Urteil des StGH Hessen vom 11.06.2008

StGH Hessen: soziales grundrecht, wirtschaftliche leistungsfähigkeit, eltern, hochschule, unechte rückwirkung, hessen, unentgeltlichkeit, beitragspflicht, schulgeld, studiendarlehen

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 2133, P.St.

2158

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 1 Verf HE, Art 59 Verf HE,

Art 67 Verf HE, § 19 StGHG,

Art 13 UN-Sozialpakt

Leitsatz

1. Die Aufzählung der Antragsberechtigten vor dem Staatsgerichtshof in Art. 131 Abs. 2

HV ist nicht abschließend. Der Gesetzgeber war daher befugt, den Fraktionen des

Hessischen Landtags in § 19 Abs. 2 Nr. 4 StGHG ein eigenes Antragsrecht zu verleihen.

2. Art. 59 Abs. 1 HV enthält keine Garantie der Unentgeltlichkeit des

Hochschulstudiums und damit auch kein Verbot allgemeiner Studienbeiträge.

3. Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV ist als soziales Grundrecht der Ausgestaltung und

Konkretisierung durch den Gesetzgeber zugänglich. Von der

Ausgestaltungsermächtigung des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV ist Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV

zu unterscheiden. Zwischen Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV und Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV

besteht kein Regel-Ausnahme-Verhältnis. Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV enthält einen

qualifizierten Gesetzesvorbehalt, der die Entscheidung über die Erhebung eines

Unterrichtsentgelts dem Gesetzgeber überantwortet. Im Geltungsumfang einer solchen

gesetzlichen Anordnung ist die verfassungsunmittelbar geltende Unterrichtsgeldfreiheit

des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV eingeschränkt.

4. Indem Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV die Anordnung eines Schulgeldes erlaubt, wenn die

wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltspflichtigen es

gestattet, wird auf die Fähigkeit zur Zahlung des Schulgeldes zur Zeit der Ausbildung

abgestellt. Diese Feststellung ist der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers mit

der Maßgabe überantwortet, dass die finanzielle Situation eines Studienbewerbers oder

Studierenden kein Hindernis für die Aufnahme eines Studiums darstellen darf.

5. Der Gesetzgeber darf allgemeine Studienbeiträge ohne individuelle Prüfung der

wirtschaftlichen Lage einführen, wenn er die damit verbundenen Belastungen, die von

der Aufnahme oder Fortführung eines Studiums abhalten könnten, durch die

Gewährung eines Darlehens auffängt und wenn die Darlehensbedingungen so gestaltet

sind, dass die Inanspruchnahme des Darlehens für einen Studierenden, der aufgrund

seiner wirtschaftlichen Lage die Studienbeiträge während des Studiums nicht zahlen

kann, zumutbar ist. Die Zumutbarkeit ist objektiv am Maßstab eines vernünftigen und

wirtschaftlich rational handelnden Studierenden zu bestimmen.

6. Die Verzinsungspflicht des Darlehens nach § 7 Abs. 1 Satz 2, 4 HStubeiG verstößt

nicht gegen Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV, da Studierenden, deren BAföG-Berechtigung

festgestellt worden ist, das Studiendarlehen zinslos gewährt und die für die Erhebung

eines Studienbeitrags erforderliche „wirtschaftliche Lage“ im Sinne des Art. 59 Abs. 1

Satz 4 HV bereits durch die Gewährung des bonitätsunabhängigen Darlehens

sichergestellt wird.

7. Es ist mit der Hessischen Verfassung vereinbar, dass § 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG die

Zinsfreistellung von der Feststellung der BAföG-Berechtigung abhängig macht.

8. § 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG und § 8 Abs. 2 HStubeiG enthalten dynamische

Verweisungen von Landes- auf Bundesrecht. Sie halten sich in dem hierfür geltenden

verfassungsrechtlichen Rahmen, da das Hessische Studienbeitragsgesetz und das

BAföG wesensgleiche Rechtsmaterien betreffen und von vergleichbaren Prinzipien

getragen werden.

9. Die nach § 3 Abs. 3 HStubeiG mögliche Erhöhung des Studienbeitrags auf bis zu

1.500 Euro im Falle eines Zweitstudiums ist sachlich gerechtfertigt und durfte den

Hochschulen als autonomen Satzungsgebern übertragen werden.

10. Die nur fakultative Beitragsermäßigung für ein Teilzeitstudium ist mit Art. 1 HV

vereinbar. Die Hochschulen haben ihr Satzungsermessen am Pflichtlehrangebot

auszurichten und einer regelmäßig nur eingeschränkten Inanspruchnahme des

Lehrangebots in Ausübung ihres Satzungsermessens Rechnung zu tragen. Dies gilt im

Wege verfassungskonformer Auslegung auch für den Fall eines Teilzeitstudiums, das als

Zweitstudium absolviert wird.

11. Zweitstudiengänge und Zeiten der Überschreitung der Regelstudienzeit sind nicht

vom Schutzbereich des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV erfasst (vgl. StGH, Urteil vom

01.12.1976 – P.St. 812 –, StAnz. 1977, S. 110 [115]). Daher war der Gesetzgeber nicht

verpflichtet, für entsprechende Beitragspflichtige den Zugang zum Studiendarlehen

nach § 7 HStubeiG zu eröffnen.

12. Die Zweckbindung der Beiträge in § 1 Abs. 2, 3 und 4 HStubeiG ist mit der

Hessischen Verfassung vereinbar.

13. Das Hessische Studienbeitragsgesetz entfaltet unechte Rückwirkung, die jedoch

den an sie zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Die Belange

der Studierenden, die vor dem Inkrafttreten des HStubeiG ihr Studium in Hessen

begonnen haben, überwiegen nicht das staatliche Interesse an einer allgemeinen

Erhebung der Beiträge.

14. Es ist nicht sachwidrig und daher mit Art. 1 HV vereinbar, die Höhe einer

Beitragsbefreiung im Falle von Kinderbetreuung nur von der Person des Kindes

abhängig zu machen.

15. Die Regelung über die kinderbezogene Beitragsermäßigung bei zwei gleichzeitig

studierenden Elternteilen stellt keine mittelbare Diskriminierung von Frauen dar.

16. Der UN-Sozialpakt als Bundesrecht ist nicht Prüfungsmaßstab im Verfahren der

abstrakten Normenkontrolle vor dem Staatsgerichtshof.

Tenor

Das Gesetz zur Einführung von Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes

und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512) ist

mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar.

Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet.

Tatbestand

Das Gesetz zur Einführung von Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes

und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512), das

dem Staatsgerichtshof zur Prüfung seiner Vereinbarkeit mit der Verfassung des

Landes Hessen - kurz: Hessische Verfassung (HV) - vorgelegt worden ist, enthält

in seinem Art. 1 das Hessische Studienbeitragsgesetz (HStubeiG). Das

Studienbeitragsgesetz regelt die Erhebung und Verwendung von Studienbeiträgen

durch die Hochschulen des Landes Hessen.

Anwendungsbereich und Zweck des Gesetzes werden wie folgt bestimmt:

§ 1 - Anwendungsbereich, Zweckbestimmung

(1) Die Hochschulen des Landes erheben Studienbeiträge nach diesem Gesetz. §

20 Abs. 4, § 21 Abs. 3 und § 64a des Hessischen Hochschulgesetzes in der

Fassung vom 31. Juli 2000 (GVBl. I S. 374), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.

Dezember 2005 (GVBl. I S. 843), bleiben unberührt.

(2) Die Einnahmen aus den Studienbeiträgen mit Ausnahme der

Langzeitstudienbeiträge nach § 4 stehen der Hochschule zu, die sie erhoben hat.

Die Höhe und Verwendung der Einnahmen unterliegen der Berichtspflicht nach §

92 des Hessischen Hochschulgesetzes. Die aus den Studienbeiträgen finanzierten

Maßnahmen bleiben bei der Ermittlung der Aufnahmekapazität außer Betracht.

(3) Die Hochschule ist verpflichtet, die Einnahmen zweckgebunden zur

Verbesserung der Qualität von Studium und Lehre einzusetzen. Sie ist

insbesondere verpflichtet, die Voraussetzungen für die Studierenden zu schaffen,

in angemessener Zeit zum Studienerfolg zu kommen, indem sie sicherstellt, dass

das in den Prüfungs- und Studienordnungen vorgesehene Lehrangebot tatsächlich

in ausreichendem Maße ohne zeitliche Verzögerung wahrgenommen werden kann.

Sie intensiviert die Beratung und Betreuung der Studierenden. Die Hochschule legt

für die einzelnen Fächergruppen Qualitätsstandards fest. Eine von der Hochschule

zu vertretende Verzögerung des Studienabschlusses führt zu einer

Beitragsbefreiung in gleichem zeitlichem Umfang. Die Studentenschaft und die

Fachschaften sind vor der Entscheidung über die Verwendung der Einnahmen

unter Darlegung der beabsichtigten Wirkung anzuhören.

(4) Die Einnahmen aus den Langzeitstudienbeiträgen nach § 4 fließen dem

Landeshaushalt zu. Die Hochschulen erhalten im Hinblick auf die durch die

Ausführung dieses Gesetzes entstehenden Kosten einen Anteil von zehn vom

Hundert der vereinnahmten Langzeitstudienbeiträge.

§ 2 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG bestimmt:

Die Studienbeiträge werden für das Lehrangebot in allen Studiengängen nach § 20

des Hessischen Hochschulgesetzes erhoben.

Weiterhin bestehen nach § 2 HStubeiG einige Ausnahmen von der Beitragspflicht,

insbesondere für Zeiten der Beurlaubung, der Absolvierung überwiegend oder

ausschließlich berufs- oder ausbildungsbezogener Tätigkeiten oder einer

Studienzeit im Ausland.

Die Höhe der Beiträge für ein Erst- und Zweitstudium sowie Zeiten eines nach der

Definition des Gesetzgebers absolvierten Langzeitstudiums werden wie folgt

festgesetzt und sind gemäß § 5 HStubeiG grundsätzlich mit Erlass des

Beitragsbescheides fällig:

§ 3 - Grundstudienbeitrag, Zweitstudienbeitrag

(1) Für den Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Studienabschlusses sowie

eines weiteren berufsqualifizierenden Abschlusses im Rahmen von konsekutiven

Studiengängen beträgt der Studienbeitrag während der Regelstudienzeit zuzüglich

vier weiterer Semester 500 Euro für jedes Semester (Grundstudienbeitrag).

Studienzeiten an deutschen Hochschulen und Berufsakademien, deren

Abschlüsse den Abschlüssen von Hochschulen gleichgestellt sind, sind

anzurechnen. Studienzeiten, in denen der Studierende beurlaubt oder nach § 6

Abs. 1 und 5 von der Beitragspflicht befreit ist, werden nicht angerechnet.

(2) Bei Teilzeitstudiengängen kann die Studienordnung eine Ermäßigung des

Studienbeitrags nach Abs. 1 im Verhältnis zum Pflichtlehrangebot in einem

entsprechenden Vollzeitstudiengang vorsehen.

(3) Für einen weiteren Studiengang nach Erwerb eines ersten

berufsqualifizierenden Abschlusses außerhalb konsekutiver Masterstudiengänge

wird während seiner Regelstudienzeit ein Zweitstudienbeitrag erhoben. Der

Zweitstudienbeitrag beträgt 500 Euro für jedes Semester. Die Hochschulen

können im Wege der Satzung höhere Beiträge bis zu 1500 Euro für jedes

Semester festlegen.

§ 4 – Langzeitstudienbeitrag

(1) Wird das Studium über die in § 3 Abs. 1 und Abs. 3 genannten Studienzeiten

hinaus fortgesetzt, erheben die Hochschulen Langzeitstudienbeiträge. Die Höhe

des Langzeitstudienbeitrags entspricht für das erste folgende Semester der Höhe

des Grund- oder Zweitstudienbeitrags. Für das zweite und dritte folgende

Semester erhöht sich der Beitrag um jeweils weitere 200 Euro. Eine weitere

Erhöhung findet nicht statt. Von der Erhebung ausgenommen sind Studierende,

die Leistungen nach dem Bundesausbildungsausförderungsgesetz (BAföG) in der

Fassung vom 6. Juni 1983 (BGBl. I S. 646, 1680), zuletzt geändert durch Gesetz

vom 22. September 2005 (BGBl. I S. 2809), erhalten. Sie entrichten weiterhin den

Grund- oder Zweitstudienbeitrag.

(2) Bei einem Doppelstudium ist der Langzeitstudienbeitrag zu entrichten, wenn in

einem der beiden Studiengänge der in § 3 Abs. 1 festgelegte Zeitraum des

Studiengangs, für den der Beitrag nach § 2 Abs. 1 Satz 2 erhoben wird,

überschritten ist. Ist für die Ausübung des angestrebten Berufs der Abschluss

zweier Studiengänge erforderlich, verlängert sich im Falle des Doppelstudiums der

in § 3 Abs. 1 festgelegte Zeitraum um die Regelstudienzeit des anderen

Studienganges.

(3) Bei Aufnahme eines Zweitstudiums verschiebt sich der Beginn der

Beitragspflicht nach Abs. 1 um nicht in Anspruch genommene Studienzeiten nach

§ 3 Abs. 1 Satz 1, sofern der Abschluss beider Studiengänge für die Ausübung des

angestrebten Berufes rechtlich erforderlich ist. Gleiches gilt bei Aufnahme eines

Studiums mit dem Ziel, eine weitere Qualifikation durch eine Erweiterungs- oder

Zusatzprüfung nach dem Hessischen Lehrerbildungsgesetz vom 29. November

2004 (GVBl. I S. 330) in den Fächern zu erwerben, für die ein Bedarf durch die für

Lehrerausbildung zuständige Stelle festgestellt worden ist.

Eine Befreiung von der Beitragspflicht und deren Ermäßigung im Einzelfall kann nur

unter den in § 6 HStubeiG normierten Voraussetzungen erfolgen:

§ 6 - Beitragsbefreiung und Beitragsermäßigung

(1) Studierende, die Elternteil eines eigenen Kindes oder eines Kindes im Sinne

von § 25 Abs. 5 Nr. 1 und 2 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes sind, das

zu Beginn des jeweiligen Semesters das 14. Lebensjahr noch nicht vollendet hat,

werden für den Grundstudienbeitrag nach § 3 und den Langzeitstudienbeitrag im

Anschluss an ein Studium nach § 3 Abs. 1 von der Beitragspflicht nach § 2 Abs. 1

befreit. Der Anspruch auf Befreiung besteht für jedes Kind für höchstens sechs

Semester. Sind beide Elternteile an einer Hochschule des Landes immatrikuliert,

können die Freisemester frei verteilt werden. Bei Antragstellung ist zu versichern,

dass die Anzahl der Freisemester noch nicht ausgeschöpft ist. Sofern der andere

Elternteil sorgeberechtigt ist, ist in der Regel dessen Einverständnis zu versichern.

Bei unberechtigter Inanspruchnahme von Freisemestern kann der Studienbeitrag

nachgefordert werden.

(2) Ausländische Studierende, die im Rahmen von zwischenstaatlichen und

übernationalen Vereinbarungen oder Hochschulpartnerschaften, die gegenseitige

Abgabenfreiheit garantieren, immatrikuliert sind, sind von der Beitragspflicht nach

§ 2 Abs. 1 befreit. Andere ausländische Studierende, die keinen Anspruch auf

Gewährung eines Darlehens nach § 7 Abs. 1 oder § 12 haben, können durch die

Hochschule von der Beitragspflicht befreit werden, wenn ein besonderes

entwicklungspolitisches oder ein besonderes Interesse der Hochschule an der

Zusammenarbeit mit dem Herkunftsland besteht.

(3) Die Hochschulen befreien in der Regel zehn vom Hundert der Studierenden von

der Beitragspflicht, wenn weit überdurchschnittliche schulische Leistungen

nachgewiesen oder weit überdurchschnittliche Leistungen im Studium erbracht

werden.

(4) Die Voraussetzungen und das Verfahren für eine Befreiung nach Abs. 2 Satz 2

und Abs. 3 sowie nach § 1 Abs. 3 Satz 5 regeln die Hochschulen durch Satzung.

(5) Die Hochschulen befreien darüber hinaus Studierende von der Beitragspflicht

oder ermäßigen die Höhe des Studienbeitrages, wenn die Erhebung des Beitrages

aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls eine unbillige Härte darstellen

würde. Eine unbillige Härte liegt in der Regel vor bei

1. die Studienzeit verlängernden Auswirkungen einer Behinderung nach § 2 des

Neunten Buches Sozialgesetzbuch - Rehabilitation und Teilhabe behinderter

Menschen - vom 19. Juni 2001 (BGBl. I S. 1046), zuletzt geändert durch Gesetz

vom 24. April 2006 (BGBl. I S. 926), oder einer schweren Krankheit, 2. 3.

nachweislicher Pflege eines nach einem Gutachten des Medizinischen Dienstes der

Krankenversicherung pflegebedürftigen nahen Angehörigen mit Zuordnung zu

einer Pflegestufe nach § 15 Abs. 1 des Elften Buches Sozialgesetzbuch - Soziale

Pflegeversicherung - vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1014), zuletzt geändert durch

Gesetz vom 29. Juni 2006 (BGBl. I S. 1402). 4. (6) Über die Befreiung von der

Beitragspflicht und die Ermäßigung entscheiden die Hochschulen auf Antrag. Der

Antrag ist in der Regel vor Beginn der Vorlesungszeit zu stellen.

Zur Finanzierung der Studienbeiträge haben Studienbewerber und Studierende,

die bei Beginn des Erststudiums das 45. Lebensjahr noch nicht vollendet haben,

Anspruch auf Gewährung eines privatrechtlichen Darlehens nach Maßgabe des § 7

HStubeiG:

§ 7 - Anspruch auf Darlehensgewährung

(1) Studienbewerber und Studierende haben nach Maßgabe der folgenden

Absätze einen Anspruch gegen die Landestreuhandstelle auf Gewährung eines

privatrechtlichen Studiendarlehens zur Finanzierung des Studienbeitrages nach § 2

Abs. 1, soweit nicht vorbehaltlich des Abs. 4 Zweistudienbeiträge nach § 3 Abs. 3

und Langzeitstudienbeiträge nach § 4 zu entrichten sind. Die Landestreuhandstelle

ist verpflichtet, den Studienbewerbern und Studierenden ein verzinsliches

Darlehen ohne Bonitätsprüfung und Sicherheiten nach Satz 1 zu gewähren, wenn

die Hochschule die Darlehensberechtigung festgestellt hat. Die Auszahlung des

Darlehens erfolgt unmittelbar an die immatrikulierende Hochschule. Der Zinssatz

darf nur aus den Kosten der Geldbeschaffung und den Verwaltungskosten

berechnet werden und 7,5 vom Hundert im Jahr nicht übersteigen. Soweit die

Berechnung des Zinssatzes zu einem diese Festlegung übersteigenden

Vomhundertsatz führt, übernimmt der Studienfonds nach § 9 hierfür die

Zahlungsverpflichtung. Für Studierende, deren Berechtigung, Leistungen nach

dem Bundesausbildungsförderungsgesetz zu erhalten, während des Studiums

festgestellt worden ist, übernimmt der Studienfonds die Zinsen für die Beiträge,

die für die förderfähigen Semester entrichtet wurden.

(2) Einen Anspruch nach Abs. 1 haben

1. Deutsche im Sinne von Art. 116 des Grundgesetzes,

2. 3. Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union

oder eines anderen Vertragstaates des Abkommens über den Europäischen

Wirtschaftsraum,

4. …

(3) …

(4) Ein Anspruch auf Gewährung des Studiendarlehens nach Abs. 1 besteht nur für

ein Studium an einer Hochschule des Landes innerhalb des in § 3 Abs. 1 und § 4

Abs. 2 und 3 festgelegten Zeitraums. Für darüber hinausgehende Studienzeiten

besteht ein Darlehensanspruch nur, wenn der Studierende Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz erhält.

Die Voraussetzungen und Modalitäten der Darlehenstilgung einschließlich etwaiger

Zinszahlungen regelt § 8 HStubeiG:

§ 8 - Rückzahlung des Studiendarlehens

(1) Die Rückzahlung des Studiendarlehens einschließlich der Zinsen beginnt zwei

Jahre nach erfolgreichem Abschluss des Studiums, spätestens elf Jahre nach der

Aufnahme des Studiums in regelmäßigen monatlichen Raten von wahlweise 50,

100 oder 150 Euro. Nach Aufforderung durch die Landestreuhandstelle sind fällige

Raten für jeweils drei aufeinander folgende Monate in einer Summe zu entrichten.

Das Darlehen kann jederzeit mit einer Frist von drei Monaten gekündigt und ohne

Vorfälligkeitsentschädigung zurückgezahlt werden. Sonderrückzahlungen sind in

einer Mindestsumme von 100 Euro zu halbjährlichen Stichtagen möglich. Der

Rückzahlungsanspruch erlischt 25 Jahre nach Beginn der Rückzahlungspflicht oder

im Falle des Todes des Darlehensnehmers.

(2) Dem Darlehensnehmer ist auf Antrag Stundung des Rückzahlungsanspruchs

einschließlich der Zinsen zu gewähren, solange sein monatliches Einkommen

einen Betrag nach § 18a Abs. 1 Satz 1 bis 3 des

Bundesausbildungsförderungsgesetzes zuzüglich 300 Euro nicht übersteigt.

(3) Überschreiten das Studiendarlehen einschließlich der Zinsen und eine

Darlehensschuld nach § 17 Abs. 2 Satz 1 des

Bundesausbildungsförderungsgesetzes zusammen die Höchstgrenze von 15000

Euro, ist der Darlehensnehmer auf Antrag von der Rückzahlungspflicht des die

Höchstgrenze überschreitenden Anteils des Studiendarlehens zu befreien.

(4) Über die Anträge nach Abs. 2 und 3 entscheidet die Landestreuhandstelle

Hessen.

Zugleich wird ein Sondervermögen des Landes mit der Bezeichnung

„Studienfonds“ geschaffen, das mögliche Rückzahlungs- und Zinsausfälle

absichert. Bis zum 31. Dezember 2010 wird der Studienfonds durch allgemeine

Landesmittel finanziert, danach durch Leistungen der Hochschulen in Abhängigkeit

von ihren Einnahmen aus den Studienbeiträgen. Im Einzelnen trifft das Gesetz

hierzu die folgenden Bestimmungen:

§ 9 – Studienfonds

(1) Zur Absicherung der Studiendarlehen wird ein Studienfonds als

Sondervermögen des Landes errichtet. Der Studienfonds hat die Aufgabe, den

Ausfall bei der Rückzahlung und den Ausfall durch die Befreiung von der

Rückzahlung zu übernehmen und die dafür an ihn abgetretenen

Rückzahlungsansprüche zu verwalten und beizutreiben. Darüber hinaus tritt er in

die Zahlungsverpflichtung in den Fällen des § 7 Abs. 1 Satz 5 und Satz 6 sowie § 8

Abs. 1 Satz 5 ein.

(2) Zur Erfüllung seiner Aufgaben erhält der Studienfonds ab dem 1. Januar 2011

von den Hochschulen einen Betrag, der zunächst zehn vom Hundert der jeweiligen

Einnahmen der Hochschule aus den Studienbeiträgen mit Ausnahme der

Langzeitstudiengebühren nach § 4 entspricht. Der Vomhundertsatz ist in

regelmäßigen Abständen an den tatsächlichen Bedarf anzupassen, um eine

ausreichende Ausstattung des Fonds zu gewährleisten. Bis zum 31. Dezember

2010 werden die sich aus der Verpflichtung des Abs. 1 Satz 2 und 3 ergebenden

Aufwendungen durch das Land getragen. Die für Hochschulen des Landes

zuständige Ministerin oder der hierfür zuständige Minister wird ermächtigt, das

Nähere, insbesondere die Verwaltung des Fonds, die Voraussetzungen und das

Verfahren für dessen Inanspruchnahme, das Verfahren zur Anpassung des

Vomhundertsatzes sowie die Auskunfts- und Mitteilungspflichten der

Darlehensnehmer durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit der Ministerin

oder dem Minister der Finanzen zu regeln.

§ 10 HStubeiG verpflichtet Studienbewerber und Studierende, über ihre

persönlichen Verhältnisse Auskunft zu geben, soweit Auskünfte für die

Durchführung des Gesetzes erforderlich sind; außerdem ermächtigt er zur

Datenübermittlung durch die Hochschulen und die Landestreuhandstelle.

Gemäß § 13 Abs. 1 HStubeiG werden die Studienbeiträge erstmals für das

Wintersemester 2007/2008 erhoben. Nach § 12 HStubeiG haben auch

Studierende, die nicht nach § 7 Abs. 2 und 3 HStubeiG berechtigt sind, Anspruch

auf Gewährung eines Studiendarlehens nach § 7 Abs. 1 HStubeiG, wenn sie zum

Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes mindestens seit dem

Sommersemester 2006 ununterbrochen an einer Hochschule des Landes

immatrikuliert waren, höchstens jedoch für den Zeitraum von vier Semestern.

Das Studienbeitragsgesetz ist gem. § 13 Abs. 2 Satz 2 HStubeiG bis zum 31.

Dezember 2011 befristet.

Durch Art. 2 des zur Überprüfung gestellten Gesetzes erhält § 7 des Hessischen

Studienguthabengesetzes (StuGuG) vom 18. Dezember 2003 (GVBl. I S. 513, 516)

folgende Fassung:

§ 7 - Wirksamkeit, Außerkrafttreten

(1) Dieses Gesetz findet letztmals für das Sommersemester 2007 Anwendung.

Studienguthaben und Restguthaben können letztmals im Sommersemester 2007

in Anspruch genommen werden. Studierende, denen vor dem Sommersemester

2007 ein Studienguthaben gewährt wurde, entrichten für die Anzahl der Semester,

für die nach dem Sommersemester 2007 ein Studienguthaben noch bestehen

würde, den Grundstudienbeitrag oder den Zweitstudienbeitrag nach § 3 des

Hessischen Studienbeitragsgesetzes vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512).(2) (3)

Das Gesetz tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2009 außer Kraft.(4)

Durch Art. 3 wird dem die Gasthörer betreffenden § 64 Abs. 2 des Hessischen

Hochschulgesetzes (HHG) als Satz 3 angefügt:

Die Hochschule erhebt je nach Inanspruchnahme von Lehrveranstaltungen

Gebühren in Höhe von 50 bis 500 Euro für jedes Semester.

II.

Mit Antrag vom 14. Februar 2007 haben die Antragsteller zu 1 bis 3 ein

Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie halten das Gesetz zur Einführung von

Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes und zur Änderung weiterer

Vorschriften für unvereinbar mit der Hessischen Verfassung und tragen zur

Begründung zusammengefasst Folgendes vor:

Die Gewährleistung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts in Art. 59 Abs.

1 Satz 1 HV schließe es aus, allgemeine Studienentgelte von allen Studierenden

ungeachtet ihrer wirtschaftlichen Lage zu erheben. Diese Verfassungsnorm

garantiere nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs jedenfalls die

Unterrichtsgeldfreiheit für ein Studium in angemessener Zeit. Dies stelle ihren

Mindestgehalt dar, der nach ihrem Wortlaut sowie Sinn und Zweck nicht weiter

eingeschränkt werden könne. Damit stehe Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV der

allgemeinen Erhebung des Grundstudienbeitrags von 500 Euro gemäß § 3 Abs. 1

HStubeiG für jedes Semester als dem Kernbestand des Studienbeitragsgesetzes

entgegen.

Das Studienbeitragsgesetz ersetze die Verfassungsregel der Unentgeltlichkeit

durch eine Regel der Entgeltlichkeit. Unentgeltlich sei das Studium nach § 6

HStubeiG nur in wenigen atypischen Sonderfällen, die zudem als Ausnahmen

gestaltet seien. Dies gelte auch für die Tüchtigen und Begabten. Indem ein

Erststudium in angemessener Zeit nicht mehr grundsätzlich unentgeltlich sei,

werde der Kern der Verfassungsnorm außer Kraft gesetzt.

Die Erhebung des Grundstudienbeitrags nach dem Studienbeitragsgesetz werde

auch von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV nicht gedeckt, wonach durch Gesetz - auch für

den Hochschulunterricht - angeordnet werden kann, dass ein angemessenes

Schulgeld zu zahlen ist, wenn die wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern

oder der sonst Unterhaltspflichtigen es gestattet. Eine Auslegung, die in Art. 59

Abs. 1 Satz 1 und 4 HV im Ergebnis nur den Ausdruck eines mit frei wählbaren

Mitteln erfüllbaren allgemeinen Gedankens sozialer Ausgewogenheit sähe, würde

diesem differenzierten Wortlaut nicht gerecht werden und den Rang der

Verfassungsnorm gegenüber dem einfachen Gesetz entwerten. Art. 59 Abs. 1

Satz 1 und 4 HV eröffne dem Gesetzgeber zwar Spielraum für bestimmte

Entgelte, begrenze diese aber hinsichtlich der Auswahl der Mittel und Konzepte.

Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV sei systematisch und funktional ein qualifizierter

Gesetzesvorbehalt zu dem sozialen Grundrecht aus Satz 1. Die Regelung enthalte

differenzierte Tatbestandsmerkmale, denen ein Gesetz, das ein Unterrichtsentgelt

erhebe, gerecht werden müsse. Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV sei somit eine

Spezialregelung zur Einschränkung des Satzes 1 mit abschließendem Charakter.

Nach seiner Grundstruktur stelle Art. 59 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 HV ein Regel-

Ausnahme-Verhältnis dar: Grundsätzlich müsse der Unterricht an öffentlichen

Hochschulen unentgeltlich sein, wie aus Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV hervorgehe. Das

Parlament könne als Ausnahme hiervon ein „angemessenes“ Schulgeld anordnen,

wenn die in Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV ausdrücklich genannten Voraussetzungen

gegeben seien. Es müsse also nach der Verfassung definitiv für diejenigen, deren

wirtschaftliche Lage die Zahlung eines Schulgeldes nicht gestatte, eine Zone ohne

Schulgeld bestehen. Würde Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV die Heranziehung prinzipiell

aller erlauben und den sozialen Ausgleich anderen Regelungen überlassen, liefe

Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV leer.

Dem Sinn und Zweck von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV genüge zudem nicht jede

Regelung zur Verbesserung der Sozialverträglichkeit der Auferlegung von

Studienabgaben. Nach dem Gedanken von Art. 59 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 HV

dürfe eine wirtschaftliche Belastung durch Abgaben aus Anlass des Unterrichts

vielmehr erst dann einsetzen, wenn sie von vornherein keinerlei Einfluss sowohl auf

die Aufnahme als auch auf die erfolgreiche Durchführung eines

Hochschulstudiums habe. Die Grenze, ab der die Intention der Verfassung nicht

mehr gewahrt sei, liege also nicht erst dort, wo die Schwelle zu einem Zwang zum

Verzicht auf das Studium überschritten, sondern bereits dort, wo die

Chancengleichheit beeinträchtigt werde.

Sowohl eine durch die Zahlung von Abgaben ausgelöste Verschuldung als auch die

durch ihre Zahlung eintretende Vermögensminderung beeinträchtigten überdies

die berufliche und familiäre Existenzgründungssituation nach dem

Studienabschluss sowie die Chancen einer Höherqualifikation.

Nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie Systematik des Art. 59 Abs. 1 HV dürfe ein

Schulgeld nur verlangt werden, wenn der Zahlungspflichtige sich zur Zeit der

Schulgelderhebung in einer wirtschaftlichen Lage befinde, welche die Zahlung

eines angemessenen Schulgeldes gestatte. Die Verfassung erlaube es nicht, ein

Schulgeld im Hinblick auf eine noch gar nicht bestehende, aber in der Zukunft

möglicherweise entstehende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu erheben.

Die Entstehungsgeschichte der Hessischen Verfassung untermauere, dass die

Schulgeldklausel gerade nur in ihrer Beschränkung auf die vergleichsweise

bessergestellten Schüler und als Gegenstück zu der gleichzeitig verbürgten

allgemeinen Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts in einem

zusammenhängenden Kompromiss in die Verfassung aufgenommen worden sei.

Die Pflicht zur Zahlung des Grundstudienbeitrags nach dem Studienbeitragsgesetz

entspräche selbst dann nicht den Anforderungen des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV,

wenn neben dem Entgelttatbestand auch die Verschuldungsmöglichkeit der

Studierenden nach §§ 7, 8 HStubeiG einschließlich ihrer sämtlichen Modalitäten in

die Betrachtung einbezogen würde.

Die Verfassungsmäßigkeit einer Abgabe sei grundsätzlich ohne Rücksicht darauf

zu prüfen, ob der Abgabenschuldner die Möglichkeit habe, die erforderliche

Zahlungsfähigkeit durch Kreditaufnahme oder staatliche Transferleistungen zu

decken. Könnte bei der grundrechtlichen Prüfung von Abgabentatbeständen

rechtfertigend das Argument herangezogen werden, dass der Einzelne seine

aktuelle Zahlungsfähigkeit durch die Aufnahme von Schulden herstellen könne, so

wären dem Abgabenrecht keine greifbaren verfassungsrechtlichen Grenzen mehr

gezogen. Das gelte gerade auch für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, von

deren gegenwärtigem und nicht etwa erst künftigem Vorliegen Art. 59 Abs. 1 Satz

4 HV die Möglichkeit der Erhebung von Studienentgelten abhängig mache. Eine

Darlehensauszahlung könne Zahlungsfähigkeit, infolge der gleichzeitig zu

übernehmenden Darlehensschuld aber keine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit

erzeugen. Die Schulgeldklausel wolle aber nur eine Eigenbeteiligung von

vergleichsweise besser Gestellten ermöglichen. Abgaben könnten danach nur von

denjenigen erhoben werden, deren wirtschaftliche Lage es unnötig mache,

Unterstützung zur Finanzierung des Schulgeldes in Anspruch zu nehmen.

Darauf, ob Darlehen eine allgemeine soziale Ausgewogenheit in demselben Maße

herstellen könnten wie die von der Verfassung vorgesehene Unentgeltlichkeit,

komme es im Zusammenhang des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV nicht an. Darlehen

bildeten im Übrigen faktisch kein funktionales Äquivalent zu dem von der

Verfassung für den sozialen Förderungszweck vorgesehenen Mittel der

Unentgeltlichkeit und ersetzten dieses daher auch tatsächlich nicht gleichwertig.

Wegen der Geltung von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV bedürfte es des Nachweises, dass

sie die soziale Chancengleichheit bei denjenigen, deren wirtschaftliche Situation

die Schulgeldzahlung nicht erlaube, mindestens genauso gut förderten wie das

von der Verfassung hierfür ausdrücklich vorgesehene Instrument der

Unentgeltlichkeit. Die Belastung mit einem Darlehen wiege jedoch schwerer als die

Alternative der Abgabenfreiheit.

Ihre negativen Auswirkungen auf den Studienzugang zeigten sich gerade aus der

Entscheidungsperspektive des Studieninteressenten. Insbesondere für

Studienberechtigte aus einkommensschwachen Familien sei die

studiendarlehensbedingte Verschuldung in Anbetracht der Risiken eines

ungünstigen oder erfolglosen Studienverlaufs, einer ungünstigen

Arbeitsmarktentwicklung sowie künftiger familiär und beruflich bedingter

finanzieller Belastungen eine Zugangshürde.

Dass die Erhebung von Studienbeiträgen das einzige Mittel sei, um eine

Wanderungsbewegung ausländischer Studierender nach Hessen zu vermeiden, sei

eine unzureichend belegte Behauptung. Sie stehe überdies in vollständigem

Widerspruch zu der Behauptung, dass die Studienbeiträge keine abschreckende

Wirkung auf einkommensschwache Studieninteressenten hätten.

Würde unterstellt, die Studienbeitragserhebung nach dem „Darlehensmodell“

könne potentiell einem Schulgeld im Sinne des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV

entsprechen, führte auch dies nicht zur Verfassungsmäßigkeit der Regelung. Es sei

mit Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV nicht vereinbar, eine die Kosten der Geldbeschaffung

wiedergebende und damit am Kapitalmarkt orientierte Verzinsung nach § 7 Abs. 1

Satz 4 HStubeiG zu verlangen.

Mit jeder über einen Inflationsausgleich hinausgehenden Verzinsung des Darlehens

wirke das gezahlte Schulgeld regressiv. Die wirtschaftlich vergleichsweise weniger

Leistungsfähigen, die ihre Bedürftigkeit durch die Inanspruchnahme des Darlehens

zum Ausdruck brächten, würden im Ergebnis stärker belastet als die

vergleichsweise Leistungsfähigeren, die das Darlehen nicht in Anspruch nähmen.

Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV verbiete aber eine Mehrbelastung der weniger

Leistungsfähigen im Vergleich zu den Leistungsfähigeren.

Gegen dieses Verbot verstoße das Studienbeitragsgesetz auch dadurch, dass es

in Zeiten, in denen mangels Zahlungsfähigkeit die Rückzahlung des Darlehens

nach § 8 Abs. 2 HStubeiG gestundet werde, keine Aussetzung eines Anwachsens

der Zinslast vorsehe. Dies wiege umso schwerer, als von der Stundung angesichts

der dafür geltenden niedrigen Einkommensgrenzen des § 8 Abs. 2 HStubeiG nur

wirklich einkommensschwache Personen Gebrauch machen könnten. Wer finanziell

leistungsfähiger sei, zahle nach alledem im Ergebnis weniger als die finanziell

Unterstützungsbedürftigen, da entweder mangels Darlehensaufnahme keine

Zinsen anfielen oder die Zinsen wegen der schnelleren Rückzahlung weniger hoch

ausfielen.

Studierende aus einkommensschwachen Familien, die aus diesen Gründen von

der Aufnahme eines Studiendarlehens absähen, würden durch die Studienbeiträge

in höherem Maße zur Aufnahme studienbegleitender Erwerbstätigkeiten sowie

dazu veranlasst, die Wahl des Studienfachs aus Kostengründen weniger von der

Eignung und Neigung abhängig zu machen. Dies werde durch Erfahrungen im

Ausland bestätigt.

Die Darlehensbedingungen des Studienbeitragsgesetzes bewirkten zugleich eine

mittelbare Diskriminierung von Frauen und Eltern: Wer nach dem Studium

Einkommenseinbußen insbesondere infolge der Erziehung von Kindern habe,

erleide Nachteile gegenüber anderen Schuldnern, da mit dem notwendigen

Hinausschieben der Schuldentilgung infolge der anwachsenden Zinsbelastung die

Rückzahlungslast weiter ansteige.

Es sei weiterhin mit Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV in Verbindung mit dem

Wesentlichkeitsgrundsatz nicht vereinbar, dass der hessische Gesetzgeber die

Einkommensgrenzen für eine Zinsentlastung nach § 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG und

für die Stundung der Darlehensrückzahlung in § 8 Abs. 2 HStubeiG nicht selbst

geregelt, sondern auf die jeweils geltende Fassung des

Bundesausbildungsförderungsgesetzes, insbesondere die Einkommensgrenzen

von § 25 und § 18a BAföG, verwiesen habe. Der hessische Gesetzgeber müsse im

Rahmen von Art. 59 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 HV die wesentlichen Entscheidungen

selbst treffen und sicherstellen, dass die Ziele der Verfassungsnorm erreicht

würden.

Das Studienbeitragsgesetz sehe in § 9 Abs. 2 Satz 1 vor, dass ab dem Jahre 2011

ein prozentualer Anteil des Aufkommens aus den Grund- und

Zweitstudienbeiträgen an ein neues, „Studienfonds“ genanntes Sondervermögen

des Landes abgeführt werde, welches die von den Studiendarlehen ausgelösten

Ausfallrisiken und Zinsermäßigungskosten trage (§ 9 Abs. 1 HStubeiG). Insoweit

stünden die Abgabenzahlungen abweichend von der Grundregel des § 1 Abs. 3

HStubeiG nicht für Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung.

Die Verfassungsmäßigkeit nicht-steuerlicher Abgaben setze einen besonderen,

sachbezogenen Rechtfertigungsgrund voraus, da solche Abgaben nicht wie die

Steuer allein von einem Finanzierungszweck getragen würden. Die Finanzierung

der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden habe

in erster Linie aus dem Ertrag der Steuern zu erfolgen. Dies folge aus dem

notwendigen Schutz der grundgesetzlichen Regelungen über die Finanzverteilung

zwischen Bund und Ländern, aus dem Prinzip der Belastungsgleichheit der

Abgabepflichtigen und dem Prinzip der Vollständigkeit des Haushaltsplans.

Jedenfalls diese beiden Prinzipien verlangten als Ausprägungen des

Gleichheitssatzes (Art. 1 HV) und als ausdrücklicher Verfassungsgrundsatz des

Finanzwesens (Art. 139 Abs. 2 HV) auch im Landesverfassungsrecht Geltung.

Daraus folge, dass nicht-steuerliche Abgaben wie das Schulgeld einer besonderen

Rechtfertigungsprüfung ihres Erhebungsgrundes zu unterziehen seien. Da Art. 59

Abs. 1 Satz 4 HV lediglich ein „Schulgeld“ erlaube, würden als Belastungsgründe

für diese Abgabe nur solche zugelassen, die unmittelbar auf den individuellen

Schulbesuch zurückgingen. Ein Schulgeld liege dagegen nicht vor, soweit die

Abgabe zur Übernahme von Lasten der Allgemeinheit erhoben würde, die nicht mit

der Ausbildung verbunden seien.

Rechtlich seien der Grund- und der Zweitstudienbeitrag zu diesem Teil als

Sonderabgaben zu qualifizieren, da es sich insoweit um nicht-steuerliche

öffentliche Abgaben mit einer Aufkommensbindung zugunsten eines Sonderfonds

zur Finanzierung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe handele.

Hinsichtlich dieses auf den Studienfonds entfallenden Anteils genügten die

Abgaben nach dem Studienbeitragsgesetz den Anforderungen an Sonderabgaben

indes nicht. Es fehle jedenfalls an der durch eine besondere Sachnähe der

Zahlergruppe zu der zu erfüllenden Aufgabe begründeten Verantwortung der

Gruppe für die zu erfüllende Aufgabe und an der Gruppennützigkeit der

Verwendung des Aufkommens. Für die in dem Darlehenssystem eingeplanten

Darlehens- und Zinsausfälle seitens eines Teils der Studierenden seien die

anderen Studierenden weder verantwortlich noch erwüchse ihnen daraus ein

Nutzen.

§ 3 Abs. 3 HStubeiG, der zur Erhebung von Zweitstudienbeiträgen bis zur Höhe

von 1500 Euro für jedes Semester ermächtigt, stehe im Widerspruch zu Art. 59

Abs. 1 Satz 4 HV und zum allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 1 HV, indem er zur

finanziellen Ungleichbehandlung von Erst- und Zweitstudierenden ermächtige,

ohne dass diese Differenzierung einen Angemessenheitsaspekt nach Art. 59 Abs.

1 Satz 4 HV darstelle. Denn das Lehrangebot und seine Inanspruchnahme seien

identisch.

§ 3 Abs. 3 Satz 3 HStubeiG verstoße zudem gegen die aus dem

Rechtsstaatsprinzip folgenden Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit

von Abgabentatbeständen, indem er die Erhöhung von Zweistudienbeiträgen

ermögliche, ohne Kriterien hierfür kenntlich zu machen.

§ 3 Abs. 2 HStubeiG, wonach bei Teilzeitstudiengängen die Studienordnung eine

Ermäßigung des Grundstudienbeitrags vorsehen kann, sei schon deshalb mit dem

allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar, weil er lediglich eine Ermächtigung zur

Ermessensausübung an die Hochschulen erteile, statt die Ermäßigung verbindlich

vorzuschreiben. Der Studienbeitrag sei nach § 2 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 und 3

HStubeiG auf das Lehrangebot je Semester bezogen. Der Bemessungsmaßstab

sei somit für den dort normierten Regelfall jeweils die Wahrnehmung des

Lehrangebots in einem Vollzeitstudium. Das Wesen des Lehrangebots eines

Teilzeitstudiengangs liege jedoch darin, dass das Pflichtlehrangebot im Verhältnis

zu einem Vollzeitstudiengang reduziert sei. Daher werde wesentlich Ungleiches

unausweichlich gleich behandelt, wenn im Teilzeitstudiengang derselbe Beitrag pro

Semester wie in einem Vollzeitstudiengang erhoben werde. Hierfür sei kein

sachlicher Grund ersichtlich. Das Studienbeitragsgesetz verstoße ferner gegen

den allgemeinen Gleichheitssatz, indem es in § 3 Abs. 2 eine Anpassung der

Abgabenhöhe an die Bedingungen des Teilzeitstudiengangs nur für den

Grundstudienbeitrag, aber nicht im Falle des Zweitstudiums und des

Langzeitstudiums vorsehe.

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 HStubeiG bestehe bei einem Zweitstudium oder

beim Erreichen der Schwelle zu den Langzeitstudienbeiträgen kein

Darlehensanspruch. Nur Fälle der Berechtigung auf Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz bildeten nach § 7 Abs. 4 Satz 2 HStubeiG

eine Ausnahme. Der Ausschluss dieser beiden Gruppen verstoße gegen den

allgemeinen Gleichheitssatz, da es an einem hinreichenden sachlichen Grund für

die Ungleichbehandlung mit Erststudierenden in der Regelstudienzeit fehle.

Die unterschiedliche Verwendung des Aufkommens aus Langzeitstudienbeiträgen

einerseits, das im Wesentlichen dem Landeshaushalt zufließe, und des

Aufkommens aus Grund- und Zweitstudienbeiträgen andererseits, das der die

Studienbeiträge erhebenden Hochschule zustehe, führe zu weiteren

Ungleichbehandlungen zwischen den Studierenden. Den die

Langzeitstudienbeiträge zahlenden Studierenden werde es im Gegensatz zu den

anderen verwehrt, von den Aufkommenseffekten der eigenen Beitragszahlungen

hinsichtlich der Studienbedingungen zu profitieren. Die Grund- und

Zweitstudienbeitragszahler finanzierten umgekehrt die Leistungen an die

Langzeitstudierenden und gingen in dem entsprechenden Ausmaß der positiven

Wirkungen ihrer Beitragszahlungen verlustig. Dafür gebe es keinen

rechtfertigenden Grund.

Ungleich würden dadurch auch die Hochschulen untereinander behandelt, da der

Mittelzufluss bei gleichem Beitragsaufkommen und gleicher Studierendenzahl

unterschiedlich je nach der Quote der Langzeitstudienbeiträge zahlenden

Studierenden ausfalle. Hierfür fehle es ebenfalls an einem hinreichenden

sachlichen Grund, der die Ungleichbehandlung vor dem Gleichheitssatz des Art. 1

HV rechtfertige, auf den die Hochschulen sich jedenfalls in Anbetracht ihres

Selbstverwaltungsrechts aus Art. 60 HV berufen könnten. Die Begründung des

Gesetzes ziehe primär Erwägungen des Finanzbedarfs des Landes selbst heran,

indem darauf abgestellt werde, dass die Langzeitstudienbeiträge wie bisher in den

Landeshaushalt flössen und auf diese Weise den Hochschulpakt sicherten. Dies

genüge als rein fiskalischer Grund nicht für die inhaltsbezogene Rechtfertigung von

Ungleichbehandlungen. Materielle, sachliche Gründe dafür lägen nicht vor.

Indem das Studienbeitragsgesetz die Abgaben einerseits „für das Lehrangebot“ (§

2 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG) und hierbei „für den Erwerb eines ersten (…)

berufsqualifizierenden Abschlusses“ (§ 3 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG) bzw. „für einen

weiteren Studiengang“ (§ 3 Abs. 3 Satz 1 HStubeiG) erhebe und das Aufkommen

der Grund- und Zweitstudienbeiträge an den Zweck der Verbesserung der Qualität

von Studium und Lehre binde (§ 1 Abs. 3 HStubeiG), werde sowohl die eigentliche

Abgabenrechtfertigung als auch die Rechtfertigung der Aufkommensverwendung

an das jeweils verfolgte Studium gebunden. Die Zweckbindung sei in das Gesetz

aufgenommen worden und damit auch der rechtlichen, nicht bloß politischen

Beurteilung unterworfen.

Die vorliegende Zweckbindungsregelung genüge insoweit aber auch minimalen

Anforderungen nicht, da die Aufkommensverwendung vollständig unabhängig

davon gesehen werde, in welchem Bereich einer Hochschule das Aufkommen

entstanden sei. Es sei in keiner Weise gesichert, dass die Studierenden eines

Studiengangs irgendeinen Nutzen von ihren Studienbeiträgen hätten. Die

Zweckbindungsregelung verhindere nicht einmal extreme Umverteilungen

zwischen Zahlerbereichen einerseits und Nutznießerbereichen andererseits.

Das Studienbeitragsgesetz sei auch mit dem Internationalen Pakt über

wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte - UN-Sozialpakt - unvereinbar, der in

das Recht der Bundesrepublik Deutschland inkorporiert worden sei und aufgrund

Art. 67 HV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip Bindungswirkung für den

Hessischen Landtag entfalte. Der UN-Sozialpakt verlange ausdrücklich, dass „der

Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche

Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen

Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss“. Der Landesgesetzgeber sei

danach jedenfalls verpflichtet, Regelungen über die Entgeltlichkeit des

Hochschulstudiums so zu gestalten, dass ein gleichmäßiger, diskriminierungsfreier

Zugang zur Hochschulbildung und dessen chancengleiche Durchführung für

jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten gewährleistet seien. Dem werde das

Studienbeitragsgesetz nicht gerecht, da es durch die Einführung der generellen

Entgeltlichkeit des Studiums den Studienzugang und die Studienbedingungen

unterschiedlicher sozialer Gruppen und Schichten unterschiedlich stark

beeinträchtige, ohne zugleich eine ausreichende Regelung zum Ausgleich dieser

diskriminierenden Wirkungen zu treffen. Nicht zuletzt die kapitalmarktbezogene

Verzinsung der Studiendarlehen benachteilige Studierende aus

einkommensschwachen Familien in einer dem Ziel der Diskriminierungsfreiheit

widersprechenden und nicht gerechtfertigten Weise.

§ 13 Abs. 1 HStubeiG und Art. 2 des Gesetzes zur Einführung von

Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes und zur Änderung weiterer

Vorschriften, mit denen die erstmalige Erhebung der Studienbeiträge für das

Wintersemester 2007/2008 und das Auslaufen des Studienguthabengesetzes mit

dem Sommersemester 2007 angeordnet werden, verstießen schließlich gegen das

grundrechtlich und rechtsstaatlich begründete Prinzip des Vertrauensschutzes und

der Kontinuitätsgewähr bei rückanknüpfenden Gesetzen. Die bloße Übergangszeit

von knapp einem Jahr trage dem Vertrauensschutzprinzip nicht ausreichend

Rechnung, zumal bisher durch das Studienguthabengesetz Entgeltfreiheit des

zügigen Studiums positiv verbürgt worden sei.

Die Antragsteller zu 1 bis 3 beantragen, wie folgt zu erkennen:

Das Gesetz zur Einführung von Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes

und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 16.10.2006 (GVBl. I, S. 512 - 517) wird

für nichtig erklärt.

III.

Am 22. Juni 2007 wurden 71.510 Erklärungen von Stimmberechtigten bei dem

Staatsgerichtshof eingereicht mit dem Antrag, im Wege eines Verfahrens nach §

39 Abs. 1 StGHG festzustellen, dass das Gesetz zur Einführung von

Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes und zur Änderung weiterer

Vorschriften vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512) mit Art. 59 HV unvereinbar und

nichtig ist. Zur Begründung tragen die Antragsteller im Wesentlichen vor, die

Einführung allgemeiner Studiengebühren sei nicht von der

Ausgestaltungskompetenz des Gesetzgebers im Rahmen des Art. 59 Abs. 1 Satz

1 HV gedeckt. Darüber hinaus seien die Voraussetzungen für die Einführung eines

Schulgeldes nach Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV nicht erfüllt.

Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV gewähre - jedenfalls für die Dauer eines

zeitangemessenen Studiums - auch für die Hochschulen Unterrichtsgeldfreiheit.

Bei dieser Verfassungsnorm handele es sich um ein soziales Grundrecht, das die

Teilhabe an den vorhandenen Einrichtungen des Bildungswesens garantiere.

Dagegen sei es kein auf Bereitstellung neuer oder auf Beibehaltung bestehender

Einrichtungen zielendes Leistungsrecht. Art. 59 Abs. 1 HV sei kein allgemeines

Grundrecht auf Bildung. Anzahl, Kapazität und Ausstattung öffentlicher Schulen

und Hochschulen gehörten nicht zum Gewährleistungsbereich der Norm. Schon

aufgrund dieser Qualifizierung sei es nicht möglich, die vom

Bundesverfassungsgericht zu den Leistungsrechten aus Art. 12 GG entwickelte

Schranke vom “Vorbehalt des Möglichen” heranzuziehen, um in diesem Rahmen

eine finanzielle Eigenbeteiligung mit der staatlichen Leistungsfähigkeit zu

begründen. Art. 59 Abs. 1 HV beinhalte im Vergleich mit dem Grundgesetz und

anderen Landesverfassungen eine besondere, einmalige Regelung, die es gebiete,

den Wortlaut der Norm in seiner Besonderheit genau zu analysieren und

vorschnelle Parallelen in Form des Rückgriffs auf allgemeine Lehren, die für das

Bundesverfassungsrecht entwickelt worden seien, zu vermeiden.

Die staatliche Leistungsfähigkeit könne als Argument nur dann berücksichtigt

werden, wenn der Verfassungstext dieses Kriterium erwähne oder zulasse. Art. 63

HV enthalte eine generelle Regelung für Einschränkungen aller in der Hessischen

Verfassung enthaltenen Grundrechte und unterscheide zwischen der

Ausgestaltung und der Beschränkung von Grundrechten. Daran anknüpfend

müsse ermittelt werden, welche Schranken Art. 59 Abs. 1 HV enthalte. Einschlägig

sei der qualifizierte Gesetzesvorbehalt des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV. Die

Einführung allgemeiner Studienbeiträge beseitige die Unterrichtsgeldfreiheit für

einen großen Teil der Studierenden. Die Unentgeltlichkeitsgarantie des Art. 59

Abs. 1 Satz 1 HV werde dadurch in ihrem zentralen Inhalt betroffen. Da die

Entgeltpflichtigkeit das genaue Gegenteil der Entgeltfreiheit darstelle, handele es

sich nicht um eine Ausgestaltung, sondern um eine Beschränkung. Art. 59 Abs. 1

Satz 4 HV nenne als Voraussetzung für eine solche Beschränkung neben deren

Angemessenheit die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage. Diese klare

Systematik der Vorschrift dürfe nicht durch ungeschriebene

Tatbestandsmerkmale, die an der allgemeinen Kategorisierung als soziales

Grundrecht ansetzten, umgangen werden. Umstände wie beispielsweise eine

Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Hochschulen, eine Schutzpflicht für

die Hochschulen oder eine schlechte finanzielle Lage des Staates seien allenfalls

politische Zielsetzungen, jedoch keine rechtlich bedeutsamen Gründe, mit denen

die Einführung von Studienbeiträgen gerechtfertigt werden könnte. Der Hinweis auf

die fehlende Leistungsfähigkeit des Staates sei überdies befremdlich, wenn man

sich die ungleich schwierigeren wirtschaftlichen Verhältnisse des Jahres 1946

vergegenwärtige.

Die Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV seien nicht erfüllt, da nicht auf

die wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst

Unterhaltspflichtigen abgestellt werde. Schon der Wortlaut des Art. 59 Abs. 1 Satz

4 HV lege nahe, dass die aktuelle und nicht eine mögliche zukünftige

Leistungsfähigkeit gemeint sei. Durch die Darlehensgewährung solle aber gerade

eine künftige Leistungsfähigkeit an die Stelle der aktuellen Leistungsfähigkeit

treten. Es handele sich um eine Fiktion der Leistungsfähigkeit. Das

Bundesverfassungsgericht habe in einem strukturell ähnlichen

sozialhilferechtlichen Fall - BVerfGE 113, 88 (103 ff.) - die Herstellung der

Leistungsfähigkeit durch ein Darlehen als Grundrechtsverstoß gewertet, da keine

hinreichende gesetzliche Grundlage dafür gegeben sei. Es müsse eine zeitliche

Kongruenz zwischen Bedürftigkeit und Leistungsfähigkeit bestehen. Die eigentlich

fehlende aktuelle Leistungsfähigkeit dürfe nicht erst durch ein staatliches Darlehen

hergestellt werden. Die vom Bundesverfassungsgericht im Sozialhilferecht

vermisste ausdrückliche Regelung über die Verlagerung des relevanten Zeitpunkts

in die Zukunft enthalte auch Art. 59 HV nicht. Da es nach wie vor zweifellos

wirtschaftlich weniger leistungsfähige Studierende gebe, die durch eine

Entgeltpflicht vom Hochschulstudium abgeschreckt würden, hätten sich die

gesellschaftlichen Verhältnisse, auf die sich die Verfassungsnorm beziehe, auch

nicht so grundlegend geändert, dass eine derart gravierende Einschränkung eines

sozialen Grundrechts mit einem Verfassungswandel begründbar wäre. Der Zweck

der Norm bestehe vielmehr unverändert fort.

Unstreitig sei das Ziel des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV, den Zugang zu allen Stufen

des Bildungssystems unabhängig von sozialen Schranken zu ermöglichen und

damit den Grundsatz “Freie Bahn dem Tüchtigen” zu verwirklichen. Selbst wenn

man die geschilderten Bedenken gegen eine spätere individuelle

Leistungsfähigkeit als Anknüpfungspunkt für die Darlehenslösung außer Acht ließe,

sprächen gute Gründe dafür, dass die Darlehenslösung grundsätzlich ungeeignet

sei, um die erstrebte soziale Chancengerechtigkeit beim Zugang zum

Hochschulstudium zu gewährleisten. Im Rahmen seines diesbezüglich ohnehin nur

eingeschränkten Beurteilungsspielraums müsse sich der Gesetzgeber mit den

möglichen Auswirkungen seines Finanzierungssystems auseinandersetzen. Dazu

gehörten auch Erfahrungen in anderen Ländern. Aus entsprechenden

Untersuchungen gehe als gesicherte Erkenntnis hervor, dass Studiengebühren

generell die Gefahr der Abschreckung von Kindern aus einkommensschwachen

Haushalten in sich trügen. Psychologische Faktoren wie die Angst vor einem

Misserfolg im Studium oder bei der späteren Arbeitsplatzsuche spielten dabei eine

Rolle. Untersuchungen aus Großbritannien, den Niederlanden und Österreich

zeigten, dass gerade Personen aus sozial rangniedrigeren Statusgruppen eher

eine Verschuldung scheuten. Der gleiche Abschreckungseffekt sei in Deutschland

bei der Umstellung der BAföG-Leistungen auf Darlehen zu beobachten gewesen,

da Förderungsberechtigte auf die Inanspruchnahme eines Darlehens verzichtet

hätten, um keine Schulden zu machen. Nach einer aktuellen Erhebung gelte das

immerhin für 11 vom Hundert der Studienberechtigten. In den USA gehe damit

eine Verdrängung der ärmeren Studierenden aus den besseren Universitäten

einher, deren Besuch diesem Personenkreis nur mit Stipendien und sozialen

Vergünstigungen möglich sei. Da das Misserfolgsrisiko bei sozial rangniedrigeren

Statusgruppen höher sei, komme zur Verschuldung durch die Darlehenslast ein

erhöhtes Risiko hinzu, später über kein höheres Einkommen zu verfügen. Da sich

der Gesetzentwurf der CDU-Fraktion mit dieser Problematik nicht

auseinandersetze, vielmehr sogar einräume, dass die Inanspruchnahme des

Darlehens nicht abgeschätzt werden könne, fehle es an einer Grundlage zur

Ausübung des gesetzgeberischen Prognosespielraums. Es sei nicht zu erkennen,

dass die vom hessischen Gesetzgeber gewählte Ausgestaltung der

Studienbeiträge das Ziel des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV erreichen könne, keine

geeigneten Studienbewerberinnen und Studienbewerber abzuschrecken.

Der Verwirklichung des von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV bezweckten Ziels stehe

darüber hinaus die mit der gesetzlichen Regelung verbundene Rechtsunsicherheit

entgegen. So seien die Darlehensbedingungen aufgrund der Befristung des

Gesetzes (§ 13 Abs. 2 Satz 2 HStubeiG) und wegen des nach § 7 Abs. 1 Satz 4

HStubeiG variablen Zinssatzes unklar.

Die in § 9 Abs. 2 HStubeiG normierte Abführungspflicht an den Studienfonds sei

verfassungswidrig. Die von den Hochschulen abzuführenden Beträge stammten

anteilig von den Studierenden, die damit im Wege einer gleichheitswidrigen

Sonderabgabe den Studienfonds unmittelbar finanzierten.

Das Studienbeitragsgesetz sei auch mit dem UN-Sozialpakt unvereinbar, der im

Hinblick auf seine Inkorporation in das Recht der Bundesrepublik Deutschland

aufgrund des Rechtsstaatsprinzips auch bei der Auslegung hessischer

Grundrechte zu berücksichtigen sei sowie nach Art. 67 HV Bindungswirkung für den

Hessischen Landtag entfalte. Dass der UN-Sozialpakt auch im

Normenkontrollverfahren vor dem Staatsgerichtshof maßgeblich sei, gelte

jedenfalls bei Beachtung der neueren Entwicklung der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts zu dessen Prüfungskompetenz hinsichtlich der

Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach Art. 13 Abs. 2 lit. c) des UN-

Sozialpakts müsse der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise,

insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann

gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden.

Dem Ziel der allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit des

Hochschulunterrichts stehe die Neueinführung allgemeiner, im Regelfall

unterschiedslos alle Studierenden erfassender Studienbeiträge diametral

entgegen.

Die Verfahrensbevollmächtigten der Antragsteller zu 4 beantragen, wie folgt zu

erkennen:

Das Gesetz zur Einführung von Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes

und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 16. Oktober 2006 verstößt gegen Art.

59 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 und 63 HV sowie mit Art. 67 HV in Verbindung

mit Art. 13 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle

Rechte (BGBl. II S. 428) und ist daher nichtig.

IV.

Die Landesregierung hat zu den Anträgen Stellung genommen und äußert

verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Antragsberechtigung der Fraktionen im

Hessischen Landtag. Denn ihnen sei aufgrund einer bewussten politischen

Entscheidung des Verfassungsgebers ein Antragsrecht in dem insoweit

abschließenden Art. 131 Abs. 2 HV vorenthalten worden. Daher sei der einfache

Gesetzgeber nicht befugt gewesen, den Kreis der Antragsberechtigten

auszuweiten.

In der Sache führt die Landesregierung im Wesentlichen aus:

Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV könne entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht im

Sinne einer prinzipiellen Unentgeltlichkeit der Hochschulausbildung und nicht als

umfassende Verbotsnorm für die Einführung jeglicher Art von Studienbeiträgen

gedeutet werden, die nur ausnahmsweise Einschränkungen unter den in Art. 59

Abs. 1 Satz 4 HV genannten Voraussetzungen eines qualifizierten

Gesetzesvorbehalts zulasse. Art. 59 Abs. 1 Satz 1 und Art. 59 Abs. 1 Sätze 3 und

4 HV seien nicht in einem solchen Regel-Ausnahme-Verhältnis zu sehen, dass nur

unter den Voraussetzungen des Satzes 4 eine Regelungskompetenz des

Gesetzgebers gegeben sei. Art. 59 Abs. 1 HV sei vielmehr in seiner Gesamtheit als

gemeinschaftsgebundenes soziales Grundrecht zu verstehen, dessen Verständnis

von wechselnden Umständen abhängig und das deshalb der Konkretisierung und

Ausgestaltung durch den einfachen Gesetzgeber in den durch Art. 59 HV

insgesamt gezogenen Grenzen zugänglich sei. Dabei müsse der Gesetzgeber die

Bedeutung des Grundrechts der Unterrichtsgeldfreiheit in der sozialen Ordnung

zum Ausgangspunkt seiner Regelung nehmen. Daraus ergäben sich

verfassungsrechtliche Maßstäbe für die Reichweite gesetzgeberischer

Regelungsbefugnisse nicht nur bei der Konkretisierung immanenter Schranken der

Unterrichtsgeldfreiheit nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV, sondern auch bei der

Auslegung der Regelungskompetenz zur Einführung von Schulgeld nach Art. 59

Abs. 1 Satz 4 HV. Diese sei als Befugnis zur Erhebung „sozialverträglicher

Beiträge“ zu verstehen.

Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Zweck des Art. 59 Abs. 1 HV räumten dem

Gesetzgeber die Befugnis ein, zum Zweck der Qualitätssteigerung und

Beschleunigung der Hochschulausbildung zweckgebundene Studienbeiträge

einzuführen und die in Satz 4 enthaltene Regelungsbefugnis des Gesetzgebers zur

Einführung von „Schulgeld“ auch auf eine nachgelagerte Betrachtung

wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit auszudehnen, sofern dadurch der mit der

Unterrichtsgeldfreiheit verfolgte Zweck, allen geeigneten Studienbewerbern ohne

Rücksicht auf ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse eine

Hochschulausbildung zu ermöglichen, nicht beeinträchtigt werde.

Aus dem Wortlaut wie der Entstehungsgeschichte von Art. 59 Abs. 1 HV ließen sich

für die Frage der Zulässigkeit von Grundstudienbeiträgen keine eindeutigen

Schlüsse ableiten. Ausschlaggebende Bedeutung komme dem Sinn und Zweck

der Vorschrift zu. Art. 59 Abs. 1 HV sei das Ergebnis einer in der Literatur als

„historischer Kompromiss“ bezeichneten Einigung in der Frage der

Unterrichtsgeldfreiheit und der Unentgeltlichkeit von Lernmitteln. Wesentlich für

das Verständnis dieses Kompromisses sei die gemeinsame Überzeugung der

Fraktionen von SPD und CDU gewesen, dass der Zugang zum Hochschulunterricht

allen Begabten ohne Rücksicht auf die Vermögens- und Einkommenslage der

Eltern eröffnet sein müsse. Darauf gründe sich die Feststellung des

Staatsgerichtshofs, Zweck des Art. 59 HV sei es, „freie Bahn dem Tüchtigen“ zu

gewähren. Dementsprechend habe der Staatsgerichtshof aus der Funktion des

Art. 59 Abs. 1 HV als „soziales Grundrecht und als staatspolitische Aufgabe von

besonderer Bedeutung“ abgeleitet, dass dem einfachen Gesetzgeber eine

Befugnis zur beschränkenden Ausgestaltung im Hinblick auf wechselnde

Umstände übertragen worden sei, und habe er nicht nur Beschränkungen des

persönlichen Anwendungsbereichs der Unterrichtsgeldfreiheit auf die in Hessen

wohnhaften deutschen Staatsangehörigen, sondern auch sachliche

Einschränkungen der Unterrichtsgeldfreiheit als mit Art. 59 Abs. 1 HV vereinbar

angesehen.

Sei Art. 59 Abs. 1 HV als soziales Grundrecht und zugleich als staatspolitischer

Auftrag zu verstehen, so habe sich die Auslegung entscheidend an der Frage zu

orientieren, wie das Anliegen, das der hessische Verfassungsgeber im Jahre 1946

verfolgt habe, sich unter den heutigen Gegebenheiten einer Ausbildung an den

hessischen Hochschulen verwirklichen lasse. Zu berücksichtigen seien dabei die

Einbindung der hessischen Hochschulen in eine bundesweit veränderte

Hochschullandschaft mit zahlreichen studienbeitragspflichtigen Hochschulen,

ferner der Grundsatz des bundesweit gleichen Zugangs aller Studierenden zu den

Hochschulen, die Funktion von Studienbeiträgen als Bestandteil einer auf

Wettbewerb und Diversifizierung des Studienangebots ausgerichteten

Hochschulstruktur, die sozialen Rahmenbedingungen eines Hochschulstudiums

auf Darlehensbasis sowie die Geltung des Inländergleichbehandlungsgrundsatzes

für den freien Zugang aller ausländischen Studienbewerber aus den

Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

Neben dem Sozialstaatsprinzip habe der hessische Gesetzgeber auch zu

berücksichtigen, dass Art. 60 Abs. 1 HV dem Staat eine Schutzpflicht zugunsten

der staatlichen Hochschulen auferlege. Daraus ergebe sich zwar kein konkreter

Gestaltungsauftrag. Die Schutzpflicht beinhalte aber, dass der hessische

Gesetzgeber gegenüber europa- und bundesweiten Veränderungen der

Hochschulstrukturen, die sich auf die Qualität und Aufgabenerfüllung der

hessischen Hochschulen und ihre Standards in Forschung und Lehre auswirken

könnten, nicht gleichgültig bleiben dürfe. Der hessische Gesetzgeber habe die

Pflicht, derartigen faktischen und rechtlichen Einwirkungen, die für die

Gewährleistung eines freien Hochschulzugangs an den hessischen Hochschulen

Bedeutung entfalten könnten, Rechnung zu tragen. Für die Regelungsbefugnis des

Gesetzgebers folge daraus, dass er den gemeinschaftsgebundenen Charakter des

Art. 59 Abs. 1 HV durch konkretisierende Gesetzgebung deutlich machen könne.

Hierbei müsse er sich von dem Zweck des Art. 59 HV leiten lassen, jedem

Begabten ohne Rücksicht auf seine wirtschaftlichen Verhältnisse die Möglichkeit zu

einer Ausbildung zu geben. Zugleich ergebe sich aus Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV eine

Ermächtigung des Gesetzgebers, wirtschaftlich leistungsfähige Personen zu einem

Beitrag zu den Kosten des Unterrichtswesens zu verpflichten und damit einen

sozialen Ausgleich zu schaffen.

Maßgebliches Kriterium für die Vereinbarkeit des Studienbeitragsgesetzes mit Art.

59 Abs. 1 HV sei daher, ob die generelle Einführung von Grundstudienbeiträgen in

Verbindung mit einem Darlehensfinanzierungsmodell zum einen der Zielsetzung

gerecht werde, allen geeigneten Studienbewerbern ohne Rücksicht auf die

finanziellen Verhältnisse das Studium zu ermöglichen, zum anderen, ob die

Verpflichtung zur Zahlung von Grundstudienbeiträgen als „angemessenes

Schulgeld“, das im Hinblick auf die wirtschaftliche Lage im Sinne von Art. 59 Abs. 1

Satz 4 HV gestattet sei, qualifiziert werden könne.

Für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Gesetzes sei davon auszugehen,

dass dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative im Hinblick auf die

bildungs- und sozialpolitischen Auswirkungen des Studienbeitragsgesetzes

zukomme. Insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und

Wirtschaftsordnung sei nach ständiger Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts eine besonders weite Gestaltungsfreiheit des

Gesetzgebers anzunehmen und dessen Einschätzungs- und Prognosevorrang zu

beachten. Der Staatsgerichtshof habe in seiner früheren Rechtsprechung die

Notwendigkeit der Flexibilität der Auslegung von Art. 59 Abs. 1 HV betont, „um

dem gewöhnlichen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung, die immer von

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dem gewöhnlichen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung, die immer von

wechselnden Umständen abhängig ist, nicht über Gebühr die Hände zu binden“.

Der Gesetzgeber sei nach Ausschöpfung des vorhandenen Expertenwissens in

einem bildungs- und sozialpolitisch höchst komplexen Bereich zu dem Ergebnis

gekommen, dass die vorgeschlagene Einführung von Studienbeiträgen in

Verbindung mit einem bonitätsprüfungsunabhängigen Darlehensmodell geeignet

sei, das verfassungsrechtliche Ziel eines offenen und zugleich sozial gerechten

Studienzugangs für alle geeigneten Studienbewerber zu verwirklichen. Die

Einführung von Grundstudienbeiträgen werde zu einer Erhöhung der Qualität der

Lehre, einer Verminderung der Abbrecherquote und einer Verkürzung der

durchschnittlichen Studienzeiten beitragen. Nahezu sämtliche neueren

Hochschulmodelle im nationalen und internationalen Bereich gingen davon aus,

dass Studienbeiträge eine wesentliche Voraussetzung für die geplante

Umgestaltung der Hochschulstruktur in Richtung Profilbildung, Wettbewerb und

Autonomie seien. Die Prognose des Gesetzgebers, die Einführung bescheidener

Studienbeiträge in Verbindung mit einem umfassenden Darlehensmodell werde

auch für sozial schwächere Studierende keine Abschreckungswirkung entfalten,

könne nicht als fehlerhaft beanstandet werden. Gleiches gelte für die

Einschätzung, mögliche negative Effekte würden durch die Aussicht auf die

Reduzierung der Gesamtkosten einer Ausbildung kompensiert, so dass

Studienbeiträge nicht geeignet seien, die Offenheit des Hochschulzugangs im

Sinne von Art. 59 Abs. 1 HV zu beeinträchtigen.

Neuen Untersuchungen zufolge könne eine unerwünschte soziale Selektion von

Hochschulabsolventen nach den Einkommensverhältnissen weder im

internationalen Vergleich noch innerhalb der Bundesrepublik Deutschland auf die

Einführung von Studienbeiträgen zurückgeführt werden, sondern auf andere

Ursachen, wie z.B. die unterschiedliche Förderung während des Kindesalters.

Welche Bedeutung der Übernahme einer Darlehensverpflichtung zur Finanzierung

von Studienbeiträgen in einer durchschnittlichen Höhe von 5.000 Euro bis 6.000

Euro neben der Aussicht einer geringeren Studiendauer, höheren

Einkommenserwartungen und geringerem Arbeitslosenrisiko nach Abschluss einer

Hochschulausbildung für die Motivationslage eines Studienanfängers aus finanziell

schwachen Verhältnissen zukomme, sei bislang allerdings kaum hinreichend

geklärt. Von wirtschaftswissenschaftlicher Seite werde darauf hingewiesen, dass

durch die Einführung von bescheidenen Studienbeiträgen entstandene Mehrkosten

mehr als kompensiert würden durch die zukünftige Rendite einer erfolgreichen

Hochschulausbildung in Verbindung mit kürzeren Studiendauern und einem

früheren Eintritt ins Berufsleben. Die Einschätzung des Gesetzgebers, ohne die

Einführung von Studienbeiträgen ließen sich negative bildungs- und

finanzpolitische Wirkungen nicht vermeiden, beziehe sich auf die beabsichtigte

bzw. bereits beschlossene Einführung von Studienbeiträgen in den benachbarten

Bundesländern und die sich daraus ergebende Befürchtung, dass es zu einer

Wanderungsbewegung zu den hessischen Hochschulen komme.

Entgegen der Auffassung der Antragsteller führe das Konzept der nachgelagerten

Studienbeiträge nicht zu einem Verstoß gegen Art. 59 Abs. 1 HV. Dieses soziale

Grundrecht stehe nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs unter dem

Vorbehalt dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft

beanspruchen könne. Die in Art. 59 Abs.1 Satz 4 HV vorgesehene Möglichkeit,

Schulgeldzahlungen derjenigen Personen anzuordnen, deren wirtschaftliche Lage

einen eigenen finanziellen Beitrag zu den Gesamtkosten einer Ausbildung

gestatte, sei, wie der Staatsgerichtshof festgestellt habe, nicht als eine restriktiv

auszulegende Ausnahme vom Grundsatz unentgeltlicher Hochschulausbildung zu

interpretieren, sondern als Konkretisierung eines Prinzips sozialverträglicher

Beteiligung Studierender an den Ausbildungskosten durch ein „angemessenes

Schulgeld“. Gestalte der Gesetzgeber die „wirtschaftliche Lage“ dergestalt, dass

im Regelfall jedem Studierenden die Übernahme eines bescheidenen

Kostenanteils zugemutet werden könne, so erlaube Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV auch

die flächendeckende Beitragspflicht. Angesichts der hohen Kosten einer

Hochschulausbildung und der Knappheit der öffentlichen Mittel sowie der vom

Gesetzgeber anderweitig zu berücksichtigenden sozialstaatlichen Anforderungen

erscheine es sachgerecht, in gleicher Weise wie die aktuelle finanzielle

Leistungsfähigkeit bei Beginn des Studiums diejenige, die im Regelfall auf Grund

der zu finanzierenden staatlichen Ausbildungsleistungen geschaffen werde, in den

sozialen Ausgleich einzubeziehen. Die mit der Verschuldung eintretende

wirtschaftliche Belastung, die an die Stelle der unmittelbaren Zahlungspflicht trete,

könne andererseits nicht unabhängig von den Rückzahlungsmodalitäten

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könne andererseits nicht unabhängig von den Rückzahlungsmodalitäten

interpretiert werden. Die Rückzahlungspflicht realisiere sich erst dann, wenn die

wirtschaftliche Lage es gestatte.

Ein Verbot der Darlehensverzinsung lasse sich Wortlaut und Zweck des Art. 59

Abs. 1 Satz 4 HV nicht entnehmen. Der Gesetzgeber habe einen Anspruch auf

Gewährung eines Studiendarlehens ohne Rücksicht auf die Prüfung der

Vermögensverhältnisse vorgesehen. Damit hätten bewusst neue, aufwändige

administrative Prüfungsverfahren vermieden werden sollen. Die grundsätzliche

Entscheidung für eine Verzinsung der Darlehensgewährung beseitige lediglich

einen anderenfalls aus der Unverzinslichkeit des Darlehens resultierenden

geldwerten Vorteil. Die sich aus der Verzinsung ergebende höhere Belastung der

weniger Leistungsfähigen im Vergleich zu Studierenden, die entweder auf ein

Darlehen aus finanziellen Gründen von vornherein nicht angewiesen oder wegen

ihrer höheren Leistungskraft zu einer raschen Rückzahlung des Darlehens in der

Lage seien, ergebe sich als Konsequenz einer in der Ausgangslage ungleichen

finanziellen Situation. Es sei nicht die Funktion von Art. 59 Abs. 1 HV, diese

Ungleichheit als solche zu beseitigen; er verlange die Eröffnung des

Hochschulzugangs für jeden geeigneten Studienbewerber ohne Rücksicht auf

dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Gestatte die „wirtschaftliche Lage“ die

Heranziehung zu den Kosten der Ausbildung, so sei die Erhebung eines

angemessenen Schulgeldes verfassungsrechtlich zulässig ohne Rücksicht darauf,

ob finanziell leistungsfähigere Personen eher in der Lage seien, eine Verschuldung

und eine damit verbundene Zinsbelastung rasch zu reduzieren bzw.

Studienbeiträge ohne Darlehen zu finanzieren, als Studierende, deren

wirtschaftliche Lage lediglich die Rückzahlung nach Maßgabe der im

Studienbeitragsgesetz vorgesehenen Mindestbeträge gestatte. Für die Beurteilung

der finanziellen Belastungen der Studierenden, die auf die Inanspruchnahme von

Studiendarlehen angewiesen seien, sei von wesentlicher Bedeutung, dass

Empfänger von Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz

keinerlei Zinsbelastungen für die förderfähigen Semester zu tragen hätten,

sondern ausschließlich zur Rückzahlung in Höhe der Studienbeiträge bei

entsprechender wirtschaftlicher Lage verpflichtet seien. Hinzu kämen die

gesetzlichen Befreiungs- und Ermäßigungstatbestände im Falle der

Kindererziehung oder unbilliger Härten. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen,

dass die Festsetzung der Höchstgrenze der Verschuldung auf 15000 Euro neben

den Studiendarlehen auch die Zinsen berücksichtige.

Die Koppelung der Zinsentlastung und der Rückzahlungsstundung mit den

jeweiligen Einkommensgrenzen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes sei

sinnvoll und stehe mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an

rechtsstaatliche Bestimmtheit im Einklang. Es liege ein enger sachlicher

Zusammenhang dergestalt vor, dass die Voraussetzungen für die

Inanspruchnahme von Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz

auf den gleichen sozialen Erwägungen beruhten, die der hessische Gesetzgeber

bei der Festlegung der Einkommensgrenzen für die Zinsentlastung und die

Stundung der Darlehensrückzahlung zulässigerweise als maßgeblich ansehe.

Die Verwendung eines Teils der Einnahmen aus den Studienbeiträgen zur Deckung

der Ausfallrisiken ab dem Jahr 2011 führe entgegen der Auffassung der

Antragsteller nicht dazu, dass ein Teil der Studienbeiträge rechtlich als

zwangsweise „Sonderabgabe“ zur Deckung einer vom Zweck der Beitragsregelung

grundsätzlich unterschiedenen öffentlich-rechtlichen Aufgabe der Gewährleistung

des Hochschulzugangs für wirtschaftlich leistungsschwächere Personen diene, und

verstoße nicht gegen verfassungsrechtliche Grundsätze der Abgabengerechtigkeit

und des Gleichbehandlungsgebots der Hessischen Verfassung. Die

Darlehensregelung stehe in einem untrennbaren Zusammenhang mit der

Beitragserhebung. Die Verwaltungskosten, Ausfallrisiken und

Zinsfreistellungskosten seien, auch wenn sie tatsächlich regelmäßig nur einen

wirtschaftlich leistungsschwächeren Personenkreis beträfen, gemeinsamer

Bestandteil eines einheitlichen Konzepts sozialverträglicher Kostenbelastung, das

im Grundsatz allen Studierenden zugute komme, denen die Beitragspflicht

obliege.

Die Beitragsregelung des Studienbeitragsgesetzes für das Zweit- und

Langzeitstudium sei wegen der unterschiedlichen Situation der Studierenden

sachlich gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe für Zweitstudiengänge keine

gesetzliche Beitragserhöhung angeordnet, sondern die Hochschulen lediglich

ermächtigt, in einer Satzung höhere Studienbeiträge unter Berücksichtigung der

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ermächtigt, in einer Satzung höhere Studienbeiträge unter Berücksichtigung der

Gegebenheiten des einzelnen Studiengangs vorzusehen. Die hiergegen

erhobenen Einwände im Hinblick auf die fehlende Bestimmtheit des

Abgabentatbestands berücksichtigten nicht, dass Art. 60 Abs. 1 Satz 2 HV den

hessischen Hochschulen das Recht der Selbstverwaltung einräume und dass unter

Berücksichtigung der Satzungsautonomie der Hochschulen auch die

Notwendigkeit von Beitragssatzungen eine hinreichende Normenklarheit und

Bestimmtheit bei der Festlegung der Beiträge für Zweitstudien sicherstelle.

Die Einräumung eines Ermessens der Hochschule zur Beitragsreduzierung im

Teilzeitstudium sei im Hinblick auf die Notwendigkeit einer flexiblen Regelung des

entstandenen Aufwandes gerechtfertigt und ermögliche der Hochschule auch

insoweit eine Perspektive des Wettbewerbs und der Profilbildung.

Sachlich gerechtfertigt sei auch die Beschränkung des Ermessens der

Hochschulen zur Beitragsreduzierung bei Teilzeitstudiengängen nur bezüglich des

Grundstudienbeitrags. Der Studierende, der einen ersten berufsqualifizierenden

Abschluss im Teilzeitstudium anstrebe, und derjenige Studierende, der ein

Teilzeitstudium zum Erwerb eines weiteren berufsqualifizierenden Abschlusses

absolviere, seien typischerweise in einer unterschiedlichen wirtschaftlichen

Situation.

Der Ausschluss des Darlehensanspruchs für Zweit- und Langzeitstudienbeiträge

mit Ausnahme der nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderten

Studienzeiten sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es sei weiterhin mit

dem Gleichbehandlungsgrundsatz der Hessischen Verfassung vereinbar,

Langzeitstudienbeiträge anders als die allgemeinen Studienbeiträge grundsätzlich

dem Landeshaushalt zuzuweisen und nicht in die Zweckbindung des § 1 Abs. 3

HStubeiG einzubeziehen.

Eine unzulässige Ungleichbehandlung könne ferner nicht darin gesehen werden,

dass wegen der Zweckbindung der allgemeinen Studienbeiträge die

„gewöhnlichen“ Beitragszahler höhere Ausbildungsleistungen für

Langzeitstudierende finanzierten, während deren Beiträge dem allgemeinen

Landeshaushalt zuflössen. Die Zweckbindung der Studienbeiträge zur

Qualitätsförderung der Ausbildung ändere nichts an der Finanzierung der

Hochschulausbildung durch staatliche Leistungen. Darin liege keine „fremdnützige

Sonderabgabe“ und auch keine unzulässige Ungleichbehandlung. Aus den

gleichen Gründen könne eine Verletzung des Gleichheitssatzes auch nicht daraus

hergeleitet werden, dass die Verwendung der der Hochschule zufließenden Mittel

durch den Gesetzgeber nicht detailliert geregelt werde und damit „Umverteilungen

zwischen Zahlerbereichen einerseits und Nutznießerbereichen“ nicht verhindert

würden.

Die Übergangsregelung zum Studienguthabengesetz sei mit dem Grundsatz des

Vertrauensschutzes und dem Rechtsstaatsprinzip, die auch als ungeschriebene

Bestandteile der Hessischen Verfassung angesehen werden könnten, in vollem

Umfang vereinbar. Im vorliegenden Fall sei keine rückwirkende Anknüpfung an

bereits abgeschlossene Sachverhalte gegeben, da die Übergangsregelung keine

Erhebung von Studienbeiträgen für zurückliegende Semester vorsehe, sondern

den Beginn der Studienbeitragspflicht auf etwa ein Jahr nach Inkrafttreten des

Gesetzes begrenze. Zudem habe ein Vertrauen auf den Fortbestand der

Entgeltfreiheit spätestens seit der Entscheidung der Landesregierung, ein

Studienbeitragsgesetz in den Landtag einzubringen, nicht mehr entstehen

können. Dabei könne auch aus dem Studienguthabengesetz keine weitergehende

verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition abgeleitet werden. Die Einführung

des Studienguthabenmodells habe keine neuen Rechtspositionen auf Absolvierung

eines studienbeitragsfreien Hochschulstudiums begründet. Die mögliche Annahme

Studierender, auf der Grundlage des Studienguthabensgesetzes ihr Studium

beitragsfrei fortsetzen zu können, stelle sich verfassungsrechtlich als bloße

Entziehung der Hoffnung auf eine unveränderte Gesetzeslage dar, die als solche

keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz genieße.

Schließlich liege auch keine Ungleichbehandlung darin, dass die Beitragsbefreiung

wegen Kindererziehung pro Kind, nicht aber pro Elternteil gewährt werde. Die

beschränkte Beitragsbefreiung solle die finanzielle und zeitliche Belastung durch

Kinder zumindest teilweise ausgleichen. Diese bestünde aber nicht je Elternteil,

sondern nur pro Kind, unabhängig davon, ob beide Elternteil studierten. Dabei

stehe es den Eltern gänzlich frei, wie sie die beitragsfreien Semester

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stehe es den Eltern gänzlich frei, wie sie die beitragsfreien Semester

untereinander aufteilten. Aufgrund dieser Wahlfreiheit der Eltern sei auch nicht

ersichtlich, warum die Inanspruchnahme der Freisemester typischerweise zu

Ungunsten von Frauen erfolgen sollte, so dass auch eine mittelbare

Diskriminierung von Frauen aufgrund ihres Geschlechts nicht erkennbar sei.

Art. 67 HV rechtfertige nicht die Heranziehung der Bestimmungen des

Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte als

unmittelbaren Prüfungsmaßstab für die Verfassungsmäßigkeit des

Studienbeitragsgesetzes. Zudem werde nach dem eindeutigen Wortlaut des Art.

13 Abs. 2 lit. c des UN-Sozialpaktes keine Verpflichtung der Vertragsstaaten

begründet, im innerstaatlichen Recht die unentgeltliche Inanspruchnahme des

Hochschulunterrichts vorzusehen. Wortlaut und Zweck der Vorschrift lasse

unmissverständlich erkennen, dass die Verpflichtungen der Vertragsstaaten aus

Art. 13 des UN-Sozialpaktes lediglich programmatischen Charakter aufwiesen.

Dies bedeute, dass die Vertragsstaaten lediglich eine allgemeine, auf die

Herbeiführung gewisser Ziele umschriebene Verpflichtung eingegangen seien,

ihnen aber gleichzeitig ein großer Spielraum bei der Verwirklichung dieser

Zielsetzung bleibe. Es bestehe daher lediglich die Verpflichtung der

Vertragsstaaten, ihre Hochschulpolitik darauf einzurichten, dass das Recht auf

freien Hochschulzugang nach Eignung und Befähigung gewährleistet werde.

Die Landesregierung hat keinen Antrag gestellt.

Die Landesanwaltschaft hat mit Schriftsatz vom 19. Juli 2007 ihre Beteiligung an

dem Verfahren P.St. 2133 gemäß § 21 StGHG erklärt und mit Schriftsatz vom 8.

November 2007 zum Verfahren P.St. 2158 Stellung genommen. Sie hält die

angegriffenen Vorschriften des Studienbeitragsgesetzes für unvereinbar mit Art.

59 Abs. 1 HV sowie teilweise auch mit Art. 1 HV.

Sozialverträgliche Studiengebühren könnten zwar grundsätzlich ein vernünftiges

Steuerungsinstrument sein. Empirische Untersuchungen deuteten darauf hin,

dass das bisherige auf Steuern basierende System der Hochschulfinanzierung

unter Verteilungsaspekten zumindest als fragwürdig anzusehen sei. Aus Gründen

sozialer Gerechtigkeit könnten Studiengebühren unter Umständen als wesentlich

sozialer angesehen werden, handele es sich bei der unentgeltlichen Nutzung von

Hochschulen doch um eine Umverteilung von „unten nach oben“.

Sozialverträgliche Studiengebühren verstießen daher nicht gegen allgemeine

Grundsätze der Verfassung, wie etwa das Sozialstaatsprinzip oder Grundrechte.

Die Hessische Verfassung weise jedoch eine Besonderheit auf. Anders als viele

andere Landesverfassungen enthalte sie in Art. 59 Abs. 1 HV eine spezifische

Vorschrift, die die Unentgeltlichkeit des Studiums verfassungskräftig vorschreibe.

Zwischen Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV und Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV bestehe kein

strenges Regel-Ausnahme-Verhältnis. Vielmehr stehe dem Gesetzgeber zum

einen nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV die Möglichkeit offen, Art und Umfang des

unentgeltlichen Unterrichts an den Hochschulen zu begrenzen; zum anderen

bestehe die Option, nach Satz 4 ein angemessenes Schulgeld zu erheben. Dabei

handele es sich um zwei streng zu unterscheidende Instrumente des

Gesetzgebers zur Gewährleistung staatlichen Handlungsspielraums

beziehungsweise zur Schaffung eines sozialen Ausgleichs im Rahmen von Art. 59

Abs. 1 HV. Die Erhebung eines Entgelts für den Unterricht, die zunächst der

Garantie des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV zuwiderlaufe, könne nur in den Grenzen des

Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV erfolgen. Dieser Einschätzung stehe nicht der Charakter

des Art. 59 Abs. 1 HV als soziales Grundrecht entgegen. Der hessische

Gesetzgeber sei durch Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV nicht auf eine bestimmte

staatliche Aktivität, auf ein Mindestmaß staatlicher Verschaffung verpflichtet.

Allerdings gebiete Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV dem Gesetzgeber, das nach Maßgabe

des Möglichen zu ermittelnde, öffentlich finanzierte staatliche Leistungsangebot

unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Inwiefern und von welchen

Personengruppen ergänzend ein Schulgeld zur Herstellung eines sozialen

Ausgleichs erhoben werden könne, regele Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV. Dieses

Regelungskonzept könne nicht in seiner Gesamtheit unter Hinweis auf den

Vorbehalt des Möglichen in Frage gestellt werden, denn das würde bedeuten, die

im Verfassungsgefüge bestehende Konzeption durch einfaches Recht

auszuhebeln.

Die Erhebung eines Grundstudienbeitrags durch das Studienbeitragsgesetz

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Die Erhebung eines Grundstudienbeitrags durch das Studienbeitragsgesetz

verstoße gegen die in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 enthaltene Garantie, indem

eine Entgeltzahlungspflicht unabhängig von der Leistungsfähigkeit der

Studierenden oder der ihrer Unterhaltsverpflichteten konstituiert werde. Diese

allgemeine Entgeltzahlungspflicht könnte nur dann mit der

Ausgestaltungsbefugnis des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV als vereinbar angesehen

werden, wenn alle betroffenen Studierenden wirtschaftlich leistungsfähig wären.

Davon sei aber selbst der Gesetzgeber nicht ausgegangen, denn er habe eine

fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zumindest der Studierenden

angenommen, die zum Erhalt von Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz berechtigt sind.

Der Gesetzgeber habe die ihm nach Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV zukommende

Ausgestaltungsbefugnis auch nicht deswegen rechtmäßig ausgeübt, weil er die

wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aller Studierenden durch Darlehen im Sinne des

§ 7 HStubeiG bewerkstelligt habe. Die fehlende Leistungsfähigkeit könne nicht

durch ein Darlehen hergestellt werden. Ebenso wenig wie zivilrechtlich nicht

gegebene Unterhaltsansprüche durch ein vom Sozialhilfeträger gewährtes

Darlehen begründet werden könnten, ändere die Gewährung eines Darlehens nach

§ 7 HStubeiG etwas an dem Umstand fehlender Leistungsfähigkeit vor dessen

Aufnahme.

Telos des Art. 59 Abs. 1 HV sei nach übereinstimmender Auffassung von Literatur

und Rechtsprechung die Gewährung einer von wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit

unabhängigen Bildungschancengleichheit. Die Vorschrift verfolge das Ziel, „freie

Bahn dem Tüchtigen“ zu gewähren. Dem sozial Schwächeren solle eine

akademische Ausbildung nicht deshalb verschlossen bleiben, weil er die Mittel für

das Unterrichtsgeld nicht aufbringen könne. Dies habe gleichwohl nicht zur Folge,

dass dem Gesetzgeber ein besonders weiter Beurteilungsspielraum im Hinblick auf

die bildungs- und sozialpolitischen Auswirkungen des Studienbeitragsgesetzes

zustehe, der nur dann überschritten wäre, wenn die diesbezüglichen

gesetzgeberischen Erwägungen offensichtlich keine Grundlage für eine vernünftige

gesetzgeberische Maßnahme bilden könnten. Der besondere Aussagegehalt des

Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV liege darin, die intendierte Bildungsgleichheit von der

aktuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit abzukoppeln. Das bonitätsunabhängig

zu gewährende Darlehen ermögliche zwar grundsätzlich jedem Studierenden die

Aufnahme und Durchführung eines Studiums. Eine sichere Grundlage für die

Einschätzung, dass der freie Zugang zum Studium und die

Bildungschancengleichheit infolge der Darlehensoption nicht gefährdet seien, sei

damit jedoch nicht verbunden.

Ausweislich der 18. Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks zur sozialen

und wirtschaftlichen Lage der Studierenden in der Bundesrepublik Deutschland

2006 sagten immerhin 25 % der teilnehmenden Studierenden aus, sie würden

keine Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz beziehen, weil

sie keine Schulden machen wollten. Dies könne zumindest ein Indiz dafür sein,

dass „Schuldenangst“ einen nicht außer Acht zu lassenden Gesichtspunkt der

Bildungsplanung darstelle. Zu berücksichtigen seien auch die

Ausweichbewegungen wenig Verschuldungsbereiter etwa in studienbegleitende

Erwerbstätigkeit. Da 60 % der befragten Studierenden ohnehin schon zumindest

einen Teil ihres Lebensunterhaltes durch Erwerbsarbeit finanzierten, könne nicht

ausgeschlossen werden, dass bei einem relevanten Teil von Studierenden die

dann zu leistende Erwerbsarbeit ein Ausmaß erreiche, welches entweder die

Studienleistungen signifikant senke oder aber die Studiendauer steigere.

In Anbetracht dieser empirischen Befunde habe der Landesgesetzgeber nicht mit

Sicherheit davon ausgehen können, die Erhebung eines Grundstudienbeitrags

werde nicht zu einer Beeinträchtigung des freien Zugangs zum Studium führen

sowie die Bildungschancengleichheit nicht beeinträchtigen.

Indem das Studienbeitragsgesetz in § 6 Abs. 1 den Anspruch auf Befreiung von

der Beitragspflicht an das Vorhandensein eines Kindes knüpfe und in dessen Satz

3 eine frei gestaltbare Verteilung auf die Eltern vorsehe, verstoße der Gesetzgeber

gegen das Willkürverbot. Grundsätzlich würden Studierende in ihrer

Studienleistung - unabhängig davon, in welcher Beziehungsform sie lebten - durch

ein Kind in gleicher Weise beeinträchtigt. Diesem Umstand trage der Gesetzgeber

nicht hinreichend Rechnung, wenn er die Befreiung von der Beitragspflicht je Kind

statt je Elternteil gewähre. Bei zwei studierenden Elternteilen hätten Studierende

die beitragsfreien Semester unter sich zu verteilen, erhielten also im Schnitt nur

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die beitragsfreien Semester unter sich zu verteilen, erhielten also im Schnitt nur

für drei Semester eine Befreiung. Demgegenüber könnten Studierende, die mit

einem nicht studierenden Partner zusammenlebten, sechs Freisemester in

Anspruch nehmen. Diese Ungleichbehandlung Studierender lasse sich nicht auf

sachliche Gründe stützen und sei deswegen willkürlich.

Weiterhin stehe zu erwarten, dass sich § 6 Abs. 1 HStubeiG ganz überwiegend zum

Nachteil von Frauen auswirke. Die Vorschrift erfülle damit auch den Tatbestand der

mittelbaren Benachteiligung. Bei studierenden Paaren mit Kindern würden häufig

weibliche Studierende zum Zeitpunkt der Geburt und in den Folgemonaten ihr

Studium unterbrechen, während Väter überwiegend ihr Studium zu Ende brächten.

Mithin sei davon auszugehen, dass überwiegend männliche Studierende die nach §

6 Abs. 1 Satz 3 HStubeiG frei zu verteilenden Freisemester in Anspruch nehmen

werden. Zu dem Zeitpunkt, in dem Mütter ihr Studium wieder aufnehmen wollten,

seien die Freisemester verbraucht. Weibliche Studierende würden deswegen ihr

Studium entweder beenden oder aber nur unter - gegenüber männlichen

Studierenden - erschwerten Bedingungen fortsetzen können.

Weitere Vorschriften des angegriffenen Gesetzes verstießen indes für sich

genommen nicht gegen die Hessische Verfassung. Dies gelte für die

Darlehensverzinsung, die die ökonomisch konsequente Folge der Erhebung

flächendeckender Studienabgaben sei. Gleiches gelte im Ergebnis für die

vorgesehenen dynamischen Verweisungen, die Studienfondsregelung sowie die

Zweckbindungsregelungen. Allerdings handele es sich entgegen der in § 1 Abs. 1

Satz 1 HStubeiG gewählten Bezeichnung bei den von den Studierenden zu

entrichtenden Abgaben nicht um Beiträge, sondern um Gebühren. Denn die

Abgaben dienten der Abgeltung eines Vorteils, der mit der Immatrikulation oder

Rückmeldung verbunden sei, nämlich der Inanspruchnahme des Lehrangebots

sowie der Lehrmittel der Hochschule und der sonstigen Einrichtungen. Dieser

Vorteil stehe allen Studierenden gleichermaßen zur Verfügung, so dass insoweit

eine Verletzung des Art. 1 HV nicht gegeben sei. Die Einnahmen aus Gebühren

unterlägen traditionell und unbestritten keiner Zweckbindung, sondern flössen in

den allgemeinen Haushalt. Insoweit stehe das Gebührenaufkommen durchaus für

die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zur Verfügung. Unter

Gleichheitsaspekten seien daher an die Verwendung der Gebühren keine

konkreten Anforderungen zu stellen.

Die Abgabenregelungen zu Zweitstudium und Teilzeitstudium sowie der

Ausschluss der Darlehensberechtigung für Zweitstudien- und

Langzeitstudienbeiträge beinhalteten keinen Verstoß gegen Art. 1 HV. Der

allgemeine Gleichheitssatz verlange, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich

Ungleiches ungleich zu behandeln. Bezogen auf das Abgabenrecht folge aus

diesem Grundsatz insbesondere, dass bei gleichartig beschaffenen Leistungen, die

rechnerisch und finanziell in Leistungseinheiten erfasst werden könnten, die

Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze so zu wählen und zu staffeln seien, dass

sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung trügen,

damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt

bleibe. Dies bedeute jedoch nicht, dass Gebührenpflichtige immer dann

unterschiedlich stark zu belasten seien, wenn eine Gruppe der Begünstigten aus

der Leistung einen größeren Vorteil ziehe oder ihr sonst näher stehe als andere.

Abweichungen seien nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Typisierung aus

Gründen der Praktikabilität und Vereinfachung möglich. Es reiche, wenn für eine

Gleich- oder Ungleichbehandlung im Abgabenrecht jeweils tragfähige Gründe

gegeben seien.

Dies beachtend sei der Gesetzgeber nicht zwingend gehalten gewesen, die Höhe

der Studiengebühr für ein Zweitstudium in gleicher Weise wie bei einem

Grundstudium zu gestalten bzw. die Gebühr für ein Teilzeitstudium zu reduzieren.

Zudem sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet gewesen, auch im Rahmen eines

Zweitstudiums einen Anspruch auf ein Studiendarlehen zu gewähren.

Da die Studiengebühren die Kosten für ein Studium bei Weitem nicht abdeckten,

komme dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage

zu, in welcher Höhe und in welcher Art und Weise ein Zweitstudium absolviert

werden solle. Soweit § 3 Abs. 3 Satz 3 HStubeiG insofern auf eine Gestaltung

durch die Hochschulen verweise und § 7 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG den Ausschluss

der Darlehensgewährung für ein Zweitstudium anordne, sei dies sachgerecht und

trage der Universitäts- und Hochschulautonomie nach Art. 60 Abs. 1 HV

Rechnung. Letzteres gelte auch für die Regelung zum Teilzeitstudium nach § 3

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Rechnung. Letzteres gelte auch für die Regelung zum Teilzeitstudium nach § 3

Abs. 2 HStubeiG. Denn das Angebot eines Teilzeitstudiums könne für die

Universitäten infolge - im Vergleich zu üblichen Studiengängen - besonderer

Veranstaltungszeiten durchaus erhöhte Aufwendungen zur Folge haben.

Im Übrigen lasse sich der Ausschluss einer Darlehensberechtigung für

Langzeitstudierende nach § 7 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG auf einen tragfähigen Grund

stützen. Der Gesetzgeber verfolge mit dieser Maßnahme die Intention, eine

Lenkungswirkung auf Studierende zu erzeugen, die den Abschluss ihres Studiums

unangemessen hinauszögerten. Dieses Ziel sei verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden.

Die in § 13 Abs. 1 HStubeiG, § 7 Abs. 1 StuGuG enthaltene Übergangsregelung

verstoße nicht gegen das in der Hessischen Verfassung enthaltene Prinzip der

Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes (Rückwirkungsverbot).

Allerdings sei der Gesetzgeber auch dann, wenn eine Regelung in ihrer Rechtsfolge

nur auf gegenwärtige oder zukünftige Sachverhalte bezogen sei, verpflichtet, ein

möglicherweise gegebenes schutzwürdiges Vertrauen des Normadressaten in den

Fortbestand der alten Rechtslage zu beachten. Sei dieses Vertrauen in Anbetracht

getroffener Dispositionen so schutzwürdig, dass es das Interesse des

Gesetzgebers an der Neugestaltung der Rechtslage auch in Bezug auf diese Fälle

überwiege, sei ausnahmsweise von der Einbeziehung der Betroffenen in das

Gesetz abzusehen oder eine solche durch eine angemessene Übergangsregelung

verhältnismäßig zu gestalten. Solche gewichtigen Einzelinteressen der bereits

immatrikulierten Studierenden seien vorliegend jedoch nicht gegeben. Denn ein

Bürger könne grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber eine für

ihn günstige Gesetzeslage jederzeit aufrechterhalte. Der verfassungsrechtliche

Vertrauensschutz gehe nicht so weit, den Begünstigten einer Regelung vor jeder

„Enttäuschung“ zu bewahren. Andernfalls würde der zum Ausgleich zu bringende

Widerstreit zwischen den Prinzipien der Rechtssicherheit und des

Vertrauensschutzes auf der einen Seite mit der unabweisbaren Notwendigkeit, die

Rechtsordnung verändern zu können, auf der anderen Seite in nicht mehr

vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung gelöst.

Die maßgeblichen Bestimmungen des UN-Sozialpakts könnten nicht als

unmittelbarer Prüfungsmaßstab für die Verfassungsmäßigkeit des

Studienbeitragsgesetzes herangezogen werden. Im Übrigen wiesen die darin

begründeten Verpflichtungen der Vertragsstaaten nur programmatischen

Charakter auf. Eine Verpflichtung der Vertragsstaaten, im innerstaatlichen Recht

die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts zu garantieren, gehe damit nicht

einher. Da die Regelungen des UN-Sozialpaktes insofern hinter den

Anforderungen, die die Hessische Verfassung in Art. 59 Abs. 1 HV an die

Einführung von Studiengebühren stelle, zurückblieben, hätten sie keine

eigenständige Bedeutung für deren Auslegung.

Die Landesanwaltschaft beantragt, wie folgt zu erkennen:

Es wird festgestellt, dass das Gesetz zur Einführung von Studienbeiträgen an

den Hochschulen des Landes und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 16.

Oktober 2006 gegen Art. 59 Abs. 1 und Art. 1 der Verfassung des Landes Hessen

verstößt. Es wird für nichtig erklärt.

VI.

Der Hessische Landtag hat mit Schreiben seines Präsidenten vom 6. November

2007 und 4. Dezember 2007 mitgeteilt, dass von einer Stellungnahme abgesehen

werde.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag der Antragsteller zu 1 - 3 ist zulässig.

1. Gemäß Art. 131 Abs. 1, 132 HV in Verbindung mit § 15 Nr. 3, §§ 39 ff. des

Gesetzes über den Staatsgerichtshof - kurz: Staatsgerichtshofsgesetz (StGHG) -

entscheidet der Staatsgerichtshof des Landes Hessen darüber, ob ein Gesetz mit

der Verfassung in Widerspruch steht.

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2. Die antragstellenden 45 Abgeordneten sind antragsberechtigt. Sie gehörten im

Zeitpunkt der Antragstellung als Abgeordnete des 16. Hessischen Landtages zum

Kreis der Antragsberechtigten, die ein Verfahren zur Prüfung der

Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen vor dem Staatsgerichtshof einleiten können.

Ihre Anzahl wahrt das erforderliche Quorum von einem Zehntel der gesetzlichen

Zahl der Mitglieder des Hessischen Landtags (Art. 131 Abs. 2 HV, § 19 Abs. 2 Nr. 3

StGHG). Diese beträgt 110 (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Wahlen zum

Landtag des Landes Hessen - Landtagswahlgesetz - vom 18.09.1950 [GVBl. S.

171] in der Fassung vom 28.12.2005 [GVBl. 2006 I S. 110, ber. S. 439]).

Die Antragsberechtigung ist nicht dadurch entfallen, dass aufgrund der Wahlen

zum 17. Hessischen Landtag 13 Antragsteller nicht mehr dem Hessischen

Landtag angehören. Denn das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist als

objektives Verfahren ausgestaltet, das unabhängig von der Geltendmachung

subjektiver Rechte der Antragsteller durchgeführt wird. Es dient vielmehr allein der

Klärung der Verfassungsrechtslage. Nach der Einbringung des Antrags ist die

Zulässigkeit des weiteren Verfahrens nicht vom Fortbestand einer Fraktion oder

eines Mandatsverhältnisses abhängig (vgl. BVerfGE 79, 311 [327]; Günther,

Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 19 Rdnr. 49).

3. Die Fraktionen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und von

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Hessischen Landtag sind ebenfalls antragsberechtigt

gem. § 19 Abs. 2 Nr. 4 StGHG.

Zwar werden die Landtagsfraktionen nicht als Antragsberechtigte in Art. 131 Abs.

2 HV erwähnt. Doch war der parlamentarische Landesgesetzgeber berechtigt, den

Fraktionen ein eigenes Antragsrecht zu verleihen. Denn die Aufzählung der

Antragsberechtigten in Artikel 131 Abs. 2 HV ist nicht abschließend.

a) Dies entspricht der bisherigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes. In einer

frühen Entscheidung wurde Artikel 131 Abs. 2 HV, ergänzt um die

Antragsberechtigung der Landesanwaltschaft, zwar zunächst als abschließend

betrachtet (StGH, Beschluss vom 12.07.1967 - P.St. 495 - , ESVGH 18, 11 [12]).

Hieran hielt der Staatsgerichtshof in der Folge jedoch nicht fest: Der Kreis der nach

Art. 131 Abs. 2 HV Antragsberechtigten, die in den Fällen des Artikels 131 Abs. 1

HV eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs herbeiführen können, wurde

ausdrücklich als nicht abschließend bezeichnet. Denn angesichts der

Ermächtigung in Art. 131 Abs. 1 HV zur Begründung weiterer Zuständigkeiten des

Staatsgerichtshofs sei dem Gesetzgeber auch die Kompetenz zur Bestimmung

weiterer Antragsberechtigter zuzusprechen (StGH, Urteil vom 03.07.1968 - P.St.

486 - , StAnz. 1968, S. 1180 [1182]; im Ergebnis ebenso Barwinski, in: Zinn/Stein,

HV [Stand: Januar 1999], Art. 131 - 133 Anm. B III 5 a). Später bestätigte dies der

Staatsgerichtshof und führte ergänzend aus, auch umgekehrt könne nicht jeder

der in Art. 131 Abs. 2 HV genannten Antragsberechtigten jedes Verfahren vor dem

Staatsgerichtshof beantragen. Vielmehr müsse die Antragsberechtigung „im

Einzelfall vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen und

verfassungspolitischen Gehalts“ der jeweiligen Streitigkeit gesehen werden (StGH,

Urteil vom 26.07.1978 - P.St. 789 - , StAnz. 1978, S. 1683 [1687]).

Von dieser grundsätzlichen Auffassung ist der Staatsgerichtshof auch in jüngerer

Zeit nicht abgerückt. In seiner Entscheidung zur kommunalen Grundrechtsklage (§

46 StGHG) hat er die durch § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG eingeführte

Antragsberechtigung der Gemeinden und Gemeindeverbände für zulässig

erachtet. Der Kreis der Antragsberechtigten habe in Art. 131 Abs. 2 HV nicht

abschließend bestimmt werden sollen, obwohl sich die Aufzählung auf die

Verfahrensarten des Art. 131 Abs. 1 HV beziehe. Das zeige Absatz 3, aus dem

sich ergebe, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen jedermann das

Recht habe, den Staatsgerichtshof anzurufen. Insoweit liege nur eine Ergänzung zu

Art. 131 Abs. 2 HV vor, weil dort die Antragsberechtigung für jedermann nicht

aufgenommen sei. In weiteren von der Hessischen Verfassung genannten Fällen -

etwa Art. 17, 127 Abs. 4, 147 Abs. 2 HV - sollten andere als die in Art. 131 Abs. 2

HV Genannten Anträge stellen können. Die Ermächtigung des Gesetzgebers in

Art. 131 Abs. 1 letzte Alt. HV erstrecke sich somit auch auf den Kreis derer, die

antragsberechtigt sein sollen. Das gelte zumindest insoweit, als im Rahmen der

verfassungsrechtlichen Ermächtigung eine Verfahrensart neu geschaffen werde,

die in der Verfassung bisher nicht ausdrücklich vorgesehen gewesen sei (StGH,

Urteil vom 04.05.2004 - P.St. 1713 - , StAnz. 2004, S. 2097 [2104]).

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b) Die gegenteilige Auffassung, die Art. 131 Abs. 2 HV als grundsätzlich

abschließende Aufzählung der Antragsberechtigten begreift, stützt sich auf die

historische Auslegung unter besonderer Berücksichtigung der ersten Schritte der

Genese des Art. 131 Abs. 1, 2 HV bezüglich der Verfassungsstreitigkeiten. Weitere

Antragsberechtigungen könne der einfache Gesetzgeber nur dann schaffen, wenn

er von der Ermächtigung in Art. 131 Abs. 1, letzte Alt. HV Gebrauch mache und

neue, andere als die vier ausdrücklich genannten Verfahren schaffe (so Günther,

a.a.O., § 19 Rdnr. 21 - 30, 37, § 42 Rdnr. 14).

Dem schließt sich der Staatsgerichtshof jedoch nicht an.

aa) Zum einen enthält der Wortlaut des Art. 131 Abs. 2 HV keinen sprachlichen

Hinweis auf eine abschließende Aufzählung der dort genannten

Antragsberechtigten, obwohl dies durch die einfache Einfügung eines

einschränkenden Begriffes möglich gewesen wäre. Hätte der Aufzählung der

Antragsberechtigten tatsächlich eine abschließende Bedeutung zukommen sollen,

wäre zu erwarten gewesen, dass dies auch sprachlich zweifelsfrei zum Ausdruck

gebracht wird. Eindeutig ist allein, dass der einfache Gesetzgeber nicht befugt ist,

den dort Genannten ihre Antragsberechtigung zu entziehen. Die Möglichkeit einer

einfachgesetzlichen Erweiterung des Kreises der Antragsberechtigten ist damit

nicht zwingend ausgeschlossen.

bb) Zum anderen erweist sich die historische Auslegung als nur beschränkt

aussagekräftig, denn sie beruht im Wesentlichen auf einer Betrachtung des

Verfahrens der „Verfassungsstreitigkeiten“. Indem diese jedoch nur (noch) eine

von vier Zuständigkeiten in Art. 131 Abs. 1 HV darstellen, verliert das Argument

des materiellen Determinationszwecks des Absatzes 2, der sich auf alle Verfahren

des Absatzes 1 bezieht, seine Überzeugungskraft. Der abschließende Charakter

des Art. 131 Abs. 2 HV für vier Zuständigkeiten in Art. 131 Abs. 1 HV kann

schwerlich aus der Entstehungsgeschichte hergeleitet werden, wenn er sich

historisch nur für eine dieser Zuständigkeiten belegen lässt.

cc) Weiterhin müsste, wenn Art. 131 Abs. 2 HV ein abschließender Charakter

zugesprochen werden sollte, dies für alle in Absatz 1 der Vorschrift genannten

Verfahren gelten, also auch für Verfassungsstreitigkeiten und damit den

Organstreit als dessen klassischer Erscheinungsform. Dies wiederum würde

bedeuten, dass die Landtagsfraktionen als typische Beteiligte eines Organstreits

(s. nur BVerfGE 106, 253 [262]) in diesem Verfahren in Hessen entgegen § 19 Abs.

2 Nr. 4, § 42 Abs. 2 Satz 1 StGHG nicht antragsberechtigt wären. Daraus folgte

dann aber eine Rechtsschutzlücke, da den Fraktionen als hergebrachten

Institutionen des Parlamentslebens die Möglichkeit vorenthalten wäre, ihre Rechte

verfassungsgerichtlich geltend zu machen. Dieses schwerwiegende

verfassungsprozessuale Rechtsschutzdefizit kann auch nicht durch das

Antragsrecht des Zehntels der Mitglieder des Landtags kompensiert werden. Denn

diesen stehen ohne Verbindung zu einer Fraktion keine materiellen Gruppenrechte

zu, die sie im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof geltend machen könnten (s. §

42 Abs. 3 StGHG).

c) Ein Antragsrecht einer Parlamentsfraktion widerspricht auch nicht dem Prinzip

der abstrakten Normenkontrolle als solcher, wie ein Vergleich mit dem sonstigen

deutschen Verfassungsprozessrecht zeigt. Zwar verlangen sowohl Art. 93 Abs. 1

Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG wie auch einzelne Landesverfassungen und

Landesverfassungsgerichtsgesetze für eine Antragsberechtigung im abstrakten

Normenkontrollverfahren deutlich höhere Quoren von Mitgliedern der jeweiligen

Parlamente, als sie etwa eine Fraktion des Hessischen Landtags im Einzelfall

verkörpern kann (fünf Abgeordnete sind zur Erreichung des Fraktionsstatus

ausreichend gem. § 1 Abs. 3 des Hessischen Fraktionsgesetzes in Verbindung mit

§ 40 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung des Hessischen Landtags). Doch belegt

das Antragsrecht von Fraktionen im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle

gemäß Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz und gemäß Art. 80 Abs.

1 Nr. 4 der Verfassung des Freistaats Thüringen, dass eine solche

Antragsberechtigung dem deutschen Verfassungsrecht nicht fremd ist. Zudem

weisen Art. 131 Abs. 2 HV, § 19 Abs. 2 Nr. 3 StGHG im Vergleich mit dem

Verfassungsprozessrecht des Bundes wie der Länder (mit Ausnahme Bayerns) das

niedrigste aller Quoren der Parlamentsmitglieder auf, das zur Auslösung einer

abstrakten Normenkontrolle erforderlich ist. Dies kann als Indiz gewertet werden,

dass aus Sicht des Verfassungsgebers eine Normprüfung durch den

Staatsgerichtshof tendenziell an geringere Anforderungen gebunden sein soll.

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d) Allerdings könnte das besonders niedrige Quorum von nur einem Zehntel der

Parlamentsabgeordneten in Art. 131 Abs. 2 HV auch umgekehrt darauf hindeuten,

dass insoweit durch den Verfassungsgeber bewusst eine geringe, aber deshalb

auch als absolutes Minimum anzusehende Mindestunterstützung eines

Normenkontrollantrags aus dem Parlament festgesetzt worden ist. Dieses

Minimum wird vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Mindeststärke einer

Fraktion um mehr als die Hälfte reduziert. Doch auch dies führt nicht zur

Verfassungswidrigkeit des Antragsrechts der Fraktionen aus § 19 Abs. 2 Nr. 4

StGHG.

Denn das Antragsrecht gemäß Art. 131 Abs. 2 HV, § 19 Abs. 2 Nr. 3 StGHG steht

der Minderheit von einem Zehntel der Landtagsabgeordneten unabhängig von der

Fraktionszugehörigkeit der sie bildenden Mitglieder des Hessischen Landtags zu.

Daher ist es möglich, dass sich Antragsteller aus unterschiedlichen Parteien

(gemeinsam) zur Anrufung des Staatsgerichtshofs entschließen. Vor dem

Hintergrund dieser potenziellen Heterogenität kann das Quorum von einem

Zehntel als Instrument verstanden werden, um zu gewährleisten, dass die

antragstellende Minderheit der Abgeordneten trotz ihrer etwaigen

unterschiedlichen Antragsmotivation gleichwohl einen hinreichend gewichtigen

politischen Faktor darstellt, um von der Parlamentsmehrheit oder dem

Verordnungsgeber beschlossene Normen einer Prüfung durch den

Staatsgerichtshof zuzuführen.

Hingegen dokumentiert der Normenkontrollantrag einer Fraktion regelmäßig

verfassungsrechtliche Zweifel einer (partei)politisch homogenen Gruppierung mit

einer in der Regel einheitlichen politischen Auffassung. Daher bedarf es in diesem

Fall nicht der verfahrensrechtlichen Sicherung in Form eines Quorums von

mindestens einem Zehntel des Gesamtparlaments. Daraus ergibt sich, dass das

Zehntel-Quorum gemäß Art. 131 Abs. 2 HV nicht zugleich als zwingender

Ausschluss einer sonstigen Antragsberechtigung von parlamentarischen

Minderheiten geringeren Umfangs interpretiert werden kann.

Somit war der parlamentarische Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht

gehindert, den Kreis der Antragsberechtigten gemäß Art. 131 Abs. 1 HV zu

erweitern und den Fraktionen des Hessischen Landtags in § 19 Abs. 2 Nr. 4 HV

auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ein eigenes Antragsrecht

einzuräumen.

e) Die Neukonstituierung des Hessischen Landtags hat auch keine Auswirkungen

auf die Zulässigkeit des Antrags der Fraktionen. Denn die oben unter 2.

dargestellten Erwägungen folgen nicht aus der spezifischen Stellung der

Abgeordneten als Antragsteller, sondern aus dem objektiven Charakter des

Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle. Daher gelten sie für alle

Antragsberechtigten.

4. Das angegriffene Gesetz zur Einführung von Studienbeiträgen an den

Hochschulen des Landes und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 16. Oktober

2006 (GVBl. I S. 512) ist als Parlamentsgesetz tauglicher Prüfungsgegenstand

einer abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 131 Abs. 1 HV, § 39 StGHG.

5. Das objektive Klarstellungsinteresse für die Normenkontrollanträge ist gegeben.

Es fehlt auch nicht für den Antrag der Fraktionen vor dem Hintergrund des gleich

lautenden Antrags der Mitglieder des Hessischen Landtags. Denn das Erfordernis

des Klarstellungsinteresses verlangt nur das Gebotensein einer Entscheidung über

die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Norm, wofür das Vorliegen

paralleler oder entgegengesetzter Anträge belanglos ist (vgl. Günther, a.a.O., § 39

Rdnr. 55).

6. Die durch Schriftsatz vom 19. Juli 2007 erklärte Beteiligung der

Landesanwaltschaft am Verfahren und deren eigene Antragstellung gemäß § 21

StGHG sind zulässig. Dieses allgemeine Beteiligungsrecht steht der

Landesanwaltschaft unabhängig von ihrem besonderen Anschließungs- und

Antragsrecht nach § 39 Abs. 2, § 19 Abs. 2 Nr. 7 StGHG zu (vgl. Günther, a.a.O., §

21 Rdnr. 3).

II.

Der Normenkontrollantrag der Antragsteller zu 4 ist ebenfalls zulässig.

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Das notwendige Quorum von Stimmberechtigten nach Art. 131 Abs. 2 HV in

Verbindung mit § 19 Abs. 2 Nr. 1 StGHG ist nach den Ermittlungen des

Staatsgerichtshofs erreicht. Nach der Bekanntmachung des Landeswahlleiters

gemäß § 19 Abs. 3 Satz 1 StGHG vom 14. Februar 2003 (StAnz. 2003, S. 831) war

im Antragszeitpunkt die Unterstützung des Normenkontrollantrags durch 43.308

Stimmberechtigte erforderlich, um das Quorum von einem Hundertstel aller

Stimmberechtigten des Volkes zu erfüllen.

Die Bevollmächtigten der antragstellenden Stimmberechtigten nach § 20 Abs. 3

StGHG haben 71.510 Anträge vorgelegt. Der Staatsgerichtshof hat sich durch eine

repräsentative Teilzählung der Anträge die Gewissheit verschafft, dass eine

ausreichende Anzahl von Anträgen einschließlich der Bescheinigungen der

Stimmberechtigung den Erfordernissen des § 19 Abs. 3 Sätze 2, 3 StGHG genügt.

Im Übrigen wird auf die Ausführungen zu B I. verwiesen.

Die Normenkontrollanträge sind nicht begründet. Das Gesetz zur Einführung von

Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes und zur Änderung weiterer

Vorschriften vom 16. Oktober 2006 ist mit der Hessischen Verfassung vereinbar.

1. Der Gesetzgeber ist im Grundsatz durch Art. 59 HV nicht gehindert, eine

allgemeine Beitragspflicht einzuführen. Das Studienbeitragsgesetz unterwirft das

Studium in allen Studiengängen an hessischen Hochschulen der

Grundstudienbeitragspflicht. Diese allgemeine Beitragspflicht ist unter

Berücksichtigung des in § 7 HStubeiG verankerten Darlehensanspruchs sowie der

in § 8 HStubeiG geregelten Rückzahlungsbedingungen von dem

Gesetzesvorbehalt in Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV gedeckt.

Das Studienbeitragsgesetz regelt seit dem Wintersemester 2007/2008 die

Verpflichtung der Hochschulen des Landes Hessen, von ihren Studierenden einen

Grundstudienbeitrag von 500 Euro je Semester zu verlangen. Der

Grundstudienbeitrag wird für das Lehrangebot in allen Studiengängen erhoben, die

Studierenden die Möglichkeit eröffnen, einen ersten berufsqualifizierenden

Studienabschluss oder einen weiteren berufsqualifizierenden Studienabschluss im

Rahmen von konsekutiven (Master )Studiengängen zu erlangen; dies gilt für die

Dauer der jeweiligen Regelstudienzeit zuzüglich weiterer vier Semester (§§ 1 Abs.

1, 2 Abs. 1 Satz 1, 3 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG). Beitragsermäßigung oder

Beitragsbefreiung sind an besondere Voraussetzungen gebunden - u.a. für

Studierende mit Kindern - oder für Fälle unbilliger Härte im Einzelfall vorgesehen (§

6 HStubeiG).

Zur Finanzierung des Grundstudienbeitrags steht Studienbewerbern oder

Studierenden ein Anspruch auf Gewährung eines privatrechtlichen

Studiendarlehens zu, das bonitätsunabhängig und ohne Sicherheit gewährt wird

und grundsätzlich der Verzinsung - im Umfang von maximal 7,5 vom Hundert

jährlich - unterliegt (§ 7 HStubeiG). Studierende, deren Berechtigung, Leistungen

nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) zu erhalten, während des

Studiums festgestellt worden ist, müssen keine Zinsen zahlen und können

Befreiung von der Darlehensrückzahlung erlangen, wenn im Zusammentreffen mit

einem BAföG-Darlehen die Höchstgrenze von 15000 Euro überschritten wird (§§ 7

Abs. 1 Satz 6, 8 Abs. 3 HStubeiG). Die Pflicht zur Rückzahlung des

Studiendarlehens einschließlich der Zinsen beginnt zwei Jahre nach erfolgreichem

Abschluss des Studiums, spätestens elf Jahre nach dessen Aufnahme; sie erlischt

25 Jahre nach Beginn der Rückzahlungspflicht oder im Falle des Todes des

Darlehensnehmers (§ 8 Abs. 1 Sätze 1 und 5 HStubeiG). Unterschreitet das

monatliche Einkommen des Darlehensnehmers den für die Rückzahlung von

Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz maßgeblichen Betrag

zuzüglich eines Betrages von 300 Euro, besteht ein Anspruch auf Stundung der

Rückzahlung einschließlich der Zinsen (§ 8 Abs. 2 HStubeiG). Die Rückzahlung des

Darlehens einschließlich angefallener Zinsen kann ratenweise erfolgen. Die

monatliche Mindestrate beträgt 50 Euro (§ 8 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG).

2. Art. 59 Abs. 1 HV lautet:

In allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen ist der Unterricht

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In allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen ist der Unterricht

unentgeltlich. Unentgeltlich sind auch die Lernmittel mit Ausnahme der an den

Hochschulen gebrauchten. Das Gesetz muss vorsehen, dass für begabte Kinder

sozial Schwächergestellter Erziehungsbeihilfen zu leisten sind. Es kann anordnen,

dass ein angemessenes Schulgeld zu zahlen ist, wenn die wirtschaftliche Lage des

Schülers, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltspflichtigen es gestattet.

a) Der Grundstudienbeitrag nach dem Studienbeitragsgesetz ist „Schulgeld“ im

Sinne des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV. Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV enthält die

Ermächtigung, unter den dort genannten Voraussetzungen für den Unterricht, d.h.

den damit unmittelbar und mittelbar verbundenen Verwaltungs-, Sach- und

Personalaufwand, ein Entgelt zu erheben. Der Begriff des Schulgeldes wird dabei in

einem umfassenden Sinn verwandt, der Schulen wie Hochschulen gleichermaßen

einbezieht; dies wird auch aus dem systematischen Zusammenhang mit Art. 59

Abs. 1 Satz 1 HV deutlich, der die Hochschulen in die grundsätzliche

Unterrichtsgeldfreiheit einbezieht (vgl. Pestalozza, Landesverfassungsrechtliche

Fragen eines Hochschulgeldes in Hessen, 2006, Rdnr. 125; Schmehl, NVwZ 2006,

S. 883 [887]; Steinberg/Deimann, WissR 35 [2002], S. 113 [114]).

b) Die allgemeine Erhebung des Grundstudienbeitrags durch das

Studienbeitragsgesetz ist mit Art. 59 Abs. 1 HV vereinbar.

Die Möglichkeit der Schulgeldpflichtigkeit ist unmittelbar in Art. 59 Abs. 1 Satz 4

HV verankert. Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV beinhaltet einen qualifizierten

Gesetzesvorbehalt, der die Entscheidung über die Erhebung einer Zahlung für den

Unterricht der Entscheidung des Gesetzgebers überantwortet. Davon hat der

Gesetzgeber mit dem Studienbeitragsgesetz ohne Verfassungsverstoß Gebrauch

gemacht.

aa) Art. 59 Abs. 1 HV beruht auf einem Verfassungskompromiss bei

Zustandekommen der Hessischen Verfassung. Der Regelungsgehalt von Art. 59

HV zählte in der Verfassungsberatenden Landesversammlung zu den heftig

umstrittenen Bestimmungen der neuen Verfassung. Während die SPD für eine

grundsätzliche und umfassende Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit

eintrat, stand die CDU für eine Entgeltlichkeit der Lernmittel und die Erhebung

eines Schulgeldes bei höheren Schulen und Universitäten mit der Möglichkeit der

Begabtenförderung aus öffentlichen Mitteln (vgl. Berding, Die Entstehung der

Hessischen Verfassung von 1946 - Eine Dokumentation, 1996, S. 194, 202;

Steinberg/Deimann, WissR 35 [2002], S. 113 [115]). Art. 59 Abs. 1 HV in seiner

heutigen Fassung ist das Ergebnis direkter Verhandlungen zwischen SPD und CDU

vor der zweiten Lesung des Verfassungsentwurfs und Gegenstand des historischen

„großen“ Verfassungskompromisses, der nicht mehr die pauschale Lehr- und

Lernmittelfreiheit vorschrieb, sondern die Hochschulen ausdrücklich von der

Lernmittelfreiheit ausnahm und in Satz 4 den Gesetzgeber ermächtigte, die

Zahlung eines Schulgeldes anzuordnen (Mühlhausen, Der Kompromiss von SPD

und CDU - Zur Entstehung der Hessischen Verfassung 1946, in: Recht und

Verfassung in Hessen - Vom Reichskammergericht zur Landesverfassung - , 1995,

S. 61 [65 ff.]; Steinberg/Deimann, WissR 35 [2002], S. 113 [116]).

bb) Der personale Geltungsbereich der Unterrichtsgeldfreiheit unterlag in der

Vergangenheit zahlreichen Ausgestaltungen und Konkretisierungen des

Gesetzgebers, die nicht dem Gesetzesvorbehalt des Art. 59 Abs. 1 Satz 4

unterfielen. Bald nach Inkrafttreten der Hessischen Verfassung am 1. Dezember

1946 wurde der Staatsgerichtshof mit dem Geltungsbereich von Art. 59 HV

befasst und entschied, dass Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV grundlegend und

verfassungsunmittelbar die Unentgeltlichkeit des Unterrichts in allen öffentlichen

Schulen und Hochschulen regelt und seit Inkrafttreten der Hessischen Verfassung

am 1. Dezember 1946 unmittelbar geltendes Recht ist (Urteil vom 27. Mai 1949 -

P.St. 22 - , StAnz. 1949, S. 348). Anlass hierfür bot die Erhebung von

Vorlesungsgebühren vor Inkrafttreten des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und

Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 16. Februar 1949 (GVBl. S. 18) und

die Regelung dieses Gesetzes, dass bereits gezahlte Unterrichtsgelder nicht

zurückerstattet werden. Mit dem vorgenannten Urteil stellte der Staatsgerichtshof

die Verfassungswidrigkeit dieser gesetzlichen Regelung fest und entschied, dass

Art. 59 HV seit dem 1. Dezember 1946 unmittelbar geltendes Recht ist und jede

Einziehung von Schulgeld für einen Zeitraum nach diesem Tag der Verfassung

widerspricht, solange nicht etwa durch Gesetz für bestimmte Personenkreise

Schulgeldzahlung angeordnet ist. Es unterlag damit keinem Zweifel, dass eine

Schulgeldzahlung gesetzlich vorgegeben werden konnte. Im Übrigen unterschied

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Schulgeldzahlung gesetzlich vorgegeben werden konnte. Im Übrigen unterschied

sich der personale Geltungsbereich der verfassungsunmittelbar geltenden

Schulgeldfreiheit deutlich von den heutigen rechtlichen Vorgaben.

Das Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen

vom 16. Februar 1949 (GVBl. S. 18) und die Verordnung über

Unterrichtsgeldfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 13. August 1950 (GVBl. S.

157) begrenzten die Unterrichtsgeldfreiheit auf Schüler und Studierende mit

deutscher Staatsangehörigkeit und mit Wohnsitz in Hessen oder in einem Land

mit verbürgter Gegenseitigkeit. Das entsprach dem einmütigen Ergebnis der

Verfassungsberatungen. Die Verfassungsmäßigkeit dieser personalen

Beschränkung bestätigte der Staatsgerichtshof durch Urteile vom 11. Mai 1956 -

P.St. 191 - , StAnz. 1956, S. 552, und vom 13. Juli 1956 - P.St. 204 - , StAnz. 1956,

S. 780, und führte zur Begründung aus, die Verfassung eines Gliedstaates sei „im

Zweifel nur für diejenigen bestimmt, die zu dem Lande eine enge, auf die Dauer

gerichtete räumliche Beziehung haben, so dass das Grundrecht der

Unterrichtsgeldfreiheit grundsätzlich nur solchen Personen gewährt ist, bei denen

diese Verbundenheit besteht. Das können aber mangels eines anderen, die

Abgrenzung sicher ermöglichenden Anknüpfungspunktes nur die Deutschen sein,

die in Hessen ihren Wohnsitz haben“ (Urteil vom 11.05.1956, a.a.O., S. 554; Urteil

vom 13.07.1956, a.a.O., S. 781). Diese Rechtsprechung wurde bestätigt im Urteil

vom 1. Dezember 1976 - P.St. 812 - , StAnz. 1977, S. 110, in dem der

Staatsgerichtshof lediglich billigte, dass der einfache Gesetzgeber über Art. 59

Abs. 1 HV hinaus nicht nur Hessen, sondern auch anderen Deutschen und

Ausländern Unterrichtsgeldfreiheit zukommen lassen konnte. Eine entsprechende

Änderung der einfachgesetzlichen Vorgaben war durch Art. 1 Nr. 1 des Zweiten

Änderungsgesetzes zum Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit und

Erziehungsbeihilfen vom 23. September 1974 (GVBl. I S. 456) erfolgt.

cc) Der Staatsgerichtshof entschied in ständiger Rechtsprechung, dass Art. 59

Abs. 1 Satz 1 HV ein soziales Grundrecht und der Ausgestaltung und

Konkretisierung durch den Gesetzgeber zugänglich ist. Bereits 1956 hat der

Staatsgerichtshof betont, dass Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV nicht zu den klassischen

Grundrechten gehört, die den Grundsatz der Freiheit des Einzelnen vom Staat zu

verwirklichen suchen und daher in weitem Umfange allen Menschen zustehen. Es

handelt sich vielmehr um ein soziales Grundrecht, das in viel höherem Maße als

die meisten klassischen Grundrechte der Differenzierung zugänglich ist. Solche

Grundrechte sind danach „einschränkend zu interpretieren, um dem gewöhnlichen

Gesetzgeber bei der Ausgestaltung, die immer von wechselnden Umständen

abhängig sein wird, nicht über Gebühr die Hände zu binden“ (StGH, Urteil vom 11.

Mai 1956 - P.St. 191 - , StAnz. 1956, S. 552 [554]). Dies bestätigte der

Staatsgerichtshof im Urteil vom 1. Dezember 1976 und stellte dieses Grundrecht

unter Bezugnahme auf die numerus-clausus-Entscheidung des

Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 33, 303 [333]) unter den „Vorbehalt des

Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der

Gesellschaft beanspruchen kann“. Gegenstand des Urteils des Staatsgerichtshofs

vom 1. Dezember 1976 war die Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit im Falle

eines Zweitstudiums sowie für Langzeitstudierende durch das Gesetz über

Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen, das teilweise durch

eine Ausführungsverordnung konkretisiert wurde. Insoweit entschied der

Staatsgerichtshof, dass der Gesetzgeber mit der Verdeutlichung der sozialen

Gebundenheit einer gesetzlichen Vorschrift in das Wesen des Grundrechtes aus

Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV nicht eingegriffen habe. Soweit die Begrenzung der

Unterrichtsgeldfreiheit nicht durch Gesetz, sondern (nur) durch die

konkretisierende Verordnung erfolgt sei, liege kein Verstoß gegen Art. 63 HV vor,

weil Art. 59 HV keinen echten Gesetzesvorbehalt enthalte - P.St. 812 - , StAnz.

1977, S. 110 (116). Der Staatsgerichtshof hat damit eine allgemeine

Beschränkung des Teilhaberechts an der Unterrichtsgeldfreiheit als sozialem

Grundrecht für verfassungsmäßig erachtet und entschieden, dass nicht nur die

wirtschaftliche Lage des Studierenden, seiner Eltern oder der sonst

Unterhaltsverpflichteten der Grund dafür sein darf, die Unterrichtsgeldfreiheit

entfallen zu lassen. Diese Auslegung erfolgte ausdrücklich unter Anerkennung der

Befugnis des einfachen Gesetzgebers, in eigener Verantwortung und unter

Rücksichtnahme auf die Haushaltswirtschaft und andere Gemeinschaftsbelange

Begrenzungen der Teilhaberechte vorzunehmen (a.a.O., S. 115).

dd) Von der Ausgestaltungsermächtigung des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV ist Art. 59

Abs. 1 Satz 4 HV zu unterscheiden. Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV enthält einen

qualifizierten Gesetzesvorbehalt. Dem Gesetzgeber wird die Möglichkeit eröffnet,

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qualifizierten Gesetzesvorbehalt. Dem Gesetzgeber wird die Möglichkeit eröffnet,

ein angemessenes Schulgeld anzuordnen, wenn die wirtschaftliche Lage des

Schülers, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltspflichtigen es gestattet. Im

Geltungsumfang einer solchen gesetzlichen Anordnung ist die

verfassungsunmittelbar geltende Unterrichtsgeldfreiheit des Art. 59 Abs. 1 Satz 1

HV eingeschränkt. Mit einer solchen gesetzlichen Regelung war der

Staatsgerichtshof noch nicht befasst. Sie ist erstmals durch das

Studienbeitragsgesetz erfolgt. Der Staatsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung

den eigenständigen Regelungsgehalt des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV betont und

bereits 1976 entschieden, dass zwischen Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV und Art. 59 Abs.

1 Satz 4 HV kein Regel-Ausnahme-Verhältnis besteht (Urteil vom 01.12.1976,

a.a.O., S. 114). Daran wird festgehalten. Art. 59 Abs. 1 HV enthält damit auch kein

Regel-Ausnahme-Verhältnis dergestalt, dass infolge der Garantie der

Unentgeltlichkeit in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV stets eine Gruppe von Studierenden

von einer Abgabenpflicht ausgenommen bleiben müsste. Eine generelle

Unentgeltlichkeit des Schulbesuchs wurde aufgrund des

Verfassungskompromisses gerade nicht angeordnet. Unter den Voraussetzungen

des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV darf ein Schulgeld erhoben werden. Weitergehende

Vorgaben sind Art. 59 Abs. 1 HV nicht zu entnehmen. Art. 59 Abs. 1 HV enthält

keine Garantie der Unentgeltlichkeit des Hochschulstudiums und damit auch kein

Verbot allgemeiner Studienbeiträge.

Nicht Unentgeltlichkeit als solche ist die in Art. 59 Abs. 1 HV zum Ausdruck

kommende objektiv-rechtliche Wertentscheidung, sondern

Bildungschancengleichheit, unabhängig von der wirtschaftlichen Situation des

Studierenden oder Studienbewerbers. Bei der Entstehung der Hessischen

Verfassung wurde der Erziehung der Jugend besondere Bedeutung beigemessen.

Leitlinie für die Ausgestaltung des Bildungswesens war danach eine Verbesserung

der Chancengleichheit. Bildung wurde als Mittel zur Herstellung von

Gleichberechtigung und Gleichbehandlung gesehen. Die Hessische Verfassung ist

von den Prinzipien der Chancengleichheit und Bildungsgerechtigkeit geprägt

(Schultze, in: Festschrift 30 Jahre Hessische Verfassung, 1976, S. 230 [240, 256]).

Sinn und Zweck der Regelung in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV liegen darin, jedem ohne

Rücksicht auf seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse eine akademische

Ausbildung zu ermöglichen. Durch die Erhebung von Kosten soll niemand vom

Studium abgehalten werden. Dem „Tüchtigen“, d.h. dem im Sinne von Art. 59

Abs. 2 HV Geeigneten, soll „freie Bahn“ vermittelt werden (so ausdrücklich StGH,

Urteil vom 11.05.1956 - P.St. 191 - , StAnz. 1956, S. 552 [554]). Auch dem sozial

Schwächeren soll eine akademische Ausbildung nicht deshalb verschlossen sein,

weil er die Mittel für das Unterrichtsgeld nicht aufbringen kann (StGH, Urteil vom

01.12.1976 - P.St. 812 - , StAnz. 1977, S. 110 [115]).

Leitlinie für die Auslegung des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV ist entgegen der

Auffassung der Antragsteller nicht etwa eine Entscheidung des Verfassungsgebers

für die generelle Unentgeltlichkeit des Zugangs zu öffentlichen Schulen und

Hochschulen. Dies wird durch die Ermächtigung in Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV gerade

ausgeschlossen, die dem Gesetzgeber die Anordnung der Zahlung eines

angemessenen Schulgeldes allein unter der Voraussetzung ermöglicht, dass es

die wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst

Unterhaltspflichtigen gestattet.

ee) Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist dem Gesetzgeber die

Einführung einer allgemeinen flächendeckenden Grundstudienbeitragspflicht nicht

deshalb verwehrt, weil kein beitragsfreier Bereich verbleibt. Denn dies schreibt Art.

59 Abs. 1 HV nicht zwingend vor.

Eine Differenzierung dahingehend, dass unabhängig von der individuellen

Betrachtung des jeweiligen Grundrechtsträgers stets zwei Gruppen von

Studierenden existieren müssten - einerseits Studierende, deren wirtschaftliche

Lage die Schulgeldzahlung gestattet, und andererseits Studierende, bei denen

dies nicht der Fall ist - , ist entgegen der Auffassung der Antragsteller in der

Regelungsbefugnis des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV nicht angelegt. Die Hessische

Verfassung enthält kein Verbot der Erhebung allgemeiner, flächendeckender

Studienbeiträge, sondern ermächtigt den Gesetzgeber zur Regelung allein nach

Maßgabe von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV. Wenn die wirtschaftliche Lage aller

Studierenden die Schulgelderhebung gestattet, können auch alle Studierenden -

wie in § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 HStubeiG vorgesehen - zur Zahlung eines

Studienbeitrags herangezogen werden.

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Dagegen kann nicht aus gesetzessystematischen Erwägungen eingewandt

werden, Art. 59 Abs. 1 HV gebe in Satz 1 über die Zweckrichtung der

Bildungschancengleichheit hinaus auch das Mittel zu deren Erreichung vor, so dass

stets auch die Unentgeltlichkeit zur Geltung kommen müsse (so Lübbe, DÖV

2007, S. 423 [424]). Denn der Gewährleistungsgehalt des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV

findet seine Grenze an der durch Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV eröffneten

gesetzgeberischen Entscheidung zur Einführung eines Schulgeldes. Hält sich der

Gesetzgeber an die gezogenen Grenzen, braucht er das Mittel der

Unentgeltlichkeit zur Sicherung eines einkommens- und vermögensunabhängigen

Hochschulzugangs nicht einzusetzen.

ff) Die Erhebung allgemeiner Studienbeiträge verstößt auch nicht deshalb gegen

die Hessische Verfassung, weil die Erhebung nicht von einer individuellen

Feststellung der wirtschaftlichen Lage der Studierenden abhängig gemacht wird,

sondern den Studierenden ein bonitätsunabhängiger Darlehensanspruch zur

Finanzierung des Studienbeitrags gewährt wird.

Indem Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV die Anordnung eines Schulgeldes erlaubt, „wenn

die wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst

Unterhaltspflichtigen es gestattet“, wird allein auf die Fähigkeit zur Zahlung des

Schulgeldes zur Zeit der Ausbildung abgestellt. Maßgeblich ist, dass dem

Studierenden der Zugang zu dem Studium nicht deshalb verwehrt ist, weil er das

Schulgeld nicht zahlen kann.

Durch die Verwendung des Wortes „gestattet“ setzt Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV die

Anordnung der Zahlung eines Schulgeldes und die wirtschaftliche Lage des

Pflichtigen in Beziehung zueinander und bringt sie in ein Abhängigkeitsverhältnis:

Eine hinreichende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist Voraussetzung dafür, dass

die Zahlung eines Schulgeldes überhaupt angeordnet werden darf. Die Hessische

Verfassung macht keine Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen ein Fall

vorliegt, der im Hinblick auf die wirtschaftliche Lage die Erhebung eines

Schulgeldes rechtfertigt. Eine Aussage darüber, wie die wirtschaftliche Lage der

Referenzpersonen im Einzelnen beschaffen sein muss, damit der Gesetzgeber

eine Schulgeldpflicht normieren darf, enthält Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV nicht.

Ebenso wenig ist dem Wortlaut zu entnehmen, wie die Leistungsfähigkeit, die die

Erhebung eines Schulgeldes erlaubt, zu ermitteln ist. Es fehlt auch an jeglicher

verfassungsrechtlichen Konkretisierung dahingehend, worauf sich die erforderliche

wirtschaftliche Lage gründen muss. Es ist nicht bestimmt, ob sie auf laufenden

Einkünften beruhen muss oder ob auch ein Vermögensbestand ausreichend ist,

aus dem der Studierende erst noch liquide Mittel beschaffen muss (vgl.

Pestalozza, a.a.O., Rdnr. 197). Die Verfassung hat dies der

Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers überantwortet.

gg) Die Darlehenslösung des Studienbeitragsgesetzes hält sich im Bereich der

Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers und ist verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden.

Denkbar wäre es gewesen, eine Einkommensgrenze oder einen

Vermögensbestand zur Zeit des Studiums zu definieren, ab dem die

wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonstigen

Unterhaltspflichtigen als ausreichend anzusehen ist, um finanziellen Spielraum für

die Zahlung eines Schulgeldes zu haben. Diese Methode lag etwa dem Entwurf

eines Gesetzes zur Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit vom 18. September

1947 (Hessischer Landtag, I. Wahlperiode, Drucks. Abt. I Nr. 475, S. 559)

zugrunde, nach dem das Erreichen einer bestimmten Einkommensgrenze oder ein

vorhandener Vermögensbestand die Schulgeldpflicht auslösen sollte.

Der Gesetzgeber des Studienbeitragsgesetzes hat sich bewusst gegen eine

individuelle Feststellung der wirtschaftlichen Lage entschieden. Durch die

Gewährung eines bonitätsunabhängigen Studiendarlehens sollte der für die

Ermittlung der individuellen wirtschaftlichen Lage erforderliche Verwaltungsaufwand

vermieden werden, um die Studienbeiträge von 500 Euro pro Semester möglichst

ungeschmälert für die beabsichtigte Verbesserung der Lehre zur Verfügung zu

stellen. Dies ist mit der Verfassung vereinbar.

hh) Auf dieses gesetzliche Modell der darlehensbewirkten wirtschaftlichen

Leistungsfähigkeit konzentriert sich die Kritik der Antragsteller und der

Landesanwaltschaft, die den maßgeblichen Anknüpfungspunkt für die Beurteilung

der „wirtschaftlichen Lage“ im Sinne von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV allein in der

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der „wirtschaftlichen Lage“ im Sinne von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV allein in der

Gegenwart, im Zeitpunkt der Zahlungspflicht des Grundstudienbeitrags, sehen

und die Möglichkeit einer darlehensbewirkten gegenwärtigen Leistungsfähigkeit

verneinen (ebenso VG Gießen, Beschluss vom 30.10.2007 - 3 G 3758/07 - ;

Schmehl, NVwZ 2006, S. 883 [888]; Lübbe, DÖV 2007, S. 423 [424]; Wieland,

Schriftliche Stellungnahme vom 29.08.2006 zu den Gesetzentwürfen der

Fraktionen von CDU und von FDP - AV WAK/16/74 - Teil 6, S. 371). Dagegen

vertreten Steinberg/Deimann (WissR 35 [2002], S. 113) und Pestalozza (a.a.O.) die

Auffassung, dass Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV zwar an die gegenwärtige Leistungskraft

anknüpfe. Dies beruhe aber erkennbar nur darauf, dass ein Darlehensmodell

damals nicht diskutiert wurde. Dem Sinn und Zweck der Vorschrift wie auch ihrem

Wortlaut widerspreche das Darlehensmodell, das Leistungskraft und Belastung in

die Zukunft verlagere, nicht. Auch dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof

(Beschluss vom 26.03.2008 - 8 TG 2493/07 - ) erscheint die Darlehenslösung des

Studienbeitragsgesetzes verfassungsrechtlich nicht von vornherein als unzulässig.

jj) Der Gesetzgeber durfte sich für eine Erhebung allgemeiner Studienbeiträge

entscheiden, weil er aufgrund der Bereitstellung eines für jeden Studierenden

verfügbaren Studiendarlehens unter den vom Gesetz geregelten Konditionen

davon ausgehen durfte, dass die wirtschaftliche Lage aller Studierenden im Sinne

des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV die Zahlung des Studienbeitrags erlaubt. Als

Konsequenz hieraus bedurfte es auch keiner individuellen

Leistungsfähigkeitsprüfung der Studierenden mehr.

Entscheidend ist, dass die finanzielle Situation eines Studienbewerbers oder

Studierenden kein Hindernis für die Aufnahme eines Studiums darstellen darf. Auf

welche Art und Weise dies der Gesetzgeber sicherstellt, wenn er die Erhebung von

Studienbeiträgen vorschreibt, ist im Hinblick auf Sinn und Zweck der

Verfassungsnorm ohne Bedeutung. Der Gesetzgeber darf deshalb Studienbeiträge

einführen, wenn er die damit verbundenen finanziellen Belastungen, die von der

Aufnahme oder Fortführung eines Studiums abhalten könnten, durch die

Gewährung eines Darlehens auffängt. Die Kompensation (im vorliegenden Fall: die

Darlehensoption) muss in ihrer Ausgestaltung dem Zweck der Unentgeltlichkeit

gleichkommen. Denn entsprechend dem Zweck des Art. 59 Abs. 1 HV, dem

Tüchtigen „freie Bahn“ beim Zugang zum Studium zu gewährleisten, hat der

Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Erhebung des Studienbeitrags

sicherzustellen, dass niemand aus wirtschaftlichen Gründen an der Aufnahme des

Studiums gehindert wird. Wird die wirtschaftliche Lage im Sinne von Art. 59 Abs. 1

Satz 4 HV durch ein Darlehen bewirkt, müssen die Darlehensbedingungen so

gestaltet sein, dass die Inanspruchnahme des Darlehens für einen Studierenden,

der aufgrund seiner wirtschaftlichen Lage die Studienbeiträge während des

Studiums nicht zahlen kann, zumutbar ist. Dabei ist die Zumutbarkeit objektiv am

Maßstab eines vernünftigen und wirtschaftlich rational handelnden Studierenden

zu bestimmen.

(1.) Diesen Anforderungen tragen die in §§ 7, 8 HStubeiG geregelten

Darlehensbedingungen Rechnung.

Ausgangspunkt der gesetzlichen Regelung ist die Zusage des Staates: Auch ohne

eigene Mittel kann jeder studieren. Da Studierende gemäß § 7 Abs.1 Satz 2

HStubeiG weder ihre Bonität nachzuweisen noch Sicherheiten zu leisten haben,

stellt sich das Darlehen für sie voraussetzungslos dar. Insbesondere spielt ihre

wirtschaftliche Lage oder Leistungsfähigkeit keine Rolle, sie müssen also weder

besonders geartete Vermögensvoraussetzungen erfüllen noch irgendwelche

Sicherheiten nachweisen. Der Zugang zu dem Darlehen ist daher auch für völlig

mittellose Studierende gesichert. Während des Studiums tritt lediglich die rein

rechnerische Belastung durch die Verschuldung als solche ein. Insbesondere sind

während des Studiums keine Tilgungsleistungen zu erbringen und keine Zinsen zu

zahlen. Für wirtschaftlich Schwächergestellte, ausgewiesen durch ihren

nachgewiesenen Anspruch auf Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz, treten keine Zinsbelastungen hinzu, da

ihnen das Darlehen zinslos gewährt wird. Es verbleibt bei der reinen

Darlehensschuld (§ 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG). Die Pflicht zur Rückzahlung von

Darlehens- und Zinsschuld setzt frühestens zwei Jahre nach Abschluss des

Studiums, spätestens elf Jahre nach dessen Aufnahme ein und ist abhängig von

dem dann erzielten Einkommen. Solange nicht die Einkommensgrenzen nach §

18a BAföG zuzüglich weiterer 300 Euro erreicht werden, besteht ein Anspruch auf

Stundung des Darlehens (§ 8 Abs. 1, 2 HStubeiG). Bei Eintritt der Tilgungs- und

Zinszahlungspflicht ist die Mindestzahlung des Darlehensnehmers auf 50 Euro

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Zinszahlungspflicht ist die Mindestzahlung des Darlehensnehmers auf 50 Euro

monatlich beschränkt (§ 8 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG). Die Rückzahlungspflicht ist

unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 HStubeiG auf 15000 Euro beschränkt

und endet in jedem Fall 25 Jahre nach Beginn der Rückzahlungspflicht (§ 8 Abs. 1

Satz 5 HStubeiG).

Diese vielgestaltige soziale Abfederung im Falle der Inanspruchnahme des

Studiendarlehens bewirkt, dass auch wirtschaftlich Schwächergestellten der

Verweis auf das Darlehen zugemutet werden kann.

(2.) Die Inkaufnahme der finanziellen Belastung durch die Darlehensaufnahme

erweist sich aus Sicht eines rational handelnden Studierenden auch in

wirtschaftlicher Hinsicht als zumutbar und sinnvoll. Denn mit einem

Hochschulabschluss wird typischerweise eine ökonomisch privilegierte Position auf

dem Arbeitsmarkt erreicht.

Der finanziellen Belastung, die sich für Studierende ergibt, die das Darlehen in

Anspruch nehmen, steht im Regelfall eine deutlich höhere Einkommenserwartung

gegenüber. Diese realisiert sich angesichts der geringen Arbeitslosenquote unter

Akademikern auch mit hoher Wahrscheinlichkeit. Fällen, in denen sich diese

Einkommenserwartung nicht realisiert, ist mit den Mindesteinkommensgrenzen für

die Rückzahlbarkeit, der vorgesehenen Stundung sowie der zeitlichen Begrenzung

der Rückzahlbarkeit Rechnung getragen.

Dabei ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die

Darlehensgewährung nach § 7 HStubeiG die finanzielle Situation ansonsten nicht

genügend leistungsfähiger Studierender ausschließlich insoweit verbessert, dass

sie nunmehr die Studienbeiträge bezahlen können, während ihre wirtschaftliche

Lage im Übrigen nicht positiv gestaltet wird. Denn die gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 4

HV für die Schulgelderhebung vorausgesetzte „wirtschaftliche Lage“ bezieht sich

allein auf die Fähigkeit, das Schulgeld aufbringen zu können.

kk) Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 7. Juni

2005 (BVerfGE 113, 88) führen zu keinem anderen Ergebnis. Das

Bundesverfassungsgericht erklärte es darin mit dem Sozialhilferecht für

unvereinbar, mit Hilfe eines vom Sozialhilfeträger gewährten Darlehens einen

zivilrechtlich nicht gegebenen Unterhaltsanspruch sozialhilferechtlich begründen

zu wollen. Diese Überlegungen können auf die Auslegung des Art. 59 Abs. 1 Satz 4

HV nicht übertragen werden. Die Begründung beruht im Wesentlichen auf den

einfachgesetzlichen Vorschriften des Sozialhilferechts sowie der nur relativ

schwachen Rechtsposition, die der Anspruch auf Elternunterhalt vermittelt. Diese

Erwägungen lassen sich auf die Problematik der verfassungsrechtlichen

Zulässigkeit der Entgeltlichkeit des Hochschulzugangs indes nicht übertragen. Es

fehlt bereits an der grundlegenden Vergleichbarkeit, da mit dem

Studienbeitragsdarlehen den gegenwärtigen wirtschaftlichen Verhältnissen der

Studierenden Rechnung getragen und nicht - wie in dem vom

Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall - ein Anspruch, für den keine

gesetzliche Grundlage besteht, fingiert wird.

Weiterhin zeigen die Vorschriften über die Prozesskostenhilfe nach der

Zivilprozessordnung, dass die Berücksichtigung einer nachträglichen

Verbesserung der Vermögenssituation eines staatlichen Leistungsempfängers der

Rechtsordnung keineswegs fremd ist. Dabei beruht das Institut der

Prozesskostenhilfe nicht nur auf sozialstaatlichen Erwägungen, sondern auch auf

dem Gleichheitssatz sowie dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. BVerfGE 81, 347 [356];

BVerfG (1. Kammer des Zweiten Senats), NVwZ 2005, S. 323). Gleichwohl gebietet

§ 120 Abs. 4 ZPO, auch nach der gerichtlichen Gewährung von Prozesskostenhilfe

Ratenzahlungen nach § 115 Abs. 2 ZPO anzuordnen oder den Betrag der

monatlichen Zahlungen zu erhöhen, wenn sich die Leistungsfähigkeit der

unbemittelten Partei geändert hat. Daraus wird deutlich, dass selbst ein sozial-

und rechtsstaatlich fundiertes wie auch grundrechtlich garantiertes Teilhaberecht

an staatlichen Leistungen noch der nachträglichen Überprüfung unterliegen kann.

ll) Soweit eingewandt wird, die historische Betrachtung lasse den Schluss zu, dass

Studierende mittels Art. 59 HV schon davor bewahrt werden sollten, den Staat um

Unterstützung zur Finanzierung ihres Studiums angehen zu müssen (so Wieland,

a.a.O., S. 381 f.), ergeben sich dafür keine hinreichenden Anhaltspunkte aus der

Entstehungsgeschichte der Hessischen Verfassung. Da das bonitätsunabhängige

Studiendarlehen für jedermann ohne Sicherheitsprüfung zur Verfügung steht,

müssen sich Studierende nicht in eine Bittstellerposition begeben und steht der

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müssen sich Studierende nicht in eine Bittstellerposition begeben und steht der

Zumutbarkeit der Inanspruchnahme des Darlehens nichts entgegen.

mm) Im Übrigen war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, bei der Festlegung der

Beitragspflicht wie auch der Zins- und Tilgungsbedingungen neben der

wirtschaftlichen Lage des Studierenden auch die Berücksichtigung der

wirtschaftlichen Lage seiner Eltern oder sonstigen Unterhaltspflichtigen

anzuordnen. Nach Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV reicht es aus, wenn die

Voraussetzungen der Schulgelderhebung in einer der dort alternativ genannten

Personen vorliegen, so dass allein auf die wirtschaftliche Lage des Studierenden

abgestellt werden durfte.

3. Soweit das Studienbeitragsgesetz neben dem Grundstudienbeitrag gemäß § 3

Abs. 3 und § 4 HStubeiG die Erhebung von Langzeit- und Zweitstudienbeiträgen

vorschreibt, unterliegen diese nicht den verfassungsrechtlichen Beschränkungen

des Art. 59 Abs. 1 HV. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs verbürgt

Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV nur die Unterrichtsgeldfreiheit für ein Erststudium im

Rahmen der Regelstudienzeit (StGH, Urteil vom 01.12.1976 - P.St. 812 - , StAnz.

1977, S. 110 [115]). Hieran ist festzuhalten. Daher ist der Gesetzgeber frei, die

Beitragspflicht für ein Zweitstudium oder nach Überschreiten der Regelstudienzeit

ohne Rücksicht auf Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV zu bestimmen.

4. Aufgrund der zuvor angestellten Erwägungen kommt eine Verletzung des Art.

59 Abs. 2 HV, wonach der Zugang zu den Hochschulen nur von der Eignung

abhängig gemacht werden darf, ebenfalls nicht in Betracht. Dabei kann offen

bleiben, ob diese Norm über Art. 59 Abs. 1 HV hinausgehende Anforderungen an

die Offenheit des Hochschulzugangs stellt. Denn jedenfalls wird der Zugang zu den

hessischen Hochschulen infolge der Zumutbarkeit der Darlehensaufnahme zur

Finanzierung der Studienbeiträge (vgl. zuvor 2. b) jj) durch die Erhebung des

Grundstudienbeitrags nicht in einer Weise erschwert, die mit Art. 59 Abs. 2 HV

unvereinbar wäre.

II.

Die Verzinsung des Studiendarlehens nach § 7 Abs. 1 Satz 2, 4 HStubeiG und die

Regelung zur Freistellung von der Verzinsung nach § 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG

unterliegen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Landestreuhandstelle ist verpflichtet, Studienbewerbern und Studierenden ein

verzinsliches Darlehen ohne Bonitätsprüfung und Sicherheiten zu gewähren, wenn

die Hochschule die Darlehensberechtigung festgestellt hat (§ 7 Abs. 1 Satz 3

HStubeiG). Der Zinssatz für dieses Darlehen darf nur aus den Geldbeschaffungs-

und Verwaltungskosten berechnet werden und ist auf höchstens 7,5 vom Hundert

jährlich begrenzt (§ 7 Abs. 1 Satz 4 HStubeiG). Von der Zinszahlung befreit sind

Studierende, deren Berechtigung, Leistungen nach dem BAföG zu erhalten,

festgestellt worden ist (§ 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG).

1. Die Zinsen stellen kein Schulgeld im Sinne von Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV dar. Art.

59 Abs. 1 Satz 4 HV enthält die Ermächtigung, unter den dort genannten

Voraussetzungen für den Unterricht, d.h. den damit unmittelbar und mittelbar

verbundenen Verwaltungs-, Sach- und Personalaufwand ein Entgelt zu erheben.

Dazu gehören die für das Darlehen anfallenden Zinsen nicht (Pestalozza,

Landesverfassungsrechtliche Fragen eines Hochschulgeldes in Hessen, 2006,

Rdnr. 127, 143). Sie werden nicht als Schulgeld erhoben, sondern sind nur

mittelbare Folge der Erhebung eines Schulgeldes. Sie entstehen nur dann, wenn

der zur Leistung des Studienbeitrags verpflichtete Studierende das

bonitätsunabhängige Darlehen tatsächlich in Anspruch nimmt. Die Zinsen sind

erst mit der Rückzahlung des Studiendarlehens zu entrichten und fließen nicht den

Hochschulen oder dem Land zu, sondern der darlehensgebenden

Landestreuhandstelle (§ 8 Abs. 1 HStubeiG).

2. Die grundsätzliche Verzinslichkeit der Studiendarlehen verstößt auch in ihrer

mittelbaren Wirkung nicht gegen Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV.

a) Die Entscheidung des Landesgesetzgebers, bonitätsunabhängige Darlehen zur

Verfügung zu stellen, nicht aber einen zusätzlichen geldwerten Vorteil, der mit der

Unverzinslichkeit der Darlehen einherginge, ist verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden. Würde das Darlehen zinsfrei gewährt, stünde, wie die

Landesanwaltschaft zutreffend darlegt, zu erwarten, dass selbst wirtschaftlich

Leistungsfähige stets ein Darlehen in Anspruch nähmen, um in den Genuss des

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Leistungsfähige stets ein Darlehen in Anspruch nähmen, um in den Genuss des

damit verbundenen Vorteils zu gelangen.

Mit der Verzinsung des Studiendarlehens nach § 7 Abs. 2 Satz 4 HStubeiG

entstehen Belastungsunterschiede zwischen den Studierenden, die ein Darlehen in

Anspruch nehmen und es mit Zinsen zurückzahlen müssen, gegenüber den

Studierenden, die kein Darlehen in Anspruch nehmen. Den sachlichen

Anknüpfungspunkt dieses Belastungsunterschieds bilden die Inanspruchnahme

des Darlehens und damit die Erlangung eines finanziellen Vorteils, über den die

studienbeitragspflichtigen Studierenden, die kein Darlehen in Anspruch nehmen,

nicht verfügen.

b) Entgegen der Auffassung der Antragsteller verstößt die Zinsregelung nicht

deshalb gegen Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV, weil nach § 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG nur

diejenigen Darlehensnehmer von der Zinspflicht ausgenommen sind, deren

Berechtigung, Leistungen nach dem BAföG zu erhalten, festgestellt worden ist.

Die von diesen Studierenden ansonsten zu leistenden Zinsen übernimmt der

Studienfonds nach § 9 HStubeiG. Diese Zinsfreistellung dauert auch nach Ende

des Studiums an. Mit dem gesetzlichen Ausschluss der Verzinsung eines

Studienbeitragsdarlehens für diesen Personenkreis wurde im

Gesetzgebungsverfahren in Abkehr von der zunächst vorgesehenen generellen

Verzinsungspflicht im Anhörungsverfahren geäußerten Bedenken entsprochen,

dass eine Gleichbehandlung aller Darlehensnehmer ohne Rücksicht darauf, ob sie

das Darlehen nehmen, weil sie es sich aus wirtschaftlichen Gründen nicht leisten

können, aus eigenen Mitteln die Studienbeiträge zu zahlen, oder ob sie ihre Mittel

anderswo binden wollen und deswegen auf das zinsgünstige Darlehen

zurückgreifen, gegen Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV verstoße (vgl. Pestalozza,

Stellungnahme vom 25. August 2006 zum Gesetzentwurf der CDU-Fraktion, AV

WKA/16/74, S. 301 [301 f.]). Aufgrund des Änderungsantrags der CDU-Fraktion

vom 19. September 2006 (LT-Drucks. 16/6018, S. 4, 6) wurde die in § 7 Abs. 1

Satz 6 HStubeiG normierte Zinsbefreiung aufgenommen.

Die Zinsbefreiung von Studierenden, deren BAföG-Berechtigung festgestellt

worden ist, stellt sicher, dass dieser Personenkreis durch die Inanspruchnahme

des Darlehens finanziell nicht stärker belastet wird als diejenigen Studierenden, die

die Studienbeiträge aus eigenen Mitteln bezahlen. Diese sozialverträgliche

Darlehensgestaltung trägt somit dem in Art. 59 Abs. 1 HV selbst nicht unmittelbar

verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung in besonderer Weise Rechnung, weil

sie insoweit den gleichen Zugang zur akademischen Bildung ermöglicht.

c) Die Beschränkung der Befreiung von der Verzinsung des Darlehens auf diesen

Personenkreis ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Begünstigung

von BAföG-Berechtigten ist sachgerecht und geeignet, der von Art. 59 Abs. 1 HV

intendierten Bildungschancengleichheit Rechnung zu tragen.

Das Bundesausbildungsförderungsgesetz begründet einen Anspruch auf

Ausbildungsförderung für Studierende, die aus eigener wirtschaftlicher

Leistungskraft oder der ihrer Angehörigen die Kosten für ein Studium nicht selbst

aufbringen können. Es regelt den Bedarf für die jeweilige Ausbildung der Höhe

nach und enthält genaue Vorgaben für die Berücksichtigung der wirtschaftlichen

Lage des Studierenden, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltspflichtigen. Der

Bundesgesetzgeber hat damit eine bedarfsbegründende wie bedarfsbemessende

Regelung für die staatliche Förderung von Studierenden getroffen, die bestimmt

und geeignet ist, ein Studium auch für wirtschaftlich nicht ausreichend

Leistungsfähige zu ermöglichen. Daran durfte der hessische Gesetzgeber bei der

Bestimmung desjenigen Personenkreises anknüpfen, für den eine weitere soziale

Abfederung der Darlehenskonditionen vorgesehen wurde. Es war zudem das

Anliegen des Gesetzgebers, den Verwaltungsaufwand für die Erhebung der

Studienbeiträge wie für die Feststellung der Zinsbefreiung möglichst gering zu

halten.

d) Der Gesetzgeber durfte eine Feststellung der Berechtigung zu Leistungen nach

dem Bundesausbildungsförderungsgesetz zur Voraussetzung der Zinsbefreiung

erklären.

Dabei braucht nicht entschieden zu werden, ob § 7 Abs.1 Satz 6 HStubeiG die

Erteilung eines Bescheides nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BAföG voraussetzt. Ebenso

kann offen bleiben, ob ein Studierender über die Fälle des § 46 Abs. 5 BAföG

hinaus einen Anspruch auf Erteilung eines isolierten Feststellungsbescheides

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hinaus einen Anspruch auf Erteilung eines isolierten Feststellungsbescheides

zwecks Nachweises seiner Berechtigung zur Zinsbefreiung gemäß § 7 Abs. 1 Satz

6 HStubeiG hat. Denn selbst wenn ein Studierender zur Erlangung der

Zinsbefreiung gezwungen wäre, einen Förderungsbescheid nach § 50 Abs. 1 Satz 1

BAföG zu erwirken und in der Folge Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz tatsächlich in Anspruch zu nehmen, wäre

dies mit Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV vereinbar.

Es kann von Verfassungs wegen nicht beanstandet werden, dass der

Landesgesetzgeber sich aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität nicht für ein

eigenständiges Verfahren zur Feststellung der Zinsbefreiung entschieden hat. Mit

der festgestellten Berechtigung zum Erhalt von Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz verbindet sich eine gesicherte Annahme der

Angewiesenheit auf solche Leistungen und damit einer wirtschaftlichen Lage, die

der hessische Gesetzgeber zur Grundlage seiner Entscheidung einer Zinsbefreiung

für Studierende machen durfte, die das Studiendarlehen in Anspruch nehmen.

Eine eigenständige Prüfung allein für die nicht unmittelbar als Schulgeld

anzusehende Verzinsungspflicht, die sich erst bei der Rückzahlung des

Studiendarlehens realisiert, hätte im Zusammenhang mit der Darlehensvergabe

zu einem hohen Verwaltungsaufwand geführt, den der Gesetzgeber gerade

vermeiden wollte.

Der Gesetzgeber war deshalb auch nicht verpflichtet, eine Möglichkeit zur

Erlangung der Zinsbefreiung ohne Durchführung des Verfahrens nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz für solche Studierende zur Verfügung zu

stellen, die entsprechende Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz bewusst nicht in Anspruch nehmen wollen,

obwohl sie die hierfür geltenden Voraussetzungen erfüllen.

3. Es begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass das

Studiendarlehen auch während der Dauer einer Stundung nach § 8 Abs. 2

HStubeiG zu verzinsen ist. Die wahlweise monatliche Mindestrate von 50 Euro in

Verbindung mit dem Erlöschen des Rückzahlungsanspruchs 25 Jahre nach Beginn

der Rückzahlungspflicht oder im Falle des Todes des Darlehensnehmers

gewährleisten die soziale Abfederung der Darlehensabwicklung in ausreichender

Weise. Eine übermäßige Inanspruchnahme der Darlehensnehmer, deren

Zinspflicht nicht von vornherein wegen Feststellung der Leistungsberechtigung

nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz entfällt, ist danach nicht zu

besorgen.

III.

Die Studienbeiträge unterliegen nicht den für Sonderabgaben geltenden speziellen

verfassungsrechtlichen Anforderungen. § 9 Abs. 2 HStubeiG ist

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Gem. § 2 Abs. 1 HStubeiG werden die Studienbeiträge für das „Lehrangebot in

allen Studiengängen nach § 20 des Hessischen Hochschulgesetzes erhoben“.

Indem die Abgabenpflicht für das den Studierenden zur Verfügung gestellte

Lehrangebot aller Studiengänge insgesamt und unabhängig von der individuellen

Inanspruchnahme durch den einzelnen Studierenden statuiert wird, stellen sich die

Beiträge nach dem Studienbeitragsgesetz als Gegenleistung für den

staatlicherseits finanzierten personellen und materiellen Aufwand für die Lehre in

den Studiengängen der hessischen Hochschulen dar. Gleichzeitig löst schon die

Möglichkeit der Inanspruchnahme des Lehrangebots, die durch die Immatrikulation

besteht, die Zahlungspflicht aus.

Sind die Studienbeiträge nach dem Studienbeitragsgesetz daher als Beiträge im

Rechtssinne anzusehen (BVerfGE 92, 91 [115]; 108, 1 [26: „Eine Gebühr wird für

die tatsächliche, ein Beitrag für die potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen

Einrichtung oder Leistung erhoben“]), unterliegen sie als solche nicht den

besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von

Sonderabgaben. Vielmehr bestehen gegen ihre Erhebung keine grundsätzlichen

Bedenken, denn sie sind dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion sachlich

besonders gerechtfertigt. Zwar kann ihre konkrete gesetzliche Ausgestaltung,

insbesondere ihre Bemessung, mit der Begrenzungs- und Schutzfunktion der

bundesstaatlichen Finanzverfassung kollidieren (so BVerfGE 108, 1 [17]). Hierfür

sind jedoch im Falle des Studienbeitragsgesetzes keine Anhaltspunkte ersichtlich,

da die Studienbeiträge die Kosten auch eher günstigerer Studiengänge bei Weitem

nicht abdecken. Das Hessische Ministerium für Wissenschaft und Kunst beziffert im

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nicht abdecken. Das Hessische Ministerium für Wissenschaft und Kunst beziffert im

April 2008 die Aufwendungen des Landes für Studierende auf der Basis der

Förderung der staatlichen Hochschulen im Jahr 2007 mit einer Summe von 1,192

Milliarden Euro auf durchschnittlich 11.000 Euro pro Studierenden in der

Regelstudienzeit (www.studienbeitraege.hessen.de). Der Umfang der Zahlungen

des Landes pro Studienplatz und Jahr auf der Basis von 111.850 Studierenden

während der Regelstudienzeit im Wintersemester 2006/2007 pro Studienplatz und

Jahr reicht von 5.025 Euro für Studierende der Betriebswirtschaftslehre bis zu

23.597 Euro für Medizin-Studierende. Die Kosten des Landes für einen dieser

Studienplätze auf der Basis der Regelstudienzeit werden mit 25.125 Euro für

Studierende der Betriebswirtschaftslehre bis zu 153.381 Euro für Medizin-

Studierende angegeben. Angesichts der in Relation zu den staatlich zu

finanzierenden Kosten eines Studienplatzes geringen Höhe der Grund- wie der

Langzeitstudienbeiträge, aber auch der höchstmöglichen Zweitstudienbeiträge

bestehen insbesondere hinsichtlich der Beitragshöhe keine verfassungsrechtlichen

Bedenken.

Die rechtliche Qualifizierung der Abgaben nach dem Studienbeitragsgesetz als

Beiträge wird durch die Verwendung des Beitragsaufkommens nicht in Frage

gestellt. Denn Letzteres muss nach allgemeinen Abgabegrundsätzen nicht

zwingend zweckgebunden zur speziellen Kostendeckung der beitragspflichtigen

Leistungen verwendet werden. Vielmehr dienen nach dem Prinzip der

Nonaffektation grundsätzlich alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben

(Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band V, 3. Aufl. 2007,

§ 119 Rdnr. 57).

2. Die Finanzierung des Studienfonds ab dem 1. Januar 2011 führt nicht zu der

Beurteilung der Studienbeiträge als Sonderabgabe. Der Studienfonds erhält ab

dem 1. Januar 2011 gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 HStubeiG von den Hochschulen

einen Betrag, der zunächst zehn vom Hundert der jeweiligen Einnahmen der

Hochschule aus den Studienbeiträgen mit Ausnahme der Langzeitstudienbeiträge

entspricht. Damit werden, anders als die Antragsteller annehmen, nicht die von

den Studierenden zu zahlenden Studienbeiträge an den Studienfonds

weitergeleitet und zu dessen Finanzierung verwandt. Die Beitragszahlungen

werden lediglich zu der Finanzierung des Studienfonds in Bezug gesetzt. Das

Beitragsaufkommen der jeweiligen Hochschule (ohne Langzeitstudienbeiträge)

stellt nur eine Bemessungsgrundlage dar, nach der der Umfang der von den

Hochschulen, nicht aber von den beitragspflichtigen Studierenden an den

Studienfonds zu entrichtenden Zahlungen bestimmt wird. Nach dem insoweit

eindeutigen Wortlaut des Gesetzes erhält der Studienfonds „von den

Hochschulen“ einen Betrag, der nicht aus dem Studienbeitragsaufkommen selbst

entnommen wird, sondern allein der Höhe nach „zehn vom Hundert der jeweiligen

Einnahmen der Hochschule aus den Studienbeiträgen (…) entspricht“. Die den

Hochschulen zustehenden Einnahmen aus den Studienbeiträgen unterliegen

vollumfänglich der Zweckbindung nach § 1 Abs. 3 Sätze 1 - 3 HStubeiG und sind

daher für die Verbesserung der Qualität von Studium und Lehre zu verwenden.

Eine Qualifizierung der Studienbeiträge als besonders rechtfertigungsbedürftige

Sonderabgaben im Hinblick auf die Finanzierung des Studienfonds kommt von

daher nicht in Betracht.

IV.

Die Zweckbindungsregelungen in § 1 Abs. 2, 3 und 4 HStubeiG sind mit der

Hessischen Verfassung vereinbar.

1. Die Studienbeiträge nach dem Studienbeitragsgesetz werden mit Ausnahme

der Langzeitstudienbeiträge gem. § 1 Abs. 2 Satz 1 HStubeiG der Hochschule, die

die Beitragspflichtigen besuchen, zugewiesen. Sie ist verpflichtet, „die Einnahmen

zweckgebunden zur Verbesserung der Qualität von Studium und Lehre“ zu

verwenden. Die Langzeitstudienbeiträge nach § 4 HStubeiG fließen gemäß § 1 Abs.

4 HStubeiG direkt dem Landeshaushalt zu; von ihnen erhalten die Hochschulen

nur einen Anteil von 10 % zur Abdeckung ihrer Verwaltungskosten. Dies hat zur

Folge, dass die Langzeitstudienbeiträge den Hochschulen nicht zur Verbesserung

der Qualität von Studium und Lehre zur Verfügung stehen. Entsprechend

profitieren die Langzeitstudienbeiträge zahlenden Studierenden nicht unmittelbar

von ihren Beitragsleistungen. Gleichzeitig finanzieren die sonstigen Beitragszahler

die qualitätsverbessernden Maßnahmen der Hochschulen für die

Langzeitstudierenden mit.

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228

2. Diese unterschiedliche Mittelzuweisung begründet entgegen der Auffassung der

Antragsteller keine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes des Art. 1 HV. Es fehlt

an einer im Hinblick auf Art. 1 HV relevanten Ungleichbehandlung. Denn die

Beitragserhebung erfolgt bei den Beitragspflichtigen für die Möglichkeit der

Inanspruchnahme der Leistungen der Hochschulen. Sowohl Langzeitstudierende

als auch sonstige Beitragspflichtige sind in gleicher Weise berechtigt, die

Einrichtungen und Angebote der Hochschulen in Anspruch zu nehmen. Die

unterschiedliche Verwendung des Beitragsaufkommens ändert hieran nichts.

Insofern käme eine verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung nur dann

in Betracht, wenn ein Beitragszahler einen verfassungsrechtlich verbürgten

Anspruch hätte, Nutznießer der von ihm gezahlten Abgaben zu sein, er also

unmittelbar von „seinen“ Beiträgen profitieren müsste. Ein solcher Anspruch

existiert jedoch nicht. Vielmehr unterliegen Beitragseinnahmen von Verfassungs

wegen keiner Zweckbindung, so dass seitens des Beitragszahlers kein Anspruch

auf eine bestimmte (ihm nutzbringende) Verwendung der Beiträge besteht (vgl.

Kirchhof, a.a.O., § 119 Rdnr. 57).

Selbst für spezifisch nutzungsbezogene Gebührenregelungen hat das

Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass der Gleichheitsgrundsatz weder einer

Unterdeckung noch einer Überdeckung der Kosten durch die Gebühren von

vornherein entgegensteht (BVerfGE 50, 217 [226 f.]; 97, 332 [345]). Danach ist

also von Verfassungs wegen sogar eine Gebührenerhebung zulässig, die über die

Kosten hinausgeht, die die in Anspruch genommene Leistung verursacht. Folglich

besteht selbst bei Gebühren kein Anspruch darauf, dass die gezahlten Beträge

dem Zahler tatsächlich in vollem Umfang durch Leistungserbringung wieder

zufließen. Erst recht muss dies für die von einer konkreten Nutzung unabhängige

Beitragserhebung gelten. Der einzelne Studierende hat daher keinen Anspruch

darauf, dass die von ihm gezahlten (Langzeitstudien )Beiträge tatsächlich durch

entsprechende Qualitätsverbesserungen seitens der Hochschule ihm wieder

zugute kommen. Daher kann nichts dagegen eingewandt werden, dass die

Langzeitstudienbeiträge dem Landeshaushalt statt den Hochschulen zufließen.

3. Steht es somit dem Gesetzgeber frei, die durch Beiträge erzielten Einnahmen

zweckungebunden zu verwenden, so konnte er das Aufkommen aus den

Studienbeiträgen nach dem Studienbeitragsgesetz unterschiedlichen Zwecken

zuführen. Dies hat er getan, indem er die Langzeitstudienbeiträge dem

Landeshaushalt zur allgemeinen Verwendung (und damit auch der Sicherung des

Hochschulpaktes zugunsten der Hochschulen, vgl. die allgemeine Begründung des

CDU-Gesetzentwurfs, LT-Drucks. 16/5747, S. 2) und die übrigen Beiträge den

Hochschulen mit der Zweckbindung des § 1 Abs. 3 HStubeiG zugewiesen hat.

Unterstellte man, der Gesetzgeber hätte alle Beiträge nach dem

Studienbeitragsgesetz dem Landeshaushalt zugewiesen und dann die Mittel für

die Hochschulen im Landeshaushalt in Höhe (nur) eines Anteils der

Beitragseinnahmen erhöht, wäre keinerlei Anhaltspunkt für eine Verletzung des

Gleichheitsgrundsatzes erkennbar gewesen. Daher kann im Hinblick auf Art. 1 HV

nichts anderes gelten, wenn der Gesetzgeber die Beitragseinnahmen ohne die

Langzeitstudienbeiträge sogleich den Hochschulen zuweist.

4. Soweit die unterschiedliche Zuweisung der Beitragseinnahmen dazu führt, dass

Grund- und Zweitstudienbeitragszahler die mit den Beiträgen finanzierten

Qualitätsverbesserungen des Studiums (auch) für Langzeitstudierende

mitfinanzieren, ohne dass deren Beiträge wiederum den sonstigen Studierenden

unmittelbar zugute kommen, liegt darin keine verfassungsrechtlich relevante

Ungleichbehandlung oder eine rechtfertigungspflichtige Sonderabgabe. Vielmehr

entspricht es dem Wesen von Beiträgen, dass auch andere als der jeweilige

Beitragszahler von den mit den Beiträgen finanzierten Leistungen profitieren.

Selbst bei Gebühren, bei denen ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen

Abgabe und Inanspruchnahme von Leistungen besteht, ist es, da die Überdeckung

zulässig ist, verfassungsrechtlich unbedenklich, dass über die Kosten

hinausgehende Einnahmen seitens des Staates erzielt werden, die dann nicht dem

Gebührenzahler zugute kommen, da sie anderweitig im Haushalt verwendet

werden. Erst recht ist dies bei Beiträgen zulässig, bei denen der unmittelbare

Zusammenhang zwischen tatsächlicher Inanspruchnahme der Leistung und der

Beitragspflicht nicht besteht. Studierende zahlen „ihren“ Beitrag für die

Möglichkeit der Nutzung des Hochschullehrangebots. Dieses steht den Grund- und

Zweitstudienbeitragszahlern ebenfalls zur Verfügung. Deren

Nutzungsmöglichkeiten sind nicht etwa deshalb eingeschränkt, weil auch

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Nutzungsmöglichkeiten sind nicht etwa deshalb eingeschränkt, weil auch

Langzeitstudierende immatrikuliert sind, deren Beiträge nicht unmittelbar den

Hochschulen zufließen. Insofern steht stets eine Leistung den erhobenen

Beiträgen gegenüber. Eine Ungleichbehandlung ist daher nicht ersichtlich.

5. Selbst wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine

verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung der Beitragszahler annehmen

wollte, wäre diese sachlich gerechtfertigt. Denn der Lenkungseffekt der

Studienbeiträge hin zu einer Verkürzung des Studiums könnte gemindert werden,

wenn den Hochschulen die (zudem erhöhten) Einnahmen (auch) aus

Langzeitstudienbeiträgen unmittelbar zufließen würden. Der Gesetzgeber ist

weithin frei, die Gebühren(höhe) zur Verhaltenssteuerung zu nutzen (BVerfGE 97,

332 [345]). Wenn dabei auch die Überdeckung durch Gebühren zulässig ist, kann

dies für die hier in Rede stehenden Beiträge nur bedeuten, dass diese den

Hochschulen mit dem Ziel der Verbesserung des Studienangebots zur Einhaltung

der Regelstudienzeit vorenthalten werden dürfen. Selbst bei Vorliegen einer

verfassungsrelevanten Ungleichbehandlung wäre die unterschiedliche

Beitragsverwendung durch die gegenüber den Hochschulen beabsichtigte

Lenkungswirkung im Hinblick auf die Anforderungen des Art. 1 HV sachlich

gerechtfertigt.

6. Es fehlt auch an einer verfassungsrechtlich relevanten Ungleichbehandlung der

Hochschulen. Zwar ist es zutreffend, dass die der jeweiligen Hochschule

zufließenden Beitragsmittel von der Zahl der Langzeitstudierenden abhängen.

Diesbezüglich werden aber alle Hochschulen gleichbehandelt. Jede Hochschule

erhält für die Dauer der Regelstudienzeit - vorbehaltlich einer Beitragsbefreiung

gem. § 6 HStubeiG - die Beiträge der Studierenden. Ein weiterer Anspruch der

Hochschulen wurde durch die Zweckbindung in § 1 Abs. 3 HStubeiG nicht

begründet. Soweit damit die Einnahmen der Hochschulen umso geringer werden,

je größer der Anteil der Langzeitstudierenden ist, trifft dies ebenfalls alle

Hochschulen in gleichem Maße. Dass etwa bestimmte Hochschulen vermehrt

Langzeitstudierende aufweisen und daher strukturell durch die gesetzliche

Regelung benachteiligt werden, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Aber selbst wenn man darin eine verfassungsrechtlich relevante

Ungleichbehandlung sehen wollte, wäre diese gerechtfertigt. Insofern kann auf die

Ausführungen zu 5. verwiesen werden.

7. Die den Hochschulen nur allgemein auferlegte Zweckbindung der ihnen nach § 1

Abs. 3 HStubeiG zustehenden Beiträge führt zu der Möglichkeit der Hochschulen,

die Beitragseinnahmen an beliebiger Stelle ihrer Gesamtorganisation einzusetzen.

Daher ist es möglich, die Verwendung des Beitragsaufkommens von ihrem

Entstehungszusammenhang abzukoppeln. Denn die Hochschulen sind nicht

verpflichtet, die Beiträge zentralen Einrichtungen, die allen Beitragszahlern zugute

kommen, zur Verfügung zu stellen oder etwa den jeweiligen Fachbereichen Mittel

genau in der Höhe der von ihren Studierenden gezahlten Beiträge zuzuweisen.

Vielmehr ist eine Umverteilung zwischen den einzelnen Einrichtungen der

Hochschulen zulässig.

Diese Umverteilungsmöglichkeit führt nicht zu einer Verfassungswidrigkeit der

Zweckbestimmung. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Zweckbindung von

Einnahmen ihrerseits nicht unbeschränkt möglich ist. Zwar wird allgemein davon

ausgegangen, dass dem Grundsatz der Gesamtdeckung des Haushalts

Verfassungsrang nicht zukommt. Eine - möglicherweise verfassungswidrige -

Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers durch

Zweckbindungen könnte jedoch dann angenommen werden, wenn

Zweckbindungen in unvertretbarem Ausmaß stattfänden (BVerfGE 97, 332 [345]).

Folglich ist die Möglichkeit einer Zweckbindung eher die Ausnahme als die Regel. Je

weiter diese Zweckbindung reichte, desto rechtfertigungsbedürftiger wäre sie also.

Die konkrete Zuordnung der Verwendung einer (Beitrags-)Einnahme zum

Entstehungszusammenhang ist verfassungsrechtlich nicht zwingend, sondern

ihrerseits eine Ausnahme. Daher war es verfassungsrechtlich nicht erforderlich,

gesetzgeberisch die Verwendung der Beiträge gerade in dem Bereich

sicherzustellen, in dem sie erhoben werden. Insofern hat auch ein

Studienbeitragszahler von Verfassungs wegen keinen Anspruch darauf, dass seine

Beiträge für eine gerade ihm in besonderem Maße nützende Einrichtung der

Hochschule verwendet werden.

Dabei ist auch zu bedenken, dass die Studienbeiträge gemäß § 2 Abs. 1 HStubeiG

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Dabei ist auch zu bedenken, dass die Studienbeiträge gemäß § 2 Abs. 1 HStubeiG

für „das Lehrangebot in allen Studiengängen“ erhoben werden, also nicht (nur) für

die durch das Beitragsaufkommen gem. § 1 Abs. 3 HStubeiG zu finanzierenden

Verbesserungen der Qualität von Lehre und Studium. Da aber jeder

beitragspflichtige Studierende die Möglichkeit der Inanspruchnahme des

Lehrangebots seines Studienganges hat, kann es eine Abkopplung von

Beitragspflicht und Gegenleistung nicht geben. Selbst wenn es im äußersten Fall

also dazu kommen sollte, dass an einem Fachbereich durch die von seinen

Studierenden gezahlten Beiträge keinerlei Verbesserungen im Sinne des § 1 Abs.

3 HStubeiG erzielt werden, so wäre hiergegen verfassungsrechtlich nichts zu

erinnern.

Die Verweisungen in § 7 Abs. 1 Satz 6 und § 8 Abs. 2 HStubeiG auf Regelungen

des Bundesausbildungsförderungsgesetzes verstoßen entgegen der Auffassung

der Antragsteller nicht gegen die Hessische Verfassung.

1. In § 8 Abs. 2 HStubeiG ist die Verpflichtung zur antragsgemäßen Stundung

davon abhängig gemacht, dass das monatliche Einkommen des

Darlehensnehmers einen Betrag nach § 18a Abs. 1 Satz 1 bis 3 BAföG zuzüglich

300 Euro nicht übersteigt. Damit wird die Stundung des Rückzahlungsanspruchs

nebst Zinsen ausdrücklich an den Einkommensbetrag nach § 18a Abs. 1 Satz 1 bis

3 BAföG gebunden. Die Voraussetzungen der damit in Bezug genommenen

bundesrechtlichen Vorschriften müssen vorliegen, damit der

Rückzahlungsanspruch gestundet wird; sie sind damit in ihrer jeweils geltenden

Fassung Gegenstand des Studienbeitragsgesetzes (vgl. LT-Drucks. 16/5747, S.

16).

a) Der Gesetzgeber muss die gesetzlichen Tatbestände nicht stets selbst

umschreiben, sondern darf im Wege der Verweisung auf andere Vorschriften

Bezug nehmen. Solche Verweisungen sind als vielfach übliche und notwendige

gesetzestechnische Methode anerkannt, sofern die Verweisungsnorm hinreichend

klar erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen, und wenn die

in Bezug genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch eine

ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind. Der Gesetzgeber darf auch auf

fremdes, nicht von ihm formuliertes und in Kraft gesetztes Recht eines anderen

Kompetenzbereiches verweisen. Eine solche Verweisung bedeutet rechtstechnisch

lediglich den Verzicht, den Text der in Bezug genommenen Vorschriften in vollem

Wortlaut in die Verweisungsnorm aufzunehmen (BVerfGE 47, 285 [311 f.]).

Bei einer Verweisung auf die jeweils geltende Fassung eines Gesetzes, einer

dynamischen Verweisung, kann mit einer Änderung des Verweisungsobjekts auch

zugleich eine Änderung der Verweisungsnorm verbunden sein, so dass sich

insbesondere unter dem Blickwinkel des Bestimmtheitsgebotes (Sommermann,

in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, 5. Aufl. 2005, Art. 20 Abs. 3 Rdnr. 290), des

Demokratieprinzips (Dreier, in: ders. [Hrsg.], GG II, 2. Aufl. 2006, Art. 20

[Demokratie] Rdnr. 121) und der bundesstaatlichen Kompetenzzuordnung (März,

in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 30 Rdnr. 29) die Frage eines etwa auch

landesverfassungsrechtlich unzulässigen Verzichts auf Befugnisse durch den nach

der Verfassung zuständigen Gesetzgeber stellt. Ein derartiger unzulässiger

Verzicht liegt indes nicht vor, wenn die Regelung in einem engen sachlichen

Zusammenhang mit der Verweisungsnorm steht. Dynamische Verweisungen auf

Vorschriften anderer Normgeber sind jedenfalls bei fest umrissenen

Rechtsinstituten und gleichgelagerten Regelungsmaterien grundsätzlich zulässig

(BVerfGE 26, 338 [365]; ausdrücklich offenlassend BVerfGE 47, 285 [312]).

Der Verweisung in § 8 Abs. 2 HStubeiG liegt ein enger sachlicher Zusammenhang

zugrunde, der die dynamische Verweisung rechtfertigt. Die Anforderungen, die der

Hessische Gesetzgeber für die Stundung der Darlehensrückzahlung als

maßgeblich ansieht, sind auf die gleichen sozialen Erwägungen zurückzuführen wie

die entsprechenden Kriterien nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz.

Dessen Regelungen sind in jahrzehntelanger Kontinuität ein gefestigter Bestandteil

der bundesweiten Förderung von Studierenden. Insbesondere die für die

Ausbildungsförderung wie für die Rückzahlung von Darlehen maßgeblichen

Einkommensgrenzen unterliegen ständiger sozialpolitischer Beobachtung wie

wissenschaftlicher Begleitung und sind in der Vergangenheit im Zuge der

Veränderungen der wirtschaftlichen Verhältnisse stetig angepasst worden. Für den

hessischen Landesgesetzgeber war klar zu erkennen, dass die bei Verabschiedung

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hessischen Landesgesetzgeber war klar zu erkennen, dass die bei Verabschiedung

des Studienbeitragsgesetzes als Voraussetzung einer Stundung in Bezug

genommene Einkommensgrenze des § 18a BAföG auch weiterhin der

sozialpolitischen Beobachtung und wissenschaftlichen Begleitung unterliegt und

bei einer Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst und in

zeitlichen Abständen erhöht werden wird (wie zuletzt mit Wirkung zum 1. Oktober

2008 durch Art. 15 Nr. 4 des 22. BAföGÄndG vom 23.12.2007, BGBl. I S. 3254

[3260]). Insofern zeichnet sich die Verweisung in § 8 Abs. 2 HStubeiG dadurch aus,

dass sie einen überschaubaren und für den Landesgesetzgeber in seiner

Entwicklung klar erkennbaren Inhalt hat. Zudem hat der Landesgesetzgeber sich

nicht auf die Übernahme dieser Regelungen beschränkt, sondern mit einem

weiteren Zuschlag von 300 Euro auf die maßgebliche Einkommensgrenze die

Stundung der Darlehensrückzahlung nebst Zinsen in weiterer Weise erleichtert.

Damit hat er die wesentliche Entscheidung über die Pflicht zur

Darlehensrückzahlung selbst getroffen.

b) Mit der zusätzlichen Festlegung eines Erhöhungsbetrages für das

Mindesteinkommen als Voraussetzung einer Stundung hat der Gesetzgeber

zugleich verdeutlicht, dass er sich der besonderen Verpflichtung im Hinblick auf die

Berücksichtigung sozialer und wirtschaftlicher Belange im Rahmen der

Bildungschancengleichheit bewusst war, so dass auch im Licht des Art. 59 Abs. 1

Satz 4 HV eine eigenständige, rechtsstaatlichen Anforderungen genügende

gesetzgeberische Entscheidung getroffen worden ist.

Damit bleibt es auch im Hinblick auf Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV dabei, dass der

hessische Landesgesetzgeber trotz der Dynamik der Verweisung wegen der

Sachnähe von Studienbeiträgen und Bundesausbildungsförderungsgesetz sowie

des eingeschränkten Verweisungsgegenstandes letztlich eine eindeutige eigene

Entscheidung getroffen hat. Das gleichwohl enthaltene dynamische Element, das

zudem aufgrund der praktischen Erfahrungen der Vergangenheit allein in der

Möglichkeit einer Erhöhung der Freibeträge zugunsten der Studierenden besteht,

ist nicht derart weitreichend, dass nicht mehr von einer eigenen Entscheidung des

hessischen Landesgesetzgebers ausgegangen werden könnte.

Hinsichtlich der von den Antragstellern geltend gemachten Bedenken, dass die

Anpassungsentscheidungen zu den Einkommensgrenzen des

Bundesausbildungsförderungsgesetzes (zukünftig) den Anforderungen des Art. 59

Abs. 1 HV nicht mehr entsprechen könnten, ist darauf zu verweisen, dass der

Gesetzgeber verpflichtet und in der Lage ist, den Regelungsgehalt des

Studienbeitragsgesetzes im Lichte der in Bezug genommenen Regelungen des

Bundesausbildungsförderungsgesetzes - wie auch sonst bei der Festlegung von

Betragsgrenzen - unter Kontrolle zu halten. Er hat sich im Übrigen selbst durch die

Befristung in § 13 Abs. 2 HStubeiG eine inhaltliche Kontrolle des gesamten

Gesetzes und damit auch der Einkommensgrenzen spätestens im Jahr 2011

auferlegt.

2. Diese Beurteilung gilt im Ergebnis auch für die Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 6

HStubeiG, die eine während des Studiums erfolgende Feststellung der

Berechtigung, Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz zu

erhalten, zur Voraussetzung der Zinsbefreiung für ein Studienbeitragsdarlehen

macht.

Insofern ist bereits zweifelhaft, ob eine dynamische Verweisung anzunehmen ist,

weil es hier allein auf die Feststellung der Anspruchsberechtigung zum Erhalt von

Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz ankommt und nicht

unmittelbar auf das Erfüllen einzelner Anspruchsvoraussetzungen nach diesem

Gesetz.

Die Sachnähe des Bundesausbildungsförderungsgesetzes und seiner

vergleichbaren Zielsetzung zu den ausbildungsbezogenen Belangen des

Studienbeitragsgesetzes rechtfertigt jedenfalls auch im Licht des Art. 59 Abs. 1

Satz 4 HV im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip die Anknüpfung an die

ausbildungsförderungsrechtliche Entscheidung.

VI.

Die angegriffenen Vorschriften sind auch im Übrigen mit den Anforderungen des

Gleichheitssatzes aus Art. 1 HV vereinbar. Dies gilt für die Ermächtigung der

Hochschulen zur Erhöhung des Zweitstudienbeitrags (1.), für die nur fakultative

Reduzierung des Teilzeitstudienbeitrags (2.), den Ausschluss der

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Reduzierung des Teilzeitstudienbeitrags (2.), den Ausschluss der

Darlehensberechtigung zur Finanzierung von Langzeit- oder Zweitstudienbeiträgen

(3.) sowie die Beitragsbefreiung studierender Eltern (4.).

1. Die Absolvierung eines weiteren Studiengangs nach Erwerb eines ersten

berufsqualifizierenden Abschlusses außerhalb konsekutiver Masterstudiengänge

wird in § 3 Abs. 3 Satz 1, 2 HStubeiG einem Zweitstudienbeitrag unterworfen, der

wie der Grundstudienbeitrag auf 500 Euro bemessen ist. Den Hochschulen wird

durch § 3 Abs. 3 Satz 3 HStubeiG die Möglichkeit eingeräumt, den

Zweitstudienbeitrag durch Satzung für Zweitstudiengänge außerhalb konsekutiver

Masterstudiengänge anstelle des gesetzlichen Regelbeitrags von 500 Euro auf

einen bis auf 1.500 Euro erhöhten Beitrag festzusetzen.

a) Dem Gesetzgeber stand es im Hinblick auf Art. 1 HV frei, ein Zweitstudium

anders als ein Erststudium zu behandeln und hierfür im vorgesehenen Umfang

erhöhte Beiträge zuzulassen.

Bei der Ausgestaltung von Abgabenpflichten steht dem Gesetzgeber ein weiter

Gestaltungsspielraum zu. Neben der Kostendeckung dürfen soziale Zwecke und

der Wert einer individuellen Leistung oder des zur Verfügung gestellten Vorteils

aus der Nutzung von Einrichtungen ebenso Berücksichtigung finden wie Planungs-

und Steuerungsintentionen des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 97, 332 [345]). Dem

Gesetzgeber ist unter der Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht jede

Differenzierung verwehrt. Er darf allerdings eine Gruppe von Normadressaten im

Vergleich zu anderen Normadressaten nicht anders und nachteilig behandeln,

wenn zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem

Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können

(Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 100, 104

[127]; 103, 271 [289]). Mit einer Gebührenregelung dürfen neben der

Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden; auch der Wert einer

staatlichen Leistung für deren Empfänger kann sich in Gebührenmaßstäben

niederschlagen. Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der

Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und

Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er

einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und

Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung

hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in

bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will

(BVerfGE 97, 332 [345]; 108, 1 [18]). Für Beiträge, die nicht wie Gebühren jeweils

als Gegenleistung für eine konkrete und individuell zurechenbare öffentliche

Leistung erhoben werden, sondern allein im Hinblick auf die Möglichkeit der

Inanspruchnahme der öffentlichen Leistung, gelten im Hinblick auf den

Gleichheitssatz des Art. 1 HV, der mit den Anforderungen des Gleichheitssatzes

des Art. 3 Abs. 1 GG übereinstimmt, keine weitergehenden Anforderungen.

b) Die unterschiedliche Behandlung eines Erst- und Zweitstudiums bei der

Heranziehung zu Studienbeiträgen ist wegen der hohen Kostenbelastung der

Bereitstellung von Studienplätzen sachlich gerechtfertigt.

Die Möglichkeit, von Studierenden, die ein Zweitstudium aufnehmen, eine

Beteiligung an den Kosten ihrer Ausbildung zu verlangen, trägt der Zielsetzung

des Gesetzes, den Hochschulen erhöhte Finanzmittel zur Verfügung zu stellen,

ebenso Rechnung wie der gesetzgeberischen Erwägung, mit der Beteiligung der

Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung eine Gerechtigkeitslücke zu

schließen. Diese sah der Gesetzgeber darin, dass eine Vielzahl nichtakademischer

Ausbildungen den Einsatz erheblicher Eigenmittel erfordert. Studierende eines

zweiten Studienganges verfügen bereits über einen akademischen Abschluss und

damit einen hohen Bildungsgrad. Die erneute Inanspruchnahme des mit hohem

Aufwand zu finanzierenden staatlichen Bildungsangebots in Form einer weiteren

Hochschulausbildung rechtfertigt es grundsätzlich, die Begünstigten bei der

Heranziehung zu einem Studienbeitrag anders als Studierende zu behandeln,

deren Studium dem Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses dient,

zumal zwei Studien regelmäßig eine erhöhte Qualifizierung und erhöhte

Einkommensperspektiven vermitteln.

Diese Wertung ist Gegenstand verschiedener Vorschriften, die in der

Rechtsprechung nicht beanstandet worden sind, wie der Regelung von

Zweitstudiengebühren (vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom

22.06.2006 - 5 UZ 2445/05 - zu § 5 Abs. 3 Satz 1 StuGuG a.F.; VG Mainz, Urteil

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22.06.2006 - 5 UZ 2445/05 - zu § 5 Abs. 3 Satz 1 StuGuG a.F.; VG Mainz, Urteil

vom 26.09.2007 - 7 K 2244/07.MZ - ) oder der verschärften

Zulassungsbedingungen für Zweitstudien in Studiengängen mit

Zulassungsbeschränkungen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom

27.03.2008 - 13 B 310/08 - ; VG Berlin, Beschluss vom 27.11.2007 - 3 LA 733.07 -

). Sie findet auch in der Beschränkung der Ausbildungsförderung für eine weitere

Ausbildung in § 7 Abs. 2 Satz 1 BAföG ihren Niederschlag.

Fälle, in denen ein Zweitstudium für die Ausübung des angestrebten Berufs

rechtlich erforderlich ist, hat der Gesetzgeber in § 4 Abs. 3 HStubeiG besonders

geregelt. Im Übrigen sind die Hochschulen gemäß § 6 Abs. 5 HStubeiG

verpflichtet, Studierende von der Beitragspflicht zu befreien oder die Höhe des

Studienbeitrags zu ermäßigen, wenn die Erhebung des Beitrages aufgrund

besonderer Umstände des Einzelfalls eine unbillige Härte darstellen würde.

c) Der Abgabentatbestand des § 3 Abs. 3 Satz 3 HStubeiG ist auch hinreichend

bestimmt. Der Gesetzgeber hat das den Hochschulen eingeräumte

Satzungsermessen durch die Festlegung eines Mindestbeitrags von 500 Euro und

eines Höchstbeitrags von 1.500 Euro ausreichend begrenzt. Die Eröffnung dieses

begrenzten hochschulautonomen Gestaltungsspielraums für weiterführende

Studienangebote wurde im Gesetzgebungsverfahren mit der beabsichtigten

Förderung des Wettbewerbs und der Profilbildung der Hochschulen bei der

Entwicklung weiterqualifizierender Studiengänge, die sich in besonderem Maß an

Absolventen einer beruflichen Erstausbildung richten, begründet (LT-Drucks.

16/5747, S. 13). Kriterien für die Notwendigkeit der Erhöhung des

Zweitstudienbeitrags können vielschichtig und von dem jeweiligen Studiengang

oder der Studiensituation an einer Hochschule abhängig sein. Es ist

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber es den

Hochschulen als Empfängern (auch) der Zweitstudienbeiträge überantwortet hat,

die finanziellen Erfordernisse zur Verbesserung der Qualität von Studium und

Lehre für Studierende in Zweitstudiengängen selbst zu ermitteln und die Höhe der

Studienbeiträge nach § 3 Abs. 3 Satz 3 HStubeiG daran auszurichten. Die

genauere Bestimmung der Voraussetzungen einer Erhöhung des

Zweitstudienbeitrags über 500 Euro hinaus und die Festsetzung im vorgegebenen

Rahmen durfte den kraft Verfassung in Art. 60 Abs. 1 Satz 2 HV mit dem Recht der

Selbstverwaltung ausgestatteten und bei der Ausübung dieser

Regelungsermächtigung an die gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Vorgaben

gebundenen Hochschulen als autonomen Satzungsgebern übertragen werden.

d) Die potentiell erhöhten Beiträge für ein Zweitstudium verstoßen auch im

Übrigen nicht gegen verfassungsrechtliche Grundsätze der Abgabengerechtigkeit.

Aufgrund des bereits zuvor dargelegten weiten Gestaltungsspielraums dürfen die

Anforderungen an den Beitragsgesetzgeber nicht überspannt werden. Zur

Wahrung des Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers ist die

gerichtliche Kontrolldichte am Maßstab finanzverfassungsrechtlicher

Rechtfertigungsanforderungen eingeschränkt. Eine Beitragsbemessung ist

verfassungsrechtlich (erst) dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem

„groben Missverhältnis“ zu dem verfolgten Beitragszweck steht (BVerfGE 108, 1

[19]). Das ist vorliegend offenkundig nicht der Fall.

2. Es verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz aus Art. 1 HV, dass die

Hochschulen in § 3 Abs. 2 HStubeiG lediglich ermächtigt, nicht aber verpflichtet

werden, durch Studienordnung und damit Satzung den Grundstudienbeitrag im

Falle eines Teilzeitstudiums proportional zum Pflichtlehrangebot eines

Vollzeitstudiums zu reduzieren.

a) Die Beitragspflicht knüpft an die Möglichkeit der Studierenden zur

Inanspruchnahme des Lehrangebots der Hochschulen an (§ 2 Abs. 1 HStubeiG).

Teilzeitstudierende nehmen das Lehrangebot der Hochschulen zwar nicht in vollem

Umfang wahr. Teil- wie auch Vollzeitstudium können in Bezug auf besonders

kostenintensive Lehrveranstaltungen aber gleichgewichtige finanzielle

Aufwendungen erfordern, die es rechtfertigen, Teilzeitstudierende keiner

reduzierten Studienbeitragspflicht zu unterwerfen. Die durch § 3 Abs. 2 HStubeiG

gegebene Option, trotz reduzierter Pflichtstundenzahl den vollen

Grundstudienbeitrag zu erheben, verstieße nur dann gegen Art. 1 HV, wenn kein

Umstand ersichtlich wäre, der im Fall eines Teilzeitstudiums die Erhebung des

vollen Beitrags nach § 3 Abs. 1 HStubeiG rechtfertigen würde. Dies ist nicht der

Fall.

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Auch bei reduzierter Pflichtstundenzahl im Teilzeitstudium sind

Studiengestaltungen denkbar, die besonders kostenintensive Lehrveranstaltungen

der Hochschulen in vergleichbarem Umfang erfordern wie ein Vollzeitstudium. In

diesen Fällen kann es sachlich gerechtfertigt sein, von einer Ermäßigung des

Grundstudienbeitrags abzusehen. Entsprechendes wäre etwa dann anzunehmen,

wenn die mit den Studienbeiträgen nach § 1 Abs. 3 HStubeiG finanzierten

Qualitätsverbesserungen ihrer Eigenart nach gerade auch Teilzeitstudierenden

zugute kämen.

Eine unterschiedliche Behandlung von Teilzeit- und Vollzeitstudiengängen bei der

Heranziehung zum Studienbeitrag ist danach nicht zwingend, sondern unterliegt

der Bewertung im konkreten Studiengang. Es war zulässig, diese der Regelung

durch Studienordnung zu unterwerfen und damit der Satzungsautonomie der

Hochschulen zu überantworten mit der Ermächtigung, Beitragsregelungen zu

treffen, die die jeweilige Inanspruchnahme von Lehrleistungen im Verhältnis zu den

Vollzeitangeboten angemessen widerspiegeln.

b) Diesbezüglich ist jedoch besonders darauf hinzuweisen, dass das den

Hochschulen bei der Beitragsbestimmung eingeräumte Ermessen insoweit

eingeschränkt ist, als nicht jede hochschulbezogene Erwägung die Beibehaltung

des Regelgrundstudienbeitrags rechtfertigt. Wie sich aus dem Wortlaut des § 3

Abs. 2 HStubeiG ergibt, ist für die Reduzierung des Teilzeitstudienbeitrags der

Umfang des Pflichtlehrangebots im Verhältnis zu einem entsprechenden

Vollzeitstudiengang maßgebend. Daher haben die Hochschulen die Ausübung

ihres Satzungsermessens aus § 3 Abs. 2 HStubeiG insbesondere am

Pflichtlehrangebot auszurichten. Wenn sich in einem Teilzeitstudiengang insofern

ein nur eingeschränkter Umfang ergibt und daraus auch eine regelmäßig nur

eingeschränkte Inanspruchnahme des Lehrangebots (vgl. § 2 Abs. 1 HStubeiG, §

65 HHG) folgt, sind die Hochschulen gehalten, von der Ermächtigung zur

Beitragsreduzierung Gebrauch zu machen.

c) Dies gilt im Wege verfassungskonformer Auslegung auch für den Fall eines

Teilzeitstudiengangs, der nach Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden

Abschlusses außerhalb konsekutiver Masterstudiengänge während der

Regelstudienzeit durchgeführt und für den gemäß § 3 Abs. 3 HStubeiG ein

Zweitstudienbeitrag erhoben wird. Der Gesetzgeber hat in § 2 Abs. 1 und auch in §

3 Abs. 2 HStubeiG als Grund wie als Maßstab für die Beitragserhebung den

Umfang des (Pflicht-)Lehrangebots definiert. Vor den Anforderungen des

Gleichheitssatzes kann dies auch im Falle eines Teilzeitstudiums, das als

Zweitstudium absolviert wird, nicht unberücksichtigt bleiben.

3. § 7 Abs. 1 Satz 1 HStubeiG schließt einen Anspruch auf Gewährung des

Darlehens der Landestreuhandstelle zur Finanzierung von Zweitstudienbeiträgen

(nach § 3 Abs. 3 HStubeiG) und Langzeitstudienbeiträgen (nach § 4 HStubeiG,

vorbehaltlich des § 7 Abs. 4 HStubeiG) aus. Dies stellt eine Ungleichbehandlung

gegenüber Erststudierenden in der Regelstudienzeit dar, die dem

Gleichbehandlungsgrundsatz genügt.

a) Die bonitätsunabhängige Darlehensgewährung gem. § 7 HStubeiG dient der

Sicherung der besonderen Anforderungen des Art. 59 Abs. 1 HV, die auf

Studierende eines Zweitstudiums keine Anwendung finden. Insofern rechtfertigt

schon der besondere Gewährleistungsgehalt des Art. 59 Abs. 1 HV als

Differenzierungskriterium des Verfassungsgebers die Ungleichbehandlung. Denn

der Staatsgerichtshof hat ausdrücklich festgestellt, dass das Grundrecht auf

Unterrichtsgeldfreiheit nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV sich notwendigerweise nur

auf ein Studium von angemessener Dauer erstreckt (StGH, Urteil vom 01.12.1976

- P.St. 812 - , StAnz. 1977, S. 110 [115]). Im Übrigen hat der Gesetzgeber eine

Befreiung von der Beitragspflicht oder eine Ermäßigung aus Gründen unbilliger

Härte vorgesehen (§ 6 Abs. 5 HStubeiG) und damit individuellen Besonderheiten

ausreichend Rechnung getragen.

b) Gleiches gilt für die zur Zahlung von Langzeitstudienbeiträgen verpflichteten

Studierenden. Mit der Erhöhung dieser Beiträge um bis zu 400 Euro gem. § 4 Abs.

1 Satz 3 HStubeiG wird das Ziel verfolgt, „einer Verzögerung des

Studienabschlusses und einer übermäßigen Inanspruchnahme der Leistungen der

Hochschulen“ entgegenzuwirken (so die Begründung des Gesetzentwurfs, LT-

Drucks. 16/5747, S. 14). Mit der Vorenthaltung des Darlehens wird dieses legitime

gesetzgeberische Ziel konsequent fortgeführt. Denn andernfalls würde ein

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gesetzgeberische Ziel konsequent fortgeführt. Denn andernfalls würde ein

finanzieller Anreiz für die Fortführung des Studiums über einen angemessenen

Zeitraum hinaus geschaffen und daher die mit der Erhöhung der

Langzeitstudienbeiträge bezweckte Lenkungswirkung konterkariert.

4. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 HStubeiG werden Studierende, die Elternteil

eines Kindes unter 14 Jahren sind, bezüglich des Grundstudienbeitrags und des

Langzeitstudienbeitrags von der Beitragspflicht im Umfang von bis zu sechs

Semestern für jedes Kind befreit. Diese Freisemester können frei auf die Eltern

verteilt werden, sofern beide an einer Hochschule des Landes immatrikuliert sind

(§ 6 Abs. 1 Satz 3 HStubeiG). Darin liegt kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz

des Art. 1 HV und auch keine mittelbare Diskriminierung von Frauen.

a) Gegen den Gleichheitssatz verstößt nicht, dass der Gesetzgeber die

Befreiungsvoraussetzungen kindbezogen geregelt und nicht von der

Erziehungsleistung der Eltern abhängig gemacht hat.

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs soll durch die Freisemester „die

besondere zeitliche und finanzielle Belastung Studierender mit Kindern bereits in

der Phase des Studiums berücksichtigt“ werden (LT-Drucks. 16/5747, S. 14). Bei

der Realisierung dieses Ziels hatte der Gesetzgeber ein weites

Gestaltungsermessen hinsichtlich des Umfangs der Freistellung wie auch der

Umsetzung. Dazu gehörte die Entscheidung, sechs Semester je Kind und nicht

etwa drei oder sechs Semester je Elternteil von der Beitragspflicht freizustellen.

Die Kindererziehung durfte im Rahmen des gesetzgeberischen

Gestaltungsermessens typisierend und pauschalierend mit dem Aufwand je

erziehungsbedürftigem Kind berücksichtigt werden. Wäre auf die individuelle

Erziehungsleistung der Eltern abgestellt worden, hätte diese im Einzelfall ermittelt

werden müssen. Dies hätte einen erhöhten Verwaltungsaufwand bedeutet, den

der Gesetzgeber im Interesse größtmöglichen Nutzens der Hochschule an den

Studienbeiträgen gerade vermeiden wollte. Für Fälle ungewöhnlichen

Erziehungsaufwands bietet die Beitragsbefreiung oder -ermäßigung aus Gründen

unbilliger Härte (§ 6 Abs. 5 HStubeiG) eine angemessene einzelfallbezogene

Berücksichtigungsmöglichkeit.

Auch die frei gestaltbare Verteilungsmöglichkeit der für jedes Kind vorgesehenen

sechs Freisemester auf die Eltern verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz. Der

Gesetzgeber war weder verpflichtet, die sechssemestrige Freistellung hälftig auf

studierende Eltern zu verteilen, noch jedem der beiden studierenden und

erziehenden Elternteilen sechs Freisemester für jedes Kind zu gewähren. Die

konkrete Prüfung des Erziehungsaufwandes sollte gerade vermieden werden. Die

Entscheidungsmöglichkeit der Eltern über die Verteilung der Freisemester trägt

dem Rechnung und ermöglicht den Eltern, ohne Verpflichtung zur Erläuterung

ihres individuellen Erziehungsaufwands gegenüber der Hochschule den

kindbezogenen Freistellungsanspruch geltend zu machen.

b) § 6 Abs. 1 Sätze 1, 2 HStubeiG verstößt ebenso wie die Rückzahlungspflicht

nach § 8 Abs. 1 HStubeiG auch unter dem Aspekt einer mittelbaren

Diskriminierung von Frauen nicht gegen Art. 1 HV. Ob Art. 1 HV eine solche

mittelbare Diskriminierung verbietet, hat der Staatsgerichtshof bisher nicht

entschieden. Diese Frage bedarf auch hier keiner Entscheidung. Denn eine

mittelbare Diskriminierung von Frauen durch die Festlegung einer Höchstgrenze

von sechs Freisemestern und die Möglichkeit für studierende Eltern, diese nach

ihrer freien Entscheidung untereinander aufzuteilen, ist ebenso wenig zu besorgen

wie durch die Modalitäten der Darlehensrückzahlung.

Eine mittelbare Diskriminierung wegen des Geschlechts ist dann anzunehmen,

wenn eine geschlechtsneutral formulierte Regelung im Ergebnis überwiegend

Angehörige eines Geschlechts, etwa Frauen, nachteilig betrifft und dies auf

natürliche oder gesellschaftliche Unterschiede zwischen den Geschlechtern

zurückzuführen ist (vgl. BVerfGE 104, 373 [393]).

aa) Dass in Fällen, in denen beide Elternteile beitragspflichtig studieren, eine

vorrangige Inanspruchnahme der Beitragsbefreiung nach § 6 Abs. 1 HStubeiG

durch den männlichen Elternteil wahrscheinlich ist, ist nicht nachgewiesen und liegt

keineswegs auf der Hand. Auch wenn es nahe liegend erscheint, dass die Mutter

unmittelbar nach der Geburt ihr Studium unterbricht, begründet dies nicht die

Annahme, dass damit eine längere Unterbrechung eintritt, während der

studierende Vater sein Studium zu Ende bringt und die Beitragsfreiheit in

Anspruch nimmt.

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Die Beitragsbefreiung wegen Kindererziehung dient der Berücksichtigung der

finanziellen (und zeitlichen) Belastung durch ein Kind; den Unterhaltspflichtigen soll

eine Belastung im Umfang von bis zu sechs Semesterbeiträgen (in der Regel also

3.000 Euro) erspart werden. Da die Unterhaltspflicht aber beide Elternteile

gemeinsam trifft und sie pro Kind gewährt wird, ist die Beitragsbefreiung nicht eine

Vorteilsgewährung zugunsten eines Vaters oder einer Mutter, sondern zugunsten

der Eltern als von den finanziellen Lasten der Kindererziehung gemeinsam

Betroffenen. Daher kommt es nicht darauf an, welcher Elternteil sie (für sich) in

Anspruch nehmen kann, sondern auf das gesetzgeberische Ziel, die

Unterhaltspflichtigen in der gesetzlichen Höhe von insgesamt sechs

Semesterbeiträgen zu entlasten. Dieses Ziel wird aber geschlechtsunabhängig

erreicht. Denn selbst wenn eine Mutter für die Dauer von sechs Semestern ihr

Studium unterbrechen würde und der Kindesvater während der gesamten Zeit die

Beitragsbefreiung in Anspruch nähme, wäre den Unterhaltspflichtigen (Eltern) der

gesetzliche Vorteil von 3.000 Euro zugewendet. Eine Diskriminierung der Mutter ist

daher nicht gegeben.

Im Übrigen hat der Gesetzgeber die Entscheidung, ob und wie die Freisemester

unter den Eltern verteilt werden, allein den Eltern selbst und damit auch der Mutter

zugewiesen. Dadurch könnte eine mittelbare Diskriminierung allenfalls dann

entstehen, wenn der Gesetzgeber annehmen musste, dass den studierenden

Müttern nicht wirklich eine Wahlfreiheit bezüglich der Verteilung der Freisemester

zukäme. Dafür gibt es keine Anhaltspunkte.

bb) Es gibt derzeit keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Erwartung, dass sich

die Belastung mit der Darlehensschuld und den Zinsen hieraus ganz überwiegend

zum Nachteil von Frauen auswirken wird.

Die Antragsteller machen geltend, wer gleiche Tilgungen und Zinsen von Männern

und Frauen verlange, benachteilige dabei in der Gesamtbelastung typischerweise

die Frauen und insbesondere die Mütter. Wer nach dem Studium

Einkommenseinbußen insbesondere infolge der Erziehung von Kindern habe,

erleide Nachteile gegenüber anderen Schuldnern, da mit dem notwendigen

Hinausschieben der Schuldentilgung die Rückzahlungslast weiter ansteige.

Empirische Nachweise belegten, dass in Australien weibliche Absolventen ihr

Studiendarlehen im Durchschnitt erst sechs Jahre später tilgen könnten als

männliche.

Die Tilgungs- und Zinszahlungspflicht von Studiendarlehen gilt für Männer und

Frauen gleichermaßen. Sie knüpft nicht an einen Umstand an, der Frauen

typischerweise besonders trifft oder benachteiligt, sondern ist ökonomische Folge

des gewährten Studiendarlehens.

Für eine von den Antragstellern geltend gemachte Benachteiligung, die

typischerweise die Frauen und insbesondere die Mütter träfe, liegen aber auch

keine tatsächlichen Anhaltspunkte vor. Die Rückzahlungsschwierigkeiten von

Frauen in Australien lassen einen Rückschluss auf entsprechende Schwierigkeiten

bei der Rückzahlung der Studiendarlehen nach dem Studienbeitragsgesetz nicht

zu. Die Studiengebühren in Australien lagen bereits im Jahr 2002 bei ca. 3600 bis

6000 Australischen Dollar jährlich (vgl. Nagel, Studiengebühren und ihre sozialen

Auswirkungen, 2003, S. 104), so dass Empfängerinnen dieser Leistungen mit

deutlich höheren Rückzahlungen belastet sind als dies auf der Grundlage von

darlehensfinanzierten Studienbeiträgen von 500 Euro je Semester nach dem

Studienbeitragsgesetz der Fall ist.

Die Darlehenskonditionen des Studienbeitragsdarlehens sind ferner in

verschiedener Weise sozial abgefedert, so dass eine besondere Belastung, die

gerade Frauen treffen könnte, auch von daher durch die Rückzahlbarkeit und

Verzinsung von Studienbeiträgen nicht erfolgt. Darlehen nebst Zinsen - soweit

nicht der Zinsanspruch gemäß § 7 Abs. 6 HStubeiG bereits auf Grund der

Feststellung der Berechtigung zum Erhalt von Leistungen nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz entfällt - können in Mindestraten von 50 Euro

monatlich zurückgezahlt werden und sind auf Antrag hin zu stunden, solange das

monatliche Einkommen den maßgeblichen Anrechnungsbetrag für die

Rückzahlung eines Darlehens nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz

zuzüglich eines Betrages von 300 Euro nicht übersteigt. Außerdem erlischt der

Rückzahlungsanspruch 25 Jahre nach Beginn der Rückzahlungspflicht (§ 8 Abs. 1

Satz 5 HStubeiG).

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VII.

1. Der Gesetzgeber hat nicht gegen die Hessische Verfassung verstoßen, indem

er auch solche Studierende der Studienbeitragspflicht unterworfen hat, die ihr

Studium vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung von Studienbeiträgen des

Landes und zur Änderung weiterer Vorschriften und damit unter der Geltung des

Studienguthabengesetzes aufgenommen haben.

Zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips, das auch der

Hessischen Verfassung zu Grunde liegt, gehört die Rechtssicherheit (StGH, Urteil

vom 07.04.1976 - P.St. 798 - , StAnz. 1976, S. 815 [821]). Der Staatsbürger soll

die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich

dementsprechend einrichten können; er muss darauf vertrauen können, dass sein

dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen

ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt (BVerfGE 30, 367

[386]). Nach diesem Grundsatz sind belastende Gesetze, die in schon

abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und

dadurch echte Rückwirkung entfalten, wegen Verstoßes gegen das

Rechtsstaatsprinzip regelmäßig verfassungswidrig.

Wirkt eine Norm dagegen nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene

Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein und entwertet sie damit

zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich im Ganzen, so entfaltet sie

lediglich unechte Rückwirkung. Derartige Gesetze sind grundsätzlich zulässig. Die

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit können aber

je nach Lage der Verhältnisse im einzelnen Fall der Regelungsbefugnis des

Gesetzgebers Schranken setzen (StGH, a.a.O., S. 821; ebenso BVerfGE 95, 64

[86]; 96, 330 [340]). Demgemäß liefert letztlich eine Abwägung der

schutzwürdigen Interessen der von der unechten Rückwirkung Betroffenen auf der

einen Seite und des öffentlichen Interesses an der Neuregelung auf der anderen

Seite den Maßstab für die Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung

(Sommermann, a.a.O., Art. 20 Abs. 3 Rdnr. 296).

2. Das Studienbeitragsgesetz vom 16. Oktober 2006 entfaltet nach diesen

Maßstäben lediglich unechte Rückwirkung. Denn es führt die Beitragspflicht für

Studierende gem. § 13 Abs. 1 HStubeiG erst für die Zukunft, nämlich ab dem

Wintersemester 2007/2008, ein und lässt die Unentgeltlichkeit des Studiums für

die vorangegangenen Semester in dem bisher bestehenden Umfang unverändert.

Damit bleiben abgeschlossene Sachverhalte der Vergangenheit unangetastet.

Eine Abwägung der widerstreitenden Interessen ergibt nicht, dass dem

Vertrauensschutz der betroffenen Studierenden der Vorrang eingeräumt werden

muss.

a) Der verfassungsrechtlich verbürgte Vertrauensschutz gebietet nicht, den von

einer bestimmten Rechtslage Begünstigten vor jeglicher Enttäuschung seiner

Hoffnungen und Erwartungen betreffend die Dauerhaftigkeit der bestehenden

Rechtslage zu bewahren. Denn der Staat muss handlungsfähig und die

Rechtsordnung anpassungsfähig bleiben. Der Gesetzgeber muss aus Gründen des

Allgemeinwohls Neuregelungen treffen können, die den jeweiligen Erfordernissen

gerecht zu werden geeignet sind. Ein voller Schutz zugunsten des Fortbestands

der bisherigen Gesetzeslage würde den dem Gesamtwohl verpflichteten

demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen, das Gesamtwohl

schwerwiegend gefährden und die Versteinerung der Gesetzgebung bedeuten. Es

muss dem Gesetzgeber daher grundsätzlich möglich sein, Normen, die an in der

Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu erlassen und unter Änderung

der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten mit

einer Änderung seines Normenwerkes zu reagieren (BVerfGE 76, 256 [348]).

b) Der Gesetzgeber hatte ein berechtigtes Interesse daran, die mit dem

Studienbeitragsgesetz verfolgten Ziele, insbesondere die Verbesserung der

Qualität von Studium und Lehre, möglichst zeitnah zur Geltung zu bringen. Dies

bedingte eine baldige Einführung der Beitragspflicht.

c) Die mit der Studienbeitragserhebung bewirkte Mittelerhöhung der Hochschulen

und die dadurch bezweckte Verbesserung der Qualität von Studium und Lehre

kommt sowohl denjenigen zugute, die ihr Studium vor Inkrafttreten des

Studienbeitragsgesetzes aufgenommen hatten, als auch denjenigen, die ihr

Studium erst unter der Geltung dieses Gesetzes aufnahmen.

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Profitieren aber alle Studierenden unabhängig von ihrem jeweiligen Studienbeginn

grundsätzlich in gleicher Weise von den mit dem Beitragsaufkommen finanzierten

Maßnahmen, spricht der Gleichheitssatz des Art. 1 HV für eine gleichmäßige

Heranziehung aller Studierenden. Andernfalls hätten Studierende, die ihr Studium

vor Inkrafttreten des Studienbeitragsgesetzes begonnen hatten, Vorteile aus

Qualitätsverbesserungen gezogen, ohne sich an deren Finanzierung beteiligen zu

müssen. Eine derart unterschiedliche Behandlung der Gruppe der Studierenden

hätte im Hinblick auf die sachliche Rechtfertigung Bedenken aufgeworfen (vgl. VG

Minden, Urteil vom 01.06.2007 - 9 K 489/07 - , juris, Rdnr. 38, das

dementsprechend eine unterschiedliche Beitragshöhe in Abhängigkeit von bereits

absolvierten Semestern als einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz

angesehen hat).

d) Diesen im Hinblick auf die Studierendengemeinschaft durch Art. 1 HV zusätzlich

gestützten Interessen stehen keine überwiegenden Belange der von der

Rückwirkung betroffenen Studierenden gegenüber. Ein etwaiges Vertrauen der bei

Inkrafttreten des Studienbeitragsgesetzes bereits Studierenden in den

Fortbestand der Regelung des § 1 StuGuG, wonach das gebührenfreie Studium bis

zum Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Studienabschlusses gewährleistet

war, überwiegt diese berechtigten Interessen des Gesetzgebers nicht.

Bereits mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Januar 2005

(BVerfGE 112, 226 ff.) zu § 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) und

der sich daran auch in Hessen anschließenden öffentlichen Diskussion sowie der

Entscheidung der Hessischen Landesregierung, das in Hessen geltende

Studienguthabenmodell durch die Einführung von allgemeinen Studienbeiträgen

abzulösen, war zwar erkennbar, dass die Unentgeltlichkeit des Erststudiums in

Hessen in Frage gestellt ist. Dies führte aber für sich allein noch nicht dazu, dass

ein etwaiges schutzwürdiges Vertrauen der Studierenden entfiel. Denn das

Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über

die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften

lassen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die bisherige Rechtslage noch nicht

entfallen (vgl. BVerfGE 72, 200 [261]).

e) Der Hessische Landtag verabschiedete das Gesetz zur Einführung von

Studienbeiträgen in seiner Sitzung vom 5. Oktober 2006, so dass ein

schutzwürdiges Vertrauen allenfalls für diejenigen Studierenden in Betracht

kommt, die ihr Studium vor diesem Zeitpunkt an einer hessischen Hochschule

aufgenommen haben. Doch auch diesem Vertrauen hat der Gesetzgeber

hinreichend Rechnung getragen, indem zwischen dem Gesetzesbeschluss bzw.

dem Inkrafttreten des Studienbeitragsgesetzes und dem erstmaligen Entstehen

der Beitragspflicht im Wintersemester 2007/08 ein Zeitraum von nahezu einem

Jahr lag. Den betroffenen Studierenden wurde dadurch hinreichend Gelegenheit

gegeben, ihr Verhalten auf die künftige Gesetzeslage einzustellen und

entsprechende Dispositionen zu treffen. Dies gilt umso mehr, als die Diskussion

über die Einführung von Studienbeiträgen bereits mehrere Jahre vor

Verabschiedung des Studienbeitragsgesetzes geführt wurde, so dass die damit

einhergehenden Belange auch Studierenden bekannt waren, die ihr Studium

bereits zuvor aufgenommen hatten. Im Zusammenhang mit der Debatte über

knapper werdende öffentliche Mittel und die Zunahme der Staatsverschuldung war

die Einführung von Studienbeiträgen jedenfalls seit dem Jahr 2000 Gegenstand

politischer Auseinandersetzung. Die Bundesregierung und die Fraktionen von SPD

und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN brachten in der 14. Legislaturperiode des

Deutschen Bundestages Entwürfe eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des

Hochschulrahmengesetzes u.a. mit dem Ziel in den Bundestag ein, die - von

einigen Ländern damals bereits eingeführte oder geplante - Erhebung von

Studiengebühren für das Erststudium auszuschließen. Das

Bundesverfassungsgericht entschied im abstrakten Normenkontrollverfahren

durch Urteil vom 26. Januar 2005 (BVerfGE 112, 226), dass die den Ausschluss von

Studiengebühren regelnde Bestimmung des 6. HRGÄndG wegen fehlender

Gesetzgebungskompetenz mit dem Grundgesetz nicht vereinbar war. Danach

wurden in Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen

Studiengebühren eingeführt, auch dies unter weitreichender Thematisierung in der

Presseberichterstattung und öffentlichen Diskussion. Studierende, die ihr Studium

nach dem Jahr 2000 aufnahmen, kannten damit die Diskussion und die

Argumente, die für die Einführung von Studienbeiträgen vorgetragen wurden.

f) Die Entscheidung, ein Studium aufzunehmen, kann nicht einer langfristigen

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f) Die Entscheidung, ein Studium aufzunehmen, kann nicht einer langfristigen

Investitionsentscheidung gleichgestellt werden mit der Folge, dass eine gesetzliche

Unentgeltlichkeitsregelung für die Dauer des „Investitionszeitraums“ -

entsprechend also der Dauer des Studiums - beibehalten wird. Bei der

Entscheidung, ein Studium aufzunehmen, handelt es sich zwar um eine für die

Dauer des Studiums wirkende Entscheidung. Sie ist jedoch nicht in dem Maß

bestandsgeschützt wie dies für langfristige Investitionsentscheidungen der Fall ist.

Anders als langfristige Investitionsentscheidungen ist die Durchführung eines

Studiums kein einheitlicher Lebensvorgang, sondern unterliegt einer Reihe von

Einzelentscheidungen, die eine Anpassung an geänderte Studienbedingungen

ermöglichen. So ist vor Beginn eines jeden Semesters eine Entscheidung zu

treffen, ob der Studierende sich für das kommende Semester rückmelden und

sein Studium überhaupt und an der gewählten Universität fortsetzen will, ob die

Universität gewechselt oder ein Urlaubssemester eingelegt wird. Ein Vertrauen in

den Beibehalt einer bei Studienbeginn bestehenden Unentgeltlichkeit könnte nur

dann zu einem Überwiegen der individuellen Interessen von Studierenden führen,

die nach Aufnahme ihres Studiums von der Einführung der Studienbeitragspflicht

betroffen sind, wenn sie wegen der damit einhergehenden Kostenbelastung zum

Abbruch ihres Studiums gezwungen wären.

In einer solchen Lage befanden sich Studierende an hessischen Universitäten

nicht, da die Studienbeitragspflicht mit einer bonitätsunabhängigen

Darlehenszusage unter sozial vielfältig abgefederten Konditionen verbunden war,

so dass kein Studierender aus Gründen mangelnder wirtschaftlicher

Leistungsfähigkeit an der Fortführung eines bereits begonnenen Studiums

gehindert war und keine Belastung vorlag, die die aufgezeigten öffentlichen

Belange überwog.

g) Etwas anderes gilt auch nicht aufgrund der Regelungen des

Studienguthabengesetzes und der Verordnung über das Verfahren der

Immatrikulation und die Verarbeitung personenbezogener Daten an den

Hochschulen des Landes.

Regelungsgegenstand dieser Normen war die Begrenzung des gebührenfreien

Studiums auf eine Regelstudienzeit zuzüglich von drei bzw. vier weiteren

Semestern und die Einführung einer Studiengebühr, mit der der Gesetzgeber

neben Gesichtspunkten der Finanzierung der Hochschulen und der Vermeidung

des Missbrauchs des Studentenstatus bezweckte, die Studierenden zu einem

zügigen Studium und zum baldigen Studienabschluss anzuhalten. Auch diese

Regelung war Gegenstand politischer wie rechtlicher Auseinandersetzung. Der

Hessische Verwaltungsgerichtshof entschied bereits durch Beschluss vom 9.

November 2004 - 5 TG 2386/04 - , dass die garantierte Unterrichtsgeld- und

Lernmittelfreiheit an den Hochschulen des Landes Hessen sich lediglich auf das

erstrecke, was der Einzelne vernünftigerweise als Studienförderung erwarten und

verlangen könne, und dass der Gesetzgeber mit seiner Absicht, durch die

Einführung der Studiengebühren auf ein zügiges und zielgerichtetes

Hochschulstudium der Studierenden hinzuwirken und der missbräuchlichen

Ausnutzung der sozialen Vergünstigungen des Studentenstatus möglichst Einhalt

zu gebieten, legitime Anliegen des Gemeinwohls verfolge. Dies gelte auch

hinsichtlich des weiteren vom Gesetzgeber verfolgten Ziels, zur Finanzierung der

Hochschulen beizutragen. Angesichts der knapper werdenden öffentlichen Mittel

und der bereits seit längerem geführten politischen Diskussionen über die

Einführung von Studiengebühren könnten Studierende nicht darauf vertrauen,

dass sie ein einmal begonnenes Studium auch weit über die für dieses Studium

angesetzte Regelstudienzeit hinaus letztlich auf Kosten der Allgemeinheit und

gänzlich ohne eigenen Beitrag und ohne jede zeitliche Grenze beenden können.

Diese bereits lange vor Verabschiedung des Studienbeitragsgesetzes ergangene

und durch Urteil vom 15.11.2007 - 8 UE 1109/07 - vom Hessischen

Verwaltungsgerichtshof bestätigte Entscheidung verdeutlicht die öffentliche

Diskussion sowie den maßgeblichen Regelungsgegenstand der Erhebung von

Langzeitstudiengebühren.

Selbst wenn für Studierende nach diesen Vorschriften Studienguthaben gebildet

und ermittelt worden sind, vermittelt dies den hierdurch begünstigten

Studierenden keinen Vertrauensschutz, der die Erhebung von Studienbeiträgen

ausschließt. Auch insoweit gilt, dass der Gesetzgeber eine angemessene

Übergangsfrist eingeräumt hat, die es den Studierenden erlaubt, ihre

Dispositionen zu überdenken und unter Umständen der geänderten Rechtslage

anzupassen. Die gesetzgeberische Konstruktion des „Studienguthabens“ als

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anzupassen. Die gesetzgeberische Konstruktion des „Studienguthabens“ als

Modus zur Sicherstellung (nur) eines kostenfreien Studiengangs an hessischen

Hochschulen hat kein gesteigertes Vertrauen begründet. Auch der Fortbestand

des Studienguthabengesetzes unterlag den allgemeinen Beschränkungen in Form

der Möglichkeit einer Neuentscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers. Die

geltenden Grenzen des verfassungsrechtlich verbürgten Vertrauensschutzes

wurden nach den vorstehenden Erwägungen eingehalten.

VIII.

1. Die Normenkontrollanträge haben auch insofern keinen Erfolg, als die

Antragsteller einen Verstoß der Studienbeitragspflicht gegen Art. 13 Abs. 1 und

Abs. 2 lit. c des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle

Rechte vom 19. Dezember 1966 (UN-Sozialpakt) geltend machen.

Die Vorschrift lautet:

(1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht eines jeden auf Bildung an. Sie

stimmen überein, dass die Bildung auf die volle Entfaltung der menschlichen

Persönlichkeit und des Bewusstseins ihrer Würde gerichtet sein und die Achtung

vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten stärken muss. Sie stimmen ferner

überein, dass die Bildung es jedermann ermöglichen muss, eine nützliche Rolle in

einer freien Gesellschaft zu spielen, dass sie Verständnis, Toleranz und

Freundschaft unter allen Völkern und allen rassischen, ethnischen und religiösen

Gruppen fördern sowie die Tätigkeit der Vereinten Nationen zur Erhaltung des

Friedens unterstützen muss.

(2) Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung

dieses Rechts

(…)

c) der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch

allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen

entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss;

(…)

Mit Gesetz vom 23. November 1973 (BGBl. II S. 1569) stimmte der Deutsche

Bundestag diesem Pakt zu; er trat am 3. Januar 1976 für die Bundesrepublik

Deutschland in Kraft. Durch das Zustimmungsgesetz erlangte der Vertragsinhalt

innerstaatliche Geltung mit der Folge, dass die übernommenen Regelungen des

völkerrechtlichen Vertrags gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zum Bestandteil des positiven

Rechts der Bundesrepublik Deutschland im Range eines einfachen

Bundesgesetzes geworden sind (vgl. BVerfGE 74, 358 [370]; Streinz, in: Sachs,

GG, 4. Aufl. 2007, Art. 59 Rdnr. 65; Pernice, in: Dreier (Hrsg.), GG, 2. Aufl. 2006,

Art. 59 Rdnr. 47).

a) Handelt es sich bei dem UN-Sozialpakt somit um einfaches Bundesrecht,

stehen seine Regelungen dem Staatsgerichtshof im Rahmen der abstrakten

Normenkontrolle nicht als Prüfungsmaßstab zur Verfügung. Denn der

Staatsgerichtshof ist gemäß Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung mit §§ 15 Nr. 3, 39

Abs. 1, 40 Abs. 1 StGHG allein zur Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit

der (Landes-)Gesetze berufen, misst die Vereinbarkeit hessischen Landesrechts

somit nicht an jeglichem höherrangigen Rechtssatz, sondern allein an der

Hessischen Verfassung (vgl. Günther, a.a.O., § 39 Rdnr. 34).

b) Daran ändert sich auch nichts dadurch, dass insbesondere der die

Unentgeltlichkeit des Hochschulzugangs thematisierende Art. 13 Abs. 1, Abs. 2 lit.

c des UN-Sozialpakts als Bundesrecht auch in den Ländern Geltung beansprucht

(vgl. BVerfGE 112, 226 [245]). Denn damit erlangt der durch die Bundesrepublik

Deutschland abgeschlossene Vertrag in Hessen keinen Verfassungsrang und wird

deshalb auch nicht zum Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren vor dem

Staatsgerichtshof.

2. Die Regelungen des UN-Sozialpakts können auch nicht unter Berücksichtigung

des Art. 67 HV als Prüfungsmaßstab herangezogen werden.

Nach Art. 67 Satz 1 HV sind zwar die Regeln des Völkerrechts Bestandteil des

Landesrechts, ohne dass es ihrer ausdrücklichen Umformung in Landesrecht

bedarf. Kein Gesetz ist gültig, das mit solchen Regeln oder mit einem

306

bedarf. Kein Gesetz ist gültig, das mit solchen Regeln oder mit einem

Staatsvertrag in Widerspruch steht (Art. 67 Satz 2 HV). Ob der Staatsgerichtshof

im Rahmen einer Normenkontrolle die Vereinbarkeit von Landesrecht auch mit

solchen Regeln des Völkerrechts prüfen kann, braucht jedoch nicht entschieden zu

werden. Zu den Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 67 HV zählen

völkerrechtliche Verträge wie der UN-Sozialpakt nicht. Dass die Hessische

Verfassung Regeln des Völkerrechts einerseits und völkerrechtliche Verträge

andererseits voneinander unterscheidet, folgt aus der gleichrangigen und

differenzierenden Aufzählung beider Rechtsquellen in Art. 67 Satz 2 HV.

Staatsverträge im Sinne dieser Vorschrift sind völkerrechtliche Verträge (Pitzer, in:

Zinn/Stein, Hessische Verfassung, Stand: Juni 1999, Art. 67 Anm. 3). Soweit in Art.

67 Satz 2 HV auch völkerrechtlichen Verträgen der Vorrang vor dem Landesgesetz

eingeräumt wird, bezieht sich dieser Geltungsvorrang nicht auf völkerrechtliche

Verträge des Bundes, sondern nur auf die vom Land Hessen selbst

abgeschlossenen Verträge (Günther, a.a.O., § 39 Rdnr. 34).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 StGHG.

Abweichende Meinung

Abweichende Meinung der Mitglieder des Staatsgerichtshofs

Lange, Falk, Giani, Klein und von Plottnitz

zu dem Urteil des Staatsgerichtshofs vom 11. Juni 2008

- P.St. 2133, 2158 -

Die Mehrheitsentscheidung wird der Hessischen Verfassung nicht gerecht.

Insbesondere verkehrt sie Wortlaut und Sinn des für dieses

Normenkontrollverfahren zentralen Art. 59 HV geradezu in deren Gegenteil, ohne

dass es dafür eine rechtlich vertretbare Begründung gäbe.

1. a) Nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV ist ein Hochschulstudium unentgeltlich. Das

Hessische Studienbeitragsgesetz verpflichtet hingegen alle Studierenden in allen

Studiengängen zur Zahlung eines Studienbeitrags. Eine Beitragsbefreiung ist nur

ausnahmsweise vorgesehen. Das ist das Gegenteil der in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV

mit einer im Verfassungsrecht seltenen Eindeutigkeit festgelegten und nur unter

den Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV einschränkbaren

Unentgeltlichkeit des Hochschulstudiums, die auch vom Hessischen

Staatsgerichtshof bisher nie in Frage gestellt worden ist.

b) Die durch das Hessische Studienbeitragsgesetz eingeführte allgemeine

Studienbeitragspflicht lässt sich entgegen der Meinung der Mehrheit der Mitglieder

des Staatsgerichtshofs nicht auf Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV stützen. Nach Art. 59

Abs. 1 Satz 4 HV kann das Gesetz anordnen, dass ein angemessenes Schulgeld

zu zahlen ist, wenn die wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der

sonst Unterhaltspflichtigen es gestattet.

aa) Diese Bestimmung erlaubt es nicht, mit der Mehrheitsmeinung die Bedeutung

des Art. 59 HV dahingehend zu verkürzen, dass nicht Unentgeltlichkeit des

Studiums, sondern Bildungschancengleichheit unabhängig von der wirtschaftlichen

Situation des Studierenden oder Studienbewerbers die in Art. 59 Abs. 1 HV zum

Ausdruck kommende objektivrechtliche Wertentscheidung sei. Gewiss ist

Bildungschancengleichheit der Sinn des Art. 59 Abs. 1 HV, aber die Hessische

Verfassung belässt es nicht bei der Setzung eines solchen Ziels, sondern

bestimmt auch den Weg, auf dem dieses Ziel zu erreichen ist, und konkretisiert es

damit. Art. 59 Abs. 1 Satz 1 und 4 HV besagt nämlich gerade sehr viel genauer als

ein allgemein gehaltenes Ziel der Bildungschancengleichheit, dass das Studium

unentgeltlich zu sein hat, wenn nicht die wirtschaftliche Lage des Studierenden,

seiner Eltern oder der sonst Unterhaltspflichtigen es gestattet, ein angemessenes

Studienentgelt zu erheben. Art. 59 Abs. 1 HV beschränkt sich also nicht darauf,

ärmeren Studierwilligen ein Studium zu ermöglichen. Vielmehr soll nach seinem

eindeutigen Wortlaut eine durch Abgaben für Schul- oder Hochschulbesuch

bewirkte finanzielle Belastung wirtschaftlich nicht hinreichend Leistungsfähiger

überhaupt vermieden und damit auch verhindert werden, dass Studierende aus

Sorge vor einer Verschuldung von der Aufnahme eines Studiums abgehalten

werden oder deren Eltern sich „krummlegen“, um ihren Kindern die Verschuldung

zu ersparen, der sich Wohlhabendere, welche Studienentgelte mühelos zu tragen

vermögen, von vornherein entziehen können. Wenn eine Verfassungsnorm wie Art.

59 Abs. 1 HV nicht nur ein Ziel, sondern auch den Weg zu diesem Ziel vorgibt,

dann ist es unzulässig, sie im Wege der Auslegung auf ihr Ziel zu reduzieren, den

in ihr festgelegten Weg zu diesem Ziel aber zu ignorieren und durch einen anderen

zu ersetzen.

bb) Aber auch die Auffassung der Mehrheit der Mitglieder des Staatsgerichtshofs,

dass sämtliche Studierenden in eine dem Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV genügende

wirtschaftliche Lage versetzt worden seien, weil das Studienbeitragsgesetz ihnen

die Möglichkeit eröffne, zur Finanzierung der Studienbeiträge Kredite in Form sog.

Studiendarlehen aufzunehmen, verkennt die Bedeutung dieser Verfassungsnorm.

Studierende, die weder selbst noch mit Hilfe ihrer Unterhaltspflichtigen

Studienbeiträge aus eigenen Mitteln aufbringen können, befinden sich nicht

deshalb in einer wirtschaftlichen Lage, die ihnen die Zahlung eines angemessenen

Schulgeldes gestattet, weil sie sich dafür verschulden können. Mit dieser

wirtschaftlichen Lage meint Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV die Einkommens- und

Vermögensverhältnisse von Studierenden oder deren Unterhaltspflichtigen zur

Zeit des Schul- oder Hochschulbesuchs. Die Mehrheitsmeinung führt zu dem

hiermit ganz unvereinbaren Ergebnis, dass ein völlig mittelloser Studierender allein

deshalb, weil er sich für die Aufbringung des Studienbeitrags verschulden und

damit seine wirtschaftliche Lage noch weiter verschlechtern kann und muss, als

jemand angesehen wird, der im Sinne der Verfassung in einer wirtschaftlichen

Lage ist, die ihm die Zahlung eines angemessenen Schulgeldes gestattet. Eine

solche Auslegung widerspricht dem klaren Wortlaut, aber auch dem Sinn und

Zweck des Art. 59 Abs. 1 HV und lässt sich ebenso wenig aus der

Entstehungsgeschichte der Norm rechtfertigen. Sie überschreitet damit die

Grenzen einer zulässigen Normauslegung.

Das Argument der Mehrheit, dass die Eröffnung einer Darlehensmöglichkeit die

wirtschaftliche Lage des Darlehensberechtigten verbessere, greift zu kurz. Die

wirtschaftliche Lage einer Person wird dadurch jedenfalls dann nicht verbessert,

wenn diese zur Aufnahme eines solchen Darlehens gezwungen wird. Und das ist

genau die Situation derjenigen Studierenden, welche die von ihnen verlangten

Studienbeiträge nicht aus eigenen Mitteln oder mit Hilfe ihrer Unterhaltspflichtigen

finanzieren können und deshalb auf die Darlehensaufnahme angewiesen sind.

Daran, dass die wirtschaftliche Lage einer Person nicht dadurch verbessert wird,

dass sie sich verschuldet, kann kein ernsthafter Zweifel bestehen. Das gilt selbst

dann, wenn, wie bei den grundsätzlich allerdings durchaus verzinslichen und

rückzahlungsbedürftigen Studiendarlehen nach dem Studienbeitragsgesetz, unter

bestimmten Voraussetzungen die Verzinsung erlassen und die Rückzahlung bei

Unterschreitung einer bestimmten Einkommenshöhe in der Zukunft gestundet

werden kann und die Rückzahlungspflicht, falls sich die finanzielle Situation des

Schuldners noch nach Jahrzehnten nicht verbessert hat, sogar erlischt.

Dass Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV nicht auf die Herstellung einer konkreten

Zahlungsfähigkeit durch Darlehensgewährung, sondern auf die Einkommens- und

Vermögensverhältnisse der Studierenden oder ihrer Unterhaltspflichtigen zur Zeit

des Studiums abstellt, wird durch Art. 59 Abs. 1 Satz 3 HV bestätigt. Danach muss

das Gesetz vorsehen, dass für begabte Kinder sozial Schwächergestellter

Erziehungsbeihilfen zu leisten sind. Auch der Begriff „sozial Schwächergestellte“

bezieht sich ersichtlich auf die Einkommens- und Vermögensverhältnisse und

jemand fällt nicht dadurch aus dem Kreis der sozial Schwächergestellten heraus,

weil ihm eine (zusätzliche) Verschuldungsmöglichkeit eröffnet wird; im Gegenteil,

wenn er von der Verschuldungsmöglichkeit Gebrauch macht - wozu

schwächergestellte Studierende nach der eigenen Einschätzung des Gesetzgebers

zur Bezahlung der Studienbeiträge gezwungen sind - , verschlechtert und

verfestigt sich regelmäßig noch die Lage wirtschaftlicher und sozialer Schwäche, in

der er sich zuvor befunden hat. Die Auslegung des Begriffs der „wirtschaftlichen

Lage“ in Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV durch die Mehrheit führt zu dem Ergebnis, dass

von „Schülern“ nach Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV abweichend von der in Satz 1 der

Norm vorgesehenen Unentgeltlichkeit des Unterrichts ein Schulgeld verlangt

werden könnte, denen zugleich nach Art. 59 Abs. 1 Satz 3 HV deshalb, weil sie

sozial schwächergestellt sind, eine Erziehungsbeihilfe zu leisten ist. Dass der

Verfassungsgeber derart widersprüchliche Regelungen hätte treffen wollen, kann

nicht unterstellt werden.

Das Hessische Studienbeitragsgesetz stellt in Wirklichkeit überhaupt nicht auf die

wirtschaftliche Lage der Studierenden, ihrer Eltern oder der sonst

Unterhaltspflichtigen ab, wie Art. 59 Abs. 1 Satz 4 HV es verlangt. Die konkrete

wirtschaftliche Lage der Studierenden und ihrer Unterhaltspflichtigen spielt nach

dem Hessischen Studienbeitragsgesetz keine Rolle. Das Kind wohlhabendster

Eltern ist ebenso studienbeitragspflichtig und hat ebenso Anspruch auf ein

Studiendarlehen wie Studierende aus den wirtschaftlich schwächsten Verhältnissen

(nur, dass Letztere - aber auch nicht alle - keine Zinsen auf das Darlehen zu

zahlen brauchen). Tatsächlich sind die Regelungen über das Studiendarlehen nur

eine Modifikation der Studienbeitragspflicht, die darin besteht, dass die

Studierenden die Studienbeiträge abzahlen dürfen. Das ändert aber nichts daran,

dass von ihnen ohne Rücksicht auf ihre wirtschaftliche Lage für ihr Studium ein

Entgelt verlangt wird. Mit Art. 59 Abs. 1 HV lässt sich dies nicht in Einklang bringen.

Wenn in der Hessischen Verfassung steht „Der Unterricht ist unentgeltlich“, dann

bedeutet das „Es kostet nichts“ und nicht „Du kannst es später abzahlen“.

c) Nach alledem ist bereits der Kern des Hessischen Studienbeitragsgesetzes,

nämlich die Erhebung von Studienbeiträgen unter gleichzeitiger Gewährung eines

Anspruchs auf Studiendarlehen, mit der Hessischen Verfassung unvereinbar.

Diese von Grund auf bestehende Verfassungswidrigkeit erfasst das Hessische

Studienbeitragsgesetz in vollem Umfang, nämlich einschließlich aller Regelungen,

die der Ausgestaltung und Umsetzung dieses Kerns dienen. Das Gleiche gilt für die

der Umsetzung des Hessischen Studienbeitragsgesetzes dienenden weiteren

Regelungen des in dem Normenkontrollverfahren angegriffenen Gesetzes zur

Einführung von Studienbeiträgen an den Hochschulen des Landes und zur

Änderung weiterer Vorschriften.

Darüber hinaus leiden die Regelungen zur Umsetzung des dem Hessischen

Studienbeitragsgesetz zugrunde liegenden Kerns aber unter weiteren Mängeln, die

ihrerseits zusätzliche Verfassungsverstöße beinhalten.

2. Solche zusätzlichen Verfassungsverletzungen weist zunächst die Regelung der

Verzinsungsbedingungen auf.

Nach § 7 Abs. 1 Satz 2, 4 HStubeiG ist das Studiendarlehen, auf welches

Studierende zur Finanzierung des Studienbeitrags grundsätzlich einen Anspruch

haben, verzinslich. Studierende, die darauf angewiesen sind, haben also nicht nur

das der Höhe ihrer Studienbeiträge entsprechende Darlehen zurückzuzahlen,

sondern zusätzlich Zinsen darauf zu entrichten. Diese Zinsen fallen auch für die

Zeit an, in welcher die Schuldner der Studiendarlehen mangels wirtschaftlicher

Leistungsfähigkeit einen Anspruch auf Stundung des Rückzahlungsanspruchs

haben. Mittellosen Studierenden wird damit das Studium nicht nur nicht

erleichtert, sondern sie werden, indem sie nicht nur die Studienbeiträge, sondern

auch noch Zinsen zu zahlen haben, sogar unter Verletzung des allgemeinen

Gleichheitssatzes des Art. 1 HV gegenüber Studierenden benachteiligt, die die

Studienbeiträge ohne Inanspruchnahme eines Darlehens zu zahlen vermögen. Mit

dem Normzweck des Art. 59 Abs. 1 HV ist das völlig unvereinbar.

Um die daraus resultierenden verfassungsrechtlichen Probleme zu beheben, ist

das Studienbeitragsgesetz im Gesetzgebungsverfahren dahingehend geändert

worden, dass nach dessen § 7 Abs. 1 Satz 6 „für Studierende, deren Berechtigung,

Leistungen nach dem Bundausbildungsförderungsgesetz zu erhalten, während des

Studiums festgestellt worden ist“, der Studienfonds die Zinsen übernimmt. Damit

sollte ausweislich der schriftlichen Begründung des einschlägigen

Änderungsantrags der Fraktion der CDU (LT-Drs. 16/6018, S. 6, Zu Nr. 6 Buchst. a)

und der mündlichen Begründung in der 113. Sitzung des Hessischen Landtags

(Hess. Landtag, Plenarprot. 16/113, S. 7785) erreicht werden, dass der BAföG-

berechtigte Personenkreis von der Verzinsung des Darlehens ausgenommen

wurde, weil jenen Studierenden, die BAföG-berechtigt und somit nicht wirtschaftlich

leistungsfähig seien, aus dieser Inanspruchnahme kein finanzieller Nachteil

gegenüber denjenigen Studierenden entstehen dürfe, die aus eigener Kraft

leistungsfähig seien. Die Absicht, den BAföG-berechtigten Personenkreis von der

Verzinsung auszunehmen, ist aber nicht verwirklicht worden, weil § 7 Abs. 1 Satz 6

HStubeiG nicht die BAföG-berechtigten Studierenden von der Pflicht zur Zahlung

von Zinsen freistellt, sondern nur diejenigen Studierenden, deren BAföG-

Berechtigung „während des Studiums festgestellt worden ist“. Eine solche

Feststellung erfolgt nicht hinsichtlich aller BAföG-berechtigten Studierenden,

sondern nach §§ 46, 50 BAföG nur auf Antrag im Rahmen einer BAföG-Bewilligung

durch die dafür zuständige Behörde. Zahlreiche Studierende, die die

Voraussetzungen für eine Förderung nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz erfüllen, also BAföG-berechtigt und damit

nach der eigenen Einschätzung des Gesetzgebers nicht wirtschaftlich

leistungsfähig sind, stellen aber keinen Antrag auf BAföG-Bewilligung, so dass ihre

BAföG-Berechtigung gar nicht festgestellt wird.

Das liegt ganz wesentlich an der vielfach dokumentierten Angst vor einer

Verschuldung (Bundesministerium für Bildung und Forschung (Hrsg.), Die

wirtschaftliche und soziale Lage der Studierenden in der Bundesrepublik

Deutschland 2006, 2007, S. 270; Heine/Willich, Studienberechtigte 2005, HIS:

Forum Hochschule 6/2006, S. 26). Bedenkt man, dass die mit der Verpflichtung

zur Rückzahlung des Darlehens verbundene Belastung bei gleichzeitiger

Unsicherheit hinsichtlich der künftigen finanziellen Möglichkeiten vor allem die

Studienbereitschaft von Personen aus sozial schwächeren Gruppen reduziert, die

weniger bereit sind, die entsprechenden Risiken einzugehen (vgl. Bätzel,

Studienfinanzierung im Sozialstaat, 2003, S. 72 ff., 107), so ist

verfassungsrechtlich nicht nachvollziehbar, weshalb die Mehrheit der Mitglieder des

Staatsgerichtshofs meint, dass der Gesetzgeber die BAföG-Berechtigten, die die

Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz nicht in Anspruch

nehmen, von der Zinsbefreiung habe ausnehmen können. Im Ergebnis zwingt der

Gesetzgeber mit dem Hessischen Studienbeitragsgesetz die Studierenden, die die

Zinsbefreiung nach § 7 Abs. 1 Satz 6 HStubeiG in Anspruch nehmen wollen, sich

nicht nur nach dem Hessischen Studienbeitragsgesetz, sondern auch nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz zu verschulden. Mit dieser

Zukunftsbelastung verschlechtert er die wirtschaftliche Lage wirtschaftlich

schwacher Studierender noch zusätzlich und erhöht im Widerspruch zur

Hessischen Verfassung die Barrieren, die deren Studienaufnahme

entgegenstehen.

Abgesehen davon, dass eine studienentgeltsbezogene Regelung schon dann mit

Art. 59 Abs. 1 HV unvereinbar ist, wenn sie jemanden lediglich durch ihre

psychologischen Wirkungen vom Studieren abhält, ist die Abneigung Studierender,

sich im Rahmen des Hessischen Studienbeitragsgesetzes auch noch verzinslich zu

verschulden, durchaus nachvollziehbar. Dem lässt sich nicht wie in der

Mehrheitsentscheidung entgegenhalten, dass die Darlehensrückzahlung in Raten

von 50 Euro erfolgen kann. Die Darlehensschulden können sich infolge der auch

während einer Stundung der Darlehensrückzahlung auflaufenden Zinsen auf mehr

als 15000 Euro summieren (die Kappungsgrenze von 15000 Euro nach § 8 Abs. 3

HStubeiG bezieht sich nur auf den Fall, dass eine Darlehensschuld nach dem

Hessischen Studienbeitragsgesetz und eine Darlehensschuld nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz zusammenkommen), von denen selbst bei

Nutzung aller Rückzahlungserleichterungen mehr als 10000 Euro effektiv

zurückzuzahlen sind. Der Darlehensnehmer ist zur ratenweisen Abtragung dieser

Schuld verpflichtet, sobald sein monatliches Einkommen 1260 Euro übersteigt, das

ist weit weniger als die Hälfte des durchschnittlichen Netto-Einkommens deutscher

Haushalte im Jahre 2002 (vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Datenreport 2006,

S. 114). Eine jahre- oder auch jahrzehntelange Belastung dieser Art ist für

jemanden mit diesem Einkommen eine durchaus relevante Bürde, zumal sie auch

solche ehemaligen Studierenden trifft, die ihr Studium nicht mit einem

erfolgreichen Examen abgeschlossen haben.

Dass eine eigenständige Prüfung der wirtschaftlichen Lage der Studierenden, die

nicht einfach Ergebnisse des Verfahrens nach dem

Bundesausbildungsförderungsgesetz übernimmt, aufwendig wäre, rechtfertigt die

Zinsbefreiungsregelung des Studienbeitragsgesetzes nicht vor der Hessischen

Verfassung. Verfassungsrechtliche Vorgaben verlieren nicht deshalb ihre Geltung,

weil ihre Befolgung aufwendig ist.

3. Das Studienbeitragsgesetz erfasst auch diejenigen Studierenden, die ihr

Studium vor der Verkündung des Gesetzes am 19. Oktober 2006 begonnen

haben. Das dürfte die deutliche Mehrheit der gegenwärtig in Hessen Studierenden

sein. Die sog. unechte Rückwirkung, die darin liegt, dass das bei deren

Studienbeginn noch kostenfreie Studium ab dem Wintersemester 2007/2008 auch

für diese Studierenden studienbeitragspflichtig geworden ist, halten wir für einen

Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip der Hessischen Verfassung .

Das Rechtsstaatsprinzip mit den daraus folgenden Grenzen der Rückwirkung von

Gesetzen ist nicht allein durch das Grundgesetz, sondern auch durch die

Hessische Verfassung gewährleistet (Ständige Rechtsprechung des

Staatsgerichtshofs, vgl. StGH, Urteil vom 05.03.1954 - P.St. 156 - , S. 10 f. des

Urteilsumdrucks; Urteil vom 07.04.1976 - P.St. 798 - , ESVGH 26, 22 [32 f.];

Beschluss vom 23.05.1979 - P.St. 862 - , S. 19 des Entscheidungsumdrucks;

StGH, Beschluss vom 12.01.2005 - P.St. 1927 - , S. 8 des

Entscheidungsumdrucks). Es verlangt grundsätzlich, schutzwürdiges Vertrauen in

ein gesetzlich geregeltes Dauerverhältnis nicht zu enttäuschen. Für Studierende,

die ihr Studium vor dem 19. Oktober 2006 aufgenommen haben, bestand keine

Veranlassung davon auszugehen, dass ihr kostenfreies Studium im Verlauf seiner

Durchführung einer Kostenpflicht unterworfen würde. Im Gegenteil: § 1 des

Hessischen Studienguthabengesetzes (StuGuG) vom 18. Dezember 2003

bestimmte ausdrücklich, dass an den Hochschulen des Landes das gebührenfreie

Studium bis zum Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Studienabschlusses

sowie im Rahmen von konsekutiven Studiengängen eines weiteren

berufsqualifizierenden Abschlusses durch Studienguthaben gewährleistet werde.

Mit dieser ausdrücklichen gesetzlichen Aussage war ein besonderer

schutzwürdiger Vertrauenstatbestand gesetzt worden. Es ist kaum ein

rechtsstaatlich schutzwürdigeres Vertrauen auf den Fortbestand einer Rechtslage

denkbar, als wenn der Gesetzgeber diese Rechtslage nicht nur geschaffen,

sondern in Gesetzesform auch noch ausdrücklich deren Fortbestand zugesichert

hat. In diesem Vertrauen ist die Mehrzahl der gegenwärtig an den hessischen

Hochschulen Studierenden durch die Einbeziehung in die Studienbeitragspflicht

enttäuscht worden.

Das gesetzgeberische Anliegen, gegen welches dieses Vertrauen abzuwägen ist,

bestand lediglich darin, die mit dem Hessischen Studienbeitragsgesetz verfolgten

Ziele der Verbesserung der Qualität von Studium und Lehre möglichst bald zur

Geltung zu bringen. Nachdem das Land sich hiermit aber bis zum Jahr 2007 Zeit

gelassen hat und in Anbetracht dessen, dass die Mangellage der hessischen

Hochschulen nicht plötzlich hereingebrochen ist, sondern schon jahre-, wenn nicht

jahrzehntelang bestand, ist nicht erkennbar, dass das Ziel, eine politisch gewollte

Regelung allein „möglichst bald“ herbeizuführen, das Vertrauensinteresse von

Studierenden, die ihr Studium im - vom Gesetzgeber noch dazu ausdrücklich

verbrieften - Vertrauen auf dessen Kostenfreiheit begonnen haben, überwiegen

oder ihm auch nur gleichkommen könnte. Das gilt umso mehr, als die

Hochschulen ausweislich des vom Hessischen Ministerium für Wissenschaft und

Kunst herausgegebenen Weißbuchs zu Beginn des Wintersemesters 2007/2008

noch nicht einmal ihre Planungen zur Verwendung des

Studienbeitragsaufkommens abgeschlossen, geschweige denn sie umgesetzt

hatten (Hessisches Ministerium für Wissenschaft und Kunst [Hrsg.], Besser

Studieren in Hessen. Weißbuch zur Verwendung der Einnahmen aus

Studienbeiträgen an den Hessischen Hochschulen. Ausgabe 1. Wintersemester

2007/08, passim, beispielsweise S. 5, 7 f., 11, 23, 47).

Die Auffassung der Mehrheit, dass das Vertrauen der Studierenden deshalb

weniger schutzbedürftig als eine „langfristige Investitionsentscheidung“ sei, weil

Studierende vor Beginn eines jeden Semesters ohnehin entscheiden müssten, ob

sie ihr Studium fortsetzen, nimmt einen Studienabbruch weitaus zu leicht und

verkennt die damit verbundenen Härten. Wenn die Mehrheit die bereits vor der

Verabschiedung des Hessischen Studienbeitragsgesetzes geführten Diskussionen

um die Einführung von Studiengebühren oder Studienbeiträgen als

vertrauensschutzmindernd qualifiziert, setzt sie sich in Widerspruch zu der

ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auf die sie sich

gleichzeitig beruft (BVerfGE 72, 200 [261]). Denn danach lässt noch nicht einmal

das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung

über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden

Körperschaften, sondern grundsätzlich erst der endgültige Gesetzesbeschluss

über eine normative Neuregelung die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die

bisherige Rechtslage entfallen. Dem schutzwürdigen Vertrauen der Studierenden

kann auch nicht etwa entgegengehalten werden, dass es sachgerecht sei, nicht

nur die künftigen Studierenden, sondern auch die Gruppe der Studierenden, die

ebenfalls von den durch die Beiträge finanzierten Maßnahmen zur Verbesserung

der Qualität von Studium und Lehre profitierten, in die Beitragspflicht

einzubeziehen. Wenn die Mehrheit sich hierauf beruft, widerspricht sie dem von ihr

selbst vertretenen Standpunkt, dass Verbesserungen der Qualität von Studium

und Lehre nicht gerade den Beitragspflichtigen zugute kommen müssen. Der

vermeintlichen Sachgerechtigkeit einer solchen Heranziehung steht aber vor allem

das schutzwürdige Vertrauen dieser Studierenden auf Kostenfreiheit des Studiums

entgegen.

4. Die aufgezeigten verfassungsrechtlichen Anforderungen, denen das Hessische

Studienbeitragsgesetz weder in seiner Grundkonzeption noch in deren Umsetzung

genügt, bedeuten selbstverständlich keine Lähmung des politischen

Entscheidungsprozesses. Dem Land stand und steht der durch Art. 59 Abs.1 Satz

4 HV ausdrücklich eröffnete Weg frei, Studienentgelte allein von denen zu erheben,

deren wirtschaftliche Lage es gestattet. Wenn das Land sich aber nicht in diesen

von der Verfassung gezogenen Grenzen halten will, dann hat es die Möglichkeit,

Art. 59 HV zu ändern. Eine solche Verfassungsänderung setzt nach Art. 123 Abs. 2

HV allerdings voraus, dass der Landtag sie mit mehr als der Hälfte der

gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder beschließt und das Volk mit der Mehrheit der

Abstimmenden zustimmt. Scheut der Gesetzgeber den Versuch einer

Verfassungsänderung, deren es zur Verwirklichung seiner politischen Ziele bedarf,

etwa weil die nach Art. 123 Abs. 2 HV dafür erforderliche Zustimmung des Volkes

ihm zweifelhaft erscheint, so gibt es keine Alternative zu seiner Grundpflicht, sich

an die Verfassung zu halten. Sie hat er mit dem Studienbeitragsgesetz verletzt.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.