Urteil des StGH Hessen vom 29.03.2017

StGH Hessen: juristische person, grundrecht, höchstpersönliche rechte, stadt, öffentliche gewalt, hessen, gebietskörperschaft, gleichheit, zinn, ministerpräsident

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 694

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 1 Verf HE, Art 131 Verf HE

Leitsatz

1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts können nicht Träger von materiellen

Grundrechten sein. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts kann sich daher auf

das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV nicht berufen.

2. Art. 137 Abs. 1 HV gewährt den kommunalen Gebietskörperschaften kein Grundrecht

im Sinne von § 45 Abs. 2 StGHG.

3. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung der Grundrechte als

höchstpersönliche Rechte, so dass es im Verfahren über eine Grundrechtsklage keine

Prozesstandschaft geben kann.

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Antragstellerin zurückgewiesen.

Die Gebühr wird auf 1.000,– DM festgesetzt.

Gründe

I. Die Antragstellerin ließ am 8. November 1970 eine geheime Bürgerbefragung

durchführen, um ihre Entscheidung im Rahmen der Verwaltungsreform in Hessen

vorzubereiten. Gegenstand der Umfrage war der Zusammenschluß der

Antragstellerin mit der Stadt Karlshafen oder die Beibehaltung ihrer

Selbständigkeit. An der Bürgerbefragung beteiligten sich 92% der

wahlberechtigten Bevölkerung; 78,8% der Bürger sprachen sich gegen einen

Zusammenschluß mit der Stadt Karlshafen aus. Sowohl die

Stadtverordnetenversammlung als auch der Magistrat der Antragstellerin haben

sich mehrmals – zuletzt anläßlich des von dem Hessischen Minister des Innern

durchgeführten Anhörungsverfahrens – einstimmig gegen einen Zusammenschluß

mit der Stadt Karlshafen gewendet.

Entgegen den Bestrebungen der Antragstellerin bildete das Gesetz zur

Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen vom 11. Juli 1972

(GVBl. I 1972 S. 225) – kurz: Neugliederungsgesetz –, das am 1. August 1972 in

Kraft getreten ist (§ 23 Neugliederungsgesetz), den Landkreis Kassel durch

Zusammenlegung mit zwei anderen Landkreisen und einigen Gemeinden neu und

sprach überdies Änderungen der Gemeindegrenzen aus. Nach § 13

Neugliederungsgesetz wurde die Antragstellerin mit der Stadt Karlshafen zu einer

Stadt mit dem Namen "Karlshafen" zusammengeschlossen.

II. Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Klage vom 7. Juli 1972 gegen diese

Gebietsänderung und rügt, daß § 13 Neugliederungsgesetz ihr Grundrecht auf

Gleichheit und Gleichbehandlung nach Art. 1 Hessische Verfassung – HV –

verletze. Sie beantragt festzustellen, daß das am 5. Juli 1972 durch den

Hessischen Landtag beschlossene Gesetz zur Neugliederung der Landkreise

Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen, durch das die Stadt Helmarshausen mit der

Stadt Karlshafen zusammengeschlossen wird, insoweit, als dieser

Zusammenschluß Gegenstand des Gesetzes ist, das in Art. 1 Hessische

Verfassung festgelegte Grundrecht der Gleichheit und Gleichbehandlung verletzt,

und bittet insoweit um Aufhebung des Gesetzes.

Zur Begründung ihres Antrages führt die Antragstellerin aus:

Die gesetzliche Regelung entspreche weder dem Bürgerwillen noch biete sie die

Gewähr dafür, daß die in der Vergangenheit planmäßig durchgeführte Entwicklung

ihrer Stadt mit gleichem Erfolg für sie und ihre Bürger fortgesetzt werde.

1. Der Hessische Minister des Innern habe ihre wiederholten und sachlich

begründeten Vorstellungen bei der Vorlage des Gesetzes nicht berücksichtigt. In

zahlreichen Fällen hätten jedoch sowohl die Hessische Landesregierung als auch

der Hessische Landtag die in demokratisch einwandfreier Entscheidung der Bürger

bzw. der gewählten Vertretungskörperschaften erklärten Zuordnungswünsche

berücksichtigt. Der Landtag habe sogar selbst zwischen der ersten und zweiten

Lesung der Neugliederungsgesetze neue Befragungen der betroffenen Bürger und

Vertretungskörperschaften angeregt und gefordert. Er habe sich dann bei seiner

endgültigen Entscheidung genau an dem Ergebnis dieser Befragungen orientiert.

So sei die Gemeinde Habichtswald nicht in die Stadt Zierenberg, der Stadtteil

Ehringen der Stadt Volkmarsen nicht in die Stadt Wolfhagen eingegliedert und

derselbe Stadtteil aus dem ehemaligen Landkreis Wolfhagen ausgegliedert

worden. Wenn in diesen Fällen der Wille der Bürger berücksichtigt worden sei, so

hätte der Landtag auch den Willen der Bürger von Helmarshausen nicht einfach

übergehen dürfen. Nur die Berücksichtigung des Ergebnisses der

Bürgerbefragung, d.h. die Bewahrung ihrer – der Antragstellerin – Selbständigkeit,

wäre verfassungsmäßige Gleichbehandlung gewesen.

2. Auch "aus Gründen des öffentlichen Wohls" müsse sie selbständig bleiben. Nur

diese Gründe könnten nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HGO zur Grundlage für die

Entscheidung gemacht werden, ob und welche Gemeinden im Zuge der

gebietlichen Neugliederung zusammengefaßt werden sollen. An diese Vorschrift

seien sowohl die Landesregierung als auch der Landtag gebunden. Da sie diese

Gründe zwar in anderen Fällen, nicht aber im vorliegenden berücksichtigt hätten,

stelle auch dieses Verhalten einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot

dar. Neben historischen Gesichtspunkten sprächen umfangreiche kommunale

Infrastruktureinrichtungen, die in den letzten Jahren erfolgreiche Gewerbe- und

Industrieansiedlung und die überdurchschnittliche Fremdenverkehrs-,

Bevölkerungs- und Wohnsiedlungsentwicklung dafür, daß sie selbständig bleiben

müsse.

III. Der Hessische Ministerpräsident und der Landesanwalt bei dem

Staatsgerichtshof haben zu der Grundrechtsklage Stellung genommen.

1. Der Hessische Ministerpräsident ist der Ansicht, daß die Grundrechtsklage

unzulässig sei. Sie erfülle nicht die Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 StGHG, da

die Hessische Verfassung der Antragstellerin keine Grundrechte gewähre, deren

Verletzung sie geltend machen könne. Als juristische Person des öffentlichen

Rechts könne sie sich nicht auf Grundrechte berufen, da diese sich gegen oder an

den Staat richteten. § 46 Abs. 3 StGHG zähle folgerichtig auch die Körperschaften

des öffentlichen Rechts als Antragsgegner der Grundrechtsklage auf. Die

Antragstellerin könne sich daher bei der Verteidigung ihres Status als einer dem

Staatsverband eingegliederten Gebietskörperschaft nicht auf Grundrechte

berufen, auch nicht auf das Grundrecht der Gleichheit.

Das Verhältnis der Gemeinden zum Staat oder zu anderen Gebietskörperschaften

sei eine Frage der Kompetenzordnung; es sei ausschließlich durch die Garantie der

kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und Art. 137

Abs. 3 HV abgesichert. Diese Garantie sei aber lediglich eine institutionelle; sie

gewähre kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Zwar müsse das

Verbot willkürlicher Ungleichbehandlung als allgemeiner rechtsstaatlicher

Grundsatz auch in dem Bereich der Selbstverwaltungsgarantie beachtet werden.

Doch könne es nicht als verselbständigter Anspruch die Rechtsposition der

Gemeinden über den Schutzbereich der Selbstverwaltung hinaus verbreitern.

Die Grundrechtsklage könne auch nicht in einen von der Gemeinde in

Prozeßstandschaft für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden.

Grundrechte seien höchstpersönlicher Natur. Das Institut der Prozeßstandschaft

könne nicht in diesen Bereich übertragen werden. Jedenfalls sei die

Grundrechtsklage unbegründet. Der Gesetzgeber habe den Gleichheitssatz nicht

verletzt. Wie sich aus der Begründung der Regierungsvorlage zum Gesetz über die

Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen (Hessischer

Landtag, 7. Wahlperiode, Drucksache 1670, S. 24 f) ergebe, sei der Gesetzgeber

nicht von willkürlichen, sondern von sachlichen Überlegungen ausgegangen. Er

habe die Neugliederungsmaßnahmen auch gegen den durch Beschlüsse der

kommunalen Körperschaften oder durch Abstimmungen der Bürger geäußerten

Willen der Betroffenen durchführen können. Schließlich sei die Entscheidung des

Gesetzgebers auch am Gemeinwohl orientiert gewesen.

2. Der Landesanwalt hält die Klage gleichfalls für unzulässig, weil der

Gleichheitssatz des Art. 1 HV den Gemeinden gegenüber kommunalen

Neugliederungsgesetzen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Ansprüche

gewähren könne als die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung. Das in Art.

137 Abs. 3 HV gewährleistete Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf

Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten sei kein Grundrecht im Sinne des § 45

Abs. 2 StGHG, sondern eine institutionelle Garantie.

Die Gemeinden seien nicht Träger von Grundrechten und Freiheitsrechten

gegenüber dem Staat, sondern mit eigener Rechtsfähigkeit und einem

garantierten Wirkungskreis ausgestattete Träger öffentlicher Verwaltung und

Gliederungen des Staates. Eine Rechtsverletzung, die die Gemeinden zur Anrufung

des Staatsgerichtshofs berechtigte, sei überhaupt nur denkbar, soweit subjektive

Rechte der Verfassung dem Eigenbereich der kommunalen Körperschaft

zugehörten oder doch in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihm stünden.

Der Gleichheitsgrundsatz gehöre aber nicht zu den spezifisch

körperschaftseigenen Rechten.

Hilfsweise weist der Landesanwalt darauf hin, daß der Staatsgerichtshof die

wertende Bestimmung "aus Gründen des öffentlichen Wohls" (vgl. § 16 Abs. 1 Satz

1 Hessische Gemeindeordnung) lediglich daraufhin nachprüfen könne, ob sie

eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlsam sei oder der

verfassungsrechtlichen Wertordnung evident widerspräche. Eine solche

"Willkürprüfung" der Entscheidung des Neugliederungsgesetzgebers könne

wiederum nur im Rahmen einer zulässigen Grundrechtsklage erfolgen. Diese stehe

aber den Gemeinden nach der Hessischen Verfassung und dem Gesetz über den

Staatsgerichtshof nicht zu.

IV. Der Staatsgerichtshof hat in sinngemäßer Anwendung des Art. 131 HV in

Verbindung mit § 42 StGHG sämtlichen Mitgliedern der Landesregierung sowie

dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter des Landtagsausschusses, der mit

den Vorarbeiten für das angegriffene Gesetz befaßt war, Gelegenheit zur

Äußerung gegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat dem

Staatsgerichtshof mitgeteilt, daß der Hessische Landtag nicht beabsichtige, sich

zu dem Verfahren zu äußern. Der Vorsitzende des Ausschusses für

Verwaltungsreform hat mitgeteilt, daß er sich der Rechtsauffassung des

Landesanwalts anschließe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Antragstellerin und der

übrigen am Verfahren Beteiligten, insbesondere der Rechtsausführungen wird zur

Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der Akten Bezug genommen.

V. Der Antrag kann keinen Erfolg haben.

1. Das Vorbringen der Antragstellerin läßt nicht eindeutig erkennen, in welchem

der nach der Hessischen Verfassung und nach dem Gesetz über den

Staatsgerichtshof vorgesehenen Verfahrensarten sie ihren Antrag zu verfolgen

beabsichtigt. Die Antragstellerin wendet sich jedenfalls gegen das

Neugliederungsgesetz, durch das sie in die Stadt Karlshafen eingegliedert worden

ist. Sofern sie die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes im Wege der abstrakten

Normenkontrolle nach Art. 131, 132 HV in Verbindung mit §§ 41 ff StGHG

überprüfen lassen wollte, wäre ihr Antrag unzulässig, weil die Antragstellerin nicht

zu dem Kreis derjenigen gehört, die berechtigt sind, ein Normenkontrollverfahren

einzuleiten. Nur die in Art. 131 Abs. 2 HV genannten Antragsberechtigten – eine

Gruppe von Stimmberechtigten, die mindestens ein Hundertstel aller

Stimmberechtigten des Volkes erreicht, der Landtag, ein Zehntel der gesetzlichen

Zahl seiner Mitglieder, die Landesregierung sowie der Ministerpräsident, zu denen

gemäß §§ 41 Abs. 2, 17 Abs. 2 Nr. 6 StGHG der Landesanwalt hinzutritt – können

den Staatsgerichtshof anrufen.

2. Sofern die Antragstellerin dagegen behauptet, § 13 des

Neugliederungsgesetzes verletze ihr Grundrecht auf Gleichbehandlung (Art. 1 HV),

stellt ihr Vorbringen eine Grundrechtsklage nach Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung

mit §§ 45 ff StGHG dar.

a) Der Zulässigkeit der Grundrechtsklage steht nicht entgegen, daß sie

unmittelbar gegen ein Gesetz gerichtet ist. Abgesehen von dem Fall des § 48 Abs.

1 StGHG, wenn nämlich die Bedeutung der Sache über den Einzelfall hinausgeht,

insbesondere mit einer Wiederholung zu rechnen ist und daher eine allgemeine

Regelung erforderlich erscheint, findet ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof

wegen Verletzung eines Grundrechts nur nach Ausschöpfung des Rechtsweges vor

den Gerichten statt (§ 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG). Indes gilt dies dann nicht, wenn –

wie hier – die Antragstellerin tatsächlich gegenwärtig und unmittelbar durch die

angegriffene Vorschrift betroffen wird, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein

Vollziehungsakt hinzutreten müßte. In diesem Ausnahmefall fehlt der Betroffenen

überhaupt die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten, so daß nur die

unmittelbare Anrufung der Verfassungsgerichtsbarkeit den Schutz vor

unzulässigen Eingriffen der Staatsgewalt gewährleisten kann (Hess.StGH in

ständiger Rechtsprechung, ausführlich z.B. im Urteil vom 7. Januar 1970 – P.St.

539 –, StAnz. 1970/342 = ESVGH 20 / 206 = DÖV 1970/234 = DVBl. 1970/524 (L);

zuletzt im Beschluß vom 12. Juli 1972 – P.St. 640 –). Mit Inkrafttreten des

Neugliederungsgesetzes am 1. August 1972 ist die Antragstellerin als

selbständige juristische Person untergegangen. Sie wäre daher durch § 13 des

Neugliederungsgesetzes tatsächlich, gegenwärtig und unmittelbar in einem

Grundrecht verletzt, stünde ihr ein solches zu.

b) Daß die Antragstellerin trotz ihrer Auflösung noch die Rechte geltend machen

kann, die mit ihrem Untergang in unmittelbarem Zusammenhang stehen,

insbesondere den Akt, der ihren Untergang herbeigeführt hat, mit den zulässigen

Rechtsbehelfen angreifen kann, hat der Staatsgerichtshof in seinem Beschluß vom

6. September 1972 – P.St. 691 – über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen

Verfügung in einem Parallelverfahren bejaht.

3. Die Grundrechtsklage ist jedoch aus anderen Gründen nicht zulässig. Die

Antragstellerin kann den außerordentlichen Rechtsbehelf der Grundrechtsklage

nicht für sich in Anspruch nehmen. Zwar kann jedermann den Antrag zur

Verteidigung der Grundrechte nach Art. 131 Abs. 1 HV, § 45 Abs. 2 StGHG stellen,

der geltend macht, daß ein ihm von der Verfassung gewährtes Grundrecht verletzt

sei, doch ist die Antragstellerin nicht Trägerin des angeblich verletzten

Grundrechts aus Art. 1 HV. Sie kann daher die Verletzung dieses Rechtes durch

die öffentliche Gewalt vor dem Staatsgerichtshof nicht rügen.

a) Die Rechtsstellung der Antragstellerin ist – wie die aller hessischen Gemeinden –

in der Hessischen Gemeindeordnung – HGO – begründet. Danach ist sie eine

Gebietskörperschaft (§ 1 Abs. 2 HGO), d.h. eine juristische Person des öffentlichen

Rechts mit Gebietshoheit. Als solche besitzt sie die Rechtsfähigkeit des zivilen und

des öffentlichen Rechts (vgl. Schlempp, Kommentar zur Hessischen

Gemeindeordnung, 1969, § 1 Anm. VI). Wenn auch die Hessische Verfassung die

Frage, ob juristische Personen Träger von Grundrechten sein können, nicht

behandelt, so hat sie die Ausdehnung der Grundrechte auf juristische Personen

jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes

Hessen, 1954, vor Art. 1 Anm. IV, 1, S. 93). Demzufolge hat der Staatsgerichtshof

im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE

20, 223, 329 f, 336; 21, 261, 266, 271, 277 f) in seinem Beschluß vom 31. Januar

1968 – P.St. 463 – angenommen, daß sich eine juristische Person des Privatrechts

auf die Grundrechte der Hessischen Verfassung berufen kann. Er hat auch weiter

entschieden, daß auch das Land Hessen als juristische Person des öffentlichen

Rechts sich gegenüber seinen Gerichten auf Art. 20 Abs. 1 HV berufen und ein

sogenanntes justitiables Grundrecht für sich in Anspruch nehmen kann (so Urteil

vom 15. Juli 1970 – P.St. 548/563 –, StAnz. 1970, 1669 = NJW 1970, 1915 (L) =

DVBl. 1971, 66 = DÖV 1971, 202 mit Bemerkungen von Groß in DÖV 1971, 186 ff

= ESVGH 21, 1 = VRspr. Bd. 23, 1). Daß sich juristische Personen des öffentlichen

Rechts auf die verfahrensrechtlichen Grundrechte berufen können, ist unbestritten

(vgl. BVerfGE 6, 45 (49 f); 13, 132 (139 f); 21, 362 (373); Hamann/Lenz, Das

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 3. Auflage 1970,

Art. 19 Abs. 3, Anm. B, 9, S. 327 m.w.N.; Pagenkopf, Kommunalrecht, 1971, S.

27). Auf das materielle Grundrecht der Gleichbehandlung aus Art. 1 HV kann sich

die Antragstellerin dagegen nicht berufen; insoweit ist sie als juristische Person des

öffentlichen Rechts nicht grundrechtsfähig, wie nachstehend auszuführen ist.

b) Das Wertsystem der Grundrechte der Hessischen Verfassung geht von der

Gleichheit, Freiheit und Würde des einzelnen Menschen als natürlicher Person aus.

Die Grundrechte sollen den Einzelnen gegen Eingriffe der staatlichen Gewalt

schützen (vgl. Zinn-Stein, 1954, aaO, Vorbem. vor Art. 1, IV 1, S. 94). Von diesem

Ausgangspunkt her bestehen grundsätzlich Bedenken dagegen, die

Grundrechtsfähigkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts zu

erstrecken, soweit sie – wie die Antragstellerin – öffentliche Aufgaben

wahrnehmen. Als Gebietskörperschaft ist die Antragstellerin Trägerin "mittelbarer

Staatsverwaltung". Vom Menschen und Bürger als dem ursprünglichen Inhaber der

Grundrechte her gesehen, stellt sie nur eine besondere Erscheinungsform der

einheitlichen Staatsgewalt dar. Innerhalb des hoheitlichen Gesamtaufbaus des

Staates kann sie daher keine Grundrechte als subjektive öffentliche Rechte

beanspruchen, weil die Grundrechte grundsätzlich das Verhältnis des Einzelnen

zum Staat betreffen. Der Staat selbst und seine Institutionen können nicht

gleichzeitig Adressat (vgl. Art. 26 2. Halbsatz HV) und Berechtigter der

Grundrechte sein (vgl. BVerfGE 15, 256 (262); 21, 362 (369/370); VGH Nordrhein-

Westfalen, AS 14, 372 (374); 14, 377 (380); Zinn-Stein, Verfassung des Landes

Hessen, Kommentar, 1963, Art. 131 - 133, Anm. IV, 18, S. 34/35; Maunz-Dürig,

Grundgesetz, Kommentar, Art. 19 Abs. 3, Rdnr. 29 ff; Bachof in Bettermann-

Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, 1958, Bd. III/1 S. 180; Maunz, Deutsches

Staatsrecht, 17. Auflage 1969, § 14 II, 10, S. 103; Hamann/Lenz, aaO, Art. 19,

Anm. B, 9, S. 326 m.w.N.).

Das gilt auch und insbesondere für das Grundrecht auf Gleichbehandlung nach

Art.1 HV. Wenn sich auch der Wortlaut dieser Vorschrift speziell auf natürliche

Personen bezieht ("alle Menschen"), so beinhaltet er doch den allgemeinen

Gleichheitssatz und das Willkürverbot, die auch für die Beziehungen innerhalb des

hoheitlichen Staatsaufbaues Geltung beanspruchen. Jedoch handelt es sich

insoweit um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der schon aus dem Wesen des

Rechtsstaates und dem Prinzip der allgemeinen Gerechtigkeit folgt. Die

Konstruktion eines Grundrechts der betreffenden juristischen Person des

öffentlichen Rechts als eines subjektiven öffentlichen Rechts ist hierfür nicht

erforderlich (vgl. BVerfGE 21, 362 (372)). Etwas anderes muß allerdings dann

gelten, wenn die Antragstellerin unmittelbar dem durch die Grundrechte

geschützten Lebensbereich zuzuordnen ist. Das setzt aber voraus, daß subjektive

Rechte der Hessischen Verfassung dem Eigenbereich der Antragstellerin als

kommunaler Gebietskörperschaft zugehören oder doch in einem untrennbaren

Zusammenhang mit ihr stehen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April

1969, DÖV 1969, 560 = DVBl. 1969, 799 = AS 11, 73). Der Gleichheitssatz gehört

jedoch nicht zu den spezifisch körperschaftseigenen Rechten.

Ob der Grundsatz, daß die Grundrechte auf juristische Personen des öffentlichen

Rechts nicht anwendbar sind, ohne Ausnahme gilt, oder ob Bereiche denkbar sind,

in denen eine juristische Person des öffentlichen Rechts zulässigerweise nicht in

Erfüllung öffentlicher Aufgaben tätig wird und daher unter bestimmten Umständen

des Grundrechtsschutzes fähig und bedürftig sein könnte, bedarf hier nicht der

Erörterung. Denn der mit der Grundrechtsklage angefochtene Eingriff in ihren

Bestand betrifft die Antragstellerin vor allem als Trägerin vom Staat übertragener

Aufgaben und vom Staat verliehener Befugnisse (vgl. §§ 2, 4 HGO).

c) Der Gegenmeinung, nach der juristische Personen des öffentlichen Rechts

Träger von Grundrechten sein können, auch soweit sie öffentliche Aufgaben

wahrnehmen (vgl. Wernicke in Bonner Kommentar, Art. 19, Erl. II 3 a; von

Mangoldt-Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1957, Art. 19, Erl. VI Ziff. 2,

S. 566; Bettermann, NJW 1969, 1321; Pagenkopf, Kommunalrecht, 1971, S. 26 f

m.w.N. in FN 10), kann nicht gefolgt werden.

aa) Diese Ansicht geht von dem Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG aus. Danach

gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem

Wesen nach auf diese anwendbar sind. Sie wird wie folgt begründet: Art. 19 Abs. 3

GG mache keinen Unterschied zwischen juristischen Personen des privaten und

des öffentlichen Rechts, sondern nur zwischen inländischen und ausländischen

juristischen Personen. Für die Frage der Anwendbarkeit der Grundrechte auf

juristische Personen komme es nicht auf das Wesen der juristischen Person,

sondern auf das Wesen der Grundrechte an. Da eine Gemeinde auch innerhalb

ihres durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützten Betätigungsfeldes

grundsätzlich allen für alle geltenden Normen unterworfen sei, sei es eine

Schlechterstellung, die einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Vorschrift

bedurft hätte, wenn die zumeist gegen den Staat gerichteten Grundrechte nicht

auf sie Anwendung finden sollten. Auch die Gemeinde müsse gegen unzulässige

Eingriffe der Staatsgewalt geschützt sein. Deshalb könne man ihr die Berufung auf

den im objektiven Gerechtigkeitsprinzip wurzelnden Gleichheitssatz nicht

versagen. Die Tatsache, daß die Gemeinde durch Gesetz aufgelöst oder mit einer

anderen Gemeinde verschmolzen werden könne, daß der Staat zeitweilig einzelne

oder alle Aufgaben der Gemeinde durch einen Staatsbeauftragten wahrnehmen

lassen oder der Gemeinde einzelne Aufgaben entziehen und selbst erfüllen oder

auf einen anderen Aufgabenträger übertragen könne, spreche nicht gegen die

Eigenschaft der Gemeinden als eigenständige Träger von Grundrechten. Diese

Eingriffsrechte ständen dem Staat unter gesetzlich festgelegten Voraussetzungen

als dem Träger der Ordnungsfunktion zu und hätten mit der grundsätzlichen

Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden keinen unmittelbaren Zusammenhang.

Vielmehr könnten auch die Gemeinden als Hoheitsträger der öffentlichen Gewalt

eines anderen Hoheitsträgers unterworfen sein. Die Freiheit, die die Grundrechte

gewährten oder gewährleisteten, sei die Unzulässigkeit staatlichen Zwanges.

Infolgedessen sei ein Grundrecht immer dann "seinem Wesen nach" auf eine

juristische Person des öffentlichen Rechts anwendbar, wenn diese Person eben

jener Ausübung von Staatsgewalt ausgesetzt sei, der das betreffende Grundrecht

Schranken ziehe. Eine juristische Person des öffentlichen Rechts sei also

grundrechtsfähig, soweit auch sie der öffentlichen Gewalt wie eine Privatperson

unterworfen sei.

bb) Es ist zuzugeben, daß der in Art. 19 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommende

Grundgedanke mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung in der

Hessischen Verfassung auch auf den Bereich des Landesverfassungsrechts

übertragen werden kann. Zutreffend ist auch, daß sich der Nebensatz des Art. 19

Abs. 3 GG "soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind" auf die

Grundrechte und nicht auf die juristischen Personen bezieht. Das zeigen eindeutig

die Materialien zu Art. 19 Abs. 3 GG. Der Hauptausschuß des parlamentarischen

Rates hat diesen Nebensatz gewählt, um die schwerfällige Einzelaufzählung der

auf juristische Personen anwendbaren Grundrechte zu vermeiden (vgl. von

Doeming – Füßlein-Matz in JbÖff.R. N.F. Bd. 1, 180 (183)).

Den weiteren Folgerungen der Gegenmeinung vermag sich der Staatsgerichtshof

indessen nicht anzuschließen. Obwohl Art. 19 Abs. 3 GG nur von "juristischen

Personen" spricht, gebietet er keine Gleichstellung der juristischen Person des

privaten und des öffentlichen Rechts. Auch für den Bereich der Hessischen

Verfassung kann eine solche Gleichstellung nicht angenommen werden. Unter der

Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung konnten sich Körperschaften, Verbände

oder Kollektive ... als solche nicht auf die Freiheitsrechte berufen (vgl. Carl Schmitt

in Anschütz-Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. 2 S. 594).

Hätte der hessische Verfassungsgeber diesen Rechtszustand ändern und den

juristischen Personen des öffentlichen Rechts die Grundrechtsfähigkeit zusprechen

wollen, so hätte es einer besonderen Zuordnungsvorschrift bedurft. Die Hessische

Verfassung hat aber die einzelnen Grundrechtsbestimmungen unter ihrem "Ersten

Hauptteil" ausdrücklich als "Die Rechte des Menschen" zusammengefaßt. Die

Erwägung, daß die verschiedenen organisatorischen Einheiten des Staates sich an

Machtfülle wesentlich unterscheiden, daß es im Verhältnis zueinander

Abhängigkeit und Gewaltunterworfenheit gibt und demgemäß auch die Anwendung

öffentlicher Gewalt in der Beziehung des Staates zu einem nachgeordneten Träger

öffentlicher Aufgaben in Betracht kommt, führt nicht dazu, den jeweiligen Organen

des Staates die Grundrechtsfähigkeit zuzusprechen (vgl. BVerfGE 21, 362 (370)).

Grundrechte gewähren subjektive Rechte gegen staatliche Funktionen; sie binden,

wie Art. 26 2. Halbsatz HV statuiert, den Gesetzgeber, den Richter und die

Verwaltung unmittelbar, also den handelnden Staat. Für die Frage der

Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts kann es folglich

nur darauf ankommen, ob und wieweit sie einer hoheitlichen Funktion

gewaltunterworfen sind. Nun ist aber die vollziehende der gesetzgebenden Gewalt

unterworfen; sie steht in einem Unterwerfungs- und Abhängigkeitsverhältnis zu

den in Gesetzesform ergehenden "Weisungen" nicht anders als der

gesetzesunterworfene Bürger. Verwaltung und Gesetzgebung sind wiederum der

rechtsprechenden Gewalt unterworfen, wie diese dem Gesetz- und

Verordnungsgeber. In allen diesen wechselseitigen Beziehungen der jeweiligen

Staatsgewalten gelten die Grundrechte jedoch nicht. Das zeigt, daß es im Ansatz

verfehlt ist, die Grundrechtsfähigkeit nach Maßgabe rechtlicher Subordination zu

beurteilen (vgl. im einzelnen v. Ohlshausen, Zur Anwendbarkeit von Grundrechten

auf juristische Personen des öffentlichen Rechts, Dissertation Marburg 1970,

insbesondere S. 129 ff). Es muß daher verfehlt erscheinen, den Staat und seine

Organe als juristische Personen des öffentlichen Rechts zum Träger von

Grundrechten zu machen.

Es wird nicht verkannt, daß Eingriffe und auch Übergriffe des einen Hoheitsträgers

in die Funktion und den Bestand des anderen gewiß denkbar sind. Es handelt sich

dabei aber um eine Abgrenzung der Kompetenzen unter dem Gesichtspunkt einer

sinnvollen und zweckmäßigen Aufteilung der staatlichen Gewalt und der

Abgrenzung von Teilzuständigkeiten gegeneinander. Die Regelung dieser

Beziehungen und die Entscheidung dieses Konfliktes sind nicht Gegenstand der

Grundrechte, weil der unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt, und weil – wie es

hier die Antragstellerin unter Berufung auf den Gleichheitssatz und das

Willkürverbot aus Art. 1 HV tut – dieser Rechtsgrundsatz nicht zu den ureigenen

Körperschaftsrechten gehört (vgl. BVerfGE 21, 362 (370/371)). Insoweit ist die

Antragstellerin auch nicht "Sachwalter" subjektiver Bürgerrechte, weil es kein

Individualrecht darauf gibt, daß irgendwelche öffentlichen Aufgaben einer

bestimmten Instanz in Kompetenz gegeben sind (vgl. Maun-Dürig, aaO, Art. 19

Abs. 3 Rdnr. 38).

4. Die Funktion oder Kompetenz einer kommunalen Gebietskörperschaft, wie sie

Art. 137 Abs. 1 HV umschreibt, ist auch selbst kein Grundrecht. Für die Lösung von

Konflikten in diesem Bereich gilt allein Art. 137 Abs. 3 HV. Das Verhältnis der

Gemeinden zum Staat ist verfassungsrechtlich ausschließlich durch die Garantie

der kommunalen Selbstverwaltung abgesichert. Sie soll die kommunale

Selbstverwaltung als institutionellen Bestandteil der Verfassungsordnung

verbürgen. Zahl, Größe und Einzelheiten der inneren Organisation und des

Aufgabenbereiches der Gemeinden sind aber keinesfalls von der Verfassung

festgelegt (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 1969, aaO; VerfGH

Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. April 1970, DVBl. 1970, 794 m. Anm. von Görg

= OVGE 26, 270). Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung enthält

auch keine Bestandsgarantie der einzelnen Gemeinde, weder der Gemeinde als

Ganzer noch ihres Aufgabenbereichs (vgl. Maunz-Dürig, aaO, Art. 28 Rdnr. 29

m.w.N. in Fußnote 3).

Selbst wenn man davon ausgeht, daß der Gleichheitsanspruch der Gemeinden

unmittelbar schon aus Art. 137 Abs. 3 HV ... entnommen werden kann, weil schon

aus dieser Bestimmung die Verpflichtung des Gesetzgebers zu

gemeindefreundlichem, also auch gleichmäßigem Verhalten folgt (vgl. Bethge in

DÖV 1972, 155 (157 Fußnote 29 m.w.N.)), ist die Grundrechtsklage der

Antragstellerin unzulässig. Das in Art. 137 Abs. 3 HV den Gemeinden und

Gemeindeverbänden vom Staat gewährleistete Recht der Selbstverwaltung ihrer

Angelegenheiten ist kein Grundrecht im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Jenes Recht

entspricht einer in Art. 28 Abs. 2 GG vornehmlich an die Länder der

Bundesrepublik als "Adressaten" gerichteten Forderung. Sowohl die Fassung des

Art. 137 HV als auch seine Stellung im Zweiten Hauptteil der Verfassung des

Landes Hessen ("Aufbau des Landes") lassen eindeutig erkennen, daß es sich

hierbei um ein Recht handelt, das von der Verfassung nicht als Grundrecht

angesehen wird, vielmehr ausschließlich den Charakter einer institutionellen

Garantie hat. Eine solche verleiht aber dem gewährleisteten Recht keinen

Grundrechtscharakter und berechtigt nicht zur Grundrechtsklage (so schon Hess.

StGH, Beschluß vom 7. November 1952 – P.St. 107 –; Beschluß vom 16. Juni 1971

– P.St. 631 – m.w.N.).

5. Für den Rechtsschutz sind nach der Hessischen Verfassung und dem

Staatsgerichtshofsgesetz nur die besonderen verfassungsgerichtlichen

Verfahrensarten nach Art. 131, 132 HV in Verbindung mit § 41 ff StGHG (Prüfung

der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Verordnungen) bzw. § 44 StGHG

(Verfassungsstreitigkeiten) vorgesehen. Im übrigen muß es dem

Landesgesetzgeber überlassen bleiben, eine dem § 91 BVerfGG entsprechende

Antragsberechtigung der Gemeinden und Gemeindeverbände einzuführen. Nach

geltendem Recht kann der Gleichheitssatz, auch in der Gestalt des allgemeinen

Willkürverbotes, nur in den genannten verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten

sowie auf Vorlage eines Verwaltungsgerichts nach Art. 133 HV vom

Staatsgerichtshof zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm

herangezogen werden (vgl. u.a. BVerfGE 23, 24 und 272 f; 25, 205 f; 26, 244;

VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.April 1969, aaO; Maunz-Dürig, aaO, Art. 19

Abs. 3 Rdnr. 32). Es ist aber dem Staatsgerichtshof nicht möglich, den Gemeinden

einen Grundrechtsschutz oder grundrechtsähnliche Rechte gegenüber

gesetzlichen Neugliederungsmaßnahmen des Staates in der Weise zuzubilligen,

daß eine Grundrechtsklage auf Art. 1 HV gestützt wird. Der Gleichheitssatz kann

den Gemeinden gegenüber Neugliederungsgesetzen keine weitergehenden

verfassungsrechtlichen Ansprüche gewähren als die Garantie der kommunalen

Selbstverwaltung.

6. Schließlich kann die auf eine Verletzung des Art. 1 HV gestützte

Grundrechtsklage auch nicht in einen von der Antragstellerin in Prozeßstandschaft

für ihre Bürger gestellten Antrag umgedeutet werden. Die Grundrechte sind

höchstpersönliche Rechte zum Schutze der persönlichen Freiheit; sie sind weder

der Substanz noch der Ausübung nach durch Gesetz oder Rechtsgeschäft

übertragbar. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung dieser

Rechte. Deshalb kann es im Verfahren über eine Grundrechtsklage keine

Prozeßstandschaft geben (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juli 1963 – BvR 129/60 –;

BVerfGE 16, 147 (158); 19, 323 (329); VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juni

1971 – VGH 7/70 –, AS 12,153; Zinn-Stein, 1963, aaO, Art. 131 bis 133, Anm. B IV

19 b, S. 36; Maunz-Sigloch-Schmidt-Bleibtreu-Klein,

Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1967, § 90 Rdnr. 42).

VI. Nach alledem ist die Grundrechtsklage der Antragstellerin als unzulässig

zurückzuweisen. Sie ist deshalb nicht rechtsschutzlos; ihr stand der Weg zum

Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG in Verbindung mit § 91

BVerfGG offen (vgl. Lange, Gemeindetag 1972, 235 (236)). Hiervon hat sie auch –

wenn auch erfolglos – Gebrauch gemacht. Das Bundesverfassungsgericht hat die

Verfassungsbeschwerde mangels hinreichender Aussicht auf Erfolg nicht zur

Entscheidung angenommen; es hat ausgeführt, daß die angefochtene Regelung,

die ausschließlich an sachgerechten Gründen des öffentlichen Wohls ausgerichtet

sei, weder Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG noch sonstiges Bundesverfassungsrecht

verletze (Beschluß vom 30. Januar 1973 – 2 BvR 532/72 –).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.