussen. Die Differenzen zwischen den örtlichen
Sozialhilfeträgern seien nicht auf die Wirtschaftlichkeit des jeweiligen Gesetzesvollzugs,
sondern auf kommunalspezifische und historische Besonderheiten zurückzuführen.
Die Beschwerdeführer haben zunächst Art. 20 HStrG 2000 (Fallzahlobergrenzen) in der
ursprünglichen Fassung angegriffen. Nachdem der Gesetzgeber durch Art. 6 HStrG 2002
den genannten Artikel im Dezember 2001 neu gefasst hat, haben sie ihre
Verfassungsbeschwerde im Januar 2002 auf die geänderte Fassung erstreckt.
Die Fallzahldeckelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AG-BSHG verstoße ebenso wie die für die
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Die Fallzahldeckelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AG-BSHG verstoße ebenso wie die für die
Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2005 geltende Fallzahlenregelung des Art. 20 Nr.
1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung des HStrG 2002 gegen Art. 97 Abs. 3 LV. Die
fiktiven Obergrenzen seien nicht nachvollziehbar. Sie beruhten nicht auf realistischen
und zuverlässigen Kostenansätzen. Entgegen der Prognose des Gesetzgebers sei davon
auszugehen, dass die absolute Zahl derjenigen, die stationäre Hilfen benötigten, steigen
und das Verhältnis zu ambulanten Strukturen sich nur geringfügig ändern werde.
Auch die ab dem 1. Januar 2006 geltende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AG-BSHG
werde vermutlich nicht zu einem Ausgleich im Sinne des Art. 97 Abs. 3 LV führen. Mit der
Begrenzung der Erstattung auf diejenigen Kosten, die auf die Inanspruchnahme der sich
aus den Planungen nach dem Landespflegegesetz ergebenden Anzahl der Plätze
entfallen, habe der Gesetzgeber seinen Einschätzungs- und Ermessensspielraum
überschritten. Konkrete Angaben über die Höhe der nicht ausgeglichenen
Mehrbelastungen ab 2006 seien allerdings derzeit nicht möglich, da ein gemäß § 3 Abs.
1 Landespflegegesetz (PflegeG) aufgestellter Landespflegeplan noch nicht vorliege. Es
liege im Ermessen des Landes, in welchen Zeiträumen ein Landespflegeplan aufgestellt
werde. Die örtlichen Träger der Sozialhilfe hätten kein Instrument, eine ordnungsgemäße
Abrechnungsgrundlage i.S.v. § 4 Abs. 3 Satz 1 AG-BSHG einzufordern.
Der Beschwerdeführer zu 2) bekommt für eine größere Zahl insbesondere von
stationären Altfällen eine Kostenerstattung von Dritten. Er wendet sich deshalb allein
gegen den Fallzahldeckel des § 4 Abs. 3 AG-BSHG und die Übergangsregelung des Art.
20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung des HStrG 2002. Er macht geltend, dass er
durch die Fallzahldeckelung beträchtliche Verluste erleide.
Der Beschwerdeführer zu 2) wendet sich weiter auch gegen die ab dem 1. Januar 2006
geltende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 2 AG- BSHG, die den Kostenerstattungsanspruch
in Bezug auf die Hilfe zur Pflege in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen
Einrichtung dahingehend begrenzt, dass die Erstattung nur gewährt wird, soweit die
Anzahl der in Anspruch genommenen Plätze 25 % der Platzzahlen nach dem
Landespflegegesetz nicht übersteigt. Auf der Grundlage des aktuellen
Landespflegeplanes führe dies nicht zum Ausgleich der Mehrbelastungen. Nachdem im
Landespflegeplan A 799 Plätze für den Beschwerdeführer zu 2) vorgesehen seien,
würden ihm bei Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 2 AG-BSHG lediglich für 200 Plätze die
Kosten erstattet, obwohl 218 Personen am 30. April 2001 Hilfe zur Pflege in Anspruch
genommen hätten. Bei jährlichen Fallkosten in Höhe von 11.765,00 DM entstünden
dadurch Mehrbelastungen in Höhe von 211.770,00 DM. Die Quote von 25 % knüpfe
ebenfalls an den Maßstab des Landespflegeplanes an und stelle sich als unzulässige
Vereinfachung und Typisierung dar. Der Gesetzgeber sei gehalten gewesen, die
Einkommens-, Alters- und Einrichtungsstrukturen in den Landkreisen sowie die Anzahl
der Altfälle durch Festlegung von Kreisquoten zu berücksichtigen. Die
Verordnungsermächtigung des § 4 Abs. 3 Satz 3 AG-BSHG eröffne keine ausreichende
Abhilfe, weil auch sie bei einer Landesquote ansetze.
Die Beschwerdeführer beantragen,
festzustellen, dass § 4 Abs. 2, § 4 Abs. 3 AG-BSHG in der Fassung des Art. 6 Nr. 1, Nr. 6
HStrG 2000 sowie Art. 20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung des Art. 6 HStrG
2002 mit Art. 97 LV unvereinbar und nichtig sind.
III.
Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund
Brandenburg und der Landkreistag Brandenburg haben Gelegenheit zur Stellungnahme
erhalten.
1. Nach Ansicht der Landesregierung genügt die für die Hilfe zur Überwindung
besonderer sozialer Schwierigkeiten nach § 100 Abs. 1 Nr. 5 BSHG geltende
Kostenregelung des § 4 Abs. 2 AG- BSHG den Anforderungen des Konnexitätsprinzips
des Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 LV, das wegen der gleichzeitigen Erweiterung der
Zuständigkeit der örtlichen Träger der Sozialhilfe insoweit in der Tat gelte. Die
verfassungsrechtliche Kostendeckungs- und Ausgleichsverpflichtung bestehe nach
Maßgabe einer vom Gesetzgeber anzustellenden Prognose der durch die
Aufgabenübertragung entstehenden notwendigen Kosten. Dieser Prognose seien nur die
bei sparsamer und wirtschaftlicher Aufgabenerfüllung notwendig anfallenden Kosten
zugrunde zu legen. Dem Gesetzgeber sei es nicht versagt, auch Pauschalierungen
vorzunehmen, mehrere übertragene Aufgaben zusammenzufassen oder
Synergieeffekte zu berücksichtigen. Es sei nicht erforderlich, vollständige Kostendeckung
bei jedem einzelnen Selbstverwaltungsträger anhand konkreter Einzelfallberechnungen
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bei jedem einzelnen Selbstverwaltungsträger anhand konkreter Einzelfallberechnungen
sicherzustellen. Erwiesen sich die prognostizierten Annahmen für den
Mehrbelastungsausgleich als unrichtig, treffe den Gesetzgeber bei allen ins Gewicht
fallenden Änderungen des Aufgabenzuschnitts und der Kostendeckungsmöglichkeiten
sowie bei neuen Erkenntnissen über die Höhe der durch die Aufgabenübertragung
bewirkten Belastungen eine Anpassungspflicht. Die Begrenzung der Kostenerstattung
auf 93 % der gesamten Nettoausgaben, d.h. für die (teil-)stationäre und ambulante
Hilfe, stelle eine verfassungsrechtlich zulässige Pauschalierung des Gesetzgebers dar.
Sie beruhe auf dem sich aus der letzten vorliegenden amtlichen Sozialhilfestatistik
ergebenden Verhältnis von stationären und ambulanten Hilfen und übertrage das für die
neuen Länder durchschnittlich festgestellte Verhältnis von 93 % zu 7 % auf
Brandenburg. Überdies führe die Neukonzeption der Kostenerstattung zu einem
gleichfalls 93%igen Kostenausgleich für die den örtlichen Trägern originär obliegenden
ambulanten Hilfen. Die Zusammenfassung ambulanter und stationärer Hilfen in der
Hand desselben Trägers in Verbindung mit der Kostenerstattung lasse den Anreiz, allein
aus Kostengründen ambulante durch stationäre Hilfe zu ersetzen und damit die Hilfe auf
einen anderen (Kosten-)träger zu verlagern, entfallen. Im Bereich der Hilfen nach § 72
BSHG sei eine Kompensation der durch die Aufgabenübertragung verursachten
Mehrkosten durch die Neuregelung der Kostenerstattung mehr als erreicht.
Für die Kostenregelungen bezüglich der Eingliederungshilfe für Behinderte und der Hilfe
zur Pflege nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 BSHG sei Prüfungsmaßstab Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV
alter Fassung. Da diese Aufgabe den örtlichen Trägern bereits im Jahre 1994 zugewiesen
worden sei, handele es sich nicht um eine neue Aufgabe im Sinne von Art. 97 Abs. 3
Satz 2 LV. Schon dem Wortlaut nach setze Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV voraus, dass es sich
um Aufgaben handeln müsse, die erstmals nach Inkrafttreten des
verfassungsändernden Gesetzes, d.h. nach dem 13. April 1999, übertragen worden
seien. Überdies habe der verfassungsändernde Gesetzgeber in Art. 3 Abs. 2 des
Änderungsgesetzes ausdrücklich festgelegt, dass Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 nur für
Aufgaben gelte, zu deren Erfüllung die Gemeinden und Gemeindeverbände nach dem
Inkrafttreten dieses Gesetzes verpflichtet werden. Diese Regelung knüpfe im Anschluss
an entsprechende Beschlüsse des Haupt- und Innenausschusses an die Entschließung
des Landtages vom 18. März 1999 an, mit der Erläuterungen als Auslegungshilfe zu Art.
97 Abs. 3 n.F. LV festgelegt worden seien. Nach Ziffer 2 dieser Entschließung würden
den Gemeinden nur solche Mehrbelastungen erstattet, die aufgrund einer
Aufgabenübertragung oder Standarderhöhung nach Inkrafttreten der Änderung des Art.
97 Abs. 3 LV entstünden. Neue Aufgaben lägen danach nicht vor, wenn lediglich eine
neue Rechtsgrundlage geschaffen werde. Die auf "neue Aufgaben" beschränkte Geltung
des Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 LV werde durch den Gang des Gesetzgebungsverfahrens
bestätigt. In der Neukonzeption der Kostenerstattung liege auch keine
Standarderhöhung, die einer neuen Aufgabe gleichstehe. Der der
verfassungsrechtlichen Prüfung unterliegenden Kostenregelung zugleich den Tatbestand
der den Prüfungsmaßstab bildenden Norm zu entnehmen, laufe auf einen Zirkelschluss
hinaus. Auch eine Rechtsfortbildung im Wege der Analogie verbiete sich, da sie den
unmissverständlich geäußerten Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers
ignorieren, ja ihm geradezu widersprechen würde.
Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV a.F. schreibe keine vollständige Kostendeckung vor, sondern
lasse - auch für die sog. Zweckkosten - eine anteilige Kostendeckung genügen. Die Höhe
der durch die Aufgabenwahrnehmung entstehenden Kosten sei trotz weitgehender
bundesrechtlicher Vorgaben und der Zuweisung als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach
Weisung durch die verbleibenden Entscheidungsspielräume beeinflussbar. Das hierdurch
eröffnete Kostenbegrenzungs- und -senkungspotential könne bei der Bemessung des
Umfangs der Kostendeckung von Verfassungs wegen Berücksichtigung finden. Auf
plausiblen Annahmen beruhten auch die Fallobergrenzen des Art. 20 HStrG 2000. Sie
gingen von den durchschnittlichen Fallzahlen in der ersten Hälfte des Jahres 1999 aus.
Der Anteil der stationären Plätze in der Eingliederungshilfe für Behinderte gemessen an
der Gesamtbevölkerung liege in Brandenburg mit 0,288 % sowohl über dem
Bundesdurchschnitt (0,216 %) als auch über dem Durchschnitt der neuen Bundesländer.
Es erscheine daher sachgerecht, diesen Anteil unter gleichzeitigem Ausbau ambulanter
Hilfestrukturen auf einen Anteil von 0,257 % zurückzuführen. Für den Bereich der
teilstationären Eingliederungshilfe für Behinderte sei ein Ausgangswert von 0,27 % der
Bevölkerung als bedarfsgerecht anzusehen. Nach § 4 Abs. 3 AG-BSHG könne durch
Rechtsverordnung ggf. von den Platzzahlen abgewichen werden. Den örtlichen Trägern
sei zudem nach § 16a Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2000 und 2001 zur Stärkung
der sozialen Dienste ein Betrag von 20 Mio. DM, erhöht um einen Betrag von 10 Mio. DM
außerhalb der Verbundmasse, zur Verfügung gestellt worden, durch den der Aufbau
ambulanter Hilfestrukturen beschleunigt aktiviert werden könne. Sofern es bei einzelnen
Trägern zu besonderen Mehrbelastungen komme, könne dem bei Festsetzung der
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Trägern zu besonderen Mehrbelastungen komme, könne dem bei Festsetzung der
Anteile der einzelnen örtlichen Träger an der Kostenerstattung gemäß § 4 Abs. 4 Satz 4
AG-BSHG entsprochen werden. Schließlich könne dem Gesetzgeber eine
Anpassungspflicht der Berechnungskriterien erwachsen, um einer ggf.
verfassungsrechtlich bedenklichen Belastung des einzelnen örtlichen Trägers zu
begegnen.
2. Nach Auffassung des Landkreistages Brandenburg ist Prüfungsmaßstab allein das
strikte Konnexitätsprinzip nach Art. 97 Abs. 3 LV in der 1999 geänderten Fassung, da
nach dem Schutzzweck der Norm eine neue Aufgabe vorliege. Würde das strikte
Konnexitätsprinzip in Fällen, in denen eine ehemals für die Landkreise günstigere
Regelung zu deren Nachteil verändert werde, nicht gelten, könne der Gesetzgeber das
geltende Verfassungsrecht unterlaufen. Aus dem Entschließungsantrag des
Hauptausschusses des Landtages vom 15. März 1999 werde deutlich, dass das
Kriterium der "neuen Aufgabe" lediglich verhindern solle, dass für alle vor der
Verfassungsänderung übertragenen Aufgaben automatisch der volle Kostenausgleich
nach Art. 97 Abs. 3 n.F. LV Platz greife. Wenn aber nicht lediglich eine neue
Rechtsgrundlage geschaffen werde, sondern die Kommunen durch das Land neu oder
zusätzlich in die Pflicht genommen werden, seien die Kosten zu erstatten.
Durch das AG-BSHG in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes 2000 hätten die
Landkreise per Saldo höhere finanzielle Belastungen, für die die erstmals auch für
kommunale Ausgaben für ambulante Leistungen mit 93% der Zweckausgaben gewährte
Kostenerstattung keine ausreichende Kompensation darstelle. Ausweislich der amtlichen
Begründung sei der Gesetzgeber selbst davon ausgegangen, dass die Veränderung der
Kostenerstattungsregelungen zu einer Belastung der Landkreise führe.
Steuerungsmöglichkeiten zur Kostensenkung seien tatsächlich nicht vorhanden. So
treffe der Landkreis etwa im Bereich der teilstationären Betreuung in Werkstätten für
behinderte Menschen nicht die Letztentscheidung über die ambulante oder
teilstationäre Betreuung, sondern sei an die Empfehlung eines aus Vertretern der
Arbeitsverwaltung, der Rentenversicherung, der Werkstätten und des betroffenen
Landkreises zusammengesetzten Gremiums gebunden. Für den Bereich der Pflege
werde allein durch die Pflegekassen auf der Grundlage der Begutachtung durch den
medizinischen Dienst der Krankenversicherungen entschieden, ob stationäre oder
ambulante Betreuung zu gewähren sei. Auch dort, wo - wie bei den Angeboten der
stationären Eingliederungshilfe - die Entscheidung den Landkreisen obliege, werde der
Ermessensspielraum durch die Ausgestaltung des Leistungsanspruchs nach dem
Bundessozialhilfegesetz, die hierzu ergangene Rechtsprechung und durch die Gutachten
zu Art und Grad der Behinderung eingeschränkt. Die hohen Fallzahlen im stationären
und teilstationären Bereich seien auch nicht auf fehlende ambulante Angebote
zurückzuführen. Die Fallzahlen stationärer Betreuung entsprächen den vom Land selbst
festgestellten Bedarfen und in Regionalkonferenzen vorgegebenen Planungen. Zum
jetzigen Zeitpunkt den Anteil an stationärer Betreuung zurückzuführen, obwohl genau
dieser Umfang laut Landesplanung dem Bedarf entsprochen habe und mittlerweile eine
entsprechende Platzzahl vorgehalten werde, sei auch einer wirtschaftlich und sparsam
arbeitenden Kommune nicht möglich. Das Land selbst plane, bewillige und fördere nach
wie vor neue Einrichtungen. Das Landesjugendamt bewillige über den Weg der
Betriebserlaubniserteilung nach § 45 Sozialgesetzbuch VIII regelmäßig neue Plätze der
stationären Eingliederungshilfe für behinderte Kinder und Jugendliche. Einem Abbau von
Fällen stationärer Betreuung stehe auch entgegen, dass das Landesamt für Soziales
und Versorgung Kostensätze vereinbare, die auf der Annahme einer 98%igen
Auslastung der jeweiligen Einrichtung basierten, so dass den Einrichtungsbetreibern ein
Freihalten von Plätzen wirtschaftlich verwehrt sei. Zudem sei die Zahl der Fälle, die über
der erstattungsfähigen Quote lägen, von den einzelnen Landkreisen nicht steuerbar. Der
Ausgleich von 93 % für die Ausgaben im ambulanten Bereich sei kein geeigneter Anreiz,
da die Höhe der Kosten für ambulante Leistungen nicht zwingend in einem
Zusammenhang mit der Fallzahl stehe. Die vom Landesgesetzgeber zugrunde gelegten
Fallzahlen seien letztlich von der Annahme geprägt, dass sich ein Abbau um 350 Fälle im
Zuge der Abgabe an den zuständigen Träger der Sozialhilfe im Jahr 2000 ergebe.
Tatsächlich habe die Landesregierung im Rahmen ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage
im Juli 2001 eingeräumt, dass bisher per Saldo nur 106 Fälle hätten abgegeben werden
können.
Soweit das Land im Bereich der Kostenerstattung für Aufgaben nach § 72 BSHG sogar
von einer Überkompensation ausgehe, sei dies anhand der vom Land zur Verfügung
gestellten Unterlagen nicht überprüfbar. Aus den für die Kostenerstattung im
Haushaltsplan 2000/2001 (Band VIII, Einzelplan 07, Kapitel 07070, Titel 64370234, S. 96,
97) veranschlagten Zahlen folge, dass nach der Einschätzung des Landes eine massive
Kostenverlagerung auf die Landkreise stattfinde. Ausweislich der Mitteilung der
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Kostenverlagerung auf die Landkreise stattfinde. Ausweislich der Mitteilung der
Grundlagen der Kostenerstattung für das Jahr 2000 durch das Landesamt für Soziales
und Versorgung würden 136 Fälle der stationären Eingliederungshilfe und 220 Fälle der
teilstationären Eingliederungshilfe nicht erstattet, d.h. bei durchschnittlichen Kosten je
Fall von 40.000 DM bzw. 30.000 DM insgesamt 12.040.000 DM. Da die erstmalig
erfolgende Erstattung für ambulante Eingliederungshilfe nur 8.902.689 DM betragen
werde, ergebe sich bereits für das Jahr 2000 ein Fehlbetrag von 3.137.311 DM zulasten
der Landkreise.
B.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde hat Erfolg.
I.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
1. Soweit die Beschwerdeführer ihre Beschwerde gegen Art. 20 HStrG 2000 auf dessen
Neufassung durch Art. 6 HStrG 2002 erstrecken, lässt das Gericht die darin liegende
Antragsänderung zu, weil sie sachgerecht und zweckmäßig ist. Die Zulässigkeit einer
Antragsänderung ist im Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) nicht
ausdrücklich geregelt. Gemäß § 13 Abs. 1 VerfGGBbg sind deshalb die Bestimmungen
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entsprechend heranzuziehen. Allerdings ist der
die Zulässigkeit einer Klageänderung regelnde § 91 VwGO nicht unbesehen auf das
verfassungsgerichtliche Verfahren zu übertragen. Das Verfassungsgericht kann die
Änderung zulassen, wenn es sie für zweckmäßig hält und legitime Interessen anderer
nicht beeinträchtigt werden (vgl. BVerfGE 13, 54, 94). So liegt es hier. Mit Zulassung der
Antragsänderung können die verfassungsrechtlichen Fragen, die sich durch die
Neuordnung des AG-BSHG stellen, einer umfassenden Klärung zugeführt werden.
Entgegenstehende Interessen sind weder vorgetragen noch anderweitig erkennbar.
2. Die beschwerdeführenden Landkreise sind als "Gemeindeverbände" gemäß § 51 Abs.
1 VerfGGBbg im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren beteiligtenfähig (vgl.
Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 9/93 -,
LVerfGE 2, 93 und vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97 -, LVerfGE 9, 121).
3. Die Beschwerdeführer sind durch die Änderungen der Kostendeckungsregelung in § 4
Abs. 2 und 3 AG-BSHG sowie Art. 20 Nr. 1 b) und c) 2000 in der Fassung von Art. 6
HStrG 2002 selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Als örtliche Träger der
Sozialhilfe gemäß § 96 Abs. 1 BSHG i.V.m. § 1 Abs. 1 AG-BSHG fallen sie in den
Anwendungsbereich des § 4 Abs. 2 und 3 AG-BSHG und sind in dieser Weise selbst
Adressaten der in Frage stehenden Regelungen. Die Neuregelung des § 4 Abs. 2 AG-
BSHG sowie die für die Zeit bis zum 31. Dezember 2005 geltende Übergangsregelung in
Art. 20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung von Art. 6 HStrG 2002 begrenzt die
Kostenerstattungsansprüche der Beschwerdeführer und betrifft sie damit gegenwärtig
und unmittelbar. Das hat letztlich auch für die erst ab dem 1. Januar 2006 anwendbare
Regelung des § 4 Abs. 3 AG-BSHG i.d.F. des HStrG 2000 zu gelten. Zwar ist eine
konkrete Bezifferung der Mehrbelastungen für die Zeit ab 2006 noch nicht möglich, weil
ein gemäß § 3 Abs. 1 Landespflegegesetz (PflegeG) aufgestellter Landespflegeplan noch
nicht vorliegt und deshalb die Anknüpfungs-Fallzahl noch nicht feststeht. Auch in dieser
Hinsicht zeigt das Gesetz für die betroffenen Landkreise aber schon zum gegenwärtigen
Zeitpunkt Wirkungen. Sie müssen sich auf die gegebenenfalls zu erwartenden
finanziellen Folgen schon jetzt einstellen. Derartige Vorwirkungen begründen eine
aktuelle ("gegenwärtige") und eine nicht nur faktische, sondern rechtliche
("unmittelbare") Betroffenheit (vgl. BVerfGE 77, 308, 326; 45, 104, 118; 38, 326, 335; vgl.
ferner Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. Januar 2000 -
VfGBbg - 53/98, 3/99 -, LVerfGE Suppl.Bbg. zu Bd.11, 3, 21 f. = DVBl 2000, 981 = LKV
2000, 195 = NJ 2000, 195).
4. Soweit nach Art. 100 LV die kommunale Verfassungsbeschwerde nur mit der
Behauptung erhoben werden kann, dass ein Gesetz des Landes das Recht auf
Selbstverwaltung nach der Landesverfassung verletze, ist das sich daraus ergebende
Zulässigkeitserfordernis erfüllt. Das Landesverfassungsgericht hat bereits in seiner sog.
Falkensee-Entscheidung (Urteil vom 18.12.1997 -VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144, 155 =
LKV 1998, 195 = DÖV 1998, 336) ausgeführt:
"Gemeindliche Selbstverwaltung bedeutet eigenverantwortliche Wahrnehmung von
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (...). Der Gewährleistung einer
eigenverantwortlichen - auch angemessene Handlungs- und Gestaltungsspielräume
gewährenden - Wahrnehmung dieser Angelegenheiten dient die gemeindliche
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gewährenden - Wahrnehmung dieser Angelegenheiten dient die gemeindliche
Finanzhoheit (vgl. etwa BVerfGE 71, 25, 36; 26, 228, 244). In diesem Sinne umfasst die
kommunale Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung
(so ausdrücklich Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG). Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV, demzufolge das
Land Festlegungen über die Deckung der Kosten zu treffen hat, wenn es die Kommunen
verpflichtet, Angelegenheiten des Landes wahrzunehmen, ist in diesem Zusammenhang
zu sehen: Die Bestimmung konkretisiert die Gewährleistung der kommunalen
Selbstverwaltung von der Finanzierungsseite her (vgl. BVerfGE 71, 25, 38); sie will dazu
beitragen, dass der finanzielle Spielraum der Gemeinden für
Selbstverwaltungsangelegenheiten durch die Verpflichtung zur Wahrnehmung von
Angelegenheiten des Landes nicht verloren geht. Von daher kann eine mögliche
Verletzung der landesverfassungsrechtlichen Verpflichtung zu einer gleichzeitigen
Kostendeckungsregelung, wie sie Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV vorgibt, eine Verletzung der
Selbstverwaltungsgarantie bedeuten."
Diese Ausführungen gelten nach der Neufassung des Art. 97 Abs. 3 LV durch Gesetz
vom 7. April 1999 (GVBl. I S. 98) unverändert.
Es erscheint auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass eine Verletzung der in
diesem Sinne verstandenen Selbstverwaltungsgarantie vorliegt. Zwar könnte in Bezug
auf § 4 Abs. 2 AG-BSHG fraglich sein, ob die Änderung der Kostendeckungsregelung zu
einer für die Landkreise ungünstigeren Rechtslage führt, wenn man mit der amtlichen
Begründung des Gesetzentwurfs zum HStrG 2000 davon ausginge, dass eine 93%ige
Kostenerstattung durch das Land den örtlichen Trägern der Sozialhilfe einen Vorteil
bringe, "weil sie den durch Obergrenzen gedeckelten stationären Bereich besser
beeinflussen" könnten und "weil sie künftig eine Kostenerstattung für den Bereich
erhalten, den sie bisher allein finanzieren mussten" (vgl. LTDrs 3/810, S. 63). Ungeachtet
dessen gibt hier jedoch den Ausschlag, dass die geänderten
Kostenerstattungsregelungen, wovon letztlich auch der Gesetzgeber ausgegangen ist,
jedenfalls eine Verminderung des Kostenerstattungsvolumens im Verhältnis zu der
früheren Rechtslage zur Folge haben. Ausweislich der amtlichen Begründung führen die
neuen Kostenerstattungsvorschriften zu einer Absenkung des
Kostenerstattungsvolumens von den im Haushaltsplan vorgesehenen 441.913 TDM auf
435.552 TDM für das Jahr 2000 und von 435.949 TDM auf 430.852 TDM für das Jahr 2001
(vgl. LTDrs 3/810, S. 63 f.). Auch bei der Vorausschätzung innerhalb der Finanzplanung
für die Jahre 2002 bis 2005 ergeben sich jeweils niedrigere Kostenerstattungsbeträge
(vgl. LTDrs 3/810, S. 64). Für die verfahrensgegenständlichen
Kostendeckungsregelungen in § 4 Abs. 2 und 3 AG-BSHG sowie Art. 20 Nr. 1 b) und c)
HStrG 2000 in der Fassung von Art. 6 HStrG 2002 macht der Beschwerdeführer zu 1)
auch individuell eine Verringerung der ihm zufließenden Kostenerstattung geltend; der
Beschwerdeführer zu 2) wendet sich allein gegen § 4 Abs. 3 AG- BSHG und die
Übergangsregelung in Art. 20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung von Art. 6
HStrG 2002 , und macht hierzu geltend, dass sich diesbezüglich für ihn eine
Unterdeckung ergebe.
5. Das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung gilt in dieser Form nicht für die
Kommunalverfassungsbeschwerde. Da Kommunen keine Möglichkeit haben,
fachgerichtliche Entscheidungen mit der Behauptung anzugreifen, das zugrundeliegende
Gesetz verletze ihr Recht auf Selbstverwaltung, können sie im allgemeinen nicht darauf
verwiesen werden, vor Erhebung der Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das
Gesetz zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen etwaige Einzelakte in Anspruch
zu nehmen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 20.1.2000 -
VfGBbg 53/98, 3/99 -, a.a.0. S. 29). Soweit eine unmittelbar gegen gesetzliche
Vorschriften gerichtete kommunale Verfassungsbeschwerde unter dem Gesichtspunkt
der Subsidiarität unzulässig sein kann, wenn der Beschwerdeführer in zumutbarer Weise
einen wirkungsvollen Rechtsschutz zunächst durch Anrufung der Fachgerichte erlangen
kann (vgl. etwa BVerfGE 75, 246, 263, m.w.N.), steht dies hier der Zulässigkeit der
Kommunalverfassungsbeschwerde ebenfalls nicht entgegen. Angesichts des eindeutigen
Inhalts der angefochtenen Kostenerstattungsregelungen der § 4 Abs. 2 und 3 AG-BSHG
i.d.F. des HStrG 2000 und der Übergangsregelung des Art. 20 Nr. 1 b) und c) HStrG
2000 in der Fassung des HStrG 2002 verspräche der Weg vor die Fachgerichte mit dem
Ziel der Erlangung einer höheren Kostenerstattung von vornherein keinen Erfolg.
6. Die Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGGBbg ist gewahrt. Das HStrG 2000 ist gemäß Art.
22 Satz 3 in seinem hier interessierenden Teil am Tage nach der Verkündung, mithin am
1. Juli 2000 in Kraft getreten. Die nach § 222 Abs. 1 ZPO, §§ 187 Abs. 2, 188 Abs. 2 BGB
zu bestimmende Frist endete, da der 30. Juni 2001 ein Samstag war, am
darauffolgenden Montag. Die am Montag, dem 2. Juli 2001, eingegangene kommunale
Verfassungsbeschwerde ist damit fristgemäß erhoben worden (§ 13 Abs. 1 VerfGGBbg
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Verfassungsbeschwerde ist damit fristgemäß erhoben worden (§ 13 Abs. 1 VerfGGBbg
i.V.m. § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 2 ZPO). Die Jahresfrist ist auch für das HStrG 2002
gewahrt.
II.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist begründet.
1. Maßstab der verfassungsgerichtlichen Überprüfung ist, und zwar für sämtliche
angefochtenen Vorschriften, Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 LV in der Fassung vom 7. April
1999 (GVBl. I, S. 98). Werden danach die Gemeinden und Gemeindeverbände in der Zeit
nach dem Inkrafttreten der Verfassungsänderung vom 7. April 1999 (siehe Art. 3 Abs. 2
des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Brandenburg und des
Verfassungsgerichtsgesetzes Brandenburg vom 7. April 1999) durch Gesetz oder
aufgrund eines Gesetzes zur Erfüllung neuer öffentlicher Aufgaben verpflichtet, so sind
dabei Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führen diese Aufgaben zu
einer Mehrbelastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, so ist dafür ein
entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen.
a) Bei den verfahrensgegenständlichen Aufgaben nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 und 5 BSHG
handelt es sich um neue öffentliche Aufgaben im Sinne des Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV.
aa) Hinsichtlich der durch § 2 Abs. 2 AG-BSHG in der Fassung des
Haushaltstrukturgesetzes 2000 erstmals der Zuständigkeit der örtlichen Träger der
Sozialhilfe für den Teilbereich der Nichtsesshaftenhilfe zugewiesenen Aufgabe nach §
100 Abs. 1 Nr. 5 BSHG, wenn die Hilfe dazu bestimmt ist, Nichtsesshafte sesshaft zu
machen, steht die Anwendbarkeit des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV auch nach Ansicht der
Landesregierung außer Frage. Es handelt sich um eine Aufgabe, für die nach § 2 a Abs. 2
Nr. 1 AG-BSHG in der Fassung des 2. BrgFRG bisher das Land als überörtlicher Träger
der Sozialhilfe sachlich zuständig war.
bb) Art. 97 Abs. 3 n.F. LV greift auch in Bezug auf die Hilfen nach § 72 BSHG Platz, die
nicht dazu bestimmt sind, Nichtsesshafte sesshaft zu machen und für die - was in der
Stellungnahme der Landesregierung offenbar übersehen wird - bereits vor dem Erlass
des Art. 6 Nr. 1 HStrG 2000 nach dem mangels anderweitiger Regelung im Gesetz zur
Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes insoweit zur Anwendung kommenden
Grundsatz des § 2 Abs. 1 AG-BSHG der örtliche Träger der Sozialhilfe sachlich zuständig
war. Ist eine zuvor - wie hier gemäß § 1 Abs. 1, 2. Halbsatz AG-BSHG - als (pflichtige)
Selbstverwaltungsangelegenheit wahrgenommene Aufgabe fortan als Pflichtaufgabe zur
Erfüllung nach Weisung wahrzunehmen (gemäß § 2 Abs. 2 AG-BSHG in der Fassung des
Art. 6 Nr. 1 HStrG 2000), handelt es sich bei einer am Sinn und Zweck orientierten
Auslegung um die Verpflichtung zur Erfüllung einer neuen öffentlichen Aufgabe i.S.d. Art.
97 Abs. 3 Satz 2 LV. Durch das staatliche Weisungsrecht erweitert sich die zuvor nur das
"Ob" der Aufgabenerfüllung erfassende Inanspruchnahme der Kommunen auf das "Wie"
der Aufgabenerfüllung und unterwirft die Verwendung der kommunalen Mittel damit
einer zusätzlichen Bindung (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom
17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -,LVerfGE 5, 79).
cc) Entgegen der Auffassung der Landesregierung ist Art. 97 Abs. 3 LV in der durch das
Gesetz vom 7. April 1999 geänderten Fassung Prüfungsmaßstab auch für die
Kostenregelungen bezüglich der den örtlichen Trägern der Sozialhilfe übertragenen
Aufgaben nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 BSHG (Eingliederungshilfe für Behinderte und Hilfe zur
Pflege). Auch insoweit folgt aus Art. 97 Abs. 3 n.F. LV, dass "ein entsprechender
finanzieller Ausgleich" zu schaffen ist.
(1) Zwar haben im Land Brandenburg die örtlichen Träger der Sozialhilfe die hier in Frage
stehenden Aufgaben bereits seit Inkrafttreten des 2. BrbFRG wahrgenommen. Den
Beschwerdeführern und dem Landkreistag kann auch nicht darin gefolgt werden, dass
Art. 97 Abs. 3 n.F. LV im Falle von bereits vor der Verfassungsänderung übertragenen
Aufgaben auf auch nur die Kostenerstattung betreffende Regelungen ohne weiteres
anwendbar sei. Einer dahingehenden Auslegung steht bereits der Wortlaut des Art. 97
Abs. 3 n.F. LV entgegen. Danach sind Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu
treffen, wenn die Gemeinden und Gemeindeverbände durch Gesetz zur Erfüllung neuer
öffentlicher Aufgaben verpflichtet werden. Die Verfassung unterscheidet mithin
sprachlich zwischen der Aufgabenübertragung, d.h. der Begründung sachlicher
Zuständigkeiten, und der Regelung über die Deckung der sich aus der Wahrnehmung
der neuen Zuständigkeit ergebenden Kosten. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer kann auch der Entstehungsgeschichte des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV nicht
klar genug entnommen werden, dass bei bereits früher übertragenen Aufgaben auch nur
die Kostenerstattung betreffende Regelungen an der Neufassung der
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die Kostenerstattung betreffende Regelungen an der Neufassung der
Verfassungsbestimmung zu messen seien. Der anlässlich der Änderung des Art. 97 Abs.
3 LV ergangene Beschluss des Landtages vom 18. März 1999 (LTDrs 2/6179-B) gibt
dafür nicht genügend her. Diesem Beschluss zufolge soll die Ausgleichszahlung nach
Maßgabe des neugefassten Art. 97 Abs. 3 LV auch dann erfolgen, wenn die Gemeinden
und Gemeindeverbände bestimmte Aufgaben schon wahrnehmen, aber die Standards
der Aufgabenerfüllung erhöht werden. Mit "Standarderhöhung" sollten indes offenbar
Fälle einer anspruchsvolleren und dadurch Mehraufwand bedingenden
gesetzgeberischen Beschreibung der nämlichen Aufgabe erfasst werden. Wäre auch
schon eine bloße Änderung der Kostenerstattungsregelung gemeint gewesen, hätte es -
auch angesichts der sonstigen Ausführlichkeit der "Erläuterungen" zu Art. 97 Abs. 3 in
dem Beschluss des Landtages vom 18. März 1999 nahegelegen, dies klar zum Ausdruck
zu bringen. Der Landtagsbeschluss liefert hiernach keinen hinreichenden Anhalt dafür,
dass Mehrbelastungen der Kommunen durch Änderung der
Kostenerstattungssystematik als Fallgruppe miteinbezogen sein sollten.
Auf der anderen Seite trifft aber auch die von der Landesregierung vertretene
Gegenauffassung nicht zu, dass die Entstehungsgeschichte der Neufassung des Art. 97
Abs. 3 LV ergebe, dass an eine - Mehrbelastungen der Kommunen auslösende -
gesetzliche Neukonzeption der Kostenregelung der geänderte verfassungsrechtliche
Maßstab nicht anzulegen sei. Freilich geht die letztlich beschlossene Fassung des Art. 97
Abs. 3 LV, die für das Konnexitätsprinzip auf "neue" öffentliche Aufgaben abstellt, auf
einen Änderungsvorschlag der Fraktion der SPD zurück, zu dessen Begründung
ausgeführt wurde, dass die Regelung nur für zukünftige Aufgabenübertragungen gelten
solle; um dies sicherzustellen, spreche Satz 2 von "neuen öffentlichen Aufgaben", zu
denen die Gemeinden verpflichtet "werden" (vgl. Anlage zum Ausschussprotokoll 2/1202
zur Sitzung des Innenausschusses vom 4. März 1999). Entgegen der weitergehenden
Interpretation der Landesregierung ist diese Änderung jedoch nur als Reaktion auf die
von dem Sachverständigen Prof. Dr. Hufen geäußerte Auffassung zu verstehen, dass
nach der zunächst vorgesehenen Fassung "jede Kostentragungspflicht auf frühere
Übertragungen von Aufgaben" zurückwirke, da es "nicht auf den Übertragungsakt,
sondern auf den Ausführungsakt" ankomme (Ausschussprotokoll 2/1052, S. 29). Durch
die Formulierung "neue öffentliche Aufgaben" in Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV, ferner durch
die "Inkrafttretensregelung" in Art. 3 Abs. 2 des verfassungsändernden Gesetzes,
wonach die Neuregelung nur für Aufgaben gilt, "zu deren Erfüllung die Gemeinden und
Gemeindeverbände nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes verpflichtet werden", sowie
auch durch den als "Auslegungshilfe" gedachten Beschluss des Landtages vom 18. März
1999 (LTDrs 2/6179-B) sollte demgegenüber sichergestellt werden, dass kein Anspruch
"auf Rückerstattung von Kosten für bereits übertragene Aufgaben" bestehe (so etwa die
Abg. Frau Dettmann in der Sitzung des Ausschusses für Inneres vom 4. März
1999, Ausschussprotokoll 2/1202, S. 8, vgl. auch Begründung des Änderungsvorschlages
der SPD-Fraktion: nur für "zukünftige Entscheidungen" des Gesetzgebers, a.a.0., S.2).
Die vorliegend zu entscheidende Frage, ob eine zu Mehrbelastungen der Kommunen
führende Änderung von Kostenerstattungsregelungen bei bereits wahrgenommenen
Aufgaben von Art. 97 Abs. 3 n.F. LV erfasst wird, ist anderer Art und im
Gesetzgebungsverfahren nicht thematisiert worden. Für diese Frage bleibt die
Entstehungsgeschichte der Neufassung des Art. 97 Abs. 3 LV insgesamt unergiebig.
(2) Art. 97 Abs. 3 LV kommt in der durch das Gesetz vom 7. April 1999 geänderten
Fassung aber deshalb als Prüfungsmaßstab auch für die Kostenerstattungsregelungen
bezüglich der den örtlichen Trägern der Sozialhilfe übertragenen Aufgabe nach § 100
Abs. 1 Nr. 1 BSHG (Eingliederungshilfe für Behinderte und Hilfe zur Pflege) zur
Anwendung, weil durch das Haushaltsstrukturgesetz 2000 selbst eine neuerliche
Übertragung bereits früher von den Landkreisen und kreisfreien Städten
wahrgenommenen Aufgaben erfolgt ist. Der Gesetzgeber hat die (um eine weitere
Aufgabe ergänzte) Aufgabenübertragungsnorm des § 2 Abs. 2 AG-BSHG durch das
Haushaltsstrukturgesetz 2000 - und somit nach Inkrafttreten der Verfassungsänderung -
insgesamt erneut in seinen Willen aufgenommen. Das erkennende Gericht hat bereits in
seinem Urteil vom 18. Dezember 1997 (VfGBbg 47/96, a.a.0.) ausgeführt, dass eine
erneute, die bisherige Aufgabenübertragung ablösende Aufgabenübertragung auch
dann anzunehmen sei, wenn eine neue Rechtsgrundlage für eine schon vorher - im
damaligen Fall: vor Inkrafttreten der Verfassung - wahrgenommene Aufgabe geschaffen
wird (LVerfGE 7, 144, 158). Dem Inkrafttreten der Verfassung ist eine Änderung der
maßgeblichen Verfassungsbestimmung gleichzustellen. Ein wesentlicher Unterschied zu
der dem erwähnten Urteil zugrundeliegenden Konstellation ist auch nicht darin zu sehen,
dass hier § 2 Abs. 2 AG-BSHG als Rechtsgrundlage für die Aufgabenübertragung nicht
vollständig ersetzt, sondern lediglich in Bezug auf eine einzelne Aufgabe (nach § 100
Abs. 1 Nr. 5 BSHG) ergänzt worden ist. Der konkrete Bestätigungswille des
Gesetzgebers ergibt sich sowohl aus dem engen sachlichen Zusammenhang zwischen
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Gesetzgebers ergibt sich sowohl aus dem engen sachlichen Zusammenhang zwischen
den bereits übertragenen Aufgaben nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 BSHG und der
hinzugekommenen Aufgabe nach § 100 Abs. 1 Nr. 5 BSHG als auch aus der
durchgreifenden, auf das Verhalten bei der Wahrnehmung der Aufgabe Einfluss
nehmenden Änderung der gesamten Kostenerstattungssystematik bezüglich der
Aufgaben nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 BSHG. Die in Frage stehenden Regelungen
bedeuten nicht allein eine neue Art und Weise der Kostenerstattung, sondern betreffen
die Aufgabenerfüllung selbst, die anders und kostensparender abgewickelt werden soll.
Die Landesregierung räumt ihrerseits ein, durch die Änderung des AG-BSHG sei die
Stärkung des Grundsatzes "ambulant vor stationär" "beabsichtigt" (vgl. Antwort der
Landesregierung auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Thomas Domres, LTDrs
3/3053).
Die hier vorgenommene Einordnung als neuerliche Aufgabenübertragung entspricht
auch dem Normzweck des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV. Insoweit hat das Verfassungsgericht
bereits in der Falkensee-Entscheidung zu Art. 97 Abs. 3 a.F. LV ausgeführt (vgl. Urteil
vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -LVerfGE 7, 144, 158 f .)
"Kostendeckung ist kein sich mit der Übertragung der Aufgabe erledigendes einmaliges
Ereignis, sondern ein fortlaufender Prozess. Nach dem Sinn und Zweck des Art. 97 Abs.
3 Satz 1 LV greift es zu kurz, die Pflicht zu Festlegungen über die Kostendeckung
ausschließlich an den Übertragungsakt zu knüpfen. Dabei bliebe außer acht, dass die
übertragene Aufgabe sich mit dem Übertragungsakt keineswegs erledigt, sondern
fortlaufende Kosten nach sich zu ziehen pflegt. Der Schwerpunkt der Kostenbelastung
liegt in der fortlaufenden Bewältigung der Aufgabe (...). Dem Schutzzweck des Art. 97
Abs. 3 Satz 1 entsprechend müssen für diese fortlaufend anfallenden Kosten
Festlegungen über die Deckung bestehen".
Mit dieser funktionalen Betrachtungsweise wäre es nicht zu vereinbaren, wenn der
Gesetzgeber eine bestehende - den Anforderungen des strikten Konnexitätsprinzips
genügende - Kostenerstattungsregelung unter Ausnutzung der zum Zeitpunkt der
erstmaligen Übertragung der Aufgabe bestehenden Verfassungsrechtslage (hier:
relatives Konnexitätsprinzip) zu Lasten der Kommunen verändern dürfte. Dem strikten
Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV ist nach seinem Sinn und Zweck auch ein
Verschlechterungsverbot im Vergleich zum status quo und bezogen auf die einzelne
Aufgabe zu entnehmen. Da Art. 97 Abs. 3 n.F. LV für das (strikte) Konnexitätsprinzip
(nur) auf "neue" öffentliche Aufgaben abstellt, braucht der Gesetzgeber zwar nicht von
Verfassungs wegen tätig zu werden, um die Kostenerstattungsregelungen für bereits
früher übertragene Aufgaben dem strikten Konnexitätsprinzip anzupassen. Entschließt
er sich jedoch zu einer Änderung der Kostenregelung - um so mehr, wenn er dabei auf
eine veränderte Aufgabenwahrnehmung abzielt -, darf er nicht hinter das bereits
erreichte Niveau der Kostenerstattung zurückfallen.
2.a) Nach Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV ist ein "entsprechender finanzieller Ausgleich" zu
schaffen, wenn die wahrzunehmenden neuen öffentlichen Aufgaben zu einer
Mehrbelastung der Gemeinden und Gemeindeverbände führen. Die
Verfassungsbestimmung gebietet damit grundsätzlich eine vollständige und
finanzkraftunabhängige Erstattung der den Kommunen durch die Aufgabenübertragung
entstehenden Mehrbelastungen durch das Land. Soweit das erkennende Gericht in dem
Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 - ausgeführt hat, dass Art. 97 Abs. 3 Satz
1 LV "keine vollständige Erstattung der bei den Kommunen für die Durchführung
übertragener Aufgaben anfallenden Kosten durch das Land" vorschreibe (LVerfGE 7,
144, Leitsatz 5), galt dies für die frühere Fassung der Verfassungsbestimmung ("Das
Land kann die Gemeinden und Gemeindeverbände durch Gesetz verpflichten,
Angelegenheiten des Landes wahrzunehmen, wenn gleichzeitig Festlegungen über die
Deckung der Kosten getroffen werden."). Mit der Neufassung des Art. 97 Abs. 3 Satz 3
LV hat sich der Verfassungsgeber hingegen - wie die Verfassungen der Länder Baden-
Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen und Schleswig-Holstein -
für das sog. strikte Konnexitätsprinzip entschieden. In der Formulierung, dass ein
"entsprechender" finanzieller Ausgleich zu schaffen ist, kommt zum Ausdruck, dass ein
bloß "angemessener" Ausgleich im Sinne eines sog. relativen Konnexitätsprinzips nicht
ausreicht (vgl. BadWürttStGH, LVerfGE 9, 3, 15, zu Art. 71 Abs. 3 Satz 3 BadWürttVerf.;
Huber/Storr, Der kommunale Finanzausgleich als Verfassungsproblem, 1999, S. 70).
Das gilt nach ihrem Sinn und Zweck auch für die Neufassung des Art. 97 Abs. 3 Satz 3
LV. Die Regelung trägt als Ausdruck des Verursacherprinzips dem Gedanken Rechnung,
dass das Land für einen Ausgleich derjenigen Mehrlasten Sorge zu tragen hat, die den
Gemeinden und Gemeindeverbänden in der Folge einer Aufgabenübertragung
erwachsen (BadWürttStGH, a.a.0., S. 13). Es soll verhindert werden, dass infolge der
Übertragung von Pflichtaufgaben der Spielraum für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben
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Übertragung von Pflichtaufgaben der Spielraum für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben
unangemessen verengt und damit die Eigenverantwortlichkeit von der finanziellen Seite
her ausgehöhlt wird. Eine finanzielle Belastung durch die Wahrnehmung von
übertragenen Aufgaben soll vermieden werden (vgl. SächsVerfGH, a.a.0., zu Art. 85 Abs.
1 Satz 3 und Abs. 2 SächsVerf.).
b) Hinsichtlich der Ausgestaltung der durch das strikte Konnexitätsprinzip geforderten
Kostenerstattung im Einzelnen hat sich das erkennende Gericht bisher nicht festgelegt.
In dem Urteil vom 20. September 2001 (VfGBbg 57/00) hat es lediglich obiter
ausgeführt, dass der Ausgleich, etwa bei - typisierend betrachtet - kommunalpolitischem
Interesse der Kommunen an der Übernahme der Aufgabe unter dem Gesichtspunkt der
Bürgerbetreuung "vor Ort" - möglicherweise nicht notwendig bei 100 % zu liegen braucht
und bis zu einem gewissen Grade auch die gleichzeitige Rückführung anderweitiger
Aufgaben oder Standards oder die Eröffnung neuer Einnahmen (Gebühren) zu einem
"entsprechenden finanziellen Ausgleich" i. S. von Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV beitragen
können mag. In der Tat besagt der Grundsatz, dass das strikte Konnexitätsprinzip des
Art. 97 Abs. 3 LV die Schaffung eines vollständigen und finanzkraftunabhängigen
Mehrbelastungsausgleichs verlangt, noch nichts darüber, auf welche Weise die
erforderliche Ausgleichsregelung herbeizuführen sei (vgl. SächsVerfGH, a.a.0., zu Art. 85
Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 SächsVerf.). Wie auch in der - sich von der "Erstattung"
abgrenzenden - Wortwahl "Ausgleich" in Art. 97 Abs. 3 LV zum Ausdruck kommt, ist der
Gesetzgeber deshalb nicht daran gehindert, statt einer auf den Pfennig genauen
Abrechnung eine Kostenerstattungsregelung in typisierender und pauschalierender Form
zu treffen, indem etwa statt einer zeitraubenden und unsicheren Ermittlung der
konkreten Ausgabensituation ein Rückgriff auf generelle Erfahrungswerte erfolgt.
Innerhalb seines Gestaltungsspielraums darf der Gesetzgeber auch ein
Erstattungskonzept verfolgen, das über besondere Anreize für wirtschaftlichen und
sparsamen Gesetzesvollzug eine kostensenkende Wirkung entfaltet. Ein derartiges
Erstattungssystem darf sich allerdings nicht in der bloßen Festschreibung einer
Eigenbeteiligung oder absoluter Obergrenzen erschöpfen. Auch soweit das erkennende
Gericht in dem Urteil vom 18. Dezember 1997 (LVerfGE 7, 144, 162) davon
ausgegangen ist, dass eine Heranziehung der Kommunen zu den Verwaltungskosten
nicht verwehrt sei, weil sich die Kommunen auch bei der Wahrnehmung von Aufgaben
des übertragenen Wirkungskreises im Rahmen ihrer Organisationshoheit bewegten und
die Höhe der Verwaltungskosten von etwaigen Fehlentscheidungen einerseits und dem
verwaltungsorganisatorischen Geschick und der Tüchtigkeit der jeweiligen kommunalen
Verantwortungsträger andererseits mit beeinflusst würden, können diese auf Art. 97
Abs. 3 a.F. bezogenen Erwägungen auf das strikte Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3
n.F. LV nicht ohne weiteres übertragen werden. Eine pauschalierende und
Kostensenkungspotentiale bei der Wahrnehmung der Aufgaben berücksichtigende
Regelung ist vielmehr nach der nunmehr geltenden Verfassungsrechtslage nur insoweit
zulässig, als jede einzelne betroffene Kommune die realistische und nicht nur
theoretische Möglichkeit hat, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem
vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu kommen.
Jedenfalls muss aber einer Pauschalierung eine vom Gesetzgeber vorzunehmende
fundierte Prognose über die durch die Aufgabenübertragung bei den Kommunen
verursachten notwendigen Kosten und ggf. ihre Beeinflussbarkeit durch die Kommunen
zugrunde liegen (vgl. SächsVerfGH, a.a.0.). Art. 97 Abs. 3 n.F. LV verlangt vom
Gesetzgeber, im Gesetzgebungsverfahren eine eigene Prognoseentscheidung zu treffen
bzw. - bei Rückgriff auf anderweitige Erkenntnisse - eine eigenständige Überprüfung ihrer
Übertragbarkeit unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse vorzunehmen und
verpflichtet ihn diesbezüglich zu prozeduraler Sorgfalt. Diese Prognoseentscheidung
unterliegt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle, welche ihrerseits von der Art und ggf.
den Besonderheiten der in Betracht zu ziehenden Umstände, den Möglichkeiten und
Schwierigkeiten ihrer Prognostizierung und der Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter
abhängt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. September 1996, NJW 1997, 247;
zusammenfassend Urteil vom 1. März 1979, BVerfGE 50, 290, 332 f = NJW 1979, 699 =
DVBl. 1979, 399 = DÖV 1979, 251). Dass sich eine fehlerfrei erstellte Prognose später
nicht bewahrheitet, führt für sich genommen und unbeschadet der Frage der
gesetzgeberischen Reaktionen für diesen Fall (vgl. dazu Verfassungsgericht des Landes
Brandenburg, Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 97, 174) noch nicht
zur Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Kostendeckungsregelung. Erforderlich ist
aber eine gründliche gesetzgeberische Befassung mit den tatsächlichen Grundlagen der
Prognoseentscheidung unter Ausschöpfung der zugänglichen Erkenntnisquellen bei
Berücksichtigung der Verhältnisse vor Ort. Dies setzt voraus, dass der Gesetzgeber die
ihm zugänglichen Erkenntnisquellen situationsgerecht ausgeschöpft und die
voraussichtlichen Auswirkungen der Regelung so zuverlässig wie angesichts der
Komplexität des jeweils zu regelnden Sachverhalts nur möglich abgeschätzt hat. Hierbei
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Komplexität des jeweils zu regelnden Sachverhalts nur möglich abgeschätzt hat. Hierbei
muss er realistisch einschätzen, ob und inwieweit die Gemeinden und
Gemeindeverbände rechtlich und wirtschaftlich imstande sind, die bei der Wahrnehmung
der übertragenen Aufgaben entstehenden Kosten durch eigenverantwortliches Handeln
zu beeinflussen (vgl. BadWürttStGH, a.a.0., S. 15; zur Rolle des Parlaments im Prozess
der Gesetzesfolgenabschätzung vgl. Grimm/Brocker, ZG 1999, 58 m.w.N.).
Gestaltungsspielräume und Kostensenkungspotentiale bei den kommunalen
Selbstverwaltungsträgern dürfen nicht abstrakt und gleichsam "ins Blaue hinein"
vorausgesetzt werden, sondern müssen im Einklang mit den tatsächlichen
Gegebenheiten stehen. Besonderheiten ist angemessen Rechnung zu tragen.
3. Ausgehend von diesen Maßstäben ist die angegriffene Kostenerstattungsregelung des
§ 4 Abs. 2 AG-BSHG mit dem strikten Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV nicht
vereinbar. Dabei kann offen bleiben, ob sich das Verfassungsgericht bei der Überprüfung
der Prognose des Gesetzgebers im Bereich des Art. 97 Abs. 3 LV auf eine
Vertretbarkeits- oder Evidenzkontrolle beschränkt oder eine intensivierte inhaltliche
Kontrolle stattfindet. Die Prognoseentscheidung hält schon einer bloßen
Vertretbarkeitskontrolle nicht stand.
a) Nach § 4 Abs. 2 AG-BSHG in der Fassung des Art. 6 Nr. 6 HStrG 2000 hat das Land
den örtlichen Trägern zum Ausgleich der Kosten, die durch die Übertragung der
sachlichen Zuständigkeit nach § 2 entstehen, insgesamt 93 vom Hundert der
Nettoausgaben der örtlichen Träger der Sozialhilfe für die Eingliederungshilfe für
Behinderte, die Hilfe zur Pflege und die Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer
Schwierigkeiten mit Ausnahme der Ausgaben für Leistungen, die nicht als Einzelfallhilfe
gewährt werden, zu erstatten. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs der
Landesregierung (LTDrs 3/810, S. 63) zielt die Neuregelung darauf ab, die
Selbstverwaltung der Kommunen und die Einflussnahme auf die Finanzen innerhalb der
Sozialhilfe zu stärken. Durch die Steuerung des Zuganges zu stationären Hilfen in
Verbindung mit dem Aufbau ambulanter Strukturen sei es den örtlichen Trägern der
Sozialhilfe möglich, wirksam zur Kostenbegrenzung beizutragen. Während die Einführung
neuer (ambulanter) Strukturen bisher eine Änderung der Kostenzuständigkeit (zulasten
der örtlichen Träger) mit sich gebracht habe, bleibe es nach der neuen Regelung bei
einer 93%igen Kostenerstattung durch das Land. Dadurch sei der Wechsel von stationär
nach ambulant künftig mit finanziellen Vorteilen statt mit Nachteilen verbunden.
b) Diese Erwägungen des Gesetzgebers sind im Ansatz nicht zu beanstanden. Bei der
Bemessung der Kostenerstattung nach einem bestimmten Prozentsatz der gesamten
Nettoausgaben für die (teil- )stationäre und ambulante Hilfe kann es sich, sofern ein den
tatsächlichen Gegebenheiten und Möglichkeiten gerecht werdender Prozentsatz gewählt
ist, um eine auch mit dem strikten Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV
vereinbare Pauschalierung handeln. Ein solches Erstattungskonzept ist ggf. - unter der
genannten Voraussetzung - geeignet, auf einen wirtschaftlichen und sparsamen
Gesetzesvollzug hinzuwirken und durch Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der
Kommunen eine kostensenkende Wirkung zu entfalten. Durch die Zusammenfassung
ambulanter und stationärer Hilfen in der Hand desselben Trägers in Verbindung mit der
einheitlichen Kostenerstattung entfällt der Anreiz, allein aus Kostengründen ambulante
durch stationäre Hilfe zu ersetzen, um auf diese Weise die Hilfe auf einen anderen
Kostenträger zu verlagern. Diesem Anreiz entgegenzuwirken ist um so mehr
gerechtfertigt, als der Sozialhilfeträger zu der - sehr kostenintensiven - stationären
Unterbringung nur verpflichtet ist, wenn die Heimbetreuung erforderlich ist. Hierbei sind
nicht nur die Hilfeempfänger und die Art ihrer Hilfebedürftigkeit in den Blick zu nehmen,
sondern auch die konkreten örtlichen Verhältnisse. Die tatsächliche Möglichkeit einer
ausreichenden ambulanten Versorgung oder von häuslicher Pflege hat damit
unmittelbar Auswirkungen auf die Frage eines subjektiv-öffentlichen Rechtes auf
stationäre Eingliederungshilfe und lässt diesen Anspruch ggf. entfallen. Hinzu kommt,
dass den Kommunen durch die 93%- Regelung ein von mittelbaren finanziellen
Vorgaben freier und flexibel einsetzbarer Betrag an die Hand gegeben wird, was ihrer
Organisationshoheit letztlich förderlich sein kann (vgl. hierzu bereits Verfassungsgericht
des Landes Brandenburg, Urteil vom 18.12.1997 - VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144, 161)
und ggf. der kommunalen Selbstverwaltung zugute kommt. Je genauer die
Zweckbestimmung der zugewiesenen Mittel ist und je näher die Zuweisung am
Erstattungsprinzip liegt, desto mehr werden die Möglichkeiten der Kommunen
beschränkt, in dem durch Gesetz und Weisungen gezogenen Rahmen Art und Weise der
Aufgabenwahrnehmung eigenverantwortlich zu bestimmen (vgl. NdsStGH, DÖV 1995,
994, 996, DVBl. 1998, 185, 187, sowie NVwZ- RR 2001, 553, 554; BayVerfGH, NVwZ-RR
1998, 601, 606.
Auch dass das vom Gesetzgeber gewählte Konzept die Kostenerstattung für die
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Auch dass das vom Gesetzgeber gewählte Konzept die Kostenerstattung für die
übertragenen Aufgaben im Bereich der stationären Maßnahmen mit der
Kostenerstattung für ambulante Maßnahmen und damit für eigene Aufgaben der
Kommunen verbindet, ist im Ansatz verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Nach
den Ausführungen des erkennenden Gerichts in der Falkensee- Entscheidung ist zwar bei
der Mittelzuweisung ein gesonderter Ansatz für die übertragenen Aufgaben" erforderlich,
damit ausreichend kontrollierbar ist, wie weit die Gemeinden im Rahmen der
Kostendeckung herangezogen werden (vgl. LVerfGE 7, 144, 158 f.). Da § 4 Abs. 2 AG-
BSHG eine selbständige Regelung für den Ausgleich der Kosten, die den örtlichen
Trägern der Sozialhilfe durch die Übertragung der sachlichen Zuständigkeit nach § 2 AG-
BSHG entstehen, enthält, ist hier aber jedenfalls insoweit dem Gebot der Transparenz
(vgl. hierzu: NdsStGH, NVwZ- RR 2001, 553, 554) Genüge getan. Fraglich ist allein, ob
der Gesetzgeber für die Kosten, die den Kommunen bei der Wahrnehmung übertragener
Aufgaben entstehen, einen ausreichenden, den Anforderungen des strikten
Konnexitätsprinzips genügenden "entsprechenden finanziellen Ausgleich" geschaffen
hat. Hierzu gilt:
Dass nach der Planung des Gesetzgebers - wie sich aus den für die Kostenerstattung im
Haushaltsplan 2000/2001 (Band VIII, Einzelplan 07, Kapitel 07070, Titel 64370234, S. 96,
97) veranschlagten Zahlen ergibt - per Saldo eine Kostenverlagerung auf die Landkreise
erfolgt und § 4 Abs. 2 AG-BSHG die dem einzelnen Träger tatsächlich entstehenden
Kosten u.U. nicht vollständig ausgleicht, stellt für sich genommen insofern noch keinen
Verstoß gegen das strikte Konnexitätsprinzip dar, als die höheren Kosten auf fehlende
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Aufgabenwahrnehmung zurückzuführen sind
und der Gesetzgeber die Kosteneinsparungspotentiale der Kommunen an sich
zutreffend oder doch hinreichend plausibel eingeschätzt hat. Von daher ist das
Vorbringen des Beschwerdeführers zu 1), er müsse aufgrund der Neuregelung im Jahr
2000 etwa 500.000 DM selbst tragen, für sich allein nicht entscheidend, weil eine solche
Mehrbelastung ihren Grund auch in mangelnder Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei
der Art der Aufgabenwahrnehmung finden kann.
Der als solcher verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Anreiz zur Kostensenkung
wird auch nicht - wie der Landkreistag meint - dadurch entscheidend in Frage gestellt,
dass die Höhe der ebenfalls zu 93 % ausgeglichenen Kosten für ambulante Leistungen
nicht zwingend in einem Zusammenhang mit der jeweiligen Fallzahl steht. § 4 Abs. 2 AG-
BSHG stellt - anders als § 4 Abs. 3 AG-BSHG - nicht auf Fallzahlen, sondern auf die
Nettoausgaben ab. Gewisse Unschärfen liegen im Wesen pauschalierender Regelungen
und sind hinzunehmen.
c) Unbeschadet dessen hat nach Lage des Falles § 4 Abs.2 AG- BSHG vor der
Landesverfassung keinen Bestand. Es fehlt an einer den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügenden situationsgerechten Prognose zu den Auswirkungen der
Regelung auf die Haushalte der Landkreise und kreisfreien Städte. Außer Betracht zu
bleiben hat hierbei, dass der Gesetzgeber - wie sich aus der amtlichen Begründung für
das Haushaltsstrukturgesetz 2002 ergibt (vgl. LTDrs 3/3230, S. 13 ff.) - inzwischen
offenbar selbst davon ausgeht, dass die dem Haushaltsstrukturgesetz 2000
zugrundeliegenden Annahmen zur Fallzahlen- und Kostenentwicklung teilweise
unzutreffend gewesen sind. Denn dass sich eine zunächst fehlerfrei erstellte Prognose
später nicht bewahrheitet, führt - wie dargelegt - für sich allein noch nicht zur
Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Kostendeckungsregelung. Maßgeblich für die
verfassungsrechtliche Überprüfung ist grundsätzlich die - auf den Zeitpunkt der
Aufgabenübertragung abstellende - Prognose zum Zeitpunkt des Gesetzgebungsakts
(vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 23. November 2000, LKV 2001, 223, 225; ablehnend:
Meyer, LKV 2001, 297, 298). Vorliegend aber war die Aufgaben- und Kostenanalyse
bereits zum Zeitpunkt der Prognose des Gesetzgebers unvollständig. In der Begründung
des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LTDrs 3/810, S. 68) wird zu der Festlegung
einer 93%igen Kostenerstattung in § 4 Abs. 2 AG- BSHG lediglich ausgeführt, dass der
Erstattungssatz auf das Verhältnis der Nettoausgaben der genannten Hilfearten im
ambulanten Bereich einerseits und im stationären Bereich andererseits zurückgreife.
Nach der Sozialhilfestatistik von 1998 (letzte vorliegende amtliche Statistik) betrage das
Verhältnis zwischen den o.a. Hilfen innerhalb und außerhalb (teil-)stationärer
Einrichtungen bundesweit und in den alten Bundesländern durchschnittlich 92 % zu 8 %.
In den neuen Bundesländern betrage es durchschnittlich 93 % zu 7 % und in
Brandenburg 95 % zu 5 %. Es werde unter diesen Umständen beim Erstattungssatz auf
den Durchschnitt aller neuen Bundesländer abgehoben, weil davon auszugehen sei,
dass die örtlichen Träger in Brandenburg in der Lage seien, künftig den Anteil der Hilfen
außerhalb (teil-)stationärer Einrichtungen zu verstärken.
Diese Begründung lässt eine vertiefte Auseinandersetzung mit den tatsächlichen
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Diese Begründung lässt eine vertiefte Auseinandersetzung mit den tatsächlichen
Verhältnissen im Land Brandenburg vermissen. Es fehlt bereits an einer näheren
Auseinandersetzung mit den Gründen dafür, dass der Anteil der stationären Hilfeleistung
im Land Brandenburg höher ist als anderswo und mit der sich daran anschließenden
Frage, ob und inwieweit sich dieser Zustand verantwortlicherweise beeinflussen lässt und
ggf. ob und in welchen Zeiträumen dies möglich ist. Eine Analyse der Auswirkungen der
demografischen Entwicklung im Allgemeinen und im Land Brandenburg im Besonderen
auf den zu erwartenden Bedarf an stationären Hilfen nach dem BSHG ist den
Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen, obwohl die sich abzeichnenden
Veränderungen der Altersstruktur der Bevölkerung mit ihren tiefgreifenden Folgen auch
im Bereich des Gesundheitssystems auf der Hand liegen. Sie hätten den Gesetzgeber
zu einer über die aktuellen Durchschnittswerte hinausreichenden sorgfältigen Ermittlung
und Abwägung veranlassen müssen. Sachverständigengutachten zum tatsächlichen
Bedarf an stationären Hilfen und zu den - vor allem im Hinblick auf die Altersstruktur,
aber auch auf Wanderungsbewegungen - in den nächsten Jahren zu erwarten den
Veränderungen sind im Gesetzgebungsverfahren ausweislich der Materialien nicht
eingeholt worden.
Der Gesetzgeber ist im übrigen selbst davon ausgegangen, dass die Gründe für die
Zunahme der Fallzahlen bei der Eingliederungshilfe für Behinderte "zu einem erheblichen
Teil in dem noch nicht vollzogenen Aufbau von ambulanten und teilstationären
Strukturen im Land" liegen (vgl. LTDrs 3/810, S. 55). Vor diesem Hintergrund ist die
Annahme, dass das durch die Neufassung der Kostenregelung angestrebte veränderte
prozentuale Verhältnis zwischen den Nettoausgaben im ambulanten und stationären
Bereich trotz der anstehenden strukturellen Veränderungen ohne längere
Anpassungszeit - gewissermaßen "von jetzt auf gleich" - erreicht werden könne, nicht
plausibel. Soweit der Gesetzgeber das sich aus der letzten amtlichen Sozialhilfestatistik
für die neuen Länder durchschnittlich ergebende Verhältnis von 93 % (stationäre Hilfen)
zu 7 % (ambulante Hilfen) auf das Land Brandenburg übertragen hat, wo bisher ein
Verhältnis von 95 % zu 5 % besteht, fehlt es an Überlegungen, ob aufgrund der
demografischen Entwicklungen nicht auch in den anderen Bundesländern ein
wachsender Bedarf für stationäre Hilfeleistungen zu erwarten steht. Weiter ist nicht
ersichtlich, dass möglichen - teilweise sich durchaus aufdrängenden - Besonderheiten im
Land Brandenburg nachgegangen und Rechnung getragen worden ist. In der
Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (vgl. LTDrs 3/810, S. 59 f.) wird
darauf hingewiesen, dass sich auf dem Gebiet des jetzigen Landes Brandenburg
überproportional viele Einrichtungen der Behindertenhilfe befinden, in denen
Hilfeempfänger aus anderen neuen Bundesländern - und wohl auch aus Berlin -
Aufnahme gefunden haben. Zwar heißt es in der Gesetzesbegründung weiter, dass
dieser aufgrund der Entwicklung in der DDR (Lokalisierung von Großeinrichtungen)
erhöhte Anteil von behinderten Menschen aus anderen Teilen der DDR "mittel- bis
langfristig" zurückgehen werde. Auch werde aufgrund eines Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts "kurzfristig" ein Rückgang der Zahl der Fälle "erwartet", bei
denen die örtlichen Träger des Landes Brandenburg für die Gewährung der
Eingliederungshilfe für Behinderte zuständig seien. In den Ist-Fallzahlen der Jahre 1997
bis 1999 und in der Ausgangslage für das Jahr 2000 seien mindestens 350 Fälle
enthalten, für die nach Anwendung des o.a. Urteils ein örtlicher Träger außerhalb
Brandenburgs zuständig wäre. Auch insoweit wird jedoch nicht berücksichtigt, dass
entsprechende Anpassungen von den Kommunen nicht ohne Übergangsphase
umgesetzt werden können.
Weiter ist im Gesetzgebungsverfahren namentlich von Seiten der kommunalen
Spitzenverbände darauf hingewiesen worden, dass der mit 95 % sehr hohe Anteil
stationärer Plätze in Brandenburg nicht zuletzt in der eigenen Verantwortung des Landes
entstanden und vom Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Frauen im Jahr
1999 als bedarfsgerecht anerkannt worden sei (vgl. die Stellungnahme von Frau Dr.
Vorholz für den Landkreistag Brandenburg in der öffentlichen Anhörung zu Art. 6 HStrG
2000 vor dem Ausschuss für Haushalt und Finanzen am 5. Juni 2000, Ausschussprotokoll
3/128, S. 4). Zwar stand die zuvor erfolgte Schaffung stationärer Plätze einem
Umsteuern des Gesetzgebers in die jetzt eingeschlagene Richtung nicht entgegen; das
Land kann seinen politischen Gestaltungsspielraum nicht gleichsam verwirken. Es liegt
jedoch auf der Hand, dass sich ein Abbau einmal belegter Plätze nicht von "jetzt auf
gleich" vollziehen lässt und erst allmählich über eine geänderte Aufnahmepraxis
erreichbar ist. Auch dies ist, soweit aus den Gesetzesmaterialien ersichtlich, nicht
hinreichend bedacht worden. Ob und in welchem Umfang die jetzigen Bewohner der
stationären Einrichtungen auf Dauer dort leben müssen oder wie viele von ihnen in
ambulanter Weise betreut werden können, ist im Gesetzgebungsverfahren unerörtert
geblieben. Dass sich der Gesetzgeber mit den im Gesetzgebungsverfahren geäußerten
Einwänden gegen eine kurzfristige Realisierbarkeit der angesteuerten Verlagerung in den
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Einwänden gegen eine kurzfristige Realisierbarkeit der angesteuerten Verlagerung in den
ambulanten Bereich (vgl. die Stellungnahmen bei der Anhörung zu Art. 6 HStrG 2000
am 5. Juni 2000, Ausschussprotokoll 3/128) auseinandergesetzt und sie ggf. zum Anlass
einer erneuten Überprüfung seiner Prognose genommen hätte, ist nicht ersichtlich.
Vielmehr scheint er davon ausgegangen zu sein, dass eine "Aufrüstung" im ambulanten
Bereich gewissermaßen von selbst zu einem entsprechenden Fallzahlenrückgang im
stationären Bereich führe.
Auch von den rechtlichen Rahmenbedingungen her ist eine Absenkung des Anteils
stationärer Hilfen von derzeit 95 % auf 93 nur schrittweise und nicht "ab sofort" möglich.
Ein Ermessensspielraum der örtlichen Träger der Sozialhilfe besteht nur in engen
Grenzen. Bei den Leistungsansprüchen nach dem Bundessozialhilfegesetz handelt es
sich überwiegend um Rechtsansprüche (vgl. allgemein § 4 Abs. 1 Satz 1 BSHG sowie im
vorliegenden Zusammenhang § 39 Abs. 1 Satz 1 für die Eingliederungshilfe, § 68 Abs. 1
BSHG für die Hilfe zur Pflege und § 72 Abs. 1 Satz 1 BSHG für die Hilfe zur Überwindung
besonderer sozialer Schwierigkeiten), die vor den Verwaltungsgerichten durchgesetzt
werden können. Inhaltlich werden die Entscheidungen der Träger der Sozialhilfe
maßgeblich durch - dem Einfluss der örtlichen Träger der Sozialhilfe naturgemäß
entzogene - ärztliche Gutachten zu Art und Grad der Behinderung determiniert. Der
Entscheidung im Rahmen der Hilfe zur Pflege ist nach § 68 a BSHG die Entscheidung der
Pflegekasse über das Ausmaß der Pflegebedürftigkeit nach dem Elften Buch
Sozialgesetzbuch zugrunde zu legen, soweit sie auf Tatsachen beruht, die bei beiden
Entscheidungen zu berücksichtigen sind.
Die vom Gesetzgeber letztlich allein mit dem prozentualen Verhältnis zwischen den
Kosten für stationäre und ambulante Hilfen in anderen Bundesländern begründete
pauschalierende Kostenermittlung verzichtet mithin auf eine fundierte und
situationsbezogene Bedarfsanalyse und berücksichtigt deshalb nicht ausreichend die
tatsächlichen Auswirkungen, welche sich aus der Aufgabenerfüllung für die Haushalte der
Landkreise und kreisfreien Städte ergeben. Damit erweisen sich die von dem
Gesetzgeber angestellten Erwägungen als unvollständig und hat der Gesetzgeber den
ihm ansonsten zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten. § 4 Abs. 2 AG-BSHG
hält infolgedessen der Überprüfung am Maßstab des Art. 97 Abs. 3 LV nicht stand.
4. Mit Art. 97 Abs. 3 n.F. LV unvereinbar sind auch die Übergangsregelungen nach Art.
20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung von Art. 6 HStrG 2002, wonach für die
Platzzahlen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 AG-BSHG ab dem Jahr 2000 bis zum Jahr 2005
bestimmte Fallobergrenzen für die Eingliederungshilfe für Behinderte gelten. Auch
insoweit fehlt es an einer fehlerfreien, auf gesicherter Basis erstellten Prognose über die
Auswirkungen auf die Haushalte der Landkreise und kreisfreien Städte und die
Beeinflussbarkeit der entsprechenden Kosten durch diese Träger vor dem Hintergrund
des Konnexitätsprinzips (s. o. zu 3 c>). Dies gilt ebenso wie für die im
Haushaltsstrukturgesetz 2000 ausgeworfenen auch für die durch das
Haushaltsstrukturgesetz 2002 geänderten Zahlen. Zum einen hat sich der Gesetzgeber
mit der tatsächlichen Entwicklung seither nicht vertieft auseinandergesetzt.
Offensichtlich hat das verstärkte Angebot im ambulanten Bereich bisher nicht zu einer
Verminderung der stationären Fallzahlen geführt. Zum anderen ist die Annahme des
Gesetzgebers des HStrG 2002, bis zum Jahre 2005 sei gegenüber der zunächst
geschaffenen Regelung ein noch verstärkter Abbau der stationären Plätze möglich, im
Gesetzgebungsverfahren kaum begründet worden. Vielmehr heißt es in der amtlichen
Begründung lediglich kursorisch, dass davon ausgegangen werde, dass durch ein
verstärktes Angebot im ambulanten Bereich, insbesondere bei der Eingliederungshilfe
für Behinderte, ein Abbau von stationären Fallzahlen "möglich sein" "müsste" (LTDrs
3/3230, S. 12). Die auf im Ganzen nicht nachvollziehbaren Angaben beruhende und
deshalb verfassungsgerichtlich nicht überprüfbare Fallzahldeckelung ist mit der - nicht
nur theoretischen - Gefahr verbunden, dass sie für die betreffenden Träger nicht
genügend Raum lässt, um durch zumutbare eigene Anstrengungen einen vollständigen
Mehrbelastungsausgleich zu erwirtschaften. Schon hiernach kommt es deshalb nicht
darauf an, ob und wieweit die zunächst vorgelegten Schätzungen der Beschwerdeführer
zugetroffen haben, wonach sich die aufgrund des Fallzahldeckels des Art. 20 Nr. 1b)
HStrG 2000 a.F. bei der stationären Eingliederungshilfe für die Zeit vom 1. Januar 2001
bis zum 31. Dezember 2005 entstehenden nicht ausgeglichenen Belastungen bei dem
Beschwerdeführer zu 1) auf rund 15,5 Millionen und bei dem Beschwerdeführer zu 2) auf
rund 18,5 Millionen DM belaufen hätten, und wie sich die Änderung der
Fallzahlobergrenzen durch das HStrG 2002 auf diese Berechnungen auswirkt.
Auch unabhängig davon ist die Festlegung von Fallzahlobergrenzen für die
Kostenerstattung - anders als eine pauschalierende Regelung, wie sie § 4 Abs. 2 AG-
BSHG zugrunde liegt - am Maßstab des strikten Konnexitätsprinzips schon im Grundsatz
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BSHG zugrunde liegt - am Maßstab des strikten Konnexitätsprinzips schon im Grundsatz
problematisch. Danach ist für übertragene Aufgaben nicht nur ein angemessener,
sondern ein entsprechender Ausgleich vorzusehen. Die Verfassung verlangt damit eine
Regelung, die auf einen vollständigen und nicht auf einen möglicherweise vollständigen
Ausgleich abzielt (s.o. zu 2 a>; vgl. auch Schumacher, LKV 2000, 98, 102 und
SächsVerfG, a.a.0., zum insoweit gleichlautenden Art. 85 Abs. 2 SächsVerf). Hiervon
ausgehend ist - gemessen am strikten Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 LV -eine
Regelung mit festen Oberzahlen jedenfalls in der hier vorgenommenen Ausgestaltung
verfehlt. Sie ist mit der Gefahr verbunden, dass die betroffenen Träger wegen einer
übersteigenden Zahl von Hilfesuchenden mit Rechtsanspruch auf Hilfeleistung selbst bei
kostenbewusster Handhabung Kosten teilweise nicht erstattet bekommen, sondern aus
eigenen Mitteln bestreiten müssen. Ein bloßer Fallzahldeckel ist keine Pauschalierung.
Weder vereinfacht eine solche Regelung den Verfahrensablauf noch stellt sie sich als die
Eigenverantwortung der örtlichen Träger der Sozialhilfe bei der Kostenbegrenzung
stärkender Anreiz dar. Eine sparsame und wirtschaftliche Aufgabenwahrnehmung kann
bei dem in Art. 20 Nr. 1 b) HStrG 2000 in der Fassung von Art. 6 des HStrG 2002
geregelten Fallzahldeckel nicht dazu führen, dass den örtlichen Trägern ggf. höhere
Beträge erstattet werden als sie tatsächlich haben, so dass ihnen für diesen Fall nicht
etwa ein von mittelbaren finanziellen Vorgaben freier und flexibel einsetzbarer Betrag
verbleibt. Soweit die tatsächlichen Aufwendungen hinter den Fallzahlobergrenzen
zurückbleiben, ergibt sich hieraus für den örtlichen Träger kein Vorteil. Bei über die
Fallobergrenzen hinausgehenden Fällen hingegen fällt ein finanzieller Ausgleich
vollständig aus. Eine solche einseitige Benachteiligung der kommunalen
Selbstverwaltungsträger kann vor dem strikten Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 LV
keinen Bestand haben. Bezeichnenderweise spricht im übrigen ausweislich der
Gesetzesbegründung zum HStrG 2002 auch die Landesregierung von der "Gefahr", dass
bei einem Überschreiten der Fallzahlobergrenzen die "Angemessenheit" der
Kostenerstattung nicht mehr gewahrt sei und für diesen Fall dem Konnexitätsprinzip
nicht mehr entspreche (vgl. Drucksache 3/3230 S. 13).
An der hier vorgenommenen Beurteilung vermag auch die Möglichkeit einer
Neubestimmung der Fallzahlobergrenzen gem. Art. 20 Nr. 3 HStrG 2000 in der Fassung
des HStrG 2002 schon deshalb nichts zu ändern, weil diese Möglichkeit nur bei einem
"erheblichen" Abweichen der tatsächlichen Fallzahlen von Fallzahlobergrenzen besteht.
Ob etwas anderes für den Fall zu gelten hätte, dass die Fallobergrenzen so hoch
angesetzt werden, dass eine Überschreitung nach menschlichem Ermessen ("mit
Sicherheit") ausscheidet, kann offen bleiben, weil ein solcher Fall offensichtlich nicht in
Frage steht. Nach der Regelung in Art. 20 Nr. 3 HStrG 2000 in der Fassung des HStrG
2002 geht der Gesetzgeber selbst davon aus, dass eine Überschreitung der
Fallobergrenzen durchaus denkbar ist.
Eine andere Beurteilung einer mit landesweiten Fallobergrenzen arbeitenden Regelung
könnte allerdings - vorausgesetzt, die Fallobergrenzen beruhen auf einer realistischen
und überprüfbaren Prognose - Platz greifen, wenn der Gesetzgeber für den Fall, dass der
örtliche Träger eine Überschreitung der aus der landesweiten Obergrenze auf ihn
entfallenden Fallzahl auch bei kostenbewusster Wahrnehmung der Aufgaben nicht
vermeiden kann, z.B. eine Härte- oder Ausgleichsregelung trifft, die dem betreffenden
Träger bei Darlegung dessen unter zumutbaren Bedingungen zu einer vollen
Kostenerstattung verhilft. Eine solche Regelung wäre, wenn die landesweite Obergrenze
realitätsgerecht ist, aus dem an anderer Stelle erreichbaren Unterschreiten der Fallzahl
finanzierbar. Ohne eine Regelung dieser Art - die das Verfassungsgericht aber nicht von
sich aus treffen kann und deren nähere Ausgestaltung Sache des Gesetzgebers wäre -
erweist sich die Übergangsregelung in Art. 20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung
von Art. 6 HStrG 2002 als mit Art. 97 Abs. 3 LV unvereinbar und nichtig.
Die Möglichkeit der Anhebung oder Absenkung der auf die einzelnen örtlichen Träger
entfallenden Anteile an der landesweiten Obergrenze nach § 4 Abs. 4 Sätze 4 bis 6 AG-
BSHG stellt keine ausreichende Härte- oder Ausgleichsregelung in dem hier erörterten
Sinne dar. Sie reicht schon deshalb nicht aus, weil es sich um eine
Ermessensentscheidung letztlich der Exekutive handelt und der einzelne örtliche Träger
eine solche Entscheidung nicht erzwingen kann. Darüber hinaus eröffnet eine
Veränderung der Anteile nach dieser Regelung keine Abhilfemöglichkeit für den Fall, dass
sich die landesweite Fallobergrenze als solche als nicht erreichbar erweist und deshalb
auch bei einer Veränderung der Anteile der örtlichen Träger untereinander ein -
gemeinsam zu tragendes - Defizit verbleibt.
5. a) Die ab 2006 anzuwendende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AG-BSHG, wonach für
die Aufgaben nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 des Bundessozialhilfegesetzes die Erstattung der
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die Aufgaben nach § 100 Abs. 1 Nr. 1 des Bundessozialhilfegesetzes die Erstattung der
Kosten für die einzelnen Hilfen insgesamt auf die Kosten begrenzt wird, die durch die
Inanspruchnahme der Anzahl der Plätze entstehen, die sich aus den Planungen nach
dem Landespflegegesetz ergeben, ist ebenfalls mit dem strikten Konnexitätsprinzip des
Art. 97 Abs. 3 n.F. LV nicht vereinbar.
Die Regelung des Kostenausgleichs muss gewährleisten, dass für die Kommunen
Berechnungssicherheit besteht, die eine hinreichende Planungs- und
Finanzierungssicherheit eröffnet (vgl. SachsAnhVerfG, NVwZ-RR 1999, 96, 98). Dabei
darf der die Aufgabenübertragung regelnde Gesetzgeber entsprechend der
Schutzfunktion des Art. 97 Abs. 3 LV die Frage der Kostendeckung nicht letztlich der
Exekutive überlassen (vgl. NWVerfGH, NVwZ 1997, 793, 796). Dies gilt für das Land
Brandenburg unbeschadet dessen, dass zufolge Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV eine
Aufgabenübertragung auch (nur) aufgrund eines Gesetzes möglich ist. Trifft der
Gesetzgeber selbst eine Regelung, die dem Anwendungsbereich des Art. 97 Abs. 3 LV
unterfällt, so sind auf gleicher Stufe, d.h. durch Gesetz, Bestimmungen über die
Deckung der Kosten zu treffen. Eine Begrenzung der Kostenerstattung durch Festlegung
von Platzzahlobergrenzen in einem - vom Sozialministerium im Einvernehmen mit den
Landkreisen und kreisfreien Städten aufgestellten, inhaltlich in § 3 PflegeG nicht näher
determinierten - Landespflegeplan ist deshalb schon aus formalen Gründen nicht
zulässig. Letztlich überlässt der die Aufgabenübertragung regelnde Landesgesetzgeber
damit die Frage der Kostendeckung der Exekutive. Dies wird der Schutzfunktion des Art.
97 Abs. 3 LV nicht gerecht. Da § 4 Abs. 3 Satz 1 AG- BSHG selbst keine inhaltlichen
Vorgaben für die Anzahl der sich aus den Planungen nach dem Landespflegegesetz
ergebenden Plätze enthält, besteht für die Kommunen keine hinreichende Berechnungs-
, Planungs- und Finanzierungssicherheit (vgl. SachsAnhVerfG, NVwZ-RR 1999, 96, 98).
b) Gleiches gilt für die ebenfalls ab 2006 geltende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 2 AG-
BSHG, wonach das Land bei der Hilfe zur Pflege in einer Anstalt, einem Heim oder einer
gleichartigen Einrichtung die den Hilfebedürftigen gewährte Hilfe erstattet, soweit die
Anzahl der von den Hilfebedürftigen in Anspruch genommenen Plätze 25 vom Hundert
der sich nach Satz 1 ergebenden Planzahlen nicht übersteigt. Auch diesbezüglich ist
eine Begrenzung der Kostenerstattung durch Festlegungen in einem von der Exekutive
im Einvernehmen mit den kommunalen , Selbstverwaltungsträgern aufgestellten und
inhaltlich gesetzlich nicht determinierten Landespflegeplan mit der Schutzfunktion des
Art. 97 Abs. 3 LV nicht zu vereinbaren. Darüber hinaus stellt sich die Quote von 25 % als
zu undifferenziert und damit als unzulässige Vereinfachung dar. Ausweislich des
Gesetzentwurfs der Landesregierung (vgl. LTDrs 3/810, S. 68) wird diese Begrenzung mit
der Inanspruchnahme von Sozialhilfe durch Bewohner von Altenpflegeheimen begründet,
deren Anteil sich im ersten Halbjahr 1999 auf 20,8 % der Gesamtbelegung dieser Heime
belaufen habe. Es ist nicht erkennbar, welche realistischen Kostensteuerungsimpulse
von der Festsetzung einer derartigen - letztlich von der allgemeinen Entwicklung bei der
Belegung von Heimplätzen abhängigen und daher von den örtlichen Trägern der
Sozialhilfe allenfalls am Rande zu beeinflussenden - Quote ausgehen sollen. Die in § 4
Abs. 3 Satz 3, Abs. 5 vorgesehene Möglichkeit der Anpassung des Vom-Hundert-Satzes
durch Rechtsverordnung, wenn sich das tatsächliche Verhältnis der Anzahl der in einer
Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung lebenden Sozialhilfeempfänger
des Landes zur Gesamtanzahl der in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen
Einrichtung lebenden Pflegebedürftigen im Land ändert, reicht als gesetzgeberische
Vorkehrung nicht aus, da es sich um eine Kann- Vorschrift handelt und die Entscheidung
über die Anpassung letztlich in die Hand der Exekutive gelegt wird.
III.
Abweichend von § 29 Abs. 2 Satz 3 Hs. 1 VerfGGBbg bestimmt das Gericht auf der
Grundlage von § 29 Abs. 2 Satz 3 Hs. 2 VerfGGBbg, dass § 4 Abs. 2 AG-BSHG -
unbeschadet der auch insoweit festgestellten Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung
- für die Haushaltsjahre 2000, 2001 und 2002 in Geltung bleibt. Gesichtspunkte der
Rechtssicherheit und der verlässlichen Haushaltswirtschaft stehen auch vorliegendenfalls
einem Eingriff in das Haushaltsgefüge und Haushaltsrecht für die bereits abgelaufenen
Haushaltsjahre entgegen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18.
Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144, 163). Außerdem wird auf diese Weise
vermieden, dass mit der Regelung des § 4 Abs. 2 AG-BSHG - anders als bei den
Bestimmungen der Art. 20 Nr. 1 b) und c) HStrG 2000 in der Fassung des HStrG 2002
sowie § 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 AG-BSHG, die lediglich anspruchsbegrenzende Wirkung
haben - zugleich die Rechtsgrundlage für den Ausgleich derjenigen Kosten wegfiele, die
den örtlichen Trägern durch die Übertragung der sachlichen Zuständigkeit nach § 2 AG-
BSHG entstehen. Der Gesetzgeber ist jedoch von Verfassungs wegen gehalten,
spätestens für das Haushaltsjahr 2003 eine anderweitige Regelung der Kostenerstattung
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spätestens für das Haushaltsjahr 2003 eine anderweitige Regelung der Kostenerstattung
zu schaffen, die - u.U. auch zu § 4 Abs. 2 AG- BSHG durch eine Auffangregelung für den
Fall, dass sich für einzelne Leistungsträger ein Ausgleichsdefizit ergibt - den
Anforderungen des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV gerecht wird.
IV.
Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7
Satz 2 VerfGGBbg.
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