Urteil des StGH Hessen vom 27.04.1994

StGH Hessen: abstrakte normenkontrolle, wirtschaftlichkeit, gewährleistung, feststellung des sachverhaltes, hessen, verfassungskonforme auslegung, entlastung, finanzkontrolle, vogel, gestaltung

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 1172

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Leitsatz

1. Der Landesanwalt ist befugt, einen Normenkontrollantrag beim Staatsgerichtshof zu

stellen. Der Ministerpräsident kann sich jedem Normenkontrollverfahren auch mit

einem dem Antrag entgegengesetzten Ziel anschließen. Der Antrag ist auch mit dem

Begehren auf Feststellung der Gültigkeit einer Norm zulässig (ständige

Rechtsprechung).

2. Die Rechtskraft der früheren Normenkontrollentscheidung zum HPVG - P.St. 1023 -

steht einem Normenkontrollantrag nicht entgegen, der die in dem damaligen Verfahren

noch nicht geprüfte Anwendbarkeit der gleichen Normen auf Maßnahmen der

Rechnungsprüfung zum Gegenstand hat.

3. Für einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist zwar kein besonderes

Rechtsschutzbedürfnis erforderlich, es bedarf jedoch eines objektiven

Klarstellungsinteresses. Ein solches Interesse setzt nachvollziehbare Bedenken gegen

die Gültigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm voraus. Es ist Aufgabe des

Antragstellers, die zu überprüfenden Gesetzesbestimmungen zu bezeichnen. 4. § 81

Abs. 1 Satz 1 HPVG - Mitbestimmung bei der Festlegung von Verfahren und Methoden

von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen - meint Festlegungen, die durch die

Dienststelle getroffen werden; Festlegungen durch den Rechnungshof im Rahmen der

Rechnungsprüfung fallen offensichtlich nicht darunter.

5. Art. 144 HV enthält eine institutionelle Garantie für den Bestand des Rechnungshofs.

Er gewährleistet auch die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung durch den

Rechnungshof. Dies folgt nicht nur aus dem Verständnis der Maßstäbe der

Rechnungsprüfung, das den nach 1945 entstandenen Landesverfassungen und dem

Grundgesetz zugrunde lag, sondern auch funktional aus dem Zusammenhang der

Rechnungsprüfung mit der Entlastung der Landesregierung.

6. Art. 144 HV gebietet es nicht ohne weiteres, den Rechnungshof bei seiner

Prüfungstätigkeit von den Wirkungen allgemeiner gesetzlicher Regelungen freizustellen.

Die verfassungsrechtlich gewährleistete Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs wird

durch eine Mitbestimmungspflichtigkeit des Inhalts von Personalfragebogen nicht in

verfassungswidriger Weise erschwert.

7. Es entspricht der Tenorierungspraxis des Staatsgerichtshofs, im abstrakten

Normenkontrollverfahren unbegründete Anträge nicht abzuweisen, sondern die

Vereinbarkeit der angegriffenen Norm mit der Hessischen Verfassung festzustellen.

Bislang hat der Staatsgerichtshof in diesen Verfahren die Vereinbarkeit mit der

Hessischen Verfassung insgesamt ausgesprochen. Dies ist jedoch nicht zwingend. Der

Staatsgerichtshof ist befugt, ein zur Überprüfung gestelltes Gesetz lediglich an den

nach den Umständen im Zeitpunkt seiner Entscheidung in Betracht zu ziehenden

Verfassungsnormen zu messen und demgemäß auch nur dessen Vereinbarkeit mit den

im einzelnen geprüften Verfassungsnormen festzustellen.

Tenor

Der Normenkontrollantrag des Landesanwalts wird insoweit als unzulässig

zurückgewiesen, als er auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit

des § 71 Abs. 3 und 4 sowie des § 72 Abs. 3 und hilfsweise des § 81 Abs. 1 Satz 1

des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur

Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vom 25. Februar 1992

(GVBl. I S. 77) - HPVG - gerichtet ist.

§ 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 der Verfassung des Landes Hessen

vereinbar.

Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet.

Gründe

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist zunächst die vom Landesanwalt

beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen mit Schriftsatz vom 30. Juni 1992 zur

Entscheidung gestellte Frage, ob § 71 Abs. 3 und 4 sowie § 72 Abs. 3 HPVG, die

das Beteiligungsverfahren im Falle der Nichteinigung zwischen Dienststelle und

Personalrat regeln, mit Art. 144 der Verfassung des Landes Hessen - kurz:

Hessische Verfassung (HV) - unvereinbar und nichtig sind, soweit dadurch dem

Hessischen Rechnungshof bei von ihm im Rahmen seiner Rechnungsprüfung

veranlaßten Maßnahmen das Letztentscheidungsrecht über Form und Inhalt seiner

Erhebungen entzogen ist. Der Landesanwalt hält diese Vorschriften insoweit für

verfassungswidrig. Hilfsweise begehrt er die Feststellung, daß die Vorschriften des

§ 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG über die Mitbestimmungspflichtigkeit des Inhalts von

Personalfragebogen und des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG über die

Mitbestimmungspflichtigkeit der Festlegung von Verfahren und Methoden von

Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen nichtig sind, soweit sie

Maßnahmen des Rechnungshofs der Mitbestimmung durch den Personalrat

unterwerfen.

Die zur Überprüfung gestellten Normen haben folgenden Wortlaut:

§ 71

...

(3) Der Beschluß ist zu begründen, vom Vorsitzenden der Einigungsstelle zu

unterzeichnen und den Beteiligten unverzüglich zuzustellen. Er bindet die

Beteiligten, soweit er eine Entscheidung im Sinne des Abs. 2 enthält. Beschlüsse

der Einigungsstelle führt der Dienststellenleiter durch, es sei denn, daß im

Einzelfall etwas anderes bestimmt ist.

(4) Abweichend von Abs. 3 können in der Landesverwaltung die oberste

Dienstbehörde oder die zuständige Personalvertretung (Abs. 1), wenn sie sich

nicht dem Beschluß der Einigungsstelle anschließen,

1. beim Erlaß einer Verwaltungsanordnung (§ 63 Abs. 1) für die personellen

Angelegenheiten der Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig und in die

Vergütungsgruppe I bis V b des Bundesangestelltentarifvertrags eingruppiert sind

oder eine außertarifliche Vergütung erhalten,

2. in Personalangelegenheiten der Beamten nach § 77,

3. in Personalangelegenheiten der Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig

und in die Vergütungsgruppe I bis V b des Bundesangestelltentarifvertrags

eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten, mit Ausnahme der

Fälle des § 77 Abs. 2 Nr. 1 und 2,

4. in Personalangelegenheiten der im hoheitlichen Bereich tätigen

dienstordnungsmäßigen Angestellten, sofern sie eine Vergütung erhalten, die sich

nach der Besoldung der Beamten in den Laufbahngruppen des gehobenen oder

des höheren Dienstes richtet, mit Ausnahme der Fälle des § 77 Abs. 2 Nr. 1 und 2,

5. in den Fällen des § 81 Abs. 1 und 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des

Beschlusses der Einigungsstelle die Entscheidung der Landesregierung, für

Beamte und Angestellte des Landtags die Entscheidung des Präsidenten des

Landtags im Benehmen mit dem Präsidium des Landtags und für Beamte und

Angestellte des Rechnungshofs die Entscheidung des Präsidenten des

Rechnungshofs im Benehmen mit dem Präsidium des Landtags beantragen. Diese

Entscheidung ist endgültig. Bei Gemeinden, Gemeindeverbänden und sonstigen

Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts kann in den

Fällen des Satz 1 die oberste Dienstbehörde, wenn sie sich nicht dem Beschluß

der Einigungsstelle anschließt, diesen aufheben und endgültig entscheiden.

...

§ 72

...

(3) Entspricht die Dienststelle den Einwendungen des Personalrats nicht oder nicht

in vollem Umfang, so teilt sie dem Personalrat ihre Entscheidung unter Angabe der

Gründe innerhalb eines Monats schriftlich mit.

...

§ 77

...

(2) Der Personalrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht

besteht, gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen

mitzubestimmen über

1. Inhalt von Personalfragebogen,

...

§ 81

(1) Der Personalrat hat mitzubestimmen bei... Festlegung von Verfahren und

Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen...

II.

Der Landesanwalt trägt vor, die angegriffenen Vorschriften schränkten die

Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs in verfassungswidriger Weise ein. Aus

Art. 144 HV folge, daß der Hessische Rechnungshof bei der Prüfung und

Feststellung der Rechnungen über den Haushaltsplan die Stellung eines

unabhängigen Organs habe. Seine Prüfungstätigkeit regele der Rechnungshof

eigenverantwortlich. Insbesondere nach dem Beschluß des

Bundesverwaltungsgerichts vom 2. August 1989 (ZBR 1990, S. 52) zum

Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg werde aber in bestimmten

Prüfungsfällen von den zu prüfenden Dienststellen ein Beteiligungsverfahren nach

dem Personalvertretungsgesetz für notwendig gehalten. Dies könne dazu führen,

daß der Rechnungshof nicht alle Feststellungen, die er für notwendig halte, treffen

könne. Hierzu werde auch ein konkretes Beispiel aus der hessischen

Landesverwaltung vorgetragen: Der Hessische Rechnungshof habe 1990 im

Rahmen der Prüfung der Staatlichen Rechnungsprüfungsämter Erhebungen

mittels eines Fragebogens für erforderlich gehalten (nach dem dem Fragebogen

beigefügten Merkblatt sollten "aus den insoweit gewonnenen Erkenntnissen und

Vergleichsmöglichkeiten... Anregungen für eine zweckmäßigere Organisation und

eine rationellere Gestaltung der Arbeitsweise und des Arbeitsablaufs gegeben

werden"). Der Fragebogen sei als Personalfragebogen im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr.

1 HPVG angesehen worden, das Hessische Ministerium der Finanzen und dessen

Hauptpersonalrat hätten ein Mitbestimmungsverfahren für erforderlich erachtet.

Dieses habe mit einem Beschluß der Einigungsstelle geendet, die ihre

Zustimmung zu einem Teil der vorgesehenen Fragen verweigert habe. Eine davon

abweichende Entscheidung habe das Hessische Ministerium der Finanzen nicht

getroffen. Der Hessische Rechnungshof habe demzufolge die nach seiner

Auffassung notwendigen Feststellungen mittels des von ihm entworfenen

Fragebogens nicht treffen können, er habe auf Einzelinterviews ausweichen

müssen.

Es könne dahinstehen, ob der Rechnungshof sein Auskunftsbegehren stets nur an

den Dienststellenleiter richten oder ob er die Auskünfte beim jeweiligen

Wissensträger direkt einholen könne. Es werde immer Auskunftsbegehren geben,

die der Umsetzung durch den Dienststellenleiter bedürften. Insoweit habe der

Dienststellenleiter aber lediglich die Durchführung der Prüfungsmaßnahme des

Rechnungshofs zu besorgen, was eine Beteiligung der Personalvertretung

ausschließe. Bei verfassungskonformer Auslegung der §§ 71 und 72 in Verbindung

mit 69 HPVG habe in derartigen Fällen kein Mitbestimmungsverfahren

stattzufinden. Hilfsweise werde daher eine solche verfassungsgemäße Auslegung

der genannten Bestimmungen durch den Staatsgerichtshof angeregt. Sollte die

Mitbestimmungsmöglichkeit in dem vom Bundesverwaltungsgericht

beschriebenen Rahmen bejaht werden, könne der Rechnungshof seinem

verfassungsrechtlichen Prüfungsauftrag nur gerecht werden, wenn das

Mitbestimmungsverfahren so gestaltet werde, daß Änderungen des

Auskunftsbegehrens nicht gegen den Willen des Rechnungshofes vereinbart oder

festgelegt werden könnten. Die derzeitige Fassung der §§ 71 und 72 HPVG

gewährleiste dies nicht. Als verfassungsrechtlich gebotenes Minimum müsse der

Gesetzgeber festlegen, daß sowohl im Falle der Mitwirkung als auch im Falle der

Mitbestimmung nicht gegen den Willen des Rechnungshofs die von ihm

gewünschten Erhebungen abgeändert oder ganz verhindert werden könnten.

Der Landesanwalt beantragt zu erkennen:

§ 71 Abs. 3 und 4 sowie § 72 Abs. 3 HPVG sind mit Art. 144 der Verfassung des

Landes Hessen nicht vereinbar und deshalb nichtig, soweit dem Hessischen

Rechnungshof bei von ihm im Rahmen seiner Rechnungsprüfung veranlaßten

Maßnahmen das Letztentscheidungsrecht über Form und Inhalt seiner

Erhebungen entzogen ist.

Hilfsweise beantragt der Landesanwalt, wie folgt zu erkennen:

§ 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 der Hessischen Verfassung nicht vereinbar

und deshalb nichtig, soweit es sich um vom Rechnungshof festgelegte

Personalfragebögen im Rahmen seiner Rechnungsprüfung handelt. § 81 Abs. 1

Satz 1 HPVG ist mit Art. 144 der Hessischen Verfassung nicht vereinbar und

deshalb nichtig, soweit Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und

Organisationsprüfungen, die der Rechnungshof im Rahmen seiner

Rechnungsprüfung festgelegt hat, der Mitbestimmung durch den Personalrat

unterworfen werden.

III.

Der Hessische Ministerpräsident wendet sich gegen den Antrag des Landesanwalts

und beantragt seinerseits festzustellen:

§ 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 der Hessischen Verfassung vereinbar.

Er hält zunächst die Zulässigkeit des vom Landesanwalt gestellten

Normenkontrollantrags für zweifelhaft. Der Zulässigkeit stehe nämlich das Urteil

des Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 (P.St. 1023, StAnz. 1986, S. 1089 =

PersV 1986, S. 227 = GVBl. 1986 I S. 207) entgegen. Dort habe der

Staatsgerichtshof ausdrücklich die Verfassungsmäßigkeit des damaligen § 64 Abs.

2 Nr. 1 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes

vom 6. März 1985 (GVBl. I S. 57) - im folgenden: HPVG 1985 - festgestellt;

dasselbe gelte für § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985. Nach Art. 133 Abs. 1 Satz 3

HV sei die Entscheidung des Staatsgerichtshofs über die Verfassungsmäßigkeit

von Rechtsvorschriften endgültig und habe Gesetzeskraft. Auf Grund dieser

materiellen Rechtskraftwirkung sei das Gericht gehindert, über denselben

Streitgegenstand erneut zu entscheiden. Zwar sei in der Entscheidung P.St. 1023

Art. 144 HV als Prüfungsmaßstab nicht genutzt worden. Gegenstand des

Normenkontrollverfahrens sei aber die von den Rechtsbehauptungen des

Antragstellers unabhängige Frage, ob ein bestimmter Rechtssatz gültig oder

ungültig ist. Prüfungsmaßstab der Vereinbarkeitserklärung sei nicht eine einzelne

Verfassungsnorm, sondern die Verfassung in ihrer Gesamtheit. Die Feststellung,

eine Norm sei mit der Verfassung vereinbar, lasse keinen Raum für die

nachträgliche Geltendmachung bisher angeblich übersehener rechtlicher

Gesichtspunkte.

Darüber hinaus sei zweifelhaft, ob über die Auslegung oder Anwendung der

angegriffenen Normen überhaupt Meinungsverschiedenheiten oder Unsicherheiten

bestünden. Die abstrakte Normenkontrolle sei zwar nicht von einem besonderen

Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers abhängig, erfordere jedoch ein

objektives Interesse an der Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm,

welches voraussetze, daß an deren Verfassungsmäßigkeit überhaupt bislang

Zweifel entstanden seien. Umfang und Grenzen der dem Rechnungshof

zustehenden Befugnisse ließen sich zwar letztlich am Maßstab der Verfassung

messen, die ihn als Institution ausdrücklich vorsehe. Prüfungsmaßstab für das

Verhältnis zwischen den einfachgesetzlich konkretisierten Aufgaben und

Befugnissen des Rechnungshofes und den personalvertretungsrechtlichen

Beteiligungsrechten sei aber zunächst das einfache Recht.

Meinungsverschiedenheiten darüber, ob und in welchem Umfang der

Rechnungshof zur Prüfung berechtigt sei, seien als öffentlich-rechtliche

Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art vor den Verwaltungsgerichten

auszutragen. Es werde nirgends die Auffassung vertreten, die

beteiligungsfreundliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei als

Eingriff in die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rechnungsprüfung

bedenklich.

Der Normenkontrollantrag sei weiterhin deshalb unzulässig, weil mit ihm nicht die

Verfassungswidrigkeit einer vorhandenen Norm, sondern ein gesetzgeberisches

Unterlassen geltend gemacht werde. Der Landesanwalt rüge, daß der

Gesetzgeber die Möglichkeit eines Konflikts zwischen uneingeschränkter

Prüfungstätigkeit des Rechnungshofes und personalvertretungsrechtlicher

Mitbestimmung nicht ausgeräumt habe. Gegenstand der angegriffenen Normen

sei gerade nicht die Beeinträchtigung der Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs, sie

äußerten sich zu dieser Frage gar nicht. Den Auftrag aus Art. 144 HV habe der

Gesetzgeber in § 95 der Hessischen Landeshaushaltsordnung vom 8. Oktober

1970 (GVBl. I S. 645), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 1993

(GVBl. I S. 712), - LHO - umgesetzt; im Hessischen Personalvertretungsgesetz

habe er keine Anstalten getroffen, die Prüfungsbefugnisse des Rechnungshofes

einzuschränken - er habe allenfalls die Möglichkeit einer entsprechenden

Auslegung nicht ausgeschlossen. Wenn der Gesetzgeber es unterlasse, einzelne

mögliche Konfliktfälle zu regeln, so könne allenfalls die Lücke, die sich aus der

Diskrepanz zwischen dem tatsächlichen Normenbestand und der für wünschbar

gehaltenen Regelungsdichte ergebe, beanstandet werden. Eine solche

Regelungslücke könne aber nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens

sein.

Der Antrag müsse aber auch in der Sache erfolglos bleiben. Gegenstand der

materiellen Prüfung könne nur die Frage sein, ob eine Interpretation des

Hessischen Personalvertretungsgesetzes, die die Möglichkeit der Mitbestimmung

des Personalrats bei einzelnen Prüfungsmaßnahmen des Rechnungshofs nicht

ausschließe, mit Art. 144 HV zu vereinbaren sei. Ein Bezug des zur Nachprüfung

gestellten § 72 Abs. 3 HPVG auf die Tätigkeit des Rechnungshofes sei dabei von

vornherein nicht erkennbar. Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 71 Abs. 3

und 4 HPVG werde nach der Begründung des Normenkontrollantrags nicht für den

gesamten Katalog der Mitbestimmungstatbestände begehrt, sondern als

möglicher Konfliktfall solle wohl nur der - durch den in der Hauptverhandlung

gestellten Hilfsantrag des Landesanwalts um die Festlegung von Verfahren und

Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen nach § 81 Abs. 1

Satz 1 HPVG ergänzte - Tatbestand des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG einer Klärung

zugeführt werden. Ein Verfassungsverstoß insoweit sei nicht erkennbar.

Die verfassungsrechtliche Stellung des Rechnungshofs gebiete es nicht, seine

Prüfungsmaßnahmen ausnahmslos der Mitbestimmung des Personalrats und dem

daran anknüpfenden Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle oder der

obersten Dienstbehörde zu entziehen. Durch Art. 144 HV werde der Rechnungshof

institutionell garantiert. Daraus ergebe sich die Pflicht des Landesgesetzgebers,

einen Rechnungshof einzurichten, ihn zu unterhalten und ihm durch die Zuweisung

entsprechender Kompetenzen die Rechnungsprüfung in ihrem von der Verfassung

geforderten Umfang zu ermöglichen. Wenn die Landeshaushaltsordnung dem

Rechnungshof über die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes

hinaus auch Aufgaben der Beratung und Unterrichtung übertrage und bei einer

Anzahl von Maßnahmen seine Anhörung vorsehe, so seien diese Zuweisungen

durch die Garantie des Art. 144 HV nicht mehr abgesichert. Keinesfalls jede den

Rechnungshof betreffende Regelung des einfachen Rechts sei aufgrund der

institutionellen Garantie auch verfassungsrechtlich geschützt. Soweit sich die

Rechtsprechung bisher mit dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der

Ausgabe von Personalfragebogen zur Ermittlung von Personalausfällen aus

Krankheitsgründen und zur Analyse der Entwicklung des Krankenstandes befaßt

habe, komme diese Prüfungstätigkeit als Gegenstand einer Gewährleistung durch

Art. 144 HV von vornherein nicht in Betracht. Dasselbe gelte für den vom

Landesanwalt herangezogenen Fall, in dem die Auswertung der Fragebogen zur

Arbeitsplatzbeschreibung Anregungen für eine zweckmäßigere Organisation und

eine rationellere Gestaltung der Arbeitsweise und des Arbeitsablaufs habe liefern

sollen. Der Rechnungshof werde damit das Ziel verfolgt haben, über seinen

gesetzlichen Prüfungsauftrag nach § 90 Nr. 4 LHO hinaus Material für die in § 88

Abs. 2 LHO vorgesehene Beratungstätigkeit zu gewinnen. Dann habe er sich aber

nicht mehr auf einer verfassungsrechtlich abgesicherten Grundlage bewegt.

Auch innerhalb des verfassungsrechtlich umgrenzten Prüfungsbereichs der

Rechnungsprüfung lasse sich Art. 144 HV kein Gebot entnehmen, das

Prüfungsverfahren von Einwirkungsmöglichkeiten Dritter gänzlich freizuhalten und

dem Rechnungshof die alleinige Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnis zu

gewährleisten. Gegenstand der institutionellen Garantie sei allein die

Gewährleistung der typusbestimmenden Merkmale. Das Verfahren des

Rechnungshofes, also Art und Ausmaß der Prüfung, werde verfassungsrechtlich

nicht in seinen Einzelheiten determiniert. Wenn das Personalvertretungsgesetz die

Möglichkeit eines Konflikts zwischen dem Auskunftsverlangen des Rechnungshofes

und dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats nicht generell ausschließe,

verletze dies die Gewährleistung der Rechnungsprüfung in ihrem Kernbestand

nicht. Die Verfassung gewährleiste weder eine bestimmte Prüfungsmethode noch

die prinzipielle Freiheit des Rechnungshofes, seine Vorgehensweise selbständig zu

bestimmen. Ein Verfassungsverstoß könne nur dort in Betracht kommen, wo der

Gesetzgeber den Rechnungshof auf Verfahrensweisen festlege, die eine

sachgerechte Vorbereitung der parlamentarischen Entlastungsentscheidung nicht

gewährleisteten. Im vorliegenden Fall sei dem Rechnungshof die Prüfung aber

gerade nicht unmöglich gemacht worden. Denn er sei imstande gewesen, die

Erhebung statt mit Personalfragebogen mit Einzelinterviews durchzuführen. Selbst

wenn dem Rechnungshof einfachrechtlich aus Zweckmäßigkeitsgründen die Wahl

des Prüfungsverfahrens allein überlassen bleibe, folge daraus keine

verfassungsrechtliche Gewährleistung. Eine völlige Freistellung von

Verfahrensregeln und Mitwirkungsbefugnissen Dritter entspreche auch nicht dem

historischen Bild der Rechnungsprüfung. So habe die Reichshaushaltsordnung vom

31. Dezember 1922 (RGBl. 1923 II S. 17) - RHO - Beteiligungsrechte der

Verwaltung bei der Rechnungsprüfung vorgesehen. Eine von

Mitbestimmungstatbeständen freie Verfahrensautonomie könne auch deshalb

nicht Gegenstand der Verfassungsgarantie sein, weil sie im Bereich der

Rechnungsprüfung auch der Verwaltung und dem Parlament selbst nicht zustehe.

Art. 144 HV enthalte keine weitergehende Kompetenzzuweisung an den

Rechnungshof, sondern sehe den Zweck der Rechnungsprüfung darin, die

Entscheidung des Landtags über die Entlastung der Landesregierung

vorzubereiten. Erhebungen, die die Verwaltung selbst nur unter Mitwirkung des

Personalrats durchführen könnte, würden nicht deshalb mitwirkungsfrei, weil sie

statt dessen der Rechnungshof im Auftrag des Parlaments veranlasse. Die

parlamentarische Rechnungsprüfung gebe dem Landtag keine zusätzlichen

Befugnisse gegenüber der Landesregierung und erweitere deren

Handlungsmöglichkeiten nicht.

Im übrigen gewährleiste die Hessische Verfassung nicht nur die

Rechnungskontrolle, sondern in Art. 37 auch die Existenz und

Wirkungsmöglichkeiten der Betriebsvertretungen. Zu einem auflösungsbedürftigen

Spannungsverhältnis zwischen beiden institutionellen Garantien könne es nur dann

kommen, wenn aus Art. 37 HV abgeleitete Mitwirkungstatbestände des einfachen

Rechts mit Prüfungsbefugnissen des Rechnungshofs kollidierten, die ihrerseits ihre

Grundlage in der einfachrechtlichen Umsetzung des Art. 144 HV haben. Im

konkreten Fall halte sich der Gesetzgeber mit der Zielsetzung des

Personalvertretungsgesetzes, die Mitbestimmung beim Einsatz von

Personalfragebogen zu gewährleisten, innerhalb der verfassungsrechtlich

angelegten Mitwirkungsrechte, ohne darüber die Aufgaben des Rechnungshofes zu

vernachlässigen.

Dies gelte schon deshalb, weil der Rechnungshof auf diese

mitbestimmungspflichtigen Erhebungsverfahren nicht angewiesen sei. Sollte - was

bezweifelt werde - die Freiheit der Entscheidung des Rechnungshofes für ein

bestimmtes Prüfungsverfahren unter den Schutz der Verfassung gestellt sein,

wäre die im HPVG angelegte Entscheidung für den Vorrang der Mitbestimmung

der Personalvertretung jedenfalls so lange verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden, als dem Rechnungshof damit unbeschadet seiner allgemeinen

Prüfungskompetenz lediglich einzelne Vorgehensweisen erschwert würden. Es

müsse daher vom Staatsgerichtshof festgestellt werden, daß der

Mitbestimmungstatbestand des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG mit Art. 144 HV vereinbar

sei. Auch im übrigen sei der Hilfsantrag des Landesanwalts wie schon dessen

Hauptantrag mindestens unbegründet.

IV.

Der Präsident des Hessischen Rechnungshofes hatte Gelegenheit zur

Stellungnahme. Er unterstützt den Antrag des Landesanwalts und meint, die

verfassungsrechtliche Garantie der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle werde in

ihrem Kernbereich durch die hier relevanten Vorschriften des HPVG betroffen. Das

Recht des Rechnungshofes auf mitbestimmungsfreie Ausübung seiner

Prüfungsrechte und -pflichten ergebe sich aus seiner Stellung als weisungsfreies,

unabhängiges Finanzkontrollorgan. Der Rechnungshof müsse die Möglichkeit

besitzen, stets völlig frei zu entscheiden, ob und wie er bestimmte Bereiche

kontrolliere bzw. eine bestimmte Prüfung vornehme. Die Aufgabe, die Entlastung

der Regierung vorzubereiten, sei mit einer Verfassungsgarantie ausgestattet, die

nicht nur die formale Überprüfung des Rechenwerks, sondern auch die Beurteilung

der in diesem Zahlenwerk zum Ausdruck kommenden Haushalts- und

Wirtschaftsführung einschließe. Ohne eine lückenlose Auskunftspflicht ihm

gegenüber könne der Rechnungshof seinen Verfassungsauftrag nicht erfüllen. Die

Auffassung, daß der geprüften Stelle selbst ein Mitspracherecht bei der

Durchführung der Prüfung zustehe, widerspreche dem verfassungsmäßigen

Grundsatz der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle. Im übrigen könne der

Rechnungshof im Mitbestimmungsverfahren die Gründe für sein Vorgehen nicht

selbst darlegen, weil er nicht an diesem Verfahren beteiligt sei. Der Rechnungshof

habe die berechtigte Befürchtung, daß seine verfassungsrechtliche Stellung und

die der Finanzkontrolle in Hessen durch die Anwendung der zitierten

einfachgesetzlichen Vorschriften des HPVG beeinträchtigt werde.

In der Hauptverhandlung hat der Landesanwalt seinen Antrag weiter präzisiert und

begründet. Er trägt noch vor, er wolle sich nicht auf einzelne

Mitbestimmungstatbestände beschränken, sondern wolle mit seinem Hauptantrag

die Stellung des Rechnungshofs bei allen Maßnahmen, die seine Arbeit beträfen

und die der Mitbestimmung unterlägen, verfassungsrechtlich geklärt haben. Man

könne sich abstrakt nicht alle möglichen Konfliktfälle vorstellen, deshalb habe er

mit seinem Hauptantrag die Organisationsnormen angegriffen. Es fehle an einer

Generalklausel, die Maßnahmen des Rechnungshofs von Mitwirkung oder

Mitbestimmung des Personalrats freistelle.

Der Umfang der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rechnungsprüfung

dürfe nicht nach einem überkommenen Verständnis von Rechnungsprüfung

bestimmt werden; vielmehr müsse ein gewandeltes Verfassungsverständnis unter

Berücksichtigung zunehmender Komplexität des Haushaltswesens die Auslegung

von Art. 144 HV bestimmen.

Der Normenkontrollantrag des Landesanwalts ist unzulässig, soweit er auf die

Feststellung der Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit des § 71 Abs. 3 und 4 sowie

des § 72 Abs. 3 und hilfsweise des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG gerichtet ist. Im

übrigen sind die Anträge des Landesanwalts und des Ministerpräsidenten zulässig.

1. Der Landesanwalt ist befugt, einen Normenkontrollantrag nach Art. 131 Abs. 1

HV in Verbindung mit §§ 41 ff. des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG -

beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen zu stellen. Er gehört nach § 17 Abs. 2

Nr. 6 StGHG zum Kreis der Antragsberechtigten (vgl. StGH, Urteil vom 30.04.1986

- P.St. 1023 -, a.a.O.).

Der Ministerpräsident, der dem Antrag des Landesanwalts entgegentritt und

seinerseits die Feststellung der Verfassungsmäßigkeit des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG

beantragt, gehört zum Kreis derjenigen, die nach Art. 131 Abs. 2 HV von

Verfassungs wegen antragsbefugt sind. Er hat nach § 41 Abs. 2 StGHG die

Möglichkeit, sich jedem Normenkontrollverfahren anzuschließen. Die Anschließung

ist auch mit einem dem Antrag des Antragstellers entgegengesetzten Ziel und

dem Begehren auf Feststellung der Gültigkeit einer Norm zulässig (vgl. StGH,

Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, a.a.O. m.w.N.).

2. Die Anträge sind nicht fristgebunden (vgl. StGH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St.

1023 -, a.a.O.), so daß es nicht darauf ankommt, daß die zur Überprüfung

gestellten Bestimmungen teilweise nicht erst durch die Novelle vom 25. Februar

1992 eingeführt oder verändert wurden, sondern schon in früheren Fassungen des

Hessischen Personalvertretungsgesetzes enthalten waren.

3. Der Zulässigkeit der Anträge steht die Rechts- und Gesetzeskraft des Urteils

des Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 - P.St. 1023 -, mit dem über die

Verfassungsmäßigkeit von Vorschriften des Hessischen

Personalvertretungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 6. März 1985

entschieden worden ist, nicht entgegen.

Der Landesanwalt begehrt mit seinem Hauptantrag die Überprüfung der

Vorschriften des § 71 Abs. 3 und 4 sowie des § 72 Abs. 3 HPVG. § 71 Abs. 3 HPVG

gleicht in seiner wesentlichen und vom Landesanwalt angegriffenen Aussage

(Bindung der Beteiligten an den Beschluß der Einigungsstelle) § 60 b Abs. 4 Satz 2

HPVG 1985; § 71 Abs. 4 HPVG regelt in modifizierter und erweiterter Form ebenso

wie § 60 b Abs. 5 HPVG 1985 Fälle, in denen nach Beschluß der Einigungsstelle der

Letztentscheid der Landesregierung oder bestimmter anderer Organe

herbeigeführt werden kann. § 72 Abs. 3 HPVG stimmt wörtlich mit § 60 c Abs. 3

HPVG 1985 überein. Die mit dem Hilfsantrag zur Überprüfung gestellten

Regelungen des § 77 Abs. 2 Nr. 1 und des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG entsprechen

denen des § 64 Abs. 2 Nr. 1 und des § 66 Abs. 1 HPVG 1985.

In seinem Urteil vom 30. April 1986 hat der Staatsgerichtshof festgestellt, daß § 60

b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985, der die Bindung der Beteiligten an den Beschluß der

Einigungsstelle vorsah, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden sei, wohl aber in Verbindung mit einer Reihe von

Gesetzestatbeständen verfassungswidrig werde, nämlich in den Fällen, in denen

durch die Letztentscheidung der Einigungsstelle die Verantwortung der

Landesregierung gegenüber dem Landtag und dessen Verantwortung wiederum

dem Wahlvolk gegenüber sowie die entsprechende Verantwortung anderer

Vertretungsorgane beseitigt werde. Jedenfalls bei Angestellten, die im hoheitlichen

Bereich tätig und in die Vergütungsgruppen I bis V b BAT eingruppiert seien,

müsse ein Letztentscheidungsrecht der Landesregierung bzw. des

verfassungsmäßigen Vertretungsorgans der sonstigen öffentlichrechtlichen

Körperschaften usw. und damit deren Verantwortung gewährleistet sein. § 66 Abs.

1 in Verbindung mit § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985 sei mit den Artikeln 70, 71,

102, 137 und 138 HV unvereinbar, soweit nur eine endgültige Entscheidung der

Einigungsstelle vorgesehen sei. In den Fällen, in denen nach dem Spruch der

Einigungsstelle die Möglichkeit besteht, den Letztentscheid des Kabinetts oder des

verfassungsmäßigen Vertretungsorgans der öffentlichrechtlichen Körperschaft

herbeizuführen (§ 60 b Abs. 5 HPVG 1985; jetzt: § 71 Abs. 4 HPVG), hielt der

Staatsgerichtshof die Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens im Hinblick

auf die Verfassungsgebote der Artikel 70, 71, 102, 137 und 138 HV für

verfassungskonform. In diesem Zusammenhang hat der Staatsgerichtshof

weiterhin § 60 b Abs. 4 Satz 2 HPVG 1985 hinsichtlich des Tatbestandes des § 64

Abs. 2 Nr. 1 HPVG 1985 für mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar

erklärt und festgestellt, daß bei der Gestaltung von Personalfragebogen die

uneingeschränkte Mitbestimmung unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der

Volkssouveränität, des Demokratiegebots, des Selbstverwaltungsrechts und der

Verantwortlichkeit der Regierung bzw. des Vertretungsorgans der jeweiligen

Körperschaft verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei.

Soweit der Landesanwalt § 72 Abs. 3 HPVG zur Überprüfung stellt, steht dem die

Rechts- und Gesetzeskraft der genannten früheren Entscheidung des

Staatsgerichtshofs schon deshalb nicht entgegen, weil der gleichlautende § 60 c

Abs. 3 HPVG 1985 im Verfahren P.St. 1023 überhaupt nicht überprüft wurde.

Normen, die den anderen nunmehr zur Überprüfung gestellten Bestimmungen

inhaltlich im wesentlichen entsprachen, waren zwar bereits Gegenstand des

genannten Normenkontrollverfahrens. Der Staatsgerichtshof hat sich in dessen

Rahmen aber nicht mit ihrer Anwendbarkeit auf Maßnahmen der

Rechnungsprüfung befaßt. Hierzu hatte er keine Veranlassung. Auf Maßnahmen

der Rechnungsprüfung sind die Normen des Hessischen

Personalvertretungsgesetzes nicht ohne weiteres anwendbar, sondern allenfalls

auf Grund eines Verständnisses der §§ 88 ff. LHO, das für eine Anwendung der

personalvertretungsrechtlichen Regelungen Raum läßt. Eine höchstrichterliche

Entscheidung, in der das Verhältnis zwischen entsprechenden

haushaltsrechtlichen und personalvertretungsrechtlichen Normen im Sinne einer

Anwendbarkeit des Personalvertretungsrechts auf Maßnahmen der

Rechnungsprüfung beurteilt worden ist, ist auch erst mit dem Beschluß des

Bundesverwaltungsgerichts vom 2. August 1989 (ZBR 1990, S. 52) ergangen, in

dem in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. BAG,

Urteil vom 12.01.1988, NZA 1988, S. 621) ein Mitbestimmungsrecht des

Personalrats der geprüften Behörde jedenfalls dann bejaht wird, wenn der

Rechnungshof bei seinen Erhebungen Personalfragebogen verwendet. Da das

Urteil des Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 die Anwendbarkeit der

Mitbestimmungsnormen auf Prüfungsmaßnahmen des Rechnungshofs nicht zum

Gegenstand hatte, ist über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer möglichen

Beschränkung dieser Prüfungstätigkeit durch die bisher getroffene Feststellung

des Staatsgerichtshofs, in welchem Umfang Mitbestimmungsvorschriften für sich

genommen mit der Verfassung vereinbar sind, nicht entschieden worden (vgl.

BVerfG, Beschlüsse vom 12.12.1967, BVerfGE 22, 387 [405 f.], und 15.01.1985,

BVerfGE 69, 92 [103 f.]).

Der Antrag des Ministerpräsidenten kann in Anbetracht des ihm zugrunde

liegenden Vortrags nur so verstanden werden, daß er auf die Feststellung der

Vereinbarkeit des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG mit Art. 144 HV insoweit gerichtet ist, als

§ 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG auf Personalfragebogen zu beziehen ist, die der

Rechnungshof im Rahmen einer Rechnungsprüfung festgelegt hat. Insofern steht

auch seiner Zulässigkeit die Rechts- und Gesetzeskraft des Urteils des

Staatsgerichtshofs vom 30. April 1986 aus den zuvor genannten Gründen nicht

entgegen.

4. Das Begehren des Landesanwalts ist ferner nicht deshalb unzulässig, weil damit

ein bloßes Untätigbleiben des Gesetzgebers gerügt würde. Unzweifelhaft können

Regelungslücken, die durch ein Unterlassen des Normgebers entstehen, nicht

Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, weil ein solches Verfahren eine

bestehende Norm voraussetzt (vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl.

1991, § 8 Rdnr. 10, § 20 Rdnr. 114). Hier bestehen aber gerade Normen, die nach

Auffassung des Landesanwalts die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen

überschreiten. Der Normenkontrollantrag richtet sich also nicht gegen ein bloßes

gesetzgeberisches Unterlassen, sondern vielmehr gegen das Ergebnis

gesetzgeberischer Tätigkeit.

5. a) Der Hauptantrag des Landesanwalts ist jedoch mangels

Klarstellungsinteresses unzulässig. Für einen Antrag auf abstrakte

Normenkontrolle ist zwar kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis erforderlich. Es

bedarf jedoch eines objektiven Interesses an der Klarstellung der Gültigkeit der

Norm (vgl. StGH, Urteil vom 03.12.1969 - P.St. 569 -, StAnz. 1970, S. 53, 58 =

ESVGH 20, 218 [223]); Urteil vom 07.04.1976 - PSt. 798 -, StAnz. 1976, S. 815

[818] = ESVGH 26, 22 [23 f.] = GVBl. 1976 I S. 226; Gehb, Verfassung,

Zuständigkeiten und Verfahren des Hessischen Staatsgerichtshofs, 1987, S. 123;

Pestalozza, a.a.O., § 8 Rdnr. 14, § 27 Rdnr. 14). Ein solches Interesse setzt voraus,

daß nachvollziehbare Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der zur

Überprüfung gestellten Norm überhaupt in Betracht kommen. Das ist hinsichtlich

des Hauptantrags des Landesanwalts nicht der Fall.

Die Bedenken des Landesanwalts beziehen sich offenbar darauf, daß nach § 71

Abs. 3 HPVG durch den bindenden Beschluß der Einigungsstelle, nach § 71 Abs. 4

HPVG durch den Letztentscheid der Landesregierung oder eines der anderen in

dieser Norm genannten Organe und nach § 72 Abs. 3 HPVG durch die

Entscheidung der Dienststelle Regelungen getroffen werden können, welche

Prüfungsentscheidungen des Rechnungshofs blockieren. Es ist aber von vornherein

ausgeschlossen, daß eine solche Blockade allein durch die genannten

Verfahrensvorschriften herbeigeführt werden könnte. Eine Verletzung des Art. 144

HV kann vielmehr allenfalls durch Normen wie die im Hilfsantrag aufgeführte

Bestimmung des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG in Betracht kommen, welche - in

Verbindung mit einem entsprechenden Verständnis der §§ 88 ff. -LHO - diese

Verfahrensregeln auf bestimmte für die Rechnungsprüfung relevante

Entscheidungen für anwendbar erklären.

Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß der Landesanwalt mit seinem

Hauptantrag die Stellung des Rechnungshofs bei allen Maßnahmen, die dessen

Arbeit betreffen und der Mitbestimmung unterliegen, einer verfassungsrechtlichen

Klärung habe zuführen wollen, sich aber außerstande gesehen habe, abstrakt alle

möglichen Konfliktfälle zu benennen. Es ist nach § 41 Abs. 3 StGHG nicht Aufgabe

des Staatsgerichtshofs, sondern des Antragstellers, die zu überprüfenden

Gesetzesbestimmungen zu bezeichnen. Eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs

aber, die allein die Verfahrensvorschriften im Hinblick auf unbestimmte

Anwendungsfälle ohne Bezeichnung der diese begründenden Normen für

verfassungswidrig erklären würde, ginge gerade an den Regelungen vorbei, die

einen verfassungswidrigen Zustand erst herbeigeführt haben könnten, und ließe

damit im Unklaren, ob es Normen, die eine verfassungswidrige Anwendung der

Verfahrensvorschriften anordnen, überhaupt gibt und, wenn ja, um welche es sich

handelt. Ein Interesse an einer Feststellung der Verfassungswidrigkeit lediglich

denkbarer, aber unbekannter Normen, die bestimmte Verfahrensregeln für

anwendbar erklären könnten, genügt den Anforderungen an das

Klarstellungsinteresse als Zulässigkeitsvoraussetzung im Verfahren der abstrakten

Normenkontrolle nicht.

Hinsichtlich des mit dem Hauptantrag des Landesanwalts zur Überprüfung

gestellten § 72 Abs. 3 HPVG ist von vornherein nicht erkennbar, daß die

Rechtsordnung auch nur einen einzigen Anwendungsfall dieser Norm vorsähe, der

die Prüfungsmöglichkeiten des Rechnungshofs einzuschränken geeignet wäre. § 72

HPVG betrifft das Mitwirkungsverfahren. Es ist nicht ersichtlich, daß es im

Zusammenhang mit Prüfungsmaßnahmen des Rechnungshofs überhaupt zur

Einleitung eines solchen Mitwirkungsverfahrens kommen kann. Diese Form der

Beteiligung ist nur in wenigen Fällen vorgesehen. Die Mitwirkungsregelungen gelten

für die Übernahme einer Nebentätigkeit (§ 78 HPVG), bei organisatorischen

Maßnahmen (§ 81 Abs. 2 HPVG), für die Geltendmachung von Ersatzansprüchen

gegen Beschäftigte (§ 75 Abs. 2 HPVG), in Personalangelegenheiten der

Professoren an bestimmten Institutionen (§ 101 HPVG) und der künstlerisch

Beschäftigten an öffentlichen Theatern und Orchestern (§ 104 Abs. 3 HPVG) (vgl.

Maneck/Schirrmacher [Hrsg.], Hessisches Bedienstetenrecht, Teil I:

Personalvertretungsrecht, Stand Januar 1994, § 72 HPVG Rdnr. 1). Alle diese

Maßnahmen mögen der Kontrolle durch den Rechnungshof unterliegen, sie sind

aber offenkundig nicht geeignet, dessen Prüfungstätigkeit einzuschränken und

deshalb mit Art. 144 HV zu kollidieren.

b) Der Hilfsantrag des Landesanwalts ist ebenfalls mangels Klarstellungsinteresses

unzulässig, soweit mit ihm die Feststellung der Verfassungswidrigkeit und

Nichtigkeit des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG begehrt wird. Denn es ist nicht ersichtlich,

daß die in dieser Norm vorgesehene Mitbestimmung bei der Festlegung von

Verfahren und Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen auf

Festlegungen Anwendung finden könnte, die der Rechnungshof im Rahmen einer

Rechnungsprüfung getroffen hat. Das aber wäre Voraussetzung dafür, daß der

vom Landesanwalt gerügte Verstoß des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG gegen Art. 144

HV überhaupt denkbar wäre.

Mit der in § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG bezeichneten Festlegung von Verfahren und

Methoden von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen sind Festlegungen

gemeint, die durch die Dienststelle bzw. deren Leiter getroffen werden.

Festlegungen durch den Rechnungshof im Rahmen der Rechnungsprüfung fallen

offensichtlich nicht darunter, und zwar auch dann nicht, wenn sie von der

Dienststelle umgesetzt werden. Andernfalls wäre die vom Rechnungshof

vorgenommene Prüfung einer Dienststelle im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit

ihrer Haushaltsführung im Regelfall mitbestimmungspflichtig. Denn jede Prüfung

der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung durch den Rechnungshof setzt voraus,

daß der Rechnungshof Verfahren und Methode der Wirtschaftlichkeitsprüfung

festlegt, und regelmäßig werden solche Festlegungen von der Dienststelle durch

die Vorlage von Unterlagen und die Erteilung von Auskünften an den

Rechnungshof umgesetzt, was im äußeren Erscheinungsbild durchaus der

Verfahrensweise bei einer Wirtschaftlichkeitsprüfung durch ein von der Dienststelle

beauftragtes Unternehmen entsprechen kann. Daß § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG ohne

ausdrücklichen Bezug auf die Rechnungsprüfung in seinem Wortlaut und seiner

Entstehungsgeschichte die Wirtschaftlichkeitsprüfung durch den Rechnungshof im

Regelfall hätte mitbestimmungspflichtig machen wollen, kann nicht angenommen

werden. Eine solche Interpretation des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG wäre von dem sich

anbietenden Verständnis dieser Norm dermaßen weit entfernt, daß sie jedenfalls

so lange nicht in Betracht gezogen werden kann, wie nicht höchstrichterliche

Entscheidungen in dieser Richtung ergangen sind. Der Landesanwalt hat sich nicht

auf derartige Entscheidungen berufen. Es ist auch sonst nicht ersichtlich, daß die

von ihm vorgetragene Auslegung des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG in der

Rechtsprechung oder im Schrifttum vertreten würde. Soweit Erhebungen der

Rechnungshöfe in der Weise geschehen, daß die Dienststelle selbst aus den ihr zur

Verfügung stehenden Unterlagen die erforderlichen Daten zusammenstellt und

diese an den Rechnungshof weiterleitet, hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof

ein Mitbestimmungsrecht vielmehr ausdrücklich verneint, ohne eine Anwendung

des § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG auch nur in Erwägung zu ziehen (Hess. VGH,

Beschluß vom 14.11.1990, HessVGRspr. 1991, S. 70 [71]). Daß in § 80 Abs. 2 Nr. 4

des Personalvertretungsgesetzes für das Land Rheinland-Pfalz vom 8. Dezember

1992 (GVBl. S. 333), worauf der Landesanwalt in der Hauptverhandlung Bezug

genommen hat, Prüfungen durch den Rechnungshof ausdrücklich von der

Mitbestimmungspflichtigkeit der Festlegung von Verfahren und Methoden von

Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen ausgenommen worden sind, gibt

keinen Anlaß zu der Annahme, daß Wirtschaftlichkeitsprüfungen durch den

Rechnungshof ohne eine solche Bestimmung mitbestimmungspflichtig sein

sollten, sondern bestätigt dadurch, daß einem solchen Mißverständnis explizit

vorgebeugt wird, nur die Unanwendbarkeit der Mitbestimmungsregeln in diesem

Bereich.

c) Im übrigen bestehen hinsichtlich des Hilfsantrags des Landesanwalts gegen das

erforderliche Klarstellungsinteresse keine Bedenken. Es ist nicht von vornherein

auszuschließen, daß eine Anwendung des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG auf

Personalfragebogen, die der Rechnungshof im Rahmen seiner Rechnungsprüfung

festgelegt hat, gegen Art. 144 HV verstößt. Auch muß mit der Anwendung der

genannten personalvertretungsrechtlichen Norm auf Prüfungsentscheidungen des

Rechnungshofs bei Zugrundelegung der Rechtsprechung, derzufolge

Prüfungsmaßnahmen der Rechnungshöfe der personalvertretungsrechtlichen

Mitbestimmung nicht entzogen sind (vgl. BVerwG, ZBR 1990, S. 52; ebenso Hess.

VGH, HessVGRspr. 1991, S. 70 [71 f.]), durchaus gerechnet werden. Darauf, ob die

zitierte Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu überzeugen vermag oder

nicht vielmehr die speziellen gesetzlichen Bestimmungen über die Finanzkontrolle

eine den Mitbestimmungsnormen, und zwar gerade hinsichtlich der vom

Landesanwalt herangezogenen Personalfragebogen nach dem ausdrücklichen

Vorbehalt des § 77 Abs. 2 HPVG zugunsten besonderer gesetzlicher Vorschriften,

vorgehende gesetzliche Regelung darstellen, kommt es insoweit nicht an. Die in

Bezug genommene Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte läßt es jedenfalls

möglich erscheinen, daß § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG, indem er in Verbindung mit §§ 88

ff. LHO vom Rechnungshof festgelegte Prüfungsmaßnahmen den

mitbestimmungsrechtlichen Regelungen der §§ 69 ff. HPVG unterwirft, dem

Rechnungshof das Letztentscheidungsrecht über Form und Inhalt seiner

Erhebungen entzieht. Die vom Landesanwalt geäußerten Bedenken gegen die

Vereinbarkeit solcher Regelungen mit Art. 144 HV genügen dem erforderlichen

Klarstellungsinteresse.

d) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich das Klarstellungsinteresse für

den Antrag des Ministerpräsidenten.

6. Schließlich handelt es sich bei der beantragten Normenkontrolle, soweit sie

danach zulässig ist, auch um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit, für die die

Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs gegeben ist (Art. 131 Abs. 1 HV). Sowohl mit

dem zulässigen Teil des Hilfsantrags des Landesanwalts als auch mit dem Antrag

des Ministerpräsidenten wird die einfachgesetzliche Norm des § 77 Abs. 2 Nr. 1

HPVG zur Überprüfung am Maßstab der Hessischen Verfassung gestellt. Zwar sind

auch die Fachgerichte gehalten, bei der Anwendung von Normen deren

Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Das Normenkontrollverfahren ist aber

unabhängig von einem konkreten Rechtsstreit ein Verfahren zur objektiven

Rechtsfeststellung, in dem das Recht selbst zum Gegenstand der

verfassungsgerichtlichen Prüfung gemacht wird, nicht erst seine Anwendung auf

einen bestimmten Fall (so Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts,

1991, Rdnrn. 641, 643). Eine dem § 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG vergleichbare

Subsidiaritätsvorschrift gibt es im Normenkontrollverfahren nicht. Ob sich die

Problematik, auf welche die Normenkontrollanträge sich beziehen, einfachrechtlich

oder gegebenenfalls durch verfassungskonforme Auslegung lösen läßt, ist nicht für

die Zulässigkeit der Anträge erheblich, sondern für die Frage, ob sie begründet

sind.

II.

Die zulässigerweise zur Überprüfung des Staatsgerichtshofs gestellte Vorschrift

des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG ist mit Art. 144 HV vereinbar, soweit sie auf

Personalfragebogen zu beziehen ist, die der Rechnungshof im Rahmen einer

Rechnungsprüfung festgelegt hat.

1. a) Beide Antragsteller nehmen auf Art. 144 HV als Maßstab für die

verfassungsrechtliche Beurteilung der von ihnen angegriffenen bzw. verteidigten

Norm Bezug. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die genannte Norm des

HPVG mit dieser Verfassungsvorschrift kollidiert, richtet sich nach dem durch die

Verfassung gesicherten Ausmaß der Gewährleistung des Art. 144 HV.

Art. 144 HV weist dem Rechnungshof die Aufgabe der Prüfung und Feststellung der

"Rechnungen über den Haushaltsplan" zu, um das parlamentarische Verfahren zur

Entlastung der Landesregierung vorzubereiten. Damit enthält Art. 144 HV ebenso

wie Art. 114 GG eine institutionelle Garantie für den Bestand des Rechnungshofs.

Diese institutionelle Garantie verpflichtet Legislative und Exekutive dazu

sicherzustellen, daß der Rechnungshof die ihm von der Verfassung übertragenen

Aufgaben erfüllen kann (vgl. Kisker in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des

Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 1990, § 89 Rdnr. 123). Dazu

bedarf der Rechnungshof eines Mindestmaßes an eigener Organisation und

eigener Kompetenz (vgl. Vogel/Kirchhof in: Bonner Kommentar, Art. 114 GG

[Zweitbearbeitung März 1973] Rdnr. 167), es müssen die personelle und sächliche

Ausstattung und ausreichende Befugnisse sichergestellt sein (so v. Zezschwitz in:

Zinn/Stein [Hrsg.], HV, Stand September 1984, Art. 144 Erl. V 1). Damit ist aber

nicht jede einzelne Regelung des derzeitigen auf den Rechnungshof bezogenen

Normenkomplexes von Verfassungs wegen geschützt. Vielmehr fallen nur

diejenigen Regelungen darunter, die den Wesens- oder Kerngehalt der Institution

betreffen, der seinerseits unantastbar bleiben muß (vgl. Stern, Das Staatsrecht

der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 422; von Zezschwitz, a.a.O.). Die

verfassungsrechtliche Garantie wird als Minimalgarantie verstanden (so Vogel,

Verfassungsrechtliche Grenzen der öffentlichen Finanzkontrolle, DVBl. 1970, S.

193); auch eine einschränkende Konkretisierung der Tätigkeit des Rechnungshofes

durch Gesetz ist zulässig, soweit diese nicht den typusbestimmenden Kern der

Kontrolltätigkeit berührt (vgl. Stern, Bundesrechnungshof und Finanzkontrolle aus

verfassungsrechtlicher Sicht, DÖV 1990, S. 261 [263]).

Nach dem Wortlaut des Art. 144 HV ist der Rechnungshof auf die reine -

nachträgliche - Prüfung der ordnungsmäßigen Haushaltsführung in

rechnungstechnischer Hinsicht beschränkt.

Das Grundgesetz, dessen Art. 114 Abs. 2 in seiner ursprünglichen Fassung

ebenfalls nur vorsah, daß "die Rechnung durch einen Rechnungshof, dessen

Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, geprüft" wird, weist dem

Bundesrechnungshof in der durch die Haushaltsreform von 1969 geänderten und

erweiterten Fassung des Art. 114 Abs. 2 demgegenüber ausdrücklich auch die

Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsführung zu.

Fast gleichlautend mit Art. 144 HV bestimmte Art. 86 Abs. 1 Satz 1 der

Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950 (GVBl. S. 127):

"Die Rechnungen über den Haushaltsplan werden vom Landesrechnungshof

geprüft und festgestellt". Ähnlich - und fast gleichlautend mit Art. 114 Abs. 2 GG

a.F. - legten Art. 83 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg

vom 19. November 1953 (GBl. S. 173), Art. 53 Abs. 2 Satz 1 der Vorläufigen

Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 (GBl. S. 103) und Art. 120 der

Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl. S. 209) lediglich fest, daß

die Rechnung durch einen mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten

Rechnungshof geprüft würde. Art. 109 Abs. 2 der Verfassung des Saarlandes vom

15. Dezember 1947 (ABl. S. 1077) beschränkte sich auf die Formulierung, daß die

Rechnungsprüfung durch besonderes Gesetz zu regeln sei. Art. 83 Abs. 2 Satz 1

der Verfassung des Landes Baden-Württemberg bestimmt inzwischen, daß "die

Rechnung sowie die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes"

durch den Rechnungshof geprüft werde. In den gegenwärtig geltenden Fassungen

aller übrigen genannten Landesverfassungen ist ausdrücklich klargestellt, daß der

Rechnungshof auch die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts-

und Wirtschaftsführung prüft (Art. 70 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen

Verfassung vom 19. Mai 1993 [GVBl. S. 107]); Art. 86 Abs. 2 Satz 1 der

Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen; Art. 120 Abs. 2 Satz 1 der

Verfassung für Rheinland-Pfalz; Art. 106 Abs. 2 Satz 3 der Verfassung des

Saarlandes).

Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Überprüfung gestellten Norm ist

es von Bedeutung, ob die Gewährleistung der Rechnungsprüfung in Art. 144 HV

auch ohne deren ausdrückliche Erwähnung ebenfalls die Prüfung der

Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung umfaßt. Denn nur für den Fall, daß es dem

Rechnungshof von Verfassungs wegen obliegt, neben der reinen Rechnungslegung

auch die Verwaltungspraxis bei der Mittelverwendung zu überprüfen, kann die

inhaltliche Gestaltung von Personalfragebogen, die das Hessische

Personalvertretungsgesetz grundsätzlich für mitbestimmungspflichtig erklärt,

überhaupt in den Bereich der verfassungsrechtlich gewährleisteten Befugnisse des

Rechnungshofs fallen. Dies kommt besonders dann in Betracht, wenn zu der

verfassungsrechtlich garantierten Rechnungsprüfung auch die Prüfung der

Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gehört.

Art. 144 HV ist so zu verstehen, daß er auch die Wirtschaftlichkeitsprüfung durch

den Rechnungshof gewährleistet. Die Materialien zur Hessischen Verfassung

geben hierüber zwar keinen unmittelbaren Aufschluß. Aber es entsprach der zur

Zeit der Entstehung der Hessischen Verfassung herrschenden Auffassung, daß

dem Rechnungshof auch die Wirtschaftlichkeitsprüfung oblag. § 96 Abs. 1 Nr. 3 der

noch über das Inkrafttreten der Hessischen Verfassung hinaus geltenden

Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 bestimmte: "Die Prüfung der

Rechnungen durch den Rechnungshof hat sich darauf zu erstrecken,... ob bei der

Gewinnung und Erhebung von Einnahmen sowie bei der Verwendung und

Verausgabung von Reichsmitteln, ferner bei der Erwerbung, Benutzung und

Veräußerung von Reichseigentum nach den bestehenden Gesetzen und

Vorschriften unter Beachtung der maßgebenden Verwaltungsgrundsätze und

unter Beobachtung der gebotenen Wirtschaftlichkeit verfahren worden ist".

Dementsprechend wurde im Schrifttum noch zu Art. 114 GG a.F. darauf

hingewiesen, daß die Rechnungsprüfung "nach deutschen Vorstellungen eine

Ordnungs- und Wirtschaftlichkeitsprüfung", "also eine... Kontrolle der

haushaltsmäßigen Rechtmäßigkeit der Finanzgebarung auf dem Einnahme- und

Ausgabegebiet, sowie ihrer Zweckmäßigkeit (Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit)"

sei (so Vialon, Haushaltsrecht, 2. Aufl. 1959, Art. 114 GG Anm. 7 [S. 230 f.]; in

diesem Sinne auch Hamann/Lenz, GG, 3. Aufl. 1970, Art. 114 Anm. B.2.; Stern,

Staatsrecht, Bd. II, S. 433; Vogel/Kirchhof, a.a.O., Rdnr. 84; Bernd-Peter Lange,

Verfassungsrechtliche Probleme im Zusammenhang mit Rechnungsprüfung und

Rechnungshof. Rechtswiss. Diss. Bonn 1967, S. 159 f.; Pfennig, Organisations- und

Wirtschaftlichkeitsprüfungen als Aufgabe der Rechnungshöfe, DVB1. 1966, S. 841.

Vgl. zur Bedeutung der Wirtschaftlichkeitsprüfung im Rahmen der Kontrolle durch

die Rechnungshöfe auch Heinig, Das Budget. Erster Band: Die Budgetkontrolle,

1949, S. 156 ff., insbes. S. 157; Härtig, Entwicklung und Grundfragen der

Haushaltskontrolle, DVB1. 1951, S. 393 [395]; Karehnke, Zur Neufassung des

Artikels 114 des Grundgesetzes, DÖV 1972, S. 145 [147 f.]; Zavelberg, 275 Jahre

staatliche Rechnungsprüfung in Deutschland, in: ders. [Hrsg.], Die Kontrolle der

Staatsfinanzen, 1989, S. 43 [48 f.]). Auch Autoren, die ein eher zurückhaltendes

Verständnis der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rechnungsprüfung

vertraten, zogen die Kompetenz des Rechnungshofs zur - nachträglichen - Prüfung

der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung nicht in Zweifel (vgl.

Franz Klein, Grundgesetz und Haushaltskontrolle, DÖV 1961, S. 805 ff., insbes. S.

808). Die Novellierung des Art. 114 GG hatte insoweit nur klarstellende Bedeutung

(vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand Dezember 1992, Art. 114 Rdnr. 9;

Vogel/Kirchhof, a.a.O., Rdnr. 106), wobei ein Klarstellungsbedürfnis offenbar

ohnehin kaum hinsichtlich der nachträglichen Prüfung der Ordnungsmäßigkeit und

Wirtschaftlichkeit, sondern vielmehr hinsichtlich der Kompetenz des

Rechnungshofs zu einer schon vor der Rechnungslegung einsetzenden

"gegenwartsnahen" Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung empfunden

wurde (vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Stand Januar 1994, Art. 114 GG Rdnr. 5

m.w.N.). Ebenso wie danach bereits Art. 114 GG a.F. die Kompetenz des

Bundesrechnungshofs zur Wirtschaftlichkeitsprüfung umfaßte, muß Art. 144 HV die

verfassungsrechtliche Gewährleistung der Wirtschaftlichkeitsprüfung durch den

Landesrechnungshof entnommen werden. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß

Art. 144 HV ein anderes Verständnis der Rechnungsprüfung zugrunde liegt als das,

von dem auch Art. 114 GG a.F. ausging.

Daß Art. 144 HV sich auch auf die Wirtschaftlichkeitsprüfung durch den

Rechnungshof bezieht, wird durch den Vergleich mit dem Verständnis anderer

Landesverfassungen bestätigt. Art. 86 Abs. 1 Satz 1 a.F. der Verfassung für das

Land Nordrhein-Westfalen, der mit Art. 144 Satz 1 HV fast wörtlich

übereinstimmte, wurde gleichfalls dahingehend interpretiert, daß Gegenstand der

Rechnungsprüfung auch die Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und

Sparsamkeit sei (Geller/Kleinrahm/Fleck, Die Verfassung des Landes Nordrhein-

Westfalen, 2. Aufl. 1963, Art. 86 Anm. 1. Vgl. auch Vogels, Die Verfassung für das

Land Nordrhein-Westfalen, 1951, Art. 86 Anm. 2). Ebenso wurde der dem Art. 144

HV ähnliche Art. 53 Abs. 2 Satz 1 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung

verstanden (Körte, Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, 1962,

S. 290 f.). Auch sonst werden die Normen der Landesverfassungen über die

Rechnungsprüfung, die sich nicht ausdrücklich zur Wirtschaftlichkeitsprüfung

äußern, überwiegend in dem Sinne kommentiert, daß die Rechnungsprüfung eine

Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung umfasse; freilich wird dabei

des öfteren nicht deutlich zwischen verfassungsrechtlichen und

einfachgesetzlichen Regelungen unterschieden (vgl. v. Zezschwitz, a.a.O., Art. 144

Erl. III.2.; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, Art. 80 Rdnr.

2; Gerhard Pfennig, in: Gero Pfennig/Manfred J. Neumann [Hrsg.], Verfassung von

Berlin, 1978, Art. 83 Rdnr. 7. Über die in Art. 83 der Verfassung von Berlin

gewährleistete Rechnungsprüfung soll die einfachgesetzlich vorgesehene

Wirtschaftlichkeitsprüfung offenbar hinausgehen nach Löhning, in:

Pfennig/Neumann [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 2. Aufl. 1987, Art. 83 Rdnrn. 12 f.;

Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 1990, Rdnr. 60.5.).

Daß die Gewährleistung der Rechnungsprüfung in Art. 144 HV die Prüfung der

Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung einschließt, folgt aber nicht nur aus dem

Verständnis der Maßstäbe der Rechnungsprüfung, das den nach 1945

entstandenen Landesverfassungen wie dem Grundgesetz zugrunde lag, sondern

auch funktional aus dem Zusammenhang der Rechnungsprüfung mit der

Entlastung. Nach Art. 144 Satz 2 HV werden die allgemeine Rechnung über den

Haushalt jedes Jahres und eine Übersicht der Staatsschulden mit den

Bemerkungen des Rechnungshofs und der Stellungnahme der Landesregierung zu

deren Entlastung dem Landtage vorgelegt. Die Rechnungsprüfung dient damit

wesentlich der Vorbereitung der Entscheidung des Landtags über die Entlastung

(v. Zezschwitz, a.a.O., Art. 144 Erl. III.1. Vgl. auch Piduch, a.a.O., Art. 114 GG Rdnr.

1.). Die Entlastung bezieht sich aber nicht nur auf die rechnungstechnische

Korrektheit der Haushaltsführung, sondern auch auf deren Wirtschaftlichkeit (vgl. v.

Zezschwitz, a.a.O., Art. 144 Erl. IV.6.b); Schweiger, in: Nawiasky/Schweiger/Knöpfle,

Die Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 1993, Art. 80 Rdnrn. 2 f.; Greifeid,

Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, 1981, S. 81. Ebenso zu Art. 114 GG

Vogel/Kirchhof, a.a.O., Art. 114 Rdnr. 159; Maunz, a.a.O., Art. 114 Rdnr. 61). Sie

kann nur durch eine Rechnungsprüfung sachgerecht vorbereitet werden, die auch

die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zum Gegenstand hat.

In den Rahmen des danach verfassungsrechtlich gewährleisteten, die Prüfung der

Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung umfassenden Aufgabenbereichs des

Landesrechnungshofs können grundsätzlich auch Erhebungen vermittels

Personalfragebogen fallen, weil sie Aufschluß über den wirtschaftlichen Einsatz

insbesondere von Arbeitskräften geben können.

b) Eine Anwendung des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG auf Personalfragebogen, die der

Rechnungshof im Rahmen einer Rechnungsprüfung verwenden will, verstößt

indessen nicht gegen Art. 144 HV.

Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rechnungsprüfung gebietet es nicht,

alle in Frage kommenden Normen des einfachen Rechts so zu gestalten, daß vom

Rechnungshof für notwendig gehaltene Erhebungen immer und in jedem Fall

ungehindert und in der von ihm gewünschten Form durchgeführt werden können.

Dem Haushaltsrecht sind traditionell Beschränkungen der Prüfungsbefugnisse des

Rechnungshofes bekannt. Das belegt die der Hessischen Verfassung

vorausliegende und von ihr zweifellos auch als Orientierungsgrundlage verwendete

Reichshaushaltsordnung. Nach deren § 98 Satz 2 durfte der Rechnungshof Akten

der Reichsministerien nur nach Zustimmung des zuständigen Reichsministers

einsehen. Der Präsident des Rechnungshofs bedurfte für bestimmte

Entscheidungen über den Ort der Prüfung nach § 90 Abs. 1 Satz 3 RHO des

Einverständnisses des zuständigen Reichsministers. Vor der Vornahme

außerordentlicher Kassen- und Bestandsprüfungen war nach § 97 Abs. 1 Satz 3

RHO dem zuständigen Reichsminister Mitteilung zu machen. § 113 RHO zeigt

hinsichtlich der Prüfung der Betätigung des Reichs als Aktionär oder Gesellschafter

ebenfalls Grenzen auf, die den Prüfungsbefugnissen des Rechnungshofs

herkömmlich gezogen waren.

Aber auch nach geltendem Recht sind die Prüfungsmöglichkeiten des

Rechnungshofs nicht schrankenlos. Abgesehen von selbstverständlichen

verfassungsrechtlichen Bindungen werden sie auch durch einfachgesetzliche

Regelungen begrenzt. So ist hinsichtlich des dem § 94 Abs. 1 und 2 LHO wörtlich

entsprechenden § 94 Abs. 1 und 2 der Bundeshaushaltsordnung vom 19. August

1969 (BGBl. I S. 1284), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juli 1990 (BGBl. I S.

1447), - BHO - darauf hingewiesen worden, daß der (Bundes) Rechnungshof bei

seinen Entscheidungen und Verfahrensweisen im Rahmen dieser Vorschrift, also

bei der Bestimmung von Zeit und Art der Prüfung, örtlichen Erhebungen durch

Beauftragte und der Hinzuziehung von Sachverständigen, gesetzliche, tarifliche

oder sonstige rechtlich verbindliche Bestimmungen ohnehin zu beachten habe

(Heuer, in: ders. , Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand Mai 1993, § 94

BHO Rdnr. 3).

Insbesondere wenn der Gesetzgeber der Verwaltung allgemeine Schranken

auferlegt, die sich nicht speziell gegen die Rechnungsprüfung wenden, muß

grundsätzlich auch vom Rechnungshof verlangt werden können, daß er diese

Schranken respektiert.

Die Vorschrift des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG über die Mitbestimmungspflichtigkeit

des Inhalts von Personalfragebogen richtet sich unmittelbar ohnehin nicht gegen

den Rechnungshof. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Anwendung der

entsprechenden Vorschrift des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-

Württemberg auf einen im Rahmen der Rechnungsprüfung vom Rechnungshof

entworfenen und auf dessen Bitte hin von der Dienststelle an die Beschäftigten

verteilten Personalfragebogen damit begründet, daß die Verteilung des

Personalfragebogens der Dienststelle zuzurechnen sei, die alleiniger Adressat des

Auskunftsbegehrens des Rechnungshofs sei und dieses Auskunftsersuchen in

eigener Verantwortung umzusetzen habe (BVerwG, ZBR 1990, S. 52). Durch die

einschlägigen personalvertretungsrechtlichen Normen verpflichtet ist also auch

nach dieser Rechtsprechung allein die Dienststelle, nicht aber der Rechnungshof.

Auf den Rechnungshof wirkt sich eine solche Mitbestimmungspflichtigkeit nur

mittelbar dadurch aus, daß er von der Dienststelle keine Auskünfte verlangen

kann, die diese wegen der Mitbestimmungspflichtigkeit nicht zu beschaffen

vermag.

Aber auch was ihre mittelbaren Wirkungen anbelangt, sind die Vorschriften des

Hessischen Personalvertretungsgesetzes im Hinblick auf den Rechnungshof

allgemeine Regelungen, die einen spezifischen Bezug zu dessen Tätigkeit und zur

verfassungsrechtlichen Garantie in Art. 144 HV nicht aufweisen; die

Regelungsmaterie des HPVG hat einen völlig anderen Anknüpfungspunkt und ein

anderes Ziel. Art. 144 HV gebietet es nicht, den Rechnungshof von den Wirkungen

solcher gesetzlicher Regelungen freizustellen. Vielmehr muß der Rechnungshof

diese grundsätzlich hinnehmen; Kollisionsfälle sind in erster Linie durch Auslegung

einfachen Rechts zu lösen (vgl. dazu beispielsweise die Ausführungen von Heuer,

Befugnisse des Rechnungshofs bei der Feststellung des Sachverhaltes, DVB1.

1991, S. 982).

Verfassungsrechtliche Qualität können Streitigkeiten über derartige allgemeine

Regelungen, die die Kompetenzen des Rechnungshofes allenfalls mittelbar

einzuschränken geeignet sind, nur gewinnen, wenn diese Regelungen so gestaltet

sind, daß dadurch die verfassungsrechtlich garantierte Prüfungstätigkeit des

Rechnungshofs unmöglich gemacht oder erheblich beschränkt wird. Denn in

diesen Fällen könnte der Rechnungshof die ihm von der Verfassung übertragene

Aufgabe der Finanzkontrolle nicht erfüllen.

Die verfassungsrechtlich gewährleistete Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs wird

durch eine Mitbestimmungspflichtigkeit des Inhalts von Personalfragebogen nicht

in verfassungswidriger Weise erschwert (so offenbar auch VGH Baden-

Württemberg, Beschluß vom 08.12.1987, ZBR 1989, S. 154, in der dem Beschluß

des BVerwG vom 02.08.1989, ZBR 1990, S. 52, vorausgegangenen Entscheidung,

in der die Mitbestimmungspflichtigkeit des Inhalts von Personalfragebogen, die der

Rechnungshof Baden-Württemberg zur Prüfung der Haushalts- und

Wirtschaftsführung einsetzen wollte, trotz der Gewährleistung der

Rechnungsprüfung in Art. 83 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Landes Baden-

Württemberg angenommen wurde). Eine Mitbestimmung des Personalrats über

den Inhalt von Personalfragebogen, deren sich der Rechnungshof im Rahmen

seiner Rechnungsprüfung bedienen will, schließt die Verwendung solcher

Personalfragebogen ohnehin nicht aus, sondern gibt dem Personalrat lediglich die

Möglichkeit, auf ihren Inhalt Einfluß zu nehmen (vgl. Maneck/Schirrmacher [Hrsg.],

Hessisches Bedienstetenrecht, Hauptband A, Stand Oktober 1993, § 77 HPVG

Rdnr. 136). Im übrigen hat der Landesanwalt in dem von ihm herangezogenen

Beispielsfall selbst vorgetragen, daß der Rechnungshof auf das Mittel des

Einzelinterviews habe ausweichen können und ausgewichen sei. Daß der

Rechnungshof sich nach dem in der Praxis vertretenen Verständnis der

einschlägigen einfachgesetzlichen Normen mit Auskunftsbegehren unmittelbar an

einzelne Angehörige einer Behörde wenden kann, ist in der Hauptverhandlung von

dem Vertreter des Rechnungshofes bestätigt worden. Diese Auffassung wird im

Schrifttum geteilt (vgl. Heuer, a.a.O., § 95 BHO Rdnrn. 1 f. in kritischer

Auseinandersetzung mit BVerwG, ZBR 1990, S. 52, wo die Dienststelle als

alleiniger Adressat des - in diesem Zusammenhang allerdings möglicherweise

allein auf den konkret im Streit befindlichen Personalfragebogen bezogenen -

Auskunftsbegehrens des Rechnungshofs bezeichnet worden ist). Der Vertreter des

Rechnungshofs hat in der Hauptverhandlung erklärt, daß die Ausgabe von

Fragebogen über den Dienststellenleiter eine Vereinfachung für den Rechnungshof

darstelle. Die Befragung einzelner Bediensteter durch den Rechnungshof sei mit

einem größeren Zeitaufwand verbunden. Diese Nachteile eines Ausweichens auf

Einzelinterviews anstelle der Verwendung von Personalfragebogen, deren

Benutzung durch die Mitbestimmung des Personalrats über ihren Inhalt schließlich

ohnehin nicht ausgeschlossen ist, wiegen nicht so schwer, daß sie dem

Rechnungshof wegen Art. 144 HV von Verfassungs wegen nicht zugemutet werden

dürften.

2. Mit dem Urteilsausspruch zu § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG folgt der Staatsgerichtshof

dem Antrag des Ministerpräsidenten.

Es entspricht der Tenorierungspraxis des Staatsgerichtshofs, im abstrakten

Normenkontrollverfahren unbegründete Anträge auf Feststellung der

Verfassungswidrigkeit einer Norm nicht abzuweisen, sondern die Vereinbarkeit der

angegriffenen Norm mit der Hessischen Verfassung festzustellen. Der

Urteilsausspruch unterscheidet sich insoweit nicht von dem bei begründeten

Anträgen auf Feststellung der Verfassungsmäßigkeit einer Norm (vgl. zuletzt

StGH, Urteil vom 22.12.1993 - P.St. 1141 -, StAnz. 1994, S. 285; Gehb, a.a.O., S.

167 m.w.N.).

Der Staatsgerichtshof hat sich im abstrakten Normenkontrollverfahren bislang

allerdings nicht wie hier darauf beschränkt, die Verfassungsmäßigkeit eines

Gesetzes lediglich im Hinblick auf eine einzelne Norm der Hessischen Verfassung

auszusprechen. Vielmehr ist jeweils ohne nähere Spezifizierung die Vereinbarkeit

"mit der Hessischen Verfassung" insgesamt festgestellt worden. Diese

Verfahrensweise des Staatsgerichtshofs stimmt mit der des

Bundesverfassungsgerichts überein (vgl. BVerfG, Urteil vom 23.10.1951, BVerfGE

1, 14 [41]; Urteil vom 05.03.1958, BVerfGE 7, 305 [311]; Beschluß vom

25.06.1974, BVerfGE 37, 363 [397]). Der Staatsgerichtshof erachtet seine

bisherige Praxis indessen nicht für zwingend. Er geht vielmehr davon aus, daß er

befugt ist, ein im abstrakten Normenkontrollverfahren zur Überprüfung gestelltes

Gesetz lediglich an den nach den Umständen im Zeitpunkt seiner Entscheidung in

Betracht zu ziehenden Verfassungsnormen statt an der Verfassung in ihrer

Gesamtheit zu messen und demgemäß auch nur dessen Vereinbarkeit mit den im

einzelnen geprüften Verfassungsnormen festzustellen (vgl. hierzu Sachs, Die

Bindung des Bundesverfassungsgerichts an seine Entscheidungen, 1977, S. 326

ff.).

Andernfalls wäre der Staatsgerichtshof verpflichtet, Gesetze vorsorglich auf eine

Vereinbarkeit mit Verfassungsnormen zu prüfen, hinsichtlich deren ihre

Verfassungsmäßigkeit außer Streit steht und ein Klarstellungsinteresse

mindestens nicht ohne weiteres erkennbar ist. Mit dem der Rechtsordnung auch

sonst innewohnenden Prinzip, daß die Institutionen der Rechtspflege nicht ohne

hinreichenden Grund sollen tätig werden müssen, ist dies unvereinbar. Außerdem

birgt die bisherige Verfahrensweise des Staatsgerichtshofs die Gefahr, daß eine

umfassende Erklärung über die Vereinbarkeit einer Norm mit der Verfassung

abgegeben wird, ohne daß alle möglicherweise nur ganz entfernt denkbaren und

von dem Anlaß des Normenkontrollverfahrens ganz unabhängigen

Problemkonstellationen, die verfassungsrechtliche Zweifel auslösen könnten, voll

in den Blick geraten sind (vgl. zu entsprechenden Risiken der Praxis des

Bundesverfassungsgerichts Sachs, a.a.O., S. 326 ff.; Stern, in: Bonner

Kommentar, Art. 93 GG [Zweitbearbeitung März 1982] Rdnrn. 315 f.).

Umstände, die gleichwohl eine Pflicht des Staatsgerichtshofs begründen könnten,

im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens stets eine Feststellung zur

Vereinbarkeit der zur Überprüfung gestellten Norm mit der Verfassung in ihrer

Gesamtheit zu treffen, sind nicht ersichtlich. Das Bundesverfassungsgericht hält

sich im Hinblick auf § 78 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht -

BVerfGG - für verpflichtet, die Gültigkeit eines Gesetzes unter allen rechtlichen

Gesichtspunkten zu prüfen (vgl. BVerfGE 1, 14 [41], sowie die Bezugnahme auf

diese Entscheidung in BVerfGE 7, 305 [311]; 37, 363 [397]). Nach § 78 BVerfGG,

der insoweit im wesentlichen Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entspricht, erklärt das

Bundesverfassungsgericht ein Gesetz für nichtig, wenn das Gericht zu der

Überzeugung gelangt, daß Bundesrecht oder Landesrecht "mit dem Grundgesetz"

unvereinbar ist. Das Gesetz über den Staatsgerichtshof enthält keine derartige

Bestimmung. Eine gewisse Entsprechung findet die Formulierung des § 78

BVerfGG aber in Art. 131 Abs. 1 HV, wonach der Staatsgerichtshof über "die

Verfassungsmäßigkeit der Gesetze" entscheidet, und in Art. 132 HV, wonach nur

der Staatsgerichtshof die Entscheidung darüber trifft, ob ein Gesetz "mit der

Verfassung" in Widerspruch steht. Die Formulierungen der Art. 131, 132 HV

schließen indessen nicht aus, daß der Staatsgerichtshof sich im abstrakten

Normenkontrollverfahren auf die Prüfung der Vereinbarkeit eines Gesetzes mit den

der Sache nach im Zeitpunkt der Entscheidung in Betracht zu ziehenden

Bestimmungen der Hessischen Verfassung beschränkt. Ergibt sich aus einer

solchen Prüfung die Unvereinbarkeit des Gesetzes mit der als Maßstab angelegten

Verfassungsbestimmung, so steht das Gesetz im Sinne des Art. 132 HV mit der

Verfassung in Widerspruch. Ergibt die Prüfung, daß das Gesetz mit der zugrunde

gelegten Verfassungsbestimmung vereinbar ist, so ist es insoweit im Sinne des

Art. 131 HV verfassungsmäßig.

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Schutzzweck des abstrakten

Normenkontrollverfahrens (dazu Benda/Klein, a.a.O., § 21 Rdnrn. 643, 680). Dieser

ist nicht auf den Schutz subjektiver Rechte Beteiligter, sondern auf den Schutz der

Verfassung gerichtet, deren Vorrang vor anderem Recht durchgesetzt werden soll

(vgl. auch BVerfG, Urteil vom 20.03.1952, BVerfGE 1, 184 [195 f.]). Zum Schutz

der Verfassung bedarf es aber nicht einer Erstreckung der

verfassungsgerichtlichen Prüfung von Gesetzen im abstrakten

Normenkontrollverfahren auf Aspekte, unter denen bislang gar keine Zweifel an

der Verfassungsmäßigkeit der zur Überprüfung gestellten Gesetze entstanden und

die auch für den das Normenkontrollverfahren einleitenden Antrag unmaßgeblich

gewesen sind. Wollte man gleichwohl eine Verpflichtung des Staatsgerichtshofs zur

umfassenden verfassungsgerichtlichen Überprüfung von Gesetzen im

Normenkontrollverfahren aus dem Schutzzweck dieses Verfahrens ableiten, so

würde zudem verkannt, daß die Aufgabe, zum Schutz der Verfassung tätig zu

werden, dem Staatsgerichtshof auch im abstrakten Normenkontrollverfahren nicht

uneingeschränkt und voraussetzungslos obliegt, sondern von einem zulässigen

verfahrenseinleitenden Antrag einschließlich des dafür erforderlichen

Klarstellungsinteresses abhängig ist.

Da es im vorliegenden Verfahren ausschließlich um die Vereinbarkeit von Normen

mit Art. 144 HV geht, ist es sachgerecht, den Urteilsausspruch hinsichtlich des §

77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG auf diese Verfassungsbestimmung zu beschränken.

3. Ob eine Auslegung des § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG und der §§ 88 ff. LHO in dem

Sinne, daß § 77 Abs. 2 Nr. 1 HPVG auch für Rechnungsprüfungsmaßnahmen des

Hessischen Rechnungshofs gilt, einfachgesetzlich Rechtens ist, ist vom

Staatsgerichtshof nicht zu entscheiden. Mit der Hessischen Verfassung ist sie

vereinbar.

III.

80 Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.