Urteil des StGH Hessen, Az. P.St. 1562

Neue Urteile Urteile des StGH Hessen

StGH Hessen: magistrat, aufschiebende wirkung, stadt, ersetzung, verfassungsbeschwerde, organisation, hessen, genehmigung, gemeindeordnung, fraktion

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 1562

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 56 Abs 1 S 2 Verf HE, § 137

Abs 1 S 1 Verf HE, § 137 Abs 3

S 1 Verf HE, § 46 StGHG HE, §

51 Nr 18 GemO HE

(StGH Wiesbaden: Rechtsmissbrauch des Magistrats bei

Hinwegsetzung über ausschließliche Zuständigkeit der

Gemeindevertretung zur Entscheidung über die Führung

einer kommunalen Grundrechtsklage)

Leitsatz

1. Die kommunale Grundrechtsklage vor dem Staatsgerichtshof (§ 46 des Gesetzes

über den Staatsgerichtshof) stellt grundsätzlich einen Rechtsstreit von größerer

Bedeutung i.S.d. § 51 Nr. 18 HGO dar, über dessen Führung ausschließlich die

Gemeindevertretung als oberstes Organ einer hessischen Gemeinde zu entscheiden

hat.

2. Erhebt ein Gemeindevorstand ohne zustimmenden Beschluss der

Gemeindevertretung eine kommunale Grundrechtsklage i.S.d. § 51 Nr. 18 HGO, handelt

er gesetzwidrig. Eine etwaige nachträgliche Genehmigung der Klageführung muss klar

und eindeutig durch Beschluss der Gemeindevertretung zum Ausdruck gebracht

werden.

3. Im Übrigen Einzelfall einer rechtsmissbräuchlichen vom Gemeindevorstand gegen

den nach der Klageerhebung ausdrücklich geäußerten Willen der Gemeindevertretung

fortgeführte Klage, die infolge des Missbrauchs der Außenvertretungskompetenz des

Gemeindevorstandes (§ 71 HGO) unzulässig geworden ist.

Gründe

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer am 1. August 2000 eingegangenen

Grundrechtsklage gegen Neuregelungen in § 23 Abs. 7 Sätze 2 bis 4,§ 26 Abs. 2

Sätze 2 und 3,§129 Nr. 3 des Hessischen Schulgesetzes (HSchG) i.d.F. des Art. 1

des Ersten Gesetzes zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 30. Juni

1999 (GVBl. I S. 354). Die geänderten Bestimmungen traten nach Art.3 § 3 des

Gesetzes am 1. August 1999 in Kraft. Die Antragstellerin sieht sich in ihrem Recht

der kommunalen Selbstverwaltung verletzt und rügt darüber hinaus die Verletzung

des Demokratieprinzips und des Grundsatzes des rechtsstaatlichen

Gesetzesvorbehalts.

Die geänderten Vorschriften lauten wie folgt:

§ 23

Haupt und Realschule

(7) Haupt- und Realschulen, die miteinander verbunden sind, können in den

Jahrgangsstufen 5 und 6 mit einer Förderstufe beginnen. Aufgrund eines

Beschlusses der Schulkonferenz, der mit der Mehrheit von mindestens zwei

Dritteln ihrer Mitglieder zu fassen ist, kann die Förderstufe durch eine

schulformbezogene Organisation der Jahrgangsstufen 5 und 6 ersetzt werden. Auf

Grundlage eines solchen Beschlusses kann dem Schulträger gegenüber kein

räumlicher Mehrbedarf geltend gemacht werden. Der Beschluss bedarf der

Genehmigung durch das Staatliche Schulamt.

§ 26

Schulformbezogene(kooperative)Gesamtschule

(2) Die schulformbezogene(kooperative) Gesamtschule kann in den

Jahrgangsstufen 5 und 6 mit einer Förderstufe beginnen. Aufgrund eines

Beschlusses der Schulkonferenz, der mit der Mehrheit von mindestens zwei

Dritteln ihrer Mitglieder zu fassen ist, kann die Förderstufe durch eine

schulformbezogene Organisation der Jahrgangsstufen 5 und 6 ersetzt oder

ergänzt werden. § 23 Abs. 7 Satz 3 und 4 gilt entsprechend.

§129

Entscheidungsrechte

Die Schulkonferenz entscheidet über

3. die Ersetzung der Förderstufe an verbundenen Haupt- und Realschulen (§ 23

Abs. 7) sowie ihre Ersetzung oder Ergänzung an schulformbezogenen

Gesamtschulen durch eine schulformbezogene Organisation der Jahrgangsstufen

5 und 6 (§ 26 Abs. 2)

In der Universitätsstadt Gießen bestehen u.a. fünf kooperative Gesamtschulen. An

zwei dieser Schulen, der Herder- und der Landgraf-Ludwig-Schule, beschloss die

jeweilige Schulkonferenz im August 1999, die Förderstufen durch

schulformbezogene Jahrgangsstufen 5 und 6 zu ersetzen. Diese Beschlüsse

wurden von dem zuständigen Staatlichen Schulamt genehmigt. Hiergegen legte

die Antragstellerin jeweils Widerspruch ein und erwirkte zwei Beschlüsse des

Verwaltungsgerichts Gießen vom 17. August 1999 (3 G 2459/99 und 3 G 2460/99),

mit denen jeweils die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche wiederhergestellt

wurde. Ferner wurde das Land Hessen verpflichtet, sämtliche Maßnahmen zur

Ersetzung der Förderstufe durch eine schulformbezogene Organisation der

Jahrgangsstufen 5 und 6 an beiden Schulen wieder rückgängig zu machen. Gegen

inhaltsgleiche Beschlüsse dieser Schulen vom 24. und 25. November 1999 und

gegen deren Genehmigung durch das Staatliche Schulamt vom 11. Februar 2000

legte die Antragstellerin erneut Widersprüche ein. Diese wies das Staatliche

Schulamt mit Bescheiden vom 13. November 2000 zurück. Die Ersetzung der

Förderstufe durch schulformbezogene Klassen 5 und 6 vollzogen beide Schulen

mit Beginn des Schuljahres 2000/01. Die Antragstellerin nahm hiergegen keinen

verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch.

Die Grundrechtsklage wurde aufgrund des Beschlusses des Magistrats der

Antragstellerin vom 24. Juli 2000, mit dem zugleich der Prozessführungsauftrag an

den Bevollmächtigten erteilt wurde, ohne vorherige Beschlussfassung durch die

Stadtverordnetenversammlung erhoben.

Am 8. August 2000 stellte die FWG-Fraktion für die nächste Sitzung der

Stadtverordnetenversammlung mit näherer Begründung den folgenden Antrag:

"Die Stadtverordnetenversammlung möge beschließen:

Die Stadtverordneten der Stadt Gießen distanzieren sich von der angestrengten

Verfassungsbeschwerde der Stadt Gießen vor dem Hess. Staatsgerichtshof gegen

das novellierte Hessische Schulgesetz. Die Stadtverordnetenversammlung der

Stadt Gießen fordert den Magistrat auf, den Willen der Eltern und Schüler der Stadt

Gießen auf Lockerung des Förderstufenzwangs der Stadt Gießen zu respektieren

und die Verfassungsbeschwerde zurückzuziehen."

In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 7. September 2000 wurde

dieser Antrag mehrheitlich abgelehnt.

Einem Antrag der CDU-Fraktion vom 18. November 2000,

"die Stadtverordnetenversammlung möge beschließen, der Magistrat wird

aufgefordert, umgehend die beim Staatsgerichtshof eingereichte

Verfassungsklage der Stadt Gießen gegen das novellierte hessische Schulgesetz

zurückzuziehen",

stimmte die Stadtverordnetenversammlung am 15. Februar 2001 mehrheitlich zu.

Mit Schreiben vom 23. Februar 2001 an den Stadtverordnetenvorsteher legte der

Oberbürgermeister Widerspruch gegen diesen Beschluss ein. Der Beschluss

verletze das Recht. Die Stadt sei nach § 92 Abs. 2 der Hessischen

Gemeindeordnung - HGO - verpflichtet, sparsam und wirtschaftlich zu haushalten.

Für die Klage seien Kosten angefallen. Durch die Klagerücknahme würde

ausgeschlossen, dass diese Investition einen Ertrag erbringe. lm Übrigen gefährde

der Beschluss das Wohl der Stadt. Durch die durch die Verfassungsbeschwerde

angegriffene Vorschrift werde die Stadt in ihrer Funktion als Schulträger in ihrem

Selbstverwaltungsrecht beeinträchtigt. Auf die Begründung der

Verfassungsbeschwerde werde Bezug genommen.

II.

Die Antragstellerin führt an, sie sei als hessische Gemeinde im Verfahren nach §

46 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof -StGHG - gemäß dieser Vorschrift

und nach § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG antragsberechtigt. Bedenken dagegen

bestünden auch nicht angesichts der fehlenden Bezeichnung der Gemeinden als

Antragsteller in Art. 131 Abs. 2 HV, denn diese Aufzählung sei ersichtlich nicht

abschließend für diejenigen Verfahren, die über die in Art. 131 Abs. 1 HV

ausdrücklich genannten Verfahrensarten hinaus in der Verfassung oder durch

Gesetz (§ 46 StGHG) dem Staatsgerichtshof zugewiesen seien. Ihre

Antragsbefugnis folge daraus, dass sie selbst gegenwärtig und unmittelbar durch

die angegriffenen Normen des Schulgesetzes in ihrem kommunalen

Selbstverwaltungsrecht verletzt werde.

Die Verletzung der ihr garantierten Selbstverwaltung geschehe durch die

Verlagerung eines Teils der mit der Förderstufe im Zusammenhang stehenden

und bisher ihr selbst als Schulträger zukommenden Organisationskompetenzen

auf die Schulkonferenz. Mit den angegriffenen Regelungen gehe eine grundlegend

veränderte Zuordnung der Kompetenz zur Entscheidung über die Ersetzung einer

einmal eingerichteten Förderstufe zugunsten einer schulformbezogenen

Organisation der Jahrgangsstufen 5 und 6 an verbundenen Haupt- und Realschulen

und kooperativen Gesamtschulen einher. Der Schulträger sei an der nun der

Schulkonferenz zugeordneten Entscheidung weder im Verfahren noch materiell zu

beteiligen.

Neben einem Verstoß gegen die Gewährleistung in Art. 137 Abs. 3 HV durch die

Verlagerung der Regelungskompetenz über die Ersetzung der Förderstufe

beinhalte das neu gestaltete Schulgesetz auch eine Verletzung der Garantie der

Verwaltungsallzuständigkeit in Art. 137 Abs. 1 Satz 1 HV. Es gebe kein dringendes

Bedürfnis, durch Verlagerung der Verwaltungsaufgabe im Zusammenhang mit der

Ersetzung der Förderstufe auf die Schulkonferenz einer kommunalen Schule eine

quasi sonderbehördliche Verwaltungskompetenz zu schaffen.

Durch die neugestaltete Entscheidungsbefugnis ergäben sich spürbare

Auswirkungen auf die Schulstruktur des Schulträgers. In ihrem Falle werde die

gesamte Schullandschaft verändert und schließlich die ihrem

Selbstverwaltungsrecht unterfallende Schulentwicklungsplanung konterkariert. Das

Gesetz in der neuen Fassung könne auch zu nicht mehr kalkulierbaren finanziellen

Mehrbelastungen der Kommunen führen, die durch staatliche Finanzzuweisungen

aufgrund des Finanzausgleichsgesetzes nicht ausgeglichen würden. Dies greife in

die kommunale Finanzhoheit ein. Dem wirke § 23 Abs. 7 Satz 3 HSchG nicht

ausreichend entgegen, da kostenträchtige Folgewirkungen nicht erfasst würden.

Die Antragstellerin beantragt,

festzustellen, dass § 23 Abs. 7 Sätze 2 bis 4, § 26 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 129 Nr.

3 des Hessischen Schulgesetzes in der Fassung des Ersten Gesetzes zur

Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 30. Juni 1999 mit Art. 137 Abs. 1

und 3 der Hessischen Verfassung unvereinbar und nichtig sind.

III.

Die Landesregierung hält die Grundrechtsklage für unbegründet.

Der Antrag sei als kommunale Grundrechtsklage nach § 46 StGHG zulässig.

Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit von § 46 StGHG bestünden nicht,

dessen tatbestandliche Voraussetzungen seien erfüllt.

§ 23 Abs. 7 Sätze 2 bis 4, § 26 Abs. 2 Sätze 2 und 3 und § 129 Nr. 3 des

Hessischen Schulgesetzes verletzten nicht das den Gemeinden in Art. 137 Abs. 3

Satz 1 HV gewährleistete Recht der Selbstverwaltung. Gemäß Art. 56 Abs. 1 Satz

2 HV sei das Schulwesen Sache des Staates. Diesem komme daher im

schulischen Bereich ein umfassendes Gestaltungs- und Bestimmungsrecht zu, das

die Reichweite der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung im Bereich des

Schulwesens einschränke.

IV.

Der Landesanwalt hat in der mündlichen Verhandlung zum Ausdruck gebracht,

dass er die Grundrechtsklage für unzulässig halte. Die Grundrechtsklage hätte der

Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung bedurft. Das Verfahren vor dem

Staatsgerichtshof werde instrumentalisiert in einem Konflikt zwischen

Stadtverordnetenversammlung und Magistrat.

Die Grundrechtsklage sei auch unbegründet. Die Entscheidungen über die

Einrichtung und Ersetzung der Förderstufe könnten nach ihrem Inhalt nicht zum

Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung, der vor staatlichen Eingriffen

geschützt sei, gerechnet werden. Die Förderstufe erfülle nach ihrer gesetzlichen

Charakterisierung im Schulgesetz nach der Neufassung durch das Erste Gesetz

zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen die Funktion eines pädagogisch

legitimierten Gestaltungsmerkmals der inneren Unterrichtsorganisation, über

deren Einführung oder Ersetzung zu entscheiden allein Sache des Staates sei.

Der Präsident des Hessischen Landtags hat mitgeteilt, eine Stellungnahme sei

nicht beabsichtigt.

Die vom Magistrat der Antragstellerin ohne Zustimmung der

Stadtverordnetenversammlung erhobene kommunale Grundrechtsklage ist

unzulässig, weil sie sich als rechtsmissbräuchlich erweist.

§ 9 Abs. 1 HGO bestimmt, dass die Gemeindevertretung (in Städten

Stadtverordnetenversammlung) das oberste Organ einer Gemeinde ist. In § 9 Abs.

1 Sätze 2, 3 HGO ist geregelt, dass die Stadtverordnetenversammlung die

wichtigen Entscheidungen trifft und die gesamte Verwaltung überwacht.

Demgegenüber besorgt der Gemeindevorstand (in Städten Magistrat) die

laufende Verwaltung (§ 9 Abs. 2 Satz 1 HGO). Zur laufenden Verwaltung gehören

alle diejenigen Geschäfte, die mehr oder weniger gleichförmig in regelmäßiger

Wiederkehr vorkommen und sachlich von weniger erheblicher Bedeutung sind. Der

Kreis der Geschäfte der laufenden Verwaltung lässt sich nicht zahlenmäßig oder

katalogmäßig umschreiben. Mehr oder weniger erhebliche Abweichungen ergeben

sich zwangsläufig aus der Natur der Sache nicht nur nach der Größe, Finanzkraft

oder Bedeutung der beteiligten Gemeinden, sondern auch aus dem Wechsel der

Zeitumstände (vgl. Schneider/Dreßler/Lüll, Hessische Gemeindeordnung,

Kommentar, Stand: 14. Lieferung, Februar 1999, Erl. 1 zu § 66).

Dieser besonderen Bedeutung der Stadtverordnetenversammlung als des von den

Bürgern gewählten obersten Organs der Stadt Rechnung tragend regelt § 51 HGO

einen Katalog wichtiger kommunaler Aufgaben unter Begründung einer

ausschließlichen Zuständigkeit der Stadtverordnetenversammlung, die diese

Aufgaben nicht übertragen kann. Hierunter fällt nach § 51 Nr. 18 HGO auch die

Entscheidung über die Führung eines Rechtsstreits von größerer Bedeutung. Eine

kommunale Grundrechtsklage vor dem Staatsgerichtshof, mit der Bestimmungen

eines Landesgesetzes als verfassungswidrig angegriffen werden, stellt schon

grundsätzlich einen Rechtsstreit von größerer Bedeutung dar. Das erhebliche

Gewicht, welches die Antragstellerin dem vorliegenden Rechtsstreit beimisst,

kommt überdies darin zum Ausdruck, dass die angegriffenen Normen ihres

Erachtens eine erhebliche Veränderung ihrer gesamten Schullandschaft zur Folge

haben. Der Magistrat der Antragstellerin war ohne Beschluss der

Stadtverordnetenversammlung zu der Erhebung der Grundrechtsklage daher nicht

befugt, sondern handelte gesetzwidrig.

Die seitens des Magistrats der Antragstellerin veranlasste Klageerhebung ist durch

die Stadtverordnetenversammlung auch nicht nachträglich dadurch genehmigt

worden, dass der Antrag der FWG-Fraktion vom 8. August 2000 in der

Stadtverordnetenversammlung mehrheitlich abgelehnt wurde.

Dieser Antrag ging dahin, dass sich die Stadtverordneten von der angestrengten

"Verfassungsbeschwerde" der Stadt Gießen vor dem Hessischen Staatsgerichtshof

gegen das novellierte Hessische Schulgesetz distanzieren und den Magistrat

auffordern sollten, die "Verfassungsbeschwerde" zurückzuziehen. Eine

Genehmigung der vom Magistrat erhobenen kommunalen Grundrechtsklage durch

die Stadtverordnetenversammlung lässt sich dem Beschluss über einen so

formulierten Antrag und damit auch dessen mehrheitlicher Ablehnung nicht

entnehmen. Der der Stadtverordnetenversammlung vorbehaltene Beschluss, dass

ein Rechtsstreit von größerer Bedeutung geführt werden soll, muss klar und

eindeutig gefasst werden. Das ist bei der Ablehnung eines Antrags auf

Zurückziehung einer Klage nicht der Fall, zumal die Ablehnung - wie auch hier - auf

die konkrete Formulierung des Antrags oder seine spezifische Begründung

zurückzuführen sein kann.

Mit ihrem Beschluss vom 15. Februar 2001forderte die

Stadtverordnetenversammlung den Magistrat sogar ausdrücklich auf, die beim

Staatsgerichtshof eingereichte Klage der Stadt Gießen gegen das Schulgesetz

zurückzuziehen. Damit brachte sie unmissverständlich zum Ausdruck, dass sie die

Klage nicht zu genehmigen gewillt ist. Trotzdem hat der Magistrat die von ihm

gesetzwidrig erhobene Grundrechtsklage aufrechterhalten.

Der Magistrat der Antragstellerin kann sich über die fehlende Zustimmung der

Stadtverordnetenversammlung nicht auf Grund der ihm nach der Hessischen

Gemeindeordnung zustehenden Außenvertretungskompetenz hinwegsetzen.

Zwar vertritt der Magistrat gemäß § 71 HGO die Stadt nach außen. Diese

Außenvertretungskompetenz des Magistrats besteht grundsätzlich unabhängig

von der innergemeindlichen Willensbildung, so dass der Magistrat prinzipiell auch

bei Überschreitung seiner Kompetenzen wie im Falle des Fehlens der nach § 51

HGO gemeindeverfassungsrechtlich erforderlichen Beschlussfassung der

Stadtverordnetenversammlung wirksam für die Stadt handelt (vgl. Bennemann, in:

Kommunalverfassungsrecht Hessen, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar,

Stand: 4. Nachlieferung Dezember 2000, § 51 Rdnr.52; Wiegelmann, Handbuch

des hessischen Kommunalverfassungsrechts, Band 1, 1988, S. 331).

Doch hat der Magistrat der Antragstellerin bewusst und gewollt die ausschließliche

Zuständigkeit der Stadtverordnetenversammlung gemäß § 51 Nr. 18 HGO

unterlaufen und sich gleichsam "verselbständigt". Er handelt rechtsmissbräuchlich,

weil er entgegen dem ausdrücklich erklärten Willen der

Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin die Grundrechtsklage

aufrechterhält und nicht zurücknimmt. Dadurch versucht er als

vertretungsberechtigtes Organ seine von dem zur Entscheidung berufenen

Gremium abweichende Rechtsauffassung durchzusetzen. Die Grundrechtsklage ist

ohne den nach § 51 Nr. 18 HGO erforderlichen Beschluss der

Stadtverordnetenversammlung erhoben und später auch nicht genehmigt worden,

obwohl dem Magistrat der Antragstellerin seit dem 9. Juni 1999 die

verfassungsrechtliche Problematik bekannt war, wie sich der Vorlage zum

Magistratsbeschluss vom 18. Juli 2000 entnehmen lässt. Selbst wenn der Magistrat

vor seiner Entscheidung über die Erhebung der Grundrechtsklage noch ein

Rechtsgutachten erstellen lassen wollte, so hätte er einen entsprechenden

Beschluss der Stadtverordnetenversammlung zur Klageerhebung nach der

Sommerpause 2000 noch herbeiführen können, wozu der Magistrat verpflichtet

gewesen wäre. Dies unterblieb, ohne dass Gründe hierfür erkennbar sind. Der

Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15. Februar 2001verpflichtete

den Magistrat zur Rücknahme der Grundrechtsklage, die er nie legitimiert war zu

erheben. Damit liegt erstmals eine eindeutige Willensäußerung der

Stadtverordnetenversammlung zur Grundrechtsklage vor, die keinen Zweifel daran

lässt, dass die Klage gerade nicht weitergeführt werden soll. Der Magistrat handelt

deshalb, rechtsmissbräuchlich, wenn er diesen zweifelsfrei erkennbaren Willen

missachtet, indem er die Klage aufrechterhält. Sie ist deshalb unzulässig. Darauf,

dass der Oberbürgermeister der Antragstellerin dem Beschluss widersprochen hat,

kommt es unter diesen Umständen nicht an. Die aufschiebende Wirkung des

Widerspruchs verschafft dem Magistrat der Antragstellerin nicht das Mandat, die

Klage aufrechtzuerhalten.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.