Urteil des StGH Hessen, Az. P.St. 694

StGH Hessen: juristische person, grundrecht, höchstpersönliche rechte, stadt, öffentliche gewalt, hessen, gebietskörperschaft, gleichheit, zinn, ministerpräsident
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Gericht:
Staatsgerichtshof
des Landes
Hessen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
P.St. 694
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 1 Verf HE, Art 131 Verf HE
Leitsatz
1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts können nicht Träger von materiellen
Grundrechten sein. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts kann sich daher auf
das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV nicht berufen.
2. Art. 137 Abs. 1 HV gewährt den kommunalen Gebietskörperschaften kein Grundrecht
im Sinne von § 45 Abs. 2 StGHG.
3. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung der Grundrechte als
höchstpersönliche Rechte, so dass es im Verfahren über eine Grundrechtsklage keine
Prozesstandschaft geben kann.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten der Antragstellerin zurückgewiesen.
Die Gebühr wird auf 1.000,– DM festgesetzt.
Gründe
I. Die Antragstellerin ließ am 8. November 1970 eine geheime Bürgerbefragung
durchführen, um ihre Entscheidung im Rahmen der Verwaltungsreform in Hessen
vorzubereiten. Gegenstand der Umfrage war der Zusammenschluß der
Antragstellerin mit der Stadt Karlshafen oder die Beibehaltung ihrer
Selbständigkeit. An der Bürgerbefragung beteiligten sich 92% der
wahlberechtigten Bevölkerung; 78,8% der Bürger sprachen sich gegen einen
Zusammenschluß mit der Stadt Karlshafen aus. Sowohl die
Stadtverordnetenversammlung als auch der Magistrat der Antragstellerin haben
sich mehrmals – zuletzt anläßlich des von dem Hessischen Minister des Innern
durchgeführten Anhörungsverfahrens – einstimmig gegen einen Zusammenschluß
mit der Stadt Karlshafen gewendet.
Entgegen den Bestrebungen der Antragstellerin bildete das Gesetz zur
Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen vom 11. Juli 1972
(GVBl. I 1972 S. 225) – kurz: Neugliederungsgesetz –, das am 1. August 1972 in
Kraft getreten ist (§ 23 Neugliederungsgesetz), den Landkreis Kassel durch
Zusammenlegung mit zwei anderen Landkreisen und einigen Gemeinden neu und
sprach überdies Änderungen der Gemeindegrenzen aus. Nach § 13
Neugliederungsgesetz wurde die Antragstellerin mit der Stadt Karlshafen zu einer
Stadt mit dem Namen "Karlshafen" zusammengeschlossen.
II. Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Klage vom 7. Juli 1972 gegen diese
Gebietsänderung und rügt, daß § 13 Neugliederungsgesetz ihr Grundrecht auf
Gleichheit und Gleichbehandlung nach Art. 1 Hessische Verfassung – HV –
verletze. Sie beantragt festzustellen, daß das am 5. Juli 1972 durch den
Hessischen Landtag beschlossene Gesetz zur Neugliederung der Landkreise
Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen, durch das die Stadt Helmarshausen mit der
Stadt Karlshafen zusammengeschlossen wird, insoweit, als dieser
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Stadt Karlshafen zusammengeschlossen wird, insoweit, als dieser
Zusammenschluß Gegenstand des Gesetzes ist, das in Art. 1 Hessische
Verfassung festgelegte Grundrecht der Gleichheit und Gleichbehandlung verletzt,
und bittet insoweit um Aufhebung des Gesetzes.
Zur Begründung ihres Antrages führt die Antragstellerin aus:
Die gesetzliche Regelung entspreche weder dem Bürgerwillen noch biete sie die
Gewähr dafür, daß die in der Vergangenheit planmäßig durchgeführte Entwicklung
ihrer Stadt mit gleichem Erfolg für sie und ihre Bürger fortgesetzt werde.
1. Der Hessische Minister des Innern habe ihre wiederholten und sachlich
begründeten Vorstellungen bei der Vorlage des Gesetzes nicht berücksichtigt. In
zahlreichen Fällen hätten jedoch sowohl die Hessische Landesregierung als auch
der Hessische Landtag die in demokratisch einwandfreier Entscheidung der Bürger
bzw. der gewählten Vertretungskörperschaften erklärten Zuordnungswünsche
berücksichtigt. Der Landtag habe sogar selbst zwischen der ersten und zweiten
Lesung der Neugliederungsgesetze neue Befragungen der betroffenen Bürger und
Vertretungskörperschaften angeregt und gefordert. Er habe sich dann bei seiner
endgültigen Entscheidung genau an dem Ergebnis dieser Befragungen orientiert.
So sei die Gemeinde Habichtswald nicht in die Stadt Zierenberg, der Stadtteil
Ehringen der Stadt Volkmarsen nicht in die Stadt Wolfhagen eingegliedert und
derselbe Stadtteil aus dem ehemaligen Landkreis Wolfhagen ausgegliedert
worden. Wenn in diesen Fällen der Wille der Bürger berücksichtigt worden sei, so
hätte der Landtag auch den Willen der Bürger von Helmarshausen nicht einfach
übergehen dürfen. Nur die Berücksichtigung des Ergebnisses der
Bürgerbefragung, d.h. die Bewahrung ihrer – der Antragstellerin – Selbständigkeit,
wäre verfassungsmäßige Gleichbehandlung gewesen.
2. Auch "aus Gründen des öffentlichen Wohls" müsse sie selbständig bleiben. Nur
diese Gründe könnten nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HGO zur Grundlage für die
Entscheidung gemacht werden, ob und welche Gemeinden im Zuge der
gebietlichen Neugliederung zusammengefaßt werden sollen. An diese Vorschrift
seien sowohl die Landesregierung als auch der Landtag gebunden. Da sie diese
Gründe zwar in anderen Fällen, nicht aber im vorliegenden berücksichtigt hätten,
stelle auch dieses Verhalten einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot
dar. Neben historischen Gesichtspunkten sprächen umfangreiche kommunale
Infrastruktureinrichtungen, die in den letzten Jahren erfolgreiche Gewerbe- und
Industrieansiedlung und die überdurchschnittliche Fremdenverkehrs-,
Bevölkerungs- und Wohnsiedlungsentwicklung dafür, daß sie selbständig bleiben
müsse.
III. Der Hessische Ministerpräsident und der Landesanwalt bei dem
Staatsgerichtshof haben zu der Grundrechtsklage Stellung genommen.
1. Der Hessische Ministerpräsident ist der Ansicht, daß die Grundrechtsklage
unzulässig sei. Sie erfülle nicht die Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 StGHG, da
die Hessische Verfassung der Antragstellerin keine Grundrechte gewähre, deren
Verletzung sie geltend machen könne. Als juristische Person des öffentlichen
Rechts könne sie sich nicht auf Grundrechte berufen, da diese sich gegen oder an
den Staat richteten. § 46 Abs. 3 StGHG zähle folgerichtig auch die Körperschaften
des öffentlichen Rechts als Antragsgegner der Grundrechtsklage auf. Die
Antragstellerin könne sich daher bei der Verteidigung ihres Status als einer dem
Staatsverband eingegliederten Gebietskörperschaft nicht auf Grundrechte
berufen, auch nicht auf das Grundrecht der Gleichheit.
Das Verhältnis der Gemeinden zum Staat oder zu anderen Gebietskörperschaften
sei eine Frage der Kompetenzordnung; es sei ausschließlich durch die Garantie der
kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und Art. 137
Abs. 3 HV abgesichert. Diese Garantie sei aber lediglich eine institutionelle; sie
gewähre kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Zwar müsse das
Verbot willkürlicher Ungleichbehandlung als allgemeiner rechtsstaatlicher
Grundsatz auch in dem Bereich der Selbstverwaltungsgarantie beachtet werden.
Doch könne es nicht als verselbständigter Anspruch die Rechtsposition der
Gemeinden über den Schutzbereich der Selbstverwaltung hinaus verbreitern.
Die Grundrechtsklage könne auch nicht in einen von der Gemeinde in
Prozeßstandschaft für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden.
Grundrechte seien höchstpersönlicher Natur. Das Institut der Prozeßstandschaft
könne nicht in diesen Bereich übertragen werden. Jedenfalls sei die
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könne nicht in diesen Bereich übertragen werden. Jedenfalls sei die
Grundrechtsklage unbegründet. Der Gesetzgeber habe den Gleichheitssatz nicht
verletzt. Wie sich aus der Begründung der Regierungsvorlage zum Gesetz über die
Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen (Hessischer
Landtag, 7. Wahlperiode, Drucksache 1670, S. 24 f) ergebe, sei der Gesetzgeber
nicht von willkürlichen, sondern von sachlichen Überlegungen ausgegangen. Er
habe die Neugliederungsmaßnahmen auch gegen den durch Beschlüsse der
kommunalen Körperschaften oder durch Abstimmungen der Bürger geäußerten
Willen der Betroffenen durchführen können. Schließlich sei die Entscheidung des
Gesetzgebers auch am Gemeinwohl orientiert gewesen.
2. Der Landesanwalt hält die Klage gleichfalls für unzulässig, weil der
Gleichheitssatz des Art. 1 HV den Gemeinden gegenüber kommunalen
Neugliederungsgesetzen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Ansprüche
gewähren könne als die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung. Das in Art.
137 Abs. 3 HV gewährleistete Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf
Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten sei kein Grundrecht im Sinne des § 45
Abs. 2 StGHG, sondern eine institutionelle Garantie.
Die Gemeinden seien nicht Träger von Grundrechten und Freiheitsrechten
gegenüber dem Staat, sondern mit eigener Rechtsfähigkeit und einem
garantierten Wirkungskreis ausgestattete Träger öffentlicher Verwaltung und
Gliederungen des Staates. Eine Rechtsverletzung, die die Gemeinden zur Anrufung
des Staatsgerichtshofs berechtigte, sei überhaupt nur denkbar, soweit subjektive
Rechte der Verfassung dem Eigenbereich der kommunalen Körperschaft
zugehörten oder doch in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihm stünden.
Der Gleichheitsgrundsatz gehöre aber nicht zu den spezifisch
körperschaftseigenen Rechten.
Hilfsweise weist der Landesanwalt darauf hin, daß der Staatsgerichtshof die
wertende Bestimmung "aus Gründen des öffentlichen Wohls" (vgl. § 16 Abs. 1 Satz
1 Hessische Gemeindeordnung) lediglich daraufhin nachprüfen könne, ob sie
eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlsam sei oder der
verfassungsrechtlichen Wertordnung evident widerspräche. Eine solche
"Willkürprüfung" der Entscheidung des Neugliederungsgesetzgebers könne
wiederum nur im Rahmen einer zulässigen Grundrechtsklage erfolgen. Diese stehe
aber den Gemeinden nach der Hessischen Verfassung und dem Gesetz über den
Staatsgerichtshof nicht zu.
IV. Der Staatsgerichtshof hat in sinngemäßer Anwendung des Art. 131 HV in
Verbindung mit § 42 StGHG sämtlichen Mitgliedern der Landesregierung sowie
dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter des Landtagsausschusses, der mit
den Vorarbeiten für das angegriffene Gesetz befaßt war, Gelegenheit zur
Äußerung gegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat dem
Staatsgerichtshof mitgeteilt, daß der Hessische Landtag nicht beabsichtige, sich
zu dem Verfahren zu äußern. Der Vorsitzende des Ausschusses für
Verwaltungsreform hat mitgeteilt, daß er sich der Rechtsauffassung des
Landesanwalts anschließe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Antragstellerin und der
übrigen am Verfahren Beteiligten, insbesondere der Rechtsausführungen wird zur
Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der Akten Bezug genommen.
V. Der Antrag kann keinen Erfolg haben.
1. Das Vorbringen der Antragstellerin läßt nicht eindeutig erkennen, in welchem
der nach der Hessischen Verfassung und nach dem Gesetz über den
Staatsgerichtshof vorgesehenen Verfahrensarten sie ihren Antrag zu verfolgen
beabsichtigt. Die Antragstellerin wendet sich jedenfalls gegen das
Neugliederungsgesetz, durch das sie in die Stadt Karlshafen eingegliedert worden
ist. Sofern sie die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes im Wege der abstrakten
Normenkontrolle nach Art. 131, 132 HV in Verbindung mit §§ 41 ff StGHG
überprüfen lassen wollte, wäre ihr Antrag unzulässig, weil die Antragstellerin nicht
zu dem Kreis derjenigen gehört, die berechtigt sind, ein Normenkontrollverfahren
einzuleiten. Nur die in Art. 131 Abs. 2 HV genannten Antragsberechtigten – eine
Gruppe von Stimmberechtigten, die mindestens ein Hundertstel aller
Stimmberechtigten des Volkes erreicht, der Landtag, ein Zehntel der gesetzlichen
Zahl seiner Mitglieder, die Landesregierung sowie der Ministerpräsident, zu denen
gemäß §§ 41 Abs. 2, 17 Abs. 2 Nr. 6 StGHG der Landesanwalt hinzutritt – können
den Staatsgerichtshof anrufen.
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2. Sofern die Antragstellerin dagegen behauptet, § 13 des
Neugliederungsgesetzes verletze ihr Grundrecht auf Gleichbehandlung (Art. 1 HV),
stellt ihr Vorbringen eine Grundrechtsklage nach Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung
mit §§ 45 ff StGHG dar.
a) Der Zulässigkeit der Grundrechtsklage steht nicht entgegen, daß sie
unmittelbar gegen ein Gesetz gerichtet ist. Abgesehen von dem Fall des § 48 Abs.
1 StGHG, wenn nämlich die Bedeutung der Sache über den Einzelfall hinausgeht,
insbesondere mit einer Wiederholung zu rechnen ist und daher eine allgemeine
Regelung erforderlich erscheint, findet ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof
wegen Verletzung eines Grundrechts nur nach Ausschöpfung des Rechtsweges vor
den Gerichten statt (§ 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG). Indes gilt dies dann nicht, wenn –
wie hier – die Antragstellerin tatsächlich gegenwärtig und unmittelbar durch die
angegriffene Vorschrift betroffen wird, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein
Vollziehungsakt hinzutreten müßte. In diesem Ausnahmefall fehlt der Betroffenen
überhaupt die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten, so daß nur die
unmittelbare Anrufung der Verfassungsgerichtsbarkeit den Schutz vor
unzulässigen Eingriffen der Staatsgewalt gewährleisten kann (Hess.StGH in
ständiger Rechtsprechung, ausführlich z.B. im Urteil vom 7. Januar 1970 – P.St.
539 –, StAnz. 1970/342 = ESVGH 20 / 206 = DÖV 1970/234 = DVBl. 1970/524 (L);
zuletzt im Beschluß vom 12. Juli 1972 – P.St. 640 –). Mit Inkrafttreten des
Neugliederungsgesetzes am 1. August 1972 ist die Antragstellerin als
selbständige juristische Person untergegangen. Sie wäre daher durch § 13 des
Neugliederungsgesetzes tatsächlich, gegenwärtig und unmittelbar in einem
Grundrecht verletzt, stünde ihr ein solches zu.
b) Daß die Antragstellerin trotz ihrer Auflösung noch die Rechte geltend machen
kann, die mit ihrem Untergang in unmittelbarem Zusammenhang stehen,
insbesondere den Akt, der ihren Untergang herbeigeführt hat, mit den zulässigen
Rechtsbehelfen angreifen kann, hat der Staatsgerichtshof in seinem Beschluß vom
6. September 1972 – P.St. 691 – über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen
Verfügung in einem Parallelverfahren bejaht.
3. Die Grundrechtsklage ist jedoch aus anderen Gründen nicht zulässig. Die
Antragstellerin kann den außerordentlichen Rechtsbehelf der Grundrechtsklage
nicht für sich in Anspruch nehmen. Zwar kann jedermann den Antrag zur
Verteidigung der Grundrechte nach Art. 131 Abs. 1 HV, § 45 Abs. 2 StGHG stellen,
der geltend macht, daß ein ihm von der Verfassung gewährtes Grundrecht verletzt
sei, doch ist die Antragstellerin nicht Trägerin des angeblich verletzten
Grundrechts aus Art. 1 HV. Sie kann daher die Verletzung dieses Rechtes durch
die öffentliche Gewalt vor dem Staatsgerichtshof nicht rügen.
a) Die Rechtsstellung der Antragstellerin ist – wie die aller hessischen Gemeinden –
in der Hessischen Gemeindeordnung – HGO – begründet. Danach ist sie eine
Gebietskörperschaft (§ 1 Abs. 2 HGO), d.h. eine juristische Person des öffentlichen
Rechts mit Gebietshoheit. Als solche besitzt sie die Rechtsfähigkeit des zivilen und
des öffentlichen Rechts (vgl. Schlempp, Kommentar zur Hessischen
Gemeindeordnung, 1969, § 1 Anm. VI). Wenn auch die Hessische Verfassung die
Frage, ob juristische Personen Träger von Grundrechten sein können, nicht
behandelt, so hat sie die Ausdehnung der Grundrechte auf juristische Personen
jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes
Hessen, 1954, vor Art. 1 Anm. IV, 1, S. 93). Demzufolge hat der Staatsgerichtshof
im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE
20, 223, 329 f, 336; 21, 261, 266, 271, 277 f) in seinem Beschluß vom 31. Januar
1968 – P.St. 463 – angenommen, daß sich eine juristische Person des Privatrechts
auf die Grundrechte der Hessischen Verfassung berufen kann. Er hat auch weiter
entschieden, daß auch das Land Hessen als juristische Person des öffentlichen
Rechts sich gegenüber seinen Gerichten auf Art. 20 Abs. 1 HV berufen und ein
sogenanntes justitiables Grundrecht für sich in Anspruch nehmen kann (so Urteil
vom 15. Juli 1970 – P.St. 548/563 –, StAnz. 1970, 1669 = NJW 1970, 1915 (L) =
DVBl. 1971, 66 = DÖV 1971, 202 mit Bemerkungen von Groß in DÖV 1971, 186 ff
= ESVGH 21, 1 = VRspr. Bd. 23, 1). Daß sich juristische Personen des öffentlichen
Rechts auf die verfahrensrechtlichen Grundrechte berufen können, ist unbestritten
(vgl. BVerfGE 6, 45 (49 f); 13, 132 (139 f); 21, 362 (373); Hamann/Lenz, Das
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 3. Auflage 1970,
Art. 19 Abs. 3, Anm. B, 9, S. 327 m.w.N.; Pagenkopf, Kommunalrecht, 1971, S.
27). Auf das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV kann sich
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27). Auf das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV kann sich
die Antragstellerin dagegen nicht berufen; insoweit ist sie als juristische Person des
öffentlichen Rechts nicht grundrechtsfähig, wie nachstehend auszuführen ist.
b) Das Wertsystem der Grundrechte der Hessischen Verfassung geht von der
Gleichheit, Freiheit und Würde des einzelnen Menschen als natürlicher Person aus.
Die Grundrechte sollen den Einzelnen gegen Eingriffe der staatlichen Gewalt
schützen (vgl. Zinn-Stein, 1954, aaO, Vorbem. vor Art. 1, IV 1, S. 94). Von diesem
Ausgangspunkt her bestehen grundsätzlich Bedenken dagegen, die
Grundrechtsfähigkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts zu
erstrecken, soweit sie – wie die Antragstellerin – öffentliche Aufgaben
wahrnehmen. Als Gebietskörperschaft ist die Antragstellerin Trägerin "mittelbarer
Staatsverwaltung". Vom Menschen und Bürger als dem ursprünglichen Inhaber der
Grundrechte her gesehen, stellt sie nur eine besondere Erscheinungsform der
einheitlichen Staatsgewalt dar. Innerhalb des hoheitlichen Gesamtaufbaus des
Staates kann sie daher keine Grundrechte als subjektive öffentliche Rechte
beanspruchen, weil die Grundrechte grundsätzlich das Verhältnis des Einzelnen
zum Staat betreffen. Der Staat selbst und seine Institutionen können nicht
gleichzeitig Adressat (vgl. Art. 26 2. Halbsatz HV) und Berechtigter der
Grundrechte sein (vgl. BVerfGE 15, 256 (262); 21, 362 (369/370); VGH Nordrhein-
Westfalen, AS 14, 372 (374); 14, 377 (380); Zinn-Stein, Verfassung des Landes
Hessen, Kommentar, 1963, Art. 131 - 133, Anm. IV, 18, S. 34/35; Maunz-Dürig,
Grundgesetz, Kommentar, Art. 19 Abs. 3, Rdnr. 29 ff; Bachof in Bettermann-
Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, 1958, Bd. III/1 S. 180; Maunz, Deutsches
Staatsrecht, 17. Auflage 1969, § 14 II, 10, S. 103; Hamann/Lenz, aaO, Art. 19,
Anm. B, 9, S. 326 m.w.N.).
Das gilt auch und insbesondere für das Grundrecht auf Gleichbehandlung nach
Art.1 HV. Wenn sich auch der Wortlaut dieser Vorschrift speziell auf natürliche
Personen bezieht ("alle Menschen"), so beinhaltet er doch den allgemeinen
Gleichheitssatz und das Willkürverbot, die auch für die Beziehungen innerhalb des
hoheitlichen Staatsaufbaues Geltung beanspruchen. Jedoch handelt es sich
insoweit um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der schon aus dem Wesen des
Rechtsstaates und dem Prinzip der allgemeinen Gerechtigkeit folgt. Die
Konstruktion eines Grundrechts der betreffenden juristischen Person des
öffentlichen Rechts als eines subjektiven öffentlichen Rechts ist hierfür nicht
erforderlich (vgl. BVerfGE 21, 362 (372)). Etwas anderes muß allerdings dann
gelten, wenn die Antragstellerin unmittelbar dem durch die Grundrechte
geschützten Lebensbereich zuzuordnen ist. Das setzt aber voraus, daß subjektive
Rechte der Hessischen Verfassung dem Eigenbereich der Antragstellerin als
kommunaler Gebietskörperschaft zugehören oder doch in einem untrennbaren
Zusammenhang mit ihr stehen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April
1969, DÖV 1969, 560 = DVBl. 1969, 799 = AS 11, 73). Der Gleichheitssatz gehört
jedoch nicht zu den spezifisch körperschaftseigenen Rechten.
Ob der Grundsatz, daß die Grundrechte auf juristische Personen des öffentlichen
Rechts nicht anwendbar sind, ohne Ausnahme gilt, oder ob Bereiche denkbar sind,
in denen eine juristische Person des öffentlichen Rechts zulässigerweise nicht in
Erfüllung öffentlicher Aufgaben tätig wird und daher unter bestimmten Umständen
des Grundrechtsschutzes fähig und bedürftig sein könnte, bedarf hier nicht der
Erörterung. Denn der mit der Grundrechtsklage angefochtene Eingriff in ihren
Bestand betrifft die Antragstellerin vor allem als Trägerin vom Staat übertragener
Aufgaben und vom Staat verliehener Befugnisse (vgl. §§ 2, 4 HGO).
c) Der Gegenmeinung, nach der juristische Personen des öffentlichen Rechts
Träger von Grundrechten sein können, auch soweit sie öffentliche Aufgaben
wahrnehmen (vgl. Wernicke in Bonner Kommentar, Art. 19, Erl. II 3 a; von
Mangoldt-Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1957, Art. 19, Erl. VI Ziff. 2,
S. 566; Bettermann, NJW 1969, 1321; Pagenkopf, Kommunalrecht, 1971, S. 26 f
m.w.N. in FN 10), kann nicht gefolgt werden.
aa) Diese Ansicht geht von dem Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG aus. Danach
gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem
Wesen nach auf diese anwendbar sind. Sie wird wie folgt begründet: Art. 19 Abs. 3
GG mache keinen Unterschied zwischen juristischen Personen des privaten und
des öffentlichen Rechts, sondern nur zwischen inländischen und ausländischen
juristischen Personen. Für die Frage der Anwendbarkeit der Grundrechte auf
juristische Personen komme es nicht auf das Wesen der juristischen Person,
sondern auf das Wesen der Grundrechte an. Da eine Gemeinde auch innerhalb
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sondern auf das Wesen der Grundrechte an. Da eine Gemeinde auch innerhalb
ihres durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützten Betätigungsfeldes
grundsätzlich allen für alle geltenden Normen unterworfen sei, sei es eine
Schlechterstellung, die einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Vorschrift
bedurft hätte, wenn die zumeist gegen den Staat gerichteten Grundrechte nicht
auf sie Anwendung finden sollten. Auch die Gemeinde müsse gegen unzulässige
Eingriffe der Staatsgewalt geschützt sein. Deshalb könne man ihr die Berufung auf
den im objektiven Gerechtigkeitsprinzip wurzelnden Gleichheitssatz nicht
versagen. Die Tatsache, daß die Gemeinde durch Gesetz aufgelöst oder mit einer
anderen Gemeinde verschmolzen werden könne, daß der Staat zeitweilig einzelne
oder alle Aufgaben der Gemeinde durch einen Staatsbeauftragten wahrnehmen
lassen oder der Gemeinde einzelne Aufgaben entziehen und selbst erfüllen oder
auf einen anderen Aufgabenträger übertragen könne, spreche nicht gegen die
Eigenschaft der Gemeinden als eigenständige Träger von Grundrechten. Diese
Eingriffsrechte ständen dem Staat unter gesetzlich festgelegten Voraussetzungen
als dem Träger der Ordnungsfunktion zu und hätten mit der grundsätzlichen
Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden keinen unmittelbaren Zusammenhang.
Vielmehr könnten auch die Gemeinden als Hoheitsträger der öffentlichen Gewalt
eines anderen Hoheitsträgers unterworfen sein. Die Freiheit, die die Grundrechte
gewährten oder gewährleisteten, sei die Unzulässigkeit staatlichen Zwanges.
Infolgedessen sei ein Grundrecht immer dann "seinem Wesen nach" auf eine
juristische Person des öffentlichen Rechts anwendbar, wenn diese Person eben
jener Ausübung von Staatsgewalt ausgesetzt sei, der das betreffende Grundrecht
Schranken ziehe. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts sei also
grundrechtsfähig, soweit auch sie der öffentlichen Gewalt wie eine Privatperson
unterworfen sei.
bb) Es ist zuzugeben, daß der in Art. 19 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommende
Grundgedanke mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung in der
Hessischen Verfassung auch auf den Bereich des Landesverfassungsrechts
übertragen werden kann. Zutreffend ist auch, daß sich der Nebensatz des Art. 19
Abs. 3 GG "soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind" auf die
Grundrechte und nicht auf die juristischen Personen bezieht. Das zeigen eindeutig
die Materialien zu Art. 19 Abs. 3 GG. Der Hauptausschuß des parlamentarischen
Rates hat diesen Nebensatz gewählt, um die schwerfällige Einzelaufzählung der
auf juristische Personen anwendbaren Grundrechte zu vermeiden (vgl. von
Doeming – Füßlein-Matz in JbÖff.R. N.F. Bd. 1, 180 (183)).
Den weiteren Folgerungen der Gegenmeinung vermag sich der Staatsgerichtshof
indessen nicht anzuschließen. Obwohl Art. 19 Abs. 3 GG nur von "juristischen
Personen" spricht, gebietet er keine Gleichstellung der juristischen Person des
privaten und des öffentlichen Rechts. Auch für den Bereich der Hessischen
Verfassung kann eine solche Gleichstellung nicht angenommen werden. Unter der
Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung konnten sich Körperschaften, Verbände
oder Kollektive ... als solche nicht auf die Freiheitsrechte berufen (vgl. Carl Schmitt
in Anschütz-Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. 2 S. 594).
Hätte der hessische Verfassungsgeber diesen Rechtszustand ändern und den
juristischen Personen des öffentlichen Rechts die Grundrechtsfähigkeit zusprechen
wollen, so hätte es einer besonderen Zuordnungsvorschrift bedurft. Die Hessische
Verfassung hat aber die einzelnen Grundrechtsbestimmungen unter ihrem "Ersten
Hauptteil" ausdrücklich als "Die Rechte des Menschen" zusammengefaßt. Die
Erwägung, daß die verschiedenen organisatorischen Einheiten des Staates sich an
Machtfülle wesentlich unterscheiden, daß es im Verhältnis zueinander
Abhängigkeit und Gewaltunterworfenheit gibt und demgemäß auch die Anwendung
öffentlicher Gewalt in der Beziehung des Staates zu einem nachgeordneten Träger
öffentlicher Aufgaben in Betracht kommt, führt nicht dazu, den jeweiligen Organen
des Staates die Grundrechtsfähigkeit zuzusprechen (vgl. BVerfGE 21, 362 (370)).
Grundrechte gewähren subjektive Rechte gegen staatliche Funktionen; sie binden,
wie Art. 26 2. Halbsatz HV statuiert, den Gesetzgeber, den Richter und die
Verwaltung unmittelbar, also den handelnden Staat. Für die Frage der
Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts kann es folglich
nur darauf ankommen, ob und wieweit sie einer hoheitlichen Funktion
gewaltunterworfen sind. Nun ist aber die vollziehende der gesetzgebenden Gewalt
unterworfen; sie steht in einem Unterwerfungs- und Abhängigkeitsverhältnis zu
den in Gesetzesform ergehenden "Weisungen" nicht anders als der
gesetzesunterworfene Bürger. Verwaltung und Gesetzgebung sind wiederum der
rechtsprechenden Gewalt unterworfen, wie diese dem Gesetz- und
Verordnungsgeber. In allen diesen wechselseitigen Beziehungen der jeweiligen
Staatsgewalten gelten die Grundrechte jedoch nicht. Das zeigt, daß es im Ansatz
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Staatsgewalten gelten die Grundrechte jedoch nicht. Das zeigt, daß es im Ansatz
verfehlt ist, die Grundrechtsfähigkeit nach Maßgabe rechtlicher Subordination zu
beurteilen (vgl. im einzelnen v. Ohlshausen, Zur Anwendbarkeit von Grundrechten
auf juristische Personen des öffentlichen Rechts, Dissertation Marburg 1970,
insbesondere S. 129 ff). Es muß daher verfehlt erscheinen, den Staat und seine
Organe als juristische Personen des öffentlichen Rechts zum Träger von
Grundrechten zu machen.
Es wird nicht verkannt, daß Eingriffe und auch Übergriffe des einen Hoheitsträgers
in die Funktion und den Bestand des anderen gewiß denkbar sind. Es handelt sich
dabei aber um eine Abgrenzung der Kompetenzen unter dem Gesichtspunkt einer
sinnvollen und zweckmäßigen Aufteilung der staatlichen Gewalt und der
Abgrenzung von Teilzuständigkeiten gegeneinander. Die Regelung dieser
Beziehungen und die Entscheidung dieses Konfliktes sind nicht Gegenstand der
Grundrechte, weil der unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt, und weil – wie es
hier die Antragstellerin unter Berufung auf den Gleichheitssatz und das
Willkürverbot aus Art. 1 HV tut – dieser Rechtsgrundsatz nicht zu den ureigenen
Körperschaftsrechten gehört (vgl. BVerfGE 21, 362 (370/371)). Insoweit ist die
Antragstellerin auch nicht "Sachwalter" subjektiver Bürgerrechte, weil es kein
Individualrecht darauf gibt, daß irgendwelche öffentlichen Aufgaben einer
bestimmten Instanz in Kompetenz gegeben sind (vgl. Maun-Dürig, aaO, Art. 19
Abs. 3 Rdnr. 38).
4. Die Funktion oder Kompetenz einer kommunalen Gebietskörperschaft, wie sie
Art. 137 Abs. 1 HV umschreibt, ist auch selbst kein Grundrecht. Für die Lösung von
Konflikten in diesem Bereich gilt allein Art. 137 Abs. 3 HV. Das Verhältnis der
Gemeinden zum Staat ist verfassungsrechtlich ausschließlich durch die Garantie
der kommunalen Selbstverwaltung abgesichert. Sie soll die kommunale
Selbstverwaltung als institutionellen Bestandteil der Verfassungsordnung
verbürgen. Zahl, Größe und Einzelheiten der inneren Organisation und des
Aufgabenbereiches der Gemeinden sind aber keinesfalls von der Verfassung
festgelegt (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969, aaO; VerfGH
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. April 1970, DVBl. 1970, 794 m. Anm. von Görg
= OVGE 26, 270). Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung enthält
auch keine Bestandsgarantie der einzelnen Gemeinde, weder der Gemeinde als
Ganzer noch ihres Aufgabenbereichs (vgl. Maunz-Dürig, aaO, Art. 28 Rdnr. 29
m.w.N. in Fußnote 3).
Selbst wenn man davon ausgeht, daß der Gleichheitsanspruch der Gemeinden
unmittelbar schon aus Art. 137 Abs. 3 HV ... entnommen werden kann, weil schon
aus dieser Bestimmung die Verpflichtung des Gesetzgebers zu
gemeindefreundlichem, also auch gleichmäßigem Verhalten folgt (vgl. Bethge in
DÖV 1972, 155 (157 Fußnote 29 m.w.N.)), ist die Grundrechtsklage der
Antragstellerin unzulässig. Das in Art. 137 Abs. 3 HV den Gemeinden und
Gemeindeverbänden vom Staat gewährleistete Recht der Selbstverwaltung ihrer
Angelegenheiten ist kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Jenes Recht
entspricht einer in Art. 28 Abs. 2 GG vornehmlich an die Länder der
Bundesrepublik als "Adressaten" gerichteten Forderung. Sowohl die Fassung des
Art. 137 HV als auch seine Stellung im Zweiten Hauptteil der Verfassung des
Landes Hessen ("Aufbau des Landes") lassen eindeutig erkennen, daß es sich
hierbei um ein Recht handelt, das von der Verfassung nicht als Grundrecht
angesehen wird, vielmehr ausschließlich den Charakter einer institutionellen
Garantie hat. Eine solche verleiht aber dem gewährleisteten Recht keinen
Grundrechtscharakter und berechtigt nicht zur Grundrechtsklage (so schon Hess.
StGH, Beschluß vom 7. November 1952 – P.St. 107 –; Beschluß vom 16. Juni 1971
– P.St. 631 – m.w.N.).
5. Für den Rechtsschutz sind nach der Hessischen Verfassung und dem
Staatsgerichtshofsgesetz nur die besonderen verfassungsgerichtlichen
Verfahrensarten nach Art. 131, 132 HV in Verbindung mit § 41 ff StGHG (Prüfung
der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Verordnungen) bzw. § 44 StGHG
(Verfassungsstreitigkeiten) vorgesehen. Im übrigen muß es dem
Landesgesetzgeber überlassen bleiben, eine dem § 91 BVerfGG entsprechende
Antragsberechtigung der Gemeinden und Gemeindeverbände einzuführen. Nach
geltendem Recht kann der Gleichheitssatz, auch in der Gestalt des allgemeinen
Willkürverbotes, nur in den genannten verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten
sowie auf Vorlage eines Verwaltungsgerichts nach Art. 133 HV vom
Staatsgerichtshof zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm
herangezogen werden (vgl. u.a. BVerfGE 23, 24 und 272 f; 25, 205 f; 26, 244;
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herangezogen werden (vgl. u.a. BVerfGE 23, 24 und 272 f; 25, 205 f; 26, 244;
VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.April 1969, aaO; Maunz-Dürig, aaO, Art. 19
Abs. 3 Rdnr. 32). Es ist aber dem Staatsgerichtshof nicht möglich, den Gemeinden
einen Grundrechtsschutz oder grundrechtsähnliche Rechte gegenüber
gesetzlichen Neugliederungsmaßnahmen des Staates in der Weise zuzubilligen,
daß eine Grundrechtsklage auf Art. 1 HV gestützt wird. Der Gleichheitssatz kann
den Gemeinden gegenüber Neugliederungsgesetzen keine weitergehenden
verfassungsrechtlichen Ansprüche gewähren als die Garantie der kommunalen
Selbstverwaltung.
6. Schließlich kann die auf eine Verletzung des Art. 1 HV gestützte
Grundrechtsklage auch nicht in einen von der Antragstellerin in Prozeßstandschaft
für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden. Die Grundrechte sind
höchstpersönliche Rechte zum Schutze der persönlichen Freiheit; sie sind weder
der Substanz noch der Ausübung nach durch Gesetz oder Rechtsgeschäft
übertragbar. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung dieser
Rechte. Deshalb kann es im Verfahren über eine Grundrechtsklage keine
Prozeßstandschaft geben (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juli 1963 – BvR 129/60 –;
BVerfGE 16, 147 (158); 19, 323 (329); VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juni
1971 – VGH 7/70 –, AS 12,153; Zinn-Stein, 1963, aaO, Art. 131 bis 133, Anm. B IV
19 b, S. 36; Maunz-Sigloch-Schmidt-Bleibtreu-Klein,
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1967, § 90 Rdnr. 42).
VI. Nach alledem ist die Grundrechtsklage der Antragstellerin als unzulässig
zurückzuweisen. Sie ist deshalb nicht rechtsschutzlos; ihr stand der Weg zum
Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG in Verbindung mit § 91
BVerfGG offen (vgl. Lange, Gemeindetag 1972, 235 (236)). Hiervon hat sie auch –
wenn auch erfolglos – Gebrauch gemacht. Das Bundesverfassungsgericht hat die
Verfassungsbeschwerde mangels hinreichender Aussicht auf Erfolg nicht zur
Entscheidung angenommen; es hat ausgeführt, daß die angefochtene Regelung,
die ausschließlich an sachgerechten Gründen des öffentlichen Wohls ausgerichtet
sei, weder Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG noch sonstiges Bundesverfassungsrecht
verletze (Beschluß vom 30. Januar 1973 – 2 BvR 532/72 –).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.