Urteil des StGH Hessen, Az. P.St. 41

StGH Hessen: hessen, extensive auslegung, verhältniswahl, wahlvorschlag, demokratie, normenkontrolle, anfechtungsklage, unterzeichnung, ausschuss, begünstigung
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Gericht:
Staatsgerichtshof
des Landes
Hessen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
P.St. 41
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 4 Abs 4 S 3 GemWG HE
1948, § 4 Abs 5 S 3 KomWG
HE 1948
Leitsatz
1. Der in der Hessischen Verfassung aufgestellte Gleichheitssatz bindet auch den
Gesetzgeber; seine Einhaltung kann vom Verfassungsgerichtshof geprüft werden.
2. Das umstrittene Unterschriftenquorum überschreitet keineswegs jene "äußersten
Grenzen", auf deren Einhaltung der Verfassungsrichter Gewicht legen muß, wenn er
dem Staatsbürger gegen gesetzgeberische Willkür schützen will.
3. Der § 4 Abs. 4 Satz 3 des Gemeindewahlgesetzes vom 11.02.1948, nach dem
Wahlvorschläge demokratischer Gruppen von 2 % der Wahlberechtigten unterschrieben
sein mußten, während politische Parteien uneingeschränkt Wahlvorschläge einreichen
konnten, sowie der § 4 Abs. 5 Satz 3 des Kreiswahlgesetzes vom 11.02.1948, der bei
Wahlvorschlägen demokratischer Gruppen mindestens 500 Unterschriften verlangte,
waren mit der Hessischen Verfassung vereinbar.
Tenor
Die Vorschriften des § 4 Abs. 5 Satz 3 des Kreiswahlgesetzes vom 11.II.1948 in der
Fassung des Abänderungsgesetzes vom 10.III.1948 (GVBl. S.36), sowie des § 4
Abs. 4 Satz 3 des Gemeindewahlgesetzes vom 11.II.1948 in der Fassung des
Gesetzes vom 10.III.1948 (GVBl. S. 27) stehen mit der Hessischen Verfassung in
Einklang.
Deshalb sind diese Vorschriften gültig.
Die Entscheidung ergeht gebührenfrei.
Eine Erstattung von Auslagen erfolgt nicht.
Gründe
I.
Am 25.IV.1948 fanden in Hessen dis Wahlen zu den Gemeindevertretungen und
Kreistagen statt. Diese Wahlen sowie späterhin erforderlich gewordene
Nachwahlen regelten sich nach dem Gemeindewahlgesetz (G.W.G.) vom 11.II.1948
(GVBl. S. 25) bezw. nach dem Kreiswahlgesetz (K.W.G.) vom gleichen Tage (GVBl.
s. 34), sowie nach jeweils zu den beiden Gesetzen ergangenen Novellen vom
10.III.1948 (GVBl. S. 27 bezw. 36), ferner nach einer Gemeindewahlordnung
(G.W.O.) vom 20.II.1948 (GVBl. S. 27) bezw. einer Kreiswahlordnung (K.W.O.) vom
gleichen Tage (GVBl. S. 36). Die Wahlordnungen haben teilweise noch bis kurz vor
dem 25.IV.1948 durch Bunderlasse des Hessischen Ministers des Innern
Abänderungen erfahren.
Hinsichtlich der Wahlgesetze interessieren hier lediglich die vorerwähnten Novellen,
weil sie die geltende Fassung der jetzt umstrittenen, die Einreichung von
Wahlvorschlägen betreffenden Vorschriften darstellen, wobei jeweils § 4 der beiden
Gesetze eine gleichartige Änderung erfahren hat.
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Die Novellen haben folgenden Wortlaut:
a) Diejenige zum G.W.G.:
"Einziger Paragraph
§ 4 Abs. 4 des Gemeindewahlgesetzes erhält folgende Fassung:
"Die politischen Parteien sind berechtigt, Wahlvorschläge für die Bezirke
einzureichen, für die sie zugelassen sind. Demokratische Gruppen von Wählern
können gleichfalls Wahlvorschläge einreichen. Die Wahlvorschläge solcher Gruppen
müssen von 2% der Wahlberechtigten mindestens aber von 20 Wahlberechtigten,
unterschrieben sein."
b) Diejenige zum K.W.G.:
"Einziger Paragraph
§ 4 Abs. 5 des Kreiswahlgesetzes erhält folgende Fassung:
"Die politischen Parteien sind berechtigt, Wahlvorschläge für die Bezirke
einzureichen, für die sie zugelassen sind. Demokratische Gruppen von Wählern
können gleichfalls Wahlvorschläge einreichen. Die Wahlvorschläge solcher Gruppen
müssen von 2% der Wahlberechtigten, mindestens aber von 500
Wahlberechtigten, unterschrieben sein."
Die Abänderung gegenüber der ursprünglichen Fassung betrifft nur die beiden
ersten Sätze dieser Novelle, die vorher übereinstimmend folgenden Wortlaut
hatten:
"Zur Einreichung von Wahlvorschlägen sind die im Landesmaßstab zugelassenen
politischen Parteien berechtigt. Auch Gruppen von Wählern können Wahlvorschläge
einreichen; sie müssen alle Voraussetzungen erfüllen, die für die Zulassung
politischer Parteien gelten."
Auf einschlägige Bestimmungen der beiden Wahlordnungen braucht hier aus
einem später zu erörternden Grunde nicht eingegangen zu werden.
II.
Die Vorbereitung der beiden Wahlgesetze zeigt folgende Entwicklung:
a)
Die Entwürfe des Staatsministeriums (L.-Drucks. I 609, 610) sahen für die
Unterzeichnung von Wahlvorschlägen keine Regelung, insbesondere kein Quorum
irgendwelcher Art vor. Solche Regelung erschien bei Vorlage der Entwürfe noch
entbehrlich, weil - ob mit Recht oder Unrecht, sei dahin gestellt - angenommen
wurde, allein die von der Besatzungsmacht lizenzierten Parteien kämen für die
Einreichung von Wahlvorschlägen in Frage.
b)
Die einschlägigen beiden Gesetze haben ihre ursprüngliche Fassung vom
Kommunalpolitischen Ausschuss des Landtags nach Beratungen vom
27./28.I.1948 erhalten (L.-Drucks. II Nr. 366, 367). Die vorgenommene Ergänzung
(Unterschriftenquorum) ist nicht begründet worden, erklärt sich aber wohl aus
einer inzwischen erfolgten Klarstellung, dass Wählergruppen ohne parteiliche
Bindung zur Aufstellung von Wahlvorschlägen gebildet werden können.
c)
Die endgültige, in den beiden Novellen vom 10.III.1948 getroffene Regelung stimmt
wörtlich mit neuen Entwürfen des Staatsministeriums überein (L.-Drucks. I Nr. 694,
695).
Jene Änderungen der ursprünglichen Fassung gehen auf Bedenken zurück, die
seitens der Landesmilitärregierung geäußert worden sind, wie sich aus der
Begründung der beiden Vorlagen ergibt.
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Soweit sich diese Begründung mit den Wählergruppen befasst, hat sie folgenden
Wortlaut:
"Die Landesmilitärregierung hat..... darauf hingewiesen, dass es nicht angehe, den
Wählergruppen alle Voraussetzungen aufzuerlegen, die politische Parteien für ihre
Zulassung erfüllen müssen. Trotz des Einwandes, dass die Wählergruppen dann
besser gestellt seien, als die politischen Parteien, beharrte die Militärregierung auf
ihrer Meinung mit dem Hinweis, dass Wählergruppen eben keine politischen
Parteien seien, da übrigens in Württemberg-Baden mit bestem Erfolg eine
Besserstellung der Wählergruppen anlässlich der Kommunalwahlen im Jahre 1947
geschehen sei."
Diese Begründung wird ergänzt und erweitert durch Ausführungen, welche der
Minister des Innern gelegentlich der Plenarberatung der Novellen im Landtag am
10.III.1948 gemacht hat (L.-Drucks. III Nr. 34 S. 1099), wobei er u.a., wie folgt, die
Entwürfe des Staatsministeriums gerechtfertigt hat.
"Es unterliegt keinem Zweifel, ....., dass in dieser neuen Formulierung, wie sie
aufgrund der Einwendungen der Militärregierung notwendig wurde, eine
Begünstigung der Wählergruppen liegt. Denn wir wollten ja mit der vom Landtag
beschlossenen Fassung erreichen, dass die Wählergruppen genau so behandelt
werden sollten, wie die politischen Parteien, d.h. also, dass sie die
Voraussetzungen erfüllen sollten, wie sie für die politischen Parteien aufgestellt
worden sind. Die Militärregierung steht auf einem anderen Standpunkt.
Bestehen geblieben ist die Bestimmung, dass die Wahlvorschläge solcher Gruppen
von 2 v.H. der Wahlberechtigten, mindestens aber von 20 Wahlberechtigten
unterschrieben sein müssen. Auch hinsichtlich dieser Bestimmung sind, wie mir
von meinem Sachbearbeiter mitgeteilt wurde, Meinungsverschiedenheiten
aufgetaucht, zu denen ich noch ein Wort sagen möchte. Wenn es heisst: "Von 2
v.H. der Wahlberechtigten, mindestens abef von 20 Wahlberechtigten," dann
gelten die Worte: "Mindestens von 20 Wahlberechtigten" für die kleinen
Gemeinden, bei denen wenn man es bei 2 v.H. der Wahlberechtigten belassen
würde, sich vielleicht nur 10 Wahlberechtigte ergeben würden. Deshalb ist dieser
Zusatz eingefügt worden, dass mindestens 20 Wahlberechtigte die Wahlvorschläge
unterschreiben müssen. In einer großen Gemeinde mit vielleicht 10 000
Wahlberechtigten kommt das natürlich nicht in Frage. Das wirkt sich nur auf die
kleinen Gemeinden aus.
Für das Kreiswahlgesetz gilt das Gleiche, was ich soeben für das
Gemeindewahlgesetz zum Ausdruck gebracht habe. Es bedarf da keiner weiteren
Erläuterung. Die Militärregierung hatte zwar nahegelegt, die Zahl von 500 auf 200
herabzusetzen; in der Aussprache über diese Frage ist man aber dazu
gekommen, dass es dabei verbleiben soll, dass die Wahlvorschläge mindestens
von 500, Wahlberechtigten unterschrieben sein müssen."
Die angeführten Drucksachen des Hessischen Landtags sind Gegenstand der
Hauptverhandlung gewesen.
III.
Die Gültigkeit der beiden hier behandelten Novellen ist in Zweifel gezogen und es
ist geltend gemacht worden, dass sie verfassungswidrig seien.
Anlass zu solchen Einwänden gaben zwei Kommunalwahlen, bei denen
Wählergruppen, deren Wahlvorschläge vom jeweiligen Ausschuss zurückgewiesen
wurden, sich benachteiligt fühlten.
Es handelt sich einmal um die Stadtverordnetenwahl, die am genannten
25.IV.1948 in..., sodann um die Kreistagsnachwahl, die am 20.III.1949 im Kreise...
stattgefunden hat.
Zur... Stadtverordnetenwahl hatte eine Wählergruppe, die sich "Demokratisches
Gemeinwohl ohne Parteipolitik" nannte, eine Wahlvorschlag eingereicht, während
im Kreise... sich unter den dort eingegangenen Wahlvorschlägen ein solcher der
Wählergruppe... Bürger und Bauern" befand.
In beiden Fällen haben die zuständigen Wahlausschüsse die Wahlvorschläge der
genannten Wählergruppen deshalb zurückgewiesen, weil das gesetzlich
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genannten Wählergruppen deshalb zurückgewiesen, weil das gesetzlich
festgelegte Unterschriftenquorum nicht erfüllt gewesen sei. Nach Beanstandung
zahlreicher aus verschiedenen Gründen für ungültig erachteter Unterschriften lag
die Anzahl derjenigen, die als gültig befunden wurden, unter 2% der
Wahlberechtigten.
In beiden Fällen ist auch fristgemäss nach § 7 Abs. 5 G.W.G. und K.W.G., bei der
zuständigen Stelle Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl und nach
Zurückweisung des Einspruchs ebenso fristgemäss beim Verwaltungsgericht...
Anfechtungsklage erhoben worden.
Anfechtungskläger sind im... Fall die genannte Wählergruppe "Demokratisches
Gemeinwohl ohne Parteipolitik", sowie der Stadtrat a.D. ..., ein Mitglied dieser
Gruppe. Im... Fall ist die Klage lediglich von dem Bauern... in..., der sich zur
Wählergruppe "... Bürger und Bauern" zählt, erhoben worden.
Anfechtungsgegner sind jeweils die kommunalen Vertretungskörperschaften.
Beide Streitsachen sind gesondert beim Staatsgerichtshof anhängig geworden.
Weil jedoch hierbei aus gleichem Grunde Wahlrechtsbestimmungen angegriffen
werden, sind diese Streitsachen in der Hauptverhandlung mit Einverständnis aller
Beteiligten zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.
IV.
Worauf im Verwaltungsstreitverfahren jeweils die Anfechtungsklagen gestützt
werden, kann hier auf sich beruhen.
Hervorgehoben sei nur, dass in beiden Sachen bisher der Rechtsweg noch nicht
erschöpft ist.
a)
Zur... Stadtverordneten-wahl sind von den genannten Anfechtungsklägern Anträge
aus § 45 Abs. 2 StGHG gestellt und vornehmlich damit begründet worden, die im
Art. 1 HV gewährleistete "Gleichheit vor dem Gesetz" sei durch Einführung eines
nicht zulässigen Unterschriftenquorums gegenüber den mit ihren Wahlvorschlägen
zurückgewiesenen Antragstellern verletzt worden. Entsprechende zur
Kreistagswahl im Landkreise... gestellt Anträge, die nicht näher substantiiert
worden sind, können hier unerörtert bleiben.
Ferner haben die Antragsteller die eingangs bezeichneten Wahlordnungen
angegriffen, insbesondere, weil nach. § 33 Abs. 2 G.W.O. und K.W.O. die
Wahlvorschläge nur von Teilnehmern öffentlicher, zu diesem Zweck einberufener
Versammlungen aufgestellt werden konnten. Gegenüber den politischen Parteien
soll für die Wählergruppen, und zwar besonders im Hinblick auf das ihnen
auferlegte Unterschriftenquorum die Wahlbewerbung hierdurch wesentlich
erschwert worden sein.
Der Landesanwalt hat sich der Grundrechtsklage unter Beschränkung auf die
Anfechtung der einschlägigen, wahlgesetzlichen Bestimmungen angeschlossen. Er
ist hierbei insoweit über den Rahmen der Grundrechtsklage hinausgegangen, als
er die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmungen auch daraus herleitet, dass
entgegen dar Vorschrift des Art. 137 Abs. 6 HV der Wahlgesetzgeber die
Grundsätze des Hessischen Landtagswahlrechts nicht beachtet habe. Bei diesem
Vorgeben hat sich der Landesanwalt auf seine aus § 41 Abs. 3 vbd. mit § 17 Abs. 2
Ziff. 6 StGHG abgeleitete Antragsberechtigung berufen.
b)
Zur... Kreistagswahl ist eine Grundrechtsklage nicht erhoben worden. Beim
Staatsgerichtshofs anhängig geworden ist vielmehr diese Streitsache auf einen
gemäss § 41 Abs. 1 StGHG vbd. mit Art. 133 Abs. 1 HV vom Präsidenten des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs gestellten Antrag, nachdem in der
vorerwähnten, von dem Anfechtungskläger... anhängig gemachten
Verwaltungsstreitsache das Verwaltungsgericht in... am 4.X.1949 folgenden
Beschluss erlassen hatte:
"Das Gericht hält den § 4 Abs. 5 Satz 3 des Kreiswahlgesetzes vom 11.II.1948, auf
dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig. Die
Bedenken des Gerichts gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 5 Satz 3
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Bedenken des Gerichts gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 5 Satz 3
K.W.G. sind dem Präsidenten des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zwecks
Herbeiführung einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs mitzuteilen."
Aus der eingehenden Begründung dieses Beschlusses sind folgende
Gesichtspunkte hervorzuheben:
Das Verwaltungsgericht geht aus von einer am 17.XII.1927 erlassenen
Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich (R.G.Z. Bd. 118 Anh.
S. 23 ff), worin beim Unterschriftenquorum eine Bevorzugung alter Parteien oder
Gruppen gegenüber politischen Neubildungen als eine Verletzung des
Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit erscheint, der neben anderen Grundsätzen
der Verhältniswahl nach Art. 17 der Weimarer Verfassung für die Wahlen aller
Volksvertretungen der Länder wie Kommunen des Reichs Geltung hatte. In
Anlehnung an diese Entscheidung sieht das Verwaltungsgericht allgemein die
Grundsätze der Verhältniswahl, insbesondere denjenigen der Wahlrechtsgleichheit,
wie sie nach Art. 137 Abs. 6 vbd. mit Art. 73 Abs. 2, 75 Abs. 1 HV auch für die
Kommunalwahlen in Hessen gelten, durch das für die Kreistagswahlen eingeführte
Unterschriftenquorum als verletzt an. Dem Prinzip, einer "Zersplitterung der
Parteien, die sich in der Zeit der Weimarer Verfassung als dem Ganzen schädlich
erwiesen hat, Einhalt zu tun", ist nach Meinung des Verwaltungsgerichts in Art. 75
Abs. 3 HV durch Zulassung eines Abstimmungsquorums bis zu 5% der
abgegebenen gültigen Stimmen erschöpfend ohne Ausdehnungsmöglichkeit auf
weitere Einschränkungen Rechnung getragen worden. "Ein allgemeiner Grundsatz
dahingehend, einer Zersplitterung vorzubeugen", könne aus jener
Verfassungsbestimmung "nicht abgeleitet" werden.
Das Verwaltungsgericht verweist auch auf Vorschriften der Militärregierung vom
8.X.1947, in denen es unter o) (2) wörtlich heißt:
"Es muss zulässig sein, unabhängige oder von keiner Partei aufgestellte
Kandidaten oder Kandidatenlisten für ein Wahlamt unter Bedingungen
vorzuschlagen, die nicht unbegründet solche unabhängigen oder von keiner Partei
aufgestellte Kandidaten oder Kandidatenlisten in der Teilnahme an der Wahl
beschränken."
(Vgl. Berger. Die Kommunalwahlen 1948 in Hessen, Seite 26).
Ferner wird ein Schreiben der Militärregierung vom 7.VIII.1948, worin ausgeführt
sei, "dass die Wählergruppen so grosszügig, wie möglich, zu behandeln seien", als
"authentische Interpretation" jener Vorschriften zitiert.
Weiterhin legt das Verwaltungsgericht den Art. 76 HV dahin aus, dass "keinem
passiv Wahlberechtigten Schwierigkeiten bereitet werden dürfen, wenn er sich um
ein Mandat bemüht, dass ihm vielmehr diese Möglichkeit nunmehr
verfassungsmäßig gesichert ist", was nach Auffassung jenes Gerichts für, die
passive Wahlberechtigung als ein... Ausfluss der Wahlrechtsgleichheit betrachtet
werden und bei Würdigung des Unterschriftenquorums ins Gewicht fallen muss.
Aus den vorstehend angeführten Erwägungen sieht das Verwaltungsgericht endlich
"die Grenze, die dem Gesetzgeber bei der Festlegung der Unterschriften für die
Wahlvorschläge der Wählergruppen..... gezogen war", dort überschritten, "wo
Wahlberechtigte, die einen Wahlvorschlag aufstellen wollen, oder ein Kandidat, der
sich bei der Kreistagswahl um ein Mandat bemüht, in ihrem Vorhaben vor
unbegründete Schwierigkeiten gestellt werden". Dieses sei mindestens der Fall,
wenn es entgegen der Vorschrift des § 14 Abs. 2 des Landtagswahlgesetzes vom
14.X.1946 (GVBl. S. 177) nicht genügen solle, dass Wahlvorschläge von einem v.H.
der Wahlberechtigten unterzeichnet seien.
Der Landesanwalt hat sich auch diesem Verfahren angeschlossen. Er ist der
Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts... beigetreten.
Endlich hat sich die Hessische Landesregierung gemäss § 41 Abs. 2 vbd. mit § 17
Abs. 2 Ziff. 4 StGHG angeschlossen und durch den Minister der Justiz dem
entscheidenden Teil des Urteils inhaltlich entsprechende Anträge gestellt.
V.
Der Staatsgerichtshof hatte zu prüfen, ob die Wählergruppen, deren
Wahlvorschlägen zurückgewiesen werden sind, überhaupt im Sinne der
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Wahlvorschlägen zurückgewiesen werden sind, überhaupt im Sinne der
Wahlgesetze vorschlagsberechtigt waren. Anderenfalls wäre der Verfassungsstreit
gegenstandslos.
Die Fragestellung liegt nahe, weil der übereinstimmende Wortlaut beider
Kommunalwahlgesetze, welche das Vorschlagsrecht "demokratischen Gruppen
von Wählern" zubilligen, verschiedene Deutung erfahren hat.
Der Minister des Innern hat Anfragen über den Begriff "Demokratische
Wählergruppen" in einem Hunderlass vom 11.III.1948 - Abt. IV - 220/23 - wie folgt
beantwortet:
"Unter demokratischen Wählergruppen sind solche Gruppen zu verstehen, die
allgemeine kommunalpolitische Ziele auf der Grundlage der Demokratie verfolgen
und nicht nur wirtschaftlichen Sonderinteressen einzelner Bevölkerungsgruppen
dienen."
(Vgl. Berger a.a.O. S. 87).
Demgegenüber hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in dieser Auslegung
eine "unzulässige Einschränkung" des Begriffs gesehen und hierzu wörtlich
ausgeführt:
"Das Gesetz verbietet die Aufstellung von Kandidatenlisten durch Gruppen, die
ausschließlich bestimmte wirtschaftliche Ziele verfolgen, nicht. Von einer
Wählergruppe muss wenigstens verlangt werden, dass sie auf dem Boden der
Demokratie steht" (Urteil des Hess. Verwaltungsgerichtshofs vom 22.XII.1948 -
V.G.H. O.S. Nr. 195/48 -).
Der weit gespannten Auslesung, welche der Verwaltungsgerichtshof dem streitigen
Begriff gegeben hat, ist beizutreten, weshalb die Zielsetzung der beiden hier in
Frage kommenden Wählergruppen, gegen deren demokratische Grundeinstellung
keine Bedanken erhoben worden sind; auf sich beruhen kann.
Andererseits handelt es sich bei diesen Wählergruppen zweifellos um nicht
rechtsfähige Personenvereinigungen, die zwar nach § 53 Abs. 2 des Hess.
Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 30.VI.1949 (GVBl. S. 137) im
Anfechtungsverfahren beteiligt sein können, die aber nach Auffassung des
Staatsgerichthofs nicht die Voraussetzungen erfüllen, um sich im
Verfassungsstreit als Kläger auf Verletzung eines Grundrechts berufen zu können,
was nur juristischen Personen, soweit sie überhaupt als Grundrechtsträger in Frage
kommen, einzuräumen ist (Vgl. Art. 19 Abs. 3 G.G.).
Die "demokratische Wählergruppe: Demokratisches Gemeinwohl ohne
Parteipolitik" in... war mithin zur Erhebung einer Grundrechtsklage nicht befugt.
Deshalb konnten auch die Mitglieder dieser Gruppe, nämlich der eingangs
genannte Stadtrat a.D. ..., ferner die Personen, deren Vertretungsvollmacht er in
der Hauptverhandlung überreicht hat, nur in eigenem Namen, nicht für ihre
Wählergruppe, die Parteirolle als Grundrechtskläger wahrnehmen. ... hat auch zum
Ausdruck gebracht, dass er, sowie die Unterzeichner der Vollmacht, sich hilfsweise
dieser Rechtslage anpassen, mithin ihre Wählergruppe als solche unbeteiligt
lassen wollen.
Die Wählergruppe "... Bürger und Bauern" ist im Verwaltungsstreitverfahren nicht
als Beteiligte aufgetreten. Deshalb stand ihr gemäß § 42 Abs. 2 StGHG auch im
Verfassungsstreit kein Recht zu, gehört zu werden.
VI.
Nicht Gegenstand der Nachprüfung durch den Staatsgerichtshof waren die
Angriffe, welche von den Grundrechtsklägern gegen die Verfassungsmäßigkeit von
Bestimmungen der genannten Wahlordnungen gerichtet worden sind. Aus Art, 132
HV ergibt sich eindeutig, dass eine über Gesetze und Rechtsverordnungen
hinausgehende. Normenkontrolle verfassungsmäßig dem Staatsgerichtshof nicht
eingeräumt, hiermit also im praktischen Ergebnis eine Abgrenzung zwischen
verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Zuständigkeit vollzogen ist. Auch Art.
133 HV verleiht dem gleichen Rechtsgedanken Ausdruck.
Jene Wahlordnungen tragen aber nach Auffassung des Staatsgerichtshofs nicht
den Charakter von Rechtsverordnungen. Es handelt sich vielmehr um
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den Charakter von Rechtsverordnungen. Es handelt sich vielmehr um
Verwaltungsvorschriften, welche den wahltechnischen Apparat in Gang setzen und
regeln sollen.
Scheiden mithin die Wahlordnungen als Gegenstand eines gemäß §§ 41 ff StGHG
auf die verfassungsrichterliche Normenkontrolle abgestellten Verfahrens aus, so
können sie ebensowenig hier neben der für sie maßgeblichen Wahlgesetzgebung
zum Gegenstand einer Grundrechtsklage gemacht werden. Zutreffend heisst es in
einem zu den Akten P.St. 41 gelangten Schreiben des Ministers des Innern vom
5.X.1949 - Ib - 6509 / 49 -:
"Da die Wahlordnungen sich in jedem Falle im Bahnen der Kommunalwahlgesetze
halten, kann in ihnen ein selbständiger Verstoß gegen Grundrechte der Verfassung
nicht enthalten sein."
VII.
Das mit der Anfechtungsklage der ... Wählergruppe sowie des Stadtrats a.D. ...
vom 28.VI.1948 eingeleitete Verwaltungsstreitverfahren ist, wie bereits erwähnt,
noch nicht abgeschlossen.
In diesem Verfahren sind neben anderen gemäss § 7 Abs. 4 b der beiden
Wahlgesetze fristgemäss gerügten "Unregelmäßigkeiten" als hierunter fallend
auch die angeblich vom Wahlgesetzgeber durch Einführung des
Unterschriftenquorums begangenen Grundrechtsverletzungen
Verfahrensgegenstand geworden.
Über einen von... am 18.III.1949 gestellten Antrag, dieserhalb gemäss Art. 133 HV
eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs herbeizuführen, ist bisher vom
Verwaltungsgericht... nicht entschieden worden. Indes liegt es nahe, einen dem
Antrag entsprechenden Beschluss zu erwarten, nachdem ein solcher im
gleichliegenden Fall der Anfechtungsklage... inzwischen ergangen ist.
Der Staatsgerichtshof ist aber auch, ohne dass er auf diesem Weg angegangen
wird, und ohne dass im Verwaltungsstreitverfahren der Rechtsweg erschöpft ist,
zur Entscheidung über die Grundrechtsklage jenes... Wählerkreises berufen. Er
misst im Übereinstimmung mit dem Landessanwalt der Vorschrift des § 48 Abs. 1
Satz 3 StGHG im System der Grundrechtsklagen eine weitere
Anwendungsmöglichkeit zu, als es nach dem Gesetzestext den Anschein hat.
Diese Anwendungsmöglichkeit wirkt sich keineswegs nur negativ als eine
Beschränkung juris diktionaler Befugnis, vielmehr auch positiv dahin aus, dass
ohne vorherige Erschöpfung das Rechtsweges, wie sie § 48 Abs. 3 StGHG vorsieht,
nach erhobener Grundrechtsklage ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof
durchgeführt werden kann, wenn im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 3 StGHG "die
Bedeutung der Sache über den Einzelfall hinausgeht, insbesondere mit einer
Wiederholung zu rechnen ist und daher eine allgemeine Regelung erforderlich
erscheint."
Diese Voraussetzung ist, was keiner weiteren Ausführung bedarf, hinsichtlich der
hier streitigen Fragen erfüllt.
VIII.
Die vorstehend behandelte Grundrechtsklage ist zutreffend gegen den Hessischen
Ministerpräsidenten gerichtet, der nach Art. 103 Abs. 1 HV zur Vertretung des
Landes Hessen berufen ist. Passiv legitimiert ist aber dieses Land gemäss § 46
Abs. 3 StGHG, weil ein Organ desselben, nämlich der Hessische Landtag, als
Wahlgesetzgeber für die in Frage kommenden Grundrechtsverletzungen
verantwortlich gemacht wird.
IX.
Wie oben im Einzelnen ausgeführt ist, wird in erster Linie dem Gesetzgeber eine
dem Gleichheitsprinzip widerstreitende Benachteiligung der von einer für die
politischen Parteien geltenden Regelung ausgenommenen Wählergruppen zum
Vorwurf gemacht.
Soweit dieser Vorwurf auf gesetzgeberische Willkür abgestellt ist, wäre er
begründet, wenn das Gleichheitsprinzip schlechthin, besonders jedoch in seiner
Anwendung auf die Wählrechtsgleichheit, die nur einen Ausfluss desselben Prinzips
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Anwendung auf die Wählrechtsgleichheit, die nur einen Ausfluss desselben Prinzips
darstellt
(vgl. Nawiasky-Leusser. Die Verfassung des Freistaates Bayern, S. 201),
Unterscheidungen für die Anbringung von Wahlvorschlägen nicht zulassen würde.
Allgemein wäre aber dieses Prinzip alsdann ohne die Möglichkeit, auf den inneren
Zweck einer Ordnung der betreffenden Lebensverhältnisse abgestellt zu werden,
seinem Wesensinhalt als "Bestandteil des Rechtsbewusstseins des Zeit"
entfremdet (vgl. Kaufmann in Veröffentl. der Vereinigung Deutscher
Staatsrechtslehrer Heft 3, S. 5).
Demgegenüber sind, von wechselndem Rechtsbewusstsein getragen, wesentliche
Abwandlungen der inhaltlichen Ausdeutung des Gleichheitsprinzips bis zur
Gegenwart nachzuweisen (vgl. Nawiasky in Veröffentl. a.a.O. S. 26). Dabei findet
sich der Wortlaut des Gleichheitssatzes als "Gleichheit vor dem Gesetz" ebenso
bereits in der Frankfurter Reichsverfassung von 1849, in der Preussischen
Verfassung von 1850, wie später in Art. 109 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung
und für die Gegenwart endlich in Art. 1 HV, Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1
der Bayer. Verfassung.
Gleichwohl hebt sich trotz unverändert gebliebenem Wortlaut eine Entwicklung ab,
wonach dem Gesetzgeber von einer sachlichen, objektiven Rechtsgleichheit
ausgehend, in Anerkennung besonderer vom Interesse der Gemeinschaft
getragener Umstände ein Ermessensspielraum gelassen wird. Allerdings mag
hierbei die Freiheit dieses Spielraums leicht den Anschein erwecken, als sei der
Gesetzgeber jeder Bindung durch den Gleichheitssatz entzogen (vgl. Poetzsch-
Heffter Handkomm. zur Reichsverf. 3. Aufl. S. 399).
Wenn demgegenüber tatsächlich für die Weimarer Reichsverfassung von der
herrschenden Rechtsmeinung solche Bindung des Gesetzgebers abgelehnt und
angenommen wurde, "der Satz des Art. 109 Abs. 1 sei eine Norm nicht für den,
der das Gesetz gibt, sondern für den, der es anwendet"
(vgl. Anschütz in Veröffentl. a.a.O. S. 48), so ist neuerdings, wie Art. 26 vbd. mit
Art. 1 HV und Art. 1 Abs. 3 vbd. mit Art. 3 Abs. 1 GG erkennen, lassen, eindeutig
die Bindung des Gesetzgebers verfassungsmäßig festgelegt worden.
Diese Bindung einerseits, der hierfür belassene Spielraum andererseits rücken
zwangsläufig als "praktische Konsequenz" das richterliche Prüfungsrecht in den
Vordergrund (vgl. Jahreiss, Die staatsbürgerl. Gleichheit im Handbuch des Dtsch.
Staatsrechts Bd. 2 S. 631).
In seiner Entscheidung vom 9.VI.1949 - Vf. 30 - VII - 47 - ist auch der Bayerische
Verfassungsgerichtshof zum gleichen Ergebnis gekommen, indem er ausführt;
dass angesichts der vielfachen ungerechten und willkürlichen Gewaltlösungen, die
der positive Gesetzgeber in der jüngsten Vergangenheit in das Gewand des
Gesetzes gekleidet habe, der Gesetzespositivismus im allgemeinen Bewusstsein
so sehr erschüttert sei, dass der Gleichheitssatz auch den Gesetzgeber binde und
seine Einhaltung vom Verfassungsgerichtshof geprüft werden könne.
In Übereinstimmung hiermit sieht der Staatsgerichtshof das Wesen der
Normenkontrolle, wenn er dieserhalb angerufen wird, darin, den Staatsbürger vor
Willkür des Gesetzgebers zu schützen. Auch jener oben anerkannte
Ermessensspielraum darf nicht zum Ermessensmissbrauch führen. Anderenfalls
wäre das vom Bundesgericht der Schweiz mit Recht aus dem Gleichheitssatz
abgeleitete Willkürverbot preisgegeben (vgl. Nawiasky-Leusser a.a.O. S. 200).
Insoweit kommt aber auch, praktisch die überpositive Natur des Gleichheitssatzes
zur Geltung, als eben, wie schon Immanuel Kant gelehrt hat, das Gegenteil von
Willkür die Gerechtigkeit ist.
X.
Enthält aber der Gleichheitssatz das generelle Verbot willkürlicher Normsetzung,
so können auch die ihn konkretisierenden, verfassungsmäßig die
Wahlrechtsgleichheit sichernden Bestimmungen nur unter Bezugnahme auf jenen
Satz inhaltlich näher umschrieben werden, was zur Folge hat, dass zwischen den
Wahlberechtigten vorgenommene Unterscheidungen allein darauf zu prüfen sind,
ob sie nicht "willkürlich, d.h. ohne irgendwie einleuchtenden Grund in einer der
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ob sie nicht "willkürlich, d.h. ohne irgendwie einleuchtenden Grund in einer der
Natur und dem Wesen der Sache offenbar widersprechenden Weise statuiert sind"
(vgl. Leibholtz in J.W. 1929 S. 3042).
Die Prüfung muss daher nach den für das generelle Willkürverbot geltenden
Grundsätzen vollzogen werden. Dieses bedeutet aber, dass, wie schon die
reichsgerichtliche Rechtsprechung anerkannt hatte, "Tatbestände vom Gesetz als
gleich zu behandeln sind, die ungleich zu behandeln Willkür bedeuten würde. Eine
verschiedene Behandlung, die durch keinen auf vernünftigen Erwägungen
beruhenden Grund zu rechtfertigen ist, würde als willkürlich erscheinen und gegen
den Gleichheitssatz verstoßen" (So RGZ Bd. 111 S. 329 und Beyer.
Verfassungsgerichtshof in oben zitierter Entsch.).
Ohne weiteres erscheint hiernach die Einschaltung eines Werturteils zulässig.
Gleichwohl hat anfänglich die Rechtsprechung des Reichsstaatsgerichtshofs den
Gleichheitssatz für die Wahlrechtsgleichheit rein formal angewendet und versucht,
ihn logisch mathematisch zu fassen.
Auf dieser Ebene bewegt sich vornehmlich die in RGZ Bl. 118 Anh. s. 22
abgedruckte Entscheidung des Reichsstaatsgerichtshofs (vgl. ähnliche
Entscheidungen desselben Gerichtshofs aus damaliger Zeit in JW 1929 S. 53 ff und
RGZ Bd. 124 Anh. S.1ff).
Der vom Reichsstaatsgerichtshof damals grundsätzlich betonten Ablehnung
staatspolitisch motivierter Begrenzungen der Wahlrechtsgleichheit als eines
Begriffs, der "formal gefasst werden muss", kann nicht gefolgt werden, Dieses gilt
insbesondere nicht, wenn es dort von Erwägungen, die als im Interesse der
parlamentarischen Staatsform "zweckmäßig und sogar notwendig" anerkannt
werden, ausdrücklich heisst:
"all diese Erwägungen sind politischer, nicht rechtlicher Art und müssen deshalb für
den Staatsgerichtshof ausscheiden, der Rechtsstreitigkeiten nach
Rechtsgrundsätzen zu beurteilen hat" (RGZ Bd. 124 Anh. S. 12).
Wie jener Gerichtshof sich hierbei der Tatsache verschlossen hat, dass eine
"justiziable Anwendung" des in die Wahlrechtsgleichheit ausstrahlenden
Gleichheitssatzes "ohne die Einschaltung eines Werturteils nicht möglich ist"
(vgl. Leibholtz a.a.O. S. 3042).
unterläuft ihm zugleich bei der Entgegensetzung von Staatsrecht und Politik eine
"Verwechslung von einseitigen parteipolitischen mit sachlichen staatspolitischen
Erwägungen" (vgl. Heller, Die Gleichheit in der Verhältniswahl, S. 90).
Endlich hat auch der Reichsstaatsgerichtshof später selbst seine rein formale
Auffassung der Wahlrechtsgleichheit nicht mehr in aller Konsequenz
aufrechterhalten. In seiner vom Verwaltungsgericht... nicht berücksichtigen
Entscheidung vom 17.II.1930.
(RGZ Bd. 128 Anh. S. 1 f)
kommen bereits Erwägungen zur Geltung, welche vom Prinzip jener formal
gefassten Wahlrechtsgleichheit erkennbar abweichen, so, wenn dem
Wahlgesetzgeber das Recht eingeräumt wird, bei der Ausgestaltung des
Verhältniswahlsystems dem Gesichtspunkt Rechnung zu tragen, dass, durch ein
Aufkommen zahlreicher kleiner Parteien der Zusammenschluss fester Mehrheiten
im Parlament und damit die Grundlage für eine Regierung schwieriger wird. Solche
vom Wahlgesetzgeber vorgenommenen Wertungen, die sich in einer
Zurückdrängung von Splittergruppen äußern, werden hier als Durchbrechung jener
formalen Wahlrechtsgleichheit nicht mehr, wie früher, zurückgewiesen.
XI.
Es ist nach dieser begrifflichen Klarstellung nur zu prüften, ob sich der Hessische
Wahlgesetzgeber, als er die beanstandeten Gesetze erließ, von sachlichen
Erwägungen hat leiten lassen.
Der Verfassungsgerichtsbarkeit kann andererseits, weil sie nicht die gegebene
Ordnung, die zwischen Gesetzgeber und Richter obwaltet, umstoßen, nicht
spezifisch gesetzgeberische Aufgeben an sich reißen darf, die Befugnis, Prüfungen
solcher Art vorzunehmen, keineswegs unbeschränkt eingeräumt sein. Es gilt
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solcher Art vorzunehmen, keineswegs unbeschränkt eingeräumt sein. Es gilt
vielmehr, dass "nur die Verletzung gewisser äußerster Grenzen" vom
Verfassungsrichter gerügt werden kann und darf (vgl. Kaufmann a.a.O. S. 19).
Hiernach ist aber die Frage richterlicher Kritik weitgehend entzogen, was vom
staatspolitischen Blickpunkt aus den Wahlgesetzgeber veranlasst hat, für
Wahlvorschläge der oben gekennzeichneten, als "demokratische Wählergruppen"
angesprochenen Personenvereinigungen ein Unterschriftenquorum einzuführen.
Dieser trifft um so mehr zu, als für die Einführung praktisch wohl keine anderen
Erwägungen Platz greifen konnten, als diejenigen, welche den
Verfassungsgesetzgeber in Art. 75 Abs. 3 HV veranlasst haben, bei Nichterfüllung
einer Mindestzahl der einem Wahlvorschlag zufallenden Stimmen für diese
Stimmen jeden Erfolgswert auszuschließen. Ohne Zweifel kommt bei der
Verhältniswahl der Wahlrechtsgleichheit erhöhte Bedeutung zu weil dieses
Wahlsystem vom Gedanken einer Gleichwertigkeit aller abgegebenen Stimmen,
einer im Rahmen des technisch Möglichen durchgeführten
"Stimmenauswertungsgleichheit" beherrscht wird (vgl. Jahreiss a.a.O. S. 634).
Jenes Abstimmungsquorum fällt mithin als Durchbrechung des auf die
Wahlrechtsgleichheit bezogenen Gleichheitssatzes kaum weniger ins Gewicht, als
Unterscheidungen, welche bei der Berücksichtigung von Wahlvorschlägen gemacht
werden. Nur handelt es sich im Falle des Art. 75 Abs. 3 HV um eine vom
Verfassungsgesetzgeber selbst vorgenommene Durchbrechung des Prinzips,
hingegen im Falle des streitigen Unterschriftenquorums darum, ob ein für den
Wahlgesetzgeber in Frage kommender Ermessensspielraum nicht missbraucht
worden ist. Die Annahme eines Missbrauchs dieser Art muss notwendig
ausscheiden, wenn die Auflockerung des Gleichheitsprinzips auf dieselben
Wertungen staatspolitisch bedeutsamer Lebensverhältnisse zurückzuführen ist.
Aus den in der Hauptverhandlung auszugweise verlesenen Erklärungen, welche im
Verfassungsausschuss der Verfassungsberatenden Landesversammlung seitens
der im Ausschuss vertretenen Parteien abgegeben worden sind, ergibt sich aber
eine staatspolitische Motivierung des Abstimmungsquorums dahin, dass hierbei
die Notwendigkeit angenommen wurde, "eine Sicherung aus politischen Gründen
zu treffen gegenüber einer erneuten Entwicklung nach der Zersplitterung hin" (so
der Abgeordnete Wittrock - vgl. Stenogr. Berichte Abt. IIIa S. 66). Als Grundlage für
die Ermittlung des gesetzgeberischen Willens muss diese Ausschussberatung
Beachtung finden.
In der 2. und 3. Lesung der Kommunalwahlgesetze ursprünglicher Fassung, die am
11.II.1948 im Hessischen Landtag stattgefunden hat, weist endlich für die
Einführung des Unterschriftenquorums eine namens der SPD abgegebene,
unwidersprochen gebliebene Erklärung des Abgeordneten... auf das gleiche
gesetzgeberische Motiv bin, Diese in der Hauptverhandlung verlesene Erklärung
lautet in ihrem wesentlichen Teil wie folgt,
"Ich bin der Auffassung, dass nicht Jeder beliebigen Clique Gelegenheit gegeben
werden soll ihre Anhänger in die Gemeindekörperschaft hineinzubringen, das wäre
auch bei anderen Wahlsystemen, besonders bei der Personlichkeits- und
Mehrheitswahl nicht möglich. Träger der politischen Willensbildung sollen vielmehr
in erster Linie die weltanschaulich fundierten politischen Parteien sein.
Wir wollen aber auf der anderen Seite nicht ganz verhindern, dass jenseits der
politischen Parteien trotzdem irgendwelche Bildungen erfolgen und auch
Kandidaten aufgestellt werden können. Nur sollen diese Gruppen dann aber auch
beweisen, und zwar durch eine größere Anzahl von Unterschriften, und eine
gewisse Fundamentierung des Programms, dass sie eine Existenzberechtigung
haben. Deshalb haben wir aus wohl erwogenen Gründen die Bestimmungen über
die Gruppen in das Wahlgesetz hineingearbeitet"
Wie aus der eingangs mitgeteilten, bei Beratung der Novellen vom 10.III.1948
abgegebenen Erklärung des Ministers das Innern ersichtlich ist, müsste nach
Auffassung der Hessischen Staatsregierung das Unterschriftenquorum wie es am
11.II.1948 vom Landtag beschlossen war, im übrigen schon zum Ausgleich einer
inzwischen vorgeschlagenen "Begünstigung der Wählergruppen" aufrechterhalten
bleiben. Diese Begünstigung wurde in der Tatsache gesehen, dass nach den
beiden Novellen vom 10.III.1948 die ursprünglich den Wählergruppen auferlegte
Bedingung, "alle Voraussetzungen, die für die Zulassung politischer Parteien
gelten, erfüllen zu müssen", fortfallen sollte und fortgefallen ist. Die Wählergruppen
bedurften seitdem also weder eines Organisationsstatuts noch jener
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bedurften seitdem also weder eines Organisationsstatuts noch jener
programmatischen "Fundamentierung" noch der Lizenzierung.
Unter diesem Gesichtspunkt ist, wie die Ausführungen des Ministers des Innern
erkeimen lassen, zusätzlich ein gesetzgeberisches Motiv eingeschaltet, das
weniger auf Zurückdrängung von Splitterbildungen innerhalb der Kommunalpolitik,
als auf wahltechnisch notwendige Kontrolle ihres Wirksamwerdens abzielt.
Wie dem auch sei: Es kann jedenfalls, obwohl in Ermangelung weiterer Materialien
das gesetzgeberische Motiv unzureichend erkennbar ist, kein Zweifel obwalten,
dass in vorliegendem Fall die beanstandeten Wahlvorschriften nicht
Unterscheidungen aufweisen, die willkürlich ohne zureichenden, sachlichen Grund
vorgenommen worden sind.
Das umstrittene Unterschriftenquorum überschreitet nach Auffassung des
Staatsgerichtshofs auch keineswegs jene "äußersten Grenzen", auf deren
Einhaltung der Verfassungsrichter Gewicht legen muss, wenn er den Staatsbürger
gegen gesetzgeberische Willkür schützen will.
Soweit das Problem einer Zurückdrängung jener Splitterbildung tatsächlich in
Frage kommt, ist es gerade bei Geltung des Verhältniswahlrechts ernst genug, um
den Gesetzgeber wachsam werden zu lassen. Dieses gilt insbesondere, wann die
beim Zerfall der Weimarer Republik gesammelten Erfahrungen berücksichtigt
werden.
Auf dem "unseligen deutschen Bedürfnis beruhend, immer neue
Interessengruppen zu bilden",
(vgl. Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung S. 182), kann die Aufsplitterung
des politischen Lebens, von der Gemeinde- und Kreisebene her sich fortpflanzend,
nur allzu leicht eine Auflösungserscheinung der repräsentativen Demokratie
schlechthin werden, wie es vor dem Übergang zur nationalsozialistischen
Gewaltherrschaft der Fall gewesen ist. Diese für das deutsche Schicksal
verhängnisvolle Entwicklung lässt sinnfällig in Erscheinung treten, wie "eine durch
das Wahrecht begünstigte Aufsplitterung der Volksvertretung in zahlreiche
Parteien und Grüppchen eine einheitliche klare Willensbildung bis zur
Unmöglichkeit erschwert hat" (vgl. Friedensburg, Die Weimarer Republik, S. 367).
In den beanstandeten Wahlgesetzen ist, soweit sie dem gleichen Zerfall
entgegenwirken sollen, mithin kein Willkürakt, vielmehr eine sachlich durchaus
gerechtfertigte, nur einer Selbsterhaltung der Demokratie dienliche Maßnahme
des Gesetzgebers vollzogen worden.
XII.
Andere Grundrechten, deren Verletzung ernstlich behauptet werden könnte,
scheiden praktisch aus, obwohl dis Grundrechtskläger noch geltend machen, auch
in ihrem durch Art. 11 HV gewährleisteten Recht zur freien Meinungsäusserung bei
der Wahlbewerbung beschränkt worden zu sein. Dieses Vorbringen greift aber nicht
durch. Auf die beanstandeten Wahlrechbestimmungen kann es nicht bezogen
werden. Die bloße Anbringung von Wahlvorschlägen stellt keine Meinungsäußerung
im Sinne grundrechtlicher Schutzbestimmungen dar. Auch die gleiche in Art. 118
Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung niedergelegte Bestimmung dieser Art ist
niemals dahin ausgelegt worden, dass "etwa Handlungen, mit denen eine
Meinungsäusserung vielleicht verbunden ist", als grundrechtlich geschützt gelten
dürfen (vgl. Rothenbücher in Veröffentl. Dtsch. Staatsrechtslehrer, Heft 4 S. 22).
XIII.
Obwohl nach § 45 Abs. 2 StGHG nur aktiv legitimiert, eine Grundrechtsverletzung
geltend zu machen, haben die Anfechtungskläger der... Verwaltungsstreitsache im
Anschluss an ihre Grundrechtsklage noch die Verfassungsmäßigkeit der
einschlägigen Wahlrechtsbestimmungen unter dem Gesichtspunkt des Art. 137
Abs. 6 vbd. mit Art. 75 Abs. 3 HV angezweifelt.
Da, wie oben erwähnt, der Landesanwalt zur gleichen Beanstandung gelangt, im
übrigen auch eine Verletzung des Art. 76 HV geltend macht, endlich der
Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts... seine Bedenken aus eben
diesen Vorschriften herleitet, waren unabhängig vom Grundrechtsstreit noch jene
Beanstandungen zu prüfen; sie sind indes unbegründet.
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a)
Nach Art. 137 Abs. 6 HV finden die Grundsätze des Landtagswahlrechts auch für
die Gemeinde- und Gemeindeverbandswahlen, mithin für alle Kommunalwahlen
Anwendung.
Diese Vorschrift hat in doppelter Hinsicht Zweifel wachgerufen:
1. Es ist die Meinung vertreten worden, dass bereits der Verfassungsgesetzgeber
für das Landtagswahlrecht in Art. 75 Abs. 3 HV Vorkehrungen getroffen habe, um
nach Einführung der Verhältniswahl die Gefahren politischer Aufsplitterung
abzuwenden. Das Abstimmungsquorum soll eine die Materie erschöpfende
Vorbeugungsmaßnahme darstellen, mithin das in den beanstandeten
Wahlrechtsbestimmungen zusätzlich eingeführte Unterschriftenquorum dem Willen
des Verfassungsgesetzgebers zuwiderlaufen.
Dieser Auffassung konnte sich der Staatsgerichtshof nicht anschließen.
Insbesondere erscheint es abwegig, wenn das Verwaltungsgericht... unterstellt, der
Verfassungsgesetzgeber habe in Art. 75 Abs. 3 HV dem Willen Ausdruck verliehen,
dass nur "einer Zersplitterung der Mandate", nicht aber auch "einer Zersplitterung
der Stimmen" vorgebeugt werden solle. Gesetzesmaterialien, die eine solche
Willensrichtung bestätigen könnten, liegen nicht vor. Immerhin dürfen aber auch in
diesem Fall die Protokolle herangezogen werden, welche über die Verhandlungen
des Verfassungsausschusses der Verfassungsberatenden Landesversammlung,
sowie über die Verhandlungen dieser Versammlung selbst Aufschluss geben.
Hiernach ist das Wahlgesetz für den Landtag des Landes Hessen vom 14.X.1946
zugleich mit den in der Verfassung festgelegten Wahlrechtsgrundsätzen beraten
worden. Vornehmlich erhellt diese Tatsache aus jenen Protokollen des
Verfassungsausschusses (vgl. Stenogr. Berichte über die Verhandlungen des
Verfassungsausschusses Abt. IIIa S. 79 und 182 - dazu stenogr. Berichte über die
5. Sitzung der Verfassungsberatenden Landesversammlung S. 130).
Die Festlegung des Abstimmungsquorums von 5% findet sich in allen
Verfassungsentwürfen, die zur Beratung gestanden haben (vgl.
Zusammenstellung der Entwürfe im amtlichen Sonderdruck S. 13 und 14).
Trotzdem wird in § 14 Abs. 2 des gleichzeitig von den genannten Gremien
beratenen Landtagswahlgesetzes für die Kreiswahlvorschläge noch ein
Unterschriftenquorum eingeführt. Mithin ist offenbar bei den einschlägigen
Beratungen niemals daran gedacht worden, dass in der Bestimmung des Art. 75
Abs. 3 HV sich die in Frage stehenden Vorbeugungsmaßnahmen erschöpfen
sollten.
2. Der oben angezogene § 14 Abs. 2 des genannten Landtagswahlgesetzes lautet:
"Kreiswahlverschläge der im Wahlkreis anerkannten politischen Parteien müssen
von mindestens 10 Wahlberechtigten des Wahlkreises unterschrieben sein,
Wahlvorschläge anderer Gruppen von mindestens 1 v.H. der Wahlberechtigten des
Wahlkreises. Das Nähere bestimmt die Wahlordnung."
Nach Auffassung der ... Wählergruppe soll in dieser Vorschrift einer der
"Grundsätzen" des Landtagswahlrechts im Sinne von Art. 137 Abs. 6 HV
niedergelegt, in den beanstandeten Wahlrechtsbestimmungen deshalb eine
Überschreitung des Unterschriftenquorum um 1% der Wahlberechtigten
verfassungswidrig sein.
Diese Ansicht ist unzutreffend. Unter den "Grundsätzen" eines Wahlrechts sind
nicht derartige Einzelbestimmungen, vielmehr die in Art. 75 Abs. 1 HV genannten
"Grundsätze der Verhältniswahl", insbesondere gemäß Art. 73 Abs. 2 HV die
jenigen einer allgemeinen, gleichen, geheimen und unmittelbaren Wahl zu
verstehen (ebenso zum inhaltsgleichen Art. 12 Bayer. Verfassung Nawiasky-
Leusser a.a.O. S. 87).
Zu Unrecht macht der Landesanwalt geltend, dass in den beanstandeten
Wahlrechtsbestimmungen jene Grundsätze insofern unbeachtet geblichen seien,
als entgegen dem Grundsatz der geheimen Wahl auf eine verhältnismäßig große
Zahl von Wahlberechtigten, deren Unterzeichnung für einen wirksamen
Wahlvorschlag verlangt sei, ein Zwang ausgeübt werde, sich des Schutzes des
Wahlgeheimnisses zu berauben. Der Landesanwalt folgt mit solcher Einwendung
der mehrerwähnten Entscheidung des Reichsstaatsgerichtshofs vom 17.XII.1927;
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130
der mehrerwähnten Entscheidung des Reichsstaatsgerichtshofs vom 17.XII.1927;
der eine bei jeder Unterzeichnung von Wahlvorschlägen unvermeidliche
Durchfechtung des Geheimhaltungsprinzips auf "einen möglichst kleinen Kreis von
Wählern" beschränkt sehen möchte und ein Unterschriftenquorum, das hierüber
hinausgeht, für "unvereinbar" mit jenem Prinzip hält. (vgl. RGZ Bd. 118 Anh. S. 38-
39). Wie dem auch sei, vermag jedenfalls der Staatsgerichtshofs nicht
anzuerkennen, dass vom Hessischen Wahlgesetzgeber mit Einführung des
Unterschriftenquorums zahlenmäßig unbillige Anforderungen an die Wähler, die
sich zu einem Wahlvorschlag bekennen wollen, gestellt werden. Die getroffene
Regelung berührt im Gesamtbild nur einen verhältnismäßig kleinen Teil der
Wahlberechtigten.
b)
Schließlich hält der Landesanwalt die beanstandeten Wahlrechtsbestimmungen für
nicht vereinbar mit Art. 76 HV. wonach für jedermann die Möglichkeit, in den
Landtag gewählt zu werden, gesichert sein muss. Nach Meinung des Landsanwalts
liegt dieser Vorschrift ein Gedanke zugrunde, der sich in der "Freiheit der Wahl"
auswirkt, wogegen es verstoße, wenn für Wahlkandidaten die Chance, gewählt zu
werden, durch unterschiedlich geartete Anforderungen an die Wahlvorschläge
verschieden gestaltet wird.
Der Staatsgerichtshof vermag der Vorschrift des Art. 76 HV nicht eine ihrem
Wortlaut gegenüber derart extensive Auslegung zu geben, dass mittelbar
verringerte Wahlchancen bereits einer Sicherung der Wählbarkeit widerstreiten.
XIV.
Demgemäß hatte der Staatsgerichtshof die im entscheidenden Teil niedergelegte
Feststellung zu treffen.
Es erschien kein Anlass, gegeben, in Anwendung des § 24 StGHG die Erstattung
von Auslagen anzuordnen oder Gebühren festzusetzen.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.