Urteil des StGH Hessen vom 15.03.2017

StGH Hessen: formelles gesetz, allgemeiner rechtsgrundsatz, exekutive, ermächtigung, materielles gesetz, legislative, verfahrensordnung, hessen, verfahrensrecht, rechtsverordnung

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 295

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 28 GG, Art 80 GG, Art 107

Verf HE, Art 118 Verf HE, § 41

StGHG HE

(Verfassungsmäßigkeit des Erlasses von gerichtlichem

Verfahrensrecht durch die Exekutive)

Leitsatz

1. Aus dem der Hessischen Verfassung zugrunde liegenden Rechtsstaatsprinzip folgt

nicht, daß gerichtliches Verfahrensrecht ausschließlich durch formelles Gesetz geregelt

werden muß. Mit dem Rechtsstaatsprinzip ist es zu vereinbaren, daß die Befugnis zum

Erlaß von Verfahrensvorschriften innerhalb des durch die Verfassung gezogenen

Rahmens auf die Exekutive übertragen wird und diese den fraglichen Bereich im Wege

einer Rechtsverordnung regelt.

2. Das Hessische Gesetz über die Berufsvertretungen und über die

Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom 1954-11-10 §

26 (GVBl S 193), wonach der Minister des Innern das Nähere über das

berufsgerichtliche Verfahren und die Kosten regelt, und die Verfahrensordnung für die

Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe vom 1958-11-04 (GVBl S

167) widersprechen nicht der Hessischen Verfassung.

3. "Teilgebiete" im Sinne der Verf HE Art 118 sind umfassende Bereiche der

gesetzgeberischen Aufgaben, die einen in sich einheitlichen Zusammenhang bilden.

4. Verf HE Art 118 ergreift nur die Verordnungen, die anstelle eines Gesetzes ergehen.

Der Legislative ist es bei der Übertragung gesetzgebender Gewalt an die Executive nur

dann verwehrt, sie einem einzelnen Minister zu gewähren, wenn es sich um eine

Verordnung des vereinfachten Gesetzgebungsverfahrens handelt, die anstelle eines

Gesetzes ergeht.

5. Das Verordnungsrecht ist in der Verf HE nicht abschließend geregelt. Der

Verfassungsgesetzgeber hat vorausgesetzt, daß der Landtag nach seiner Wahl die

Exekutive zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigen kann. Verf HE Art 118

schränkt diese Freiheit der Gesetzgeber für gesetzvertretende Verordnungen ein.

Daneben räumt Verf HE Art 107 der Landesregierung ein generelles, aber subsidiäres

Recht zum Erlaß von Ausführungsverordnungen ein, das nur eingreift, wenn der

Gesetzgeber keinen besonderen Delegator bezeichnet hat.

6. GG Art 80 gilt nicht als allgemeiner Rechtsgrundsatz in Hessen. Die Vorschrift hat

auch nicht über GG Art 28 Abs 1 S 1 die Hessische Verfassung modifiziert.

Tenor

1. § 26 des Hessischen Gesetzes über die Berufsvertretungen und über die

Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom 10.

November 1954 (GVBl. S. 193) und die Verfahrensordnung für die Berufsgerichte

und das Landesberufsgericht für Heilberufe vom 4. November 1958 (GVBl. S. 167)

widersprechen nicht der Verfassung des Landes Hessen.

2. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei; Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

Das Hess. Gesetz über die Berufsvertretungen und über die Berufsgerichtsbarkeit

der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom 10.11.1954 (GVBl. S. 193)

enthält im IV. Abschnitt unter der Überschrift "Die Berufsgerichtsbarkeit" in den §§

18 bis 25 Bestimmungen über die berufsgerichtliche Ahndung von Verstößen

gegen die Berufspflichten, über die im berufsgerichtlichen Verfahren zulässigen

Strafen und Maßnahmen, über die Bildung von Berufsgerichten für Heilberufe bei

den Verwaltungsgerichten und eines Landesberufsgerichts für Heilberufe bei dem

Verwaltungsgerichtshof, über die Besetzung dieser Berufsgerichte, die Bestellung

der richterlichen Mitglieder, der ehrenamtlichen Beisitzer und deren Verpflichtung,

über den Vorrang eines straf gerichtlichen Verfahrens und die grundsätzliche

Bindung des Berufsgerichts an die tatsächlichen Feststellungen eines

strafgerichtlichen Urteils, schließlich über die Kosten des berufsgerichtlichen

Verfahrens. Im Anschluß hieran bestimmt § 26:

"Das Nähere über das Verfahren und die Kosten regelt der Minister des

Innern."

Auf Grund dieses § 26 hat der Hess. Minister des Innern eine Verfahrensordnung

für die Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe erlassen, welche

jetzt in der Fassung vom 4.11.1958 (GVBl. S. 167) gilt.

Im Berufsgerichtsverfahren gegen einen Zahnarzt (...) hat das Berufsgericht für

Heilberufe beim Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) am 27.05.1959 beschlossen,

daß es den § 26 des Gesetzes vom 10.11.1954 und die Verfahrensordnung vom

4.11.1958 für verfassungswidrig halte und deshalb das berufsgerichtliche

Verfahren bis zur Entscheidung des Staatsgerichtshofes aussetze.

Der Beschluß wird damit begründet, daß § 26 des Gesetzes die Art. 107 und 118

HV verletze und auch mit den allgemeinen Prinzipien des Rechtsstaates, wie sie

sich in Art. 80 Abs. 1 GG niedergeschlagen haben und die der Hessischen

Verfassung immanent seien, unvereinbar sei.

Der Vorsitzende hat diesen Beschluß dem Präsidenten des

Verwaltungsgerichtshofes gemäß Art. 133 HV zugeleitet. Dieser hat daraufhin am

19.6.1959 gemäß § 41 StGHG beantragt:

Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen möge eine Entscheidung darüber

herbeiführen, ob § 26 des Gesetzes über die Berufsvertretungen und über die

Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom 10.

November 1954 (GVBl. S. 193) sowie die Verfahrensordnung über die

Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe vom 4. November 1958

(GVBl. S. 167) im Widerspruch zu den Artikeln 107, 118 HV steht.

Der Präsident des VGH hat ferner mit Schriftsatz vom 2.12.1959 beantragt, die

bezeichneten Vorschriften als zu den Art. 107, 118 HV im Widerspruch stehend für

ungültig zu erklären.

Der Hess. Ministerpräsident hat beantragt,

der Staatsgerichtshof möge feststellen, daß § 26 des Gesetzes vom

10.11.1954 nicht der Hess. Verfassung widerspricht.

Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen und den gleichen Antrag

wie der Ministerpräsident gestellt.

Dem stellv. Vorsitzenden des Rechtsausschusses des Hess: Landtags, der mit den

Vorarbeiten für das Gesetz vom 10.11.1954 befaßt war, ist gemäß § 42 Abs. 1

StGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Der damalige Berichterstatter

des Rechtsausschusses ist verstorben.

Der Zahnarzt, dessen Verfahren den Anlaß zur Vorlage an den Staatsgerichtshof

gegeben hat, ist ebenfalls gehört worden. Sein Prozeßbevollmächtigter hat in der

Hauptverhandlung sich dem Antrage des Präsidenten des

Verwaltungsgerichtshofes angeschlossen, dessen Ladung als Beteiligten beantragt

und gebeten, die notwendigen seines Auftraggebers der Staatskasse

aufzuerlegen.

II.

1) Der Staatsgerichtshof ist gemäß Art. 131 und 132 HV zur Entscheidung über die

vorgelegte Frage berufen.

2) Dem Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes steht ein selbständiges

Antragsrecht gemäß § 41 Abs. 1 StGKG nicht zu; vgl. Urt. vom 6.9.1958 P.St. 221

StAnz. 59 S. 101 unter II 2. Sein Antrag vom 2.12.1959 war daher unzulässig und

der Antrag den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes als Beteiligten zu laden,

abzulehnen. Auch zur Herbeiführung einer Entscheidung des Staatsgerichtshofes

war der Präsident nicht zuständig. Die Vorlage hat nach Art. 133 HV über den

Präsidenten des höchsten dem vorlegenden Gericht übergeordneten Gerichts zu

erfolgen. Das höchste, dem Berufsgericht für Heilberufe beim Verwaltungsgericht

Frankfurt (M) übergeordnete Gericht ist jedoch gemäß § 20 Abs. 2 des Gesetzes

vom 10.11.1954 das Landesberufsgericht beim Verwaltungsgerichtshof, nicht der

Verwaltungsgerichtshof selbst. Denn die Berufsgerichtsbarkeit für Heilberufe ist

kein Teil der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Gerichte dieser Berufsgerichtsbarkeit

sind vielmehr selbständige Gerichte. Sie sind mit der Verwaltungsgerichtsbarkeit

lediglich durch organisatorische Angliederung und partielle Personalunion

verbunden und in ihrem örtlichen Zuständigkeitsbereich den Verwaltungsgerichten

angeglichen. Die Weitergabe des Vorlagebeschlusses hätte daher durch den

Vorsitzenden des Landesberufsgerichts für Heilberufe erfolgen müssen. Daß

dieser kein Präsident ist, ist unerheblich; vgl. Urt. vom 27.3.1953 P.St. 96 StAnz. S.

546.

3) Da jedoch der Landesanwalt sich dem Verfahren gemäß § 18 Abs. 2 StGHG

angeschlossen hat, erübrigt sich ein Eingehen auf die Frage, wie der StGH

gegenüber einem ihm von unzuständiger Stelle zugeleiteten Vorlagebeschluß zu

verfahren hätte.

III.

1) Das vorlegende Gericht bezweifelte, ob Rechtsnormen, mit denen ein

gerichtliches Verfahren geregelt werden soll, überhaupt in Gestalt einer

Rechtsverordnung wirksam erlassen werden können. Es verweist auf die

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wonach die Änderung der Grenzen

von Gerichtsbezirken dem Zuständigkeitsbereich der Legislative zuzurechnen ist

(BVerfGE 2, 307, 320). Dieser Hinweis geht fehl. Denn nach Auffassung des

Bundesverfassungsgerichts ist zwar die Errichtung von Gerichten und die

Bestimmung ihrer Bezirke einem Vorbehalt des materiellen Gesetzes unterworfen,

es aber der Legislative nicht verwehrt, ihre Befugnis zu solchen Maßnahmen

innerhalb der vom Grundgesetz für die Übertragung rechtsetzender Gewalt

bestimmten Grenzen der Exekutive zu übertragen (BVerfGE 2, 326; so auch VGH

Freiburg DÖV 1956, 798; vgl. ferner hinsichtlich der Schranken der Übertragbarkeit

an die Exekutive Bettermann bei Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte Bd. III Teil

2 S. 545 ff, insbes. S. 558).

2) Aus dem Rechtsstaatsprinzip, wie es dem Grundgesetz und der Hessischen

Verfassung zugrunde liegt, folgt, daß das Verfahrensrecht durch materielles

Gesetz geregelt sein muß (so richtig VGH Freiburg a.a.O.). Jedoch besteht deshalb

nicht für das gesamte Verfahrensrecht in allen Einzelheiten ein Vorbehalt des

formellen Gesetzes. Diese Erwägung gilt insbesondere für die Rechtsbereiche, in

denen die Bedeutung eines Verfahrens für die Rechtsgemeinschaft relativ gering

ist, auch aus praktischen Gründen, weil die ohnedies im modernen Sozialstaat

unvermeidliche Überlastung der Legislative dieser die Wahrnehmung ihrer

Aufgaben fast unmöglich machen könnte, wenn man ihr jegliche

Delegationsmöglichkeit solcher Art nehmen wollte. Auch die angeführte

Entscheidung des VGH Freiburg hält die "auf einer zulässigen Delegation"

beruhenden Rechtsverordnungen "in den durch diese (Delegation) bezogenen

Schranken" nicht für unzulässig. Daß die Bedeutung des berufsgerichtlichen

Verfahrens der Heilberufe für die Rechtsgemeinschaft erheblich geringer ist als

z.B. die des Strafverfahrens, hat das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 4, 74,

94 ausgeführt.

3) Die Delegation von verfahrensrechtlichen Regelungen an die Exekutive muß

jedoch in einer Weise erfolgen, die dem hessische Verfassungsrecht. Die HV hat

im Art. 1 die Möglichkeit der Delegation beschränkt. Sie hat die Übertragung der

legislativen Befugnisse "im ganzen" (wie sie z.B. im Ermächtigungsgesetz vom

24.3.1933 erfolgt war) und "für Teilgebiete" ausgeschlossen. Daß § 26 des

Gesetzes vom 10.11.1954 die Gesetzgebungsgewalt "im ganzen" nicht umfaßt,

bedarf keiner Darlegung. "Teilgebiete" im Sinne des Art. 118 sind, wie sich aus der

Gegenüberstellung dieser Begriffe ergibt, umfassende Bereiche der

gesetzgeberischen Aufgaben, die einen in sich einheitlichen Zusammenhang

bilden. Die nähere Regelung des Verfahrens der Berufsgerichtsbarkeit und der

Kosten ist jedoch kein Teilgebiet im Sinne von Art. 118 HV.

4) Art. 118 HV eröffnet die Möglichkeit, die Befugnis zum Erlaß von Verordnungen

über bestimmte einzelne Gegenstände durch Gesetz an die Exekutive, aber nur an

die Landesregierung zu delegieren, also einen auf "bestimmte einzelne

Gegenstände" beschrankten Teil der Gesetzgebungsgewalt zu selbständigem,

nicht durch formelles Gesetz und damit durch den Willen der Legislative inhaltlich

gebundenem und auf dessen bloße Konkretisierung gerichtetem Gebrauch zu

übertragen. Daher war es auch geboten, diese Delegationsmöglichkeit, die der

Landesregierung eine selbständige materielle Gesetzgebungstätigkeit gestattet,

soweit das Parlament sie ihr konkret überträgt, in den Abschnitt VI der Verfassung

(Die Gesetzgebung) einzuordnen.

Art. 118 ergreift Verordnungen, die anstelle eines Gesetzes ergehen (sog.

gesetzesvertretende Verordnungen; vgl. Urteil des StGH vom 3.2.1953 P.St. 130

StAnz. S. 750; Urteil des StGH vom 6.9.1958 P.St. 221 StAnz. S. 1157 zu III 4). Der

Legislative ist es also bei der Übertragung gesetzgebender Gewalt an die

Exekutive nur dann - aber dann zwingend - verwehrt, sie einem einzelnen Minister

anstelle der Landesregierung zu gewähren, wenn es sich um eine Verordnung des

"vereinfachten Gesetzgebungsverfahrens" handelt, die anstelle eines Gesetzes

ergeht und mit der vollen Kraft des formellen Gesetzes ausgestattet sein soll, also

an vorgegebene formelle Gesetze nicht gebunden ist und sie gegebenenfalls

abändern kann (vgl. Klein, Die Übertragung rechtsetzender Gewalt im Rechtsstaat,

1952, S. 41; Schack, Die Verlagerung der Gesetzgebung im gewaltenteilenden

Rechtsstaat, Festschrift für Karl Haff, 1950, S. 341 ff). Handelt es sich dagegen bei

der Ermächtigung, Rechtsverordnungen zu erlassen, die in einem Gesetz erteilt

wird, lediglich darum, die Exekutive zu beauftragen, das die Grundfragen seines

Anwendungsbereichs regelnde Gesetz durch Erlaß konkretisierender

Bestimmungen funktionsfähig und unmittelbar praktikabel zu gestaltet so ist der

Fall des Art. 118 HV nicht gegeben, insbesondere wenn - wie im vorliegenden Falle

- nur Rechtsverordnungen von geringerem Umfang und von eingeschränkter

Tragweite ermöglicht werden. Jede Rechtsverordnung, die zu einem Gesetz ergeht,

fügt dem bestehenden Normenbestand weitere Normen hinzu. Daraus allein kann

kein Kriterium dafür gewonnen werden, daß es sich um eine Verordnung des

vereinfachten Gesetzgebungsverfahrens handelt und daß die zugrundeliegende

Ermächtigung eine Generalermächtigung zum Erlaß von nicht durch formelles

Gesetz gebundenen Rechtsnormen mit Gesetzeskraft ist (im Ergebnis ebenso

Bernhard Wolff, Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, AöR Bd. 78.

S. 203 ff.)

5) Da die Ermächtigungsformel des § 26 des Gesetzes vom 10.11.1954 nicht in

den durch Art. 118 HV geregelten Sachbereich eindringt, bestehen gegen sie

keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der StGH hat das Verordnungsrecht in

den Entscheidungen P.St. 130 StAnz. 53, 749, P.St. 191 StAnz. 56, 552 und P.St.

221 StAnz: 58, 1154, DÖV 59, 101 geklärt. Er hält an seiner Auffassung fest, daß

die HV das Verordnungsrecht nicht erschöpfend regelt, sondern - ebenso wie

schon sie Weimarer Verfassung; siehe Anschütz Komm. WRV 14. Aufl. Art. 77 Anm.

2 - die grundsätzliche Befugnis des Gesetzgebers voraussetzt, nach seiner Wahl

Exekutivorgane durch Gesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen zu ermächtigen.

Diese Delegationsbefugnis des Gesetzgebers ist durch Art. 118 HV für

gesetzesvertretende Verordnungen auf bestimmte Fälle und auf die Delegation an

die Landesregierung beschränkt. In allen anderen Fällen ist der Gesetzgeber bei

der Abgrenzung der durch Rechtsverordnung zu regelnden Gegenstände und der

Auswahl des Delegatars frei. Art. 107 HV räumt der Landesregierung zusätzlich ein

Recht zum Erlaß von Ausführungsverordnungen ein, das subsidiären Charakter

hat, also eingreift, wenn der Gesetzgeber in der jeweiligen Einzelregelung keinen

besonderen Delegatar bezeichnet hat. Die Auffassung, daß der gewöhnliche

Gesetzgeber an den einzelnen Minister nur die Ermächtigung zum Erlaß von

Ausführungsverordnungen erteilen könne, ist mit Wortlaut und Zweck des Art. 107

nicht vereinbar (vgl. Urt. P.St. 221 zu III 2).

6) Hiergegen lassen sich auch aus Art. 80 Abs. 1 GG keine Argumente herleiten.

Art. 80 ist eine bundesverfassungsrechtliche Norm, die weder als allgemeiner

Rechtsgrundsatz dem Landesverfassungsrecht Hessens immanent ist, das

vielmehr das Verordnungsrecht durch Art. 118 HV beschränkt hat, noch durch die

Bestimmung des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG das Hessische Verfassungsrecht

modifiziert hat. Auch diese hessische Lösung der Ermächtigung zum Erlaß von

Rechtsverordnungen entspricht den Grundsätzen des demokratischen

Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes (vgl. Bernhard Wolff, AöR Bd. 78, S. 213

ff; hinsichtlich Bayerns vgl. Nawiasky-Lochner, Bayerische Verfassung,

Ergänzungsband 1953 S. 51; hinsichtlich Baden-Württembergs vgl. Spreng-Birn-

Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1954, S. 204). Aber selbst

wenn man annehmen wollte, daß Art. 80. Abs. 1 GG das Hessische

Verfassungsrecht modifiziert hätte, so ist dessen Erfordernissen genügt. Denn die

Delegationsnorm des § 26 des Gesetzes hat die Ermächtigung zum Erlaß von

Rechtsverordnungen durch Gesetz erteilt und deren Umfang im Gesetz nach

Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt. Das Bundesverfassungsgericht hat in

seinem Beschluß vom 12.11.1958 (BVerfGE 8, 274, 307) ausgeführt, daß es nicht

erforderlich ist, Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung ausdrücklich im Text

des Gesetzes zu bestimmen, sondern daß für die Ermächtigungsnormen die

allgemeinen Auslegungsgrundsätze gelten, so daß der Sinnzusammenhang der

Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung

insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden müssen. Es genügt, wenn sich Inhalt,

Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem gesamten Gesetz ermitteln lassen

(vgl. Bernhard Wolff. a.a.O., S. 199 ff). Auch die Entstehungsgeschichte kann dabei

herangezogen werden. Der Zweck der Delegation im § 26 ist, die durch das Gesetz

errichteten Berufsgerichte mittels Erlaß der im wesentlichen technischen (vgl. die

Begründung des Regierungsentwurfs, Drucksachen des Hess. Landtages, 2.

Wahlperiode, Abt. I Nr. 892) Verfahrens- und Kostenbestimmungen funktionsfähig

zu machen. Deren Inhalt wird durch die Zielsetzung der Berufsgerichtsbarkeit als

einer quasi-disziplinarischen Gerichtsbarkeit, die gemäß § 18 Abs. 1 des Gesetzes

Verletzungen der Berufspflichten in den Fällen ahndet, in denen eine unmittelbare

Disziplinargerichtsbarkeit nicht eingreift (§ 18 Abs. 2), deutlich bestimmt. Dieses

Wesen der Berufsgerichtsbarkeit weist gleichzeitig darauf hin, wie das Verfahren zu

regeln, ist. Das Ausmaß der Ermächtigung wird ausdrückliche in der

Delegationsnorm genannt.

7) Die Verfahrensordnung für die Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für

Heilberufe vom 4.11.1958 (GVBl. S. 167) könnte nur dann als verfassungswidrig

gelten, wenn der Minister des Innern den Ermächtigungsrahmen, den ihm § 26

gewährt, überschritten hätte. Das ist nicht der Fall. Auch gibt der Inhalt der

Verordnung zu verfassungsrechtlichen Bedenken keinen Grund.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG. Es bestand kein Anlaß, die

Auslagen des im berufsgerichtlichen Verfahren beschuldigten Zahnarztes der

Staatskasse aufzuerlegen. Das Verfahren vor dem StGH gemäß §§ 41 ff. StGHG

ist ein objektives Verfahren, dessen Gegenstand nicht Parteiinteressen bilden.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.