Urteil des StGH Hessen vom 15.03.2017

Gericht

Staatsgerichtshof des Landes Hessen

Aktenzeichen

P.St. 221

Entschieden

15.03.2017

Schlagworte

Ermächtigung , Gesetzgebende gewalt , Vorrang des gesetzes , Stadt , Erlass , Hessen , Abstrakte normenkontrolle , Ergänzung , Direktor , Antragsrecht

StGH Hessen: ermächtigung, gesetzgebende gewalt, vorrang des gesetzes, stadt, erlass, hessen, abstrakte normenkontrolle, ergänzung, direktor, antragsrecht

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 221

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 107 Verf HE, Art 118 Verf

HE, Art 133 Verf HE, § 41

StGHG , § 153 BG HE

Leitsatz

1. Den Präsidenten der höchsten hessischen Gerichte steht ein selbständiges

Antragsrecht gemäß § 41 StGHG nicht zu.

2. Auch das Normenkontrollverfahren nach § 25 VGG (jetzt § 47 VwGO) vermag den

Weg zum Staatsgerichtshof gemäß Art. 133 HV zu eröffnen.

3. Für die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Frage ist die Rechtsauffassung

des vorlegenden Gerichts maßgebend.

4. Nach der Hessischen Verfassung können einzelne Minister durch Gesetz zum Erlaß

von Rechtsverordnungen zur Ergänzung des Gesetzes ermächtigt werden (Art. 107

HV). § 153 HBG, der den Minister des Innern ermächtigt, gemeinsam mit dem Direktor

des Landespersonalamts nach den Bestimmungen des Hessischen Beamtengesetzes

Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Ausführung und Ergänzung des Gesetzes zu

erlassen, widerspricht nicht der Hessischen Verfassung.

5. Art. 118 HV liegt der Gedanke zugrunde, daß es dem Gesetzgeber verboten ist, ein

Ermächtigungsgesetz zu erlassen, das die Gesetzgebungsgewalt im ganzen oder für

Teilgebiete auf die Exekutive überträgt.

Tenor

1. § 153 des Gesetzes über die Rechtsstellung der Beamten und Angestellten im

öffentlichen Dienste des Landes Hessen in der Fassung vom 11. November 1954

GVBl. S. 239 widerspricht, soweit er den Minister des Innern ermächtigt,

gemeinsam mit dem Direktor des Landespersonalamtes nach den Bestimmungen

des Gesetzes Rechtsvorschriften zur Ergänzung des Gesetzes zu erlassen, nicht

der Hessischen Verfassung.

2. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei; Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

Das Gesetz über die Rechtsstellung der Beamten und Angestellten im öffentlichen

Dienste des Landes Hessen in der Fassung vom 11. November 1954 (HBG)

enthält in den §§ 10 ff. Vorschriften über die Rechte und Pflichten der

Behördenbediensteten. § 21 (in der Fassung vom 25.6.1948 GVBl. S. 101 § 19)

lautet:

Das Nähere über die Tätigkeit der Bediensteten wird durch Verordnung

geregelt. Dabei wird auch bestimmt, ob und inwieweit der Bedienstete die für eine

Nebentätigkeit gezahlte Vergütung abzuführen hat.

§ 153 HBG (in der früheren Fassung § 106 Abs. 1) bestimmt:

Der Minister des Innern kann gemeinsam mit dem Direktor des

Landespersonalamtes nach den Bestimmungen dieses Gesetzes Rechts- und

Verwaltungsvorschriften zur Ausführung und Ergänzung dieses Gesetzes erlassen.

Auf Grund dieser Ermächtigung hat der Hess. Minister des Innern gemeinsam mit

dem Direktor des Landespersonalamtes am 21. Juni 1950 die erste Verordnung

zur Durchführung des HBG (im folgenden kurz VO) GVBl. S. 110 erlassen, in der in

§ 15 u.a. Hochschullehrern und Direktoren der städtischen und sonstigen

öffentlichen Kliniken die Verpflichtung auferlegt wird, einen Hundertsatz ihrer

Einnahmen an die Kasse des Dienstherrn abzuführen, soweit diese Bediensteten

Einrichtungen, Personal oder Material ihres Dienstherrn in Anspruch nehmen. § 16

VO lautet:

(1) Soweit die in § 15 aufgeführten Personen für die Behandlung von

Privatpatienten in öffentlichen Kliniken oder Anstalten Einrichtungen

(Behandlungsräume, Inventar, Apparate, Maschinen, Instrumente usw.), Personal

oder Material ihres Dienstherrn in Anspruch nehmen, gilt folgendes:

Die ihnen durch die private Behandlung der Patienten sowie aus der sonstigen

ärztlichen Nebentätigkeit zufließenden Bruttoeinnahmen werden ihnen in Höhe

von 10 000 Deutsche Hark. Jährlich ungekürzt belassen. Von Bruttoeinnahmen

über 10 000 Deutsche Mark bis 20 000 Deutsche Mark jährlich sind 20 vom

Hundert, von jeden weiteren 5 000 Deutsche Mark Bruttoeinnahmen jährlich

jeweils weitere 5 vom Hundert bis zum Höchstsatz von 50 vom Hundert an. die

Kasse des Dienstherrn abzuführen.

(2) Die den öffentlichen Kassen hiernach zufließenden Einnahmen sollen zur

Deckung der persönlichen, sächlichen und allgemeinen Verwaltungsausgaben der

betreffenden Kliniken oder Anstalten mit verwendet werden.

Der Magistrat der Stadt Frankfurt (Main) hat die ihm unterstellten Klinikdirektoren

des Städtischen Krankenhauses-Frankfurt (Main) - Höchst aufgefordert, über die

nach der Verordnung der Abführungspflicht unterliegenden Einnähmen zu

berichten und die Leistungen zu erbringen. Diese Beamten haben sich geweigert,

der Aufforderung nachzukommen. Sie bestreiten die Rechtsgültigkeit der

Verordnung, die in ihrem Ausmaß durch die Ermächtigung des Gesetzes nicht

gedeckt werde; sie sind der Meinung, § 16 VO verletze den Gleichheitssatz und

verstoße gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums; die ihnen

in der auferlegte Abgabe stelle sich als eine unzulässige diskriminierende

Umsatzsteuer dar.

Die Stadt Frankfurt (Main), vertreten durch den Magistrat, hat darauf beim

Hessischen Verwaltungsgerichtshof (VGH) die Nachprüfung der Rechtsgültigkeit

der Verordnung, insbesondere des § 16, gemäß § 25 des

Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG) beantragt. In der Begründung zu dem Antrag

wird auch die Stellungnahme der Beamten dargelegt, die sich u.a. auf Gutachten,

namhafter

Rechtslehrer stützt. Am 27. Februar 1957 hat der 1. Senat des VGH folgenden

Beschluß erlassen:

I. Die Entscheidung in der Sache wird ausgesetzt.

II. Die Akten sollen dem Präsidenten des Hess. Verwaltungsgerichtshofes

vorgelegt werden mit der Bitte, gemäß Art. 132, 133 der Verfassung des Landes

Hessen und 41 des (Hess.) Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 12.12.1947

(GVBl. 1948 S. 3) beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen eine Entscheidung

über folgende Rechtsfrage zu beantragen:

Ist § 153 HBG (i.d.F. v. 11. Nov. 1954) insoweit mit Art. 107 Hess. Verfassung

vereinbar, als er den Minister des Innern ermächtigt, gemeinsam mit dem Direktor

des Landespersonalamtes nach den Bestimmung des Gesetzes über die

Rechtsstellung der Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienste des Landes

Hessen Rechtsvorschriften zur Ergänzung des Gesetzes über die Rechtsstellung

der Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienste des Landes Hessen zu

erlassen?

In den Gründen hat der Senat ausgeführt, daß gegen seine Zuständigkeit zur

Entscheidung über die Gesetzmäßigkeit der §§ 15 und 16 VO keine Bedenken

beständen. Der Stadt Frankfurt, könne das Rechtsschutzinteresse für das

Normenprüfungsverfahren nicht abgestritten werden. Obwohl sie selbst der

Meinung sei, daß sich die genannten Bestimmungen im Rahmen der Hessischen

Verfassung (HV) hielten, müsse das Rechtsschutzbedürfnis bejaht werden, weil

mehrere Rechtsgutachter die gegenteilige Auffassung vertraten. Bei der in § 21

HBG erteilten Ermächtigung handele es sich, soweit die Entschädigungspflicht

nach § 15 VO in Betracht komme, um eine Ermächtigung zum Erlass einer

Ausführungsverordnung, jedoch, soweit die Abführungspflicht nach § 16 VO in

Frage stehe, um eine Ermächtigung zum Erlass einer gesetzesergänzenden

Verordnung. Hinsichtlich dieser Ermächtigung beständen Bedenken, inwieweit sich

die Zuständigkeitsregelung nach § 153 HBG im Rahmen der HV halte. Nach Art.

107 HV könne der Gesetzgeber den zuständigen Minister zum Erlass von Recht-

und Verwaltungsverordnungen, nicht aber von Ergänzungsverordnungen

ermächtigen; nach Art. 118 HV könne die Gesetzgebungsgewalt für bestimmte

einzelne Gegenstände nur auf die Landesregierung übertragen werden. Daher sei

die Zuständigkeitsregelung, soweit sie sich auf gesetzesergänzende

Verordnungen erstrecke, verfassungswidrig. Über die Verfassungswidrigkeit des §

153 HBG könne aber nur der Staatsgerichtshof entscheiden.

Der Präsident des VGH hat unter Vorlage dieses Senatsbeschlusses und unter

Bezugnahme auf dessen Begründung bei dem Staatsgerichtshof eine

Entscheidung über die Rechtsfrage des Vorlagebeschlusses beantragt. Er hat

erklärt, er habe diesen Antrag auf Grund des ihm in § 41 Abs. 1 des Gesetzes über

den Staatsgerichtshof (StGHG) eingeräumten Antragsrechts gestellt; hilfsweise

möge der Antrag als Vorlage nach Art. 133 Abs. 1 HV aufgef1 HV aufgefaßt

werden.

Der Hessische Ministerpräsident hat beantragt,

den Antrag als unzulässig zurückzuweisen,

hilfsweise,

festzustellen, daß § 153 des Gesetzes über die Rechtsstellung der Beamten

und Angestellten im öffentlichen Dienste des Landes Hessen in der Fassung vom

11. November 1954 nicht der Hessischen Verfassung widerspricht.

Zum Hauptantrag hat er ausgeführt, § 41 Abs. 1 StGHG räume dem Präsidenten

eines höchsten Gerichts nicht das Recht ein, eine abstrakte Normenkontrolle zu

beantragen. Voraussetzung für seinen Antrag sei vielmehr die zulässige Vorlage

eines Gerichts nach Art. 133 Abs. 1 HV. Die Vorlage sei aber nicht zulässig. Der

VGH sei nämlich für die von der Stadt Frankfurt begehrte Entscheidung nicht

zuständig, da er nur über die Gesetzmäßigkeit einer Norm zu entscheiden habe.

Die Stadt bezweifle jedoch nicht die Gesetzmäßigkeit der §§ 15 und 16 VO,

sondern wolle nur die Bedenken ausgeräumt wissen, die von anderer Seite gegen

die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschriften, erhoben werden; damit begehre die

Stadt eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsverordnung

als Hauptfrage; dafür sei nicht der VGH sondern der StGH zuständig. Dem

Normenkontrollantrag fehle zudem im Gegensatz zur Annahme des Senats das

Rechtsschutzbedürfnis: außerdem könne der Ansicht des Senats, § 16 a VO

enthalte gesetzesergänzende Bestimmungen, nicht zugestimmt werden; der

StGH sei an die unzutreffende Auffassung des VGH nicht gebunden.

Zum Hilfsantrag hat der Ministerpräsident den Standpunkt eingenommen, daß der

Gesetzgeber den einzelnen Minister auch zu Ergänzungs- und

Abänderungsverordnungen ermächtigen könne, da es sich dabei nicht um Normen

über bestimmte einzelne Gegenstände handele, zu deren Erlass nur die

Landesregierung gemäß Art. 118 HV ermächtigt werden könne. In der

Hauptverhandlung hat sein Vertreter ausgeführt, daß die in § 153 HBG getroffene

Regelung - trotz entgegenstehendem während der Besatzungszeit gewähltem

Wortland - sich nur auf Ausführungs- und Durchführungsbestimmungen, nicht aber

Ergänzungsverordnungen erstrecke.

Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren nicht angeschlossen; er ist der Ansicht,

daß es sich bei der Verordnung nicht um eine Ergänzungsverordnung handele, da

der Anwendungsbereich des Gesetzes nicht auf neue Personengruppen oder

Tatbestände erweitert werde; zudem enthalte Art. 107 HV kein Verbot

gesetzesergänzender Verordnungen.

Dem Vorsitzenden und den Berichterstattern des kommunalpolitischen

Ausschusses des Hessischen Landtags, der mit den Vorarbeiten für das HBG

(Fassung von 1948) befaßt war, ist vor der Hauptverhandlung Gelegenheit zur

Äußerung gegeben worden; auch die Stadt Frankfurt (Main) ist gehört worden.

II.

1) Der StGH ist gemäß Art. 131 und 132 HV zur Entscheidung über die vorgelegte

Frage berufen.

2) Dem Präsidenten des VGH steht ein selbständiges Antragsrecht gemäß § 41

Abs. 1 StGHG nicht zu. Zwar spricht der Wortlaut dieser unter dem Abschnitt

"Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Verordnungen" eingereihten

Bestimmung

"der Antrag kann auch von dem Präsidenten eines höchsten Gerichts gestellt

werden"

nicht gegen ein selbständiges Antragsrecht; aber die Art. 131 und 133 HV im

Zusammenhang mit den Materialien zum jetzigen § 41 Abs. 1 StGHG lassen

eindeutig erkennen, daß der Gesetzgeber an ein selbständiges Antragsrecht der

höchsten Richter nicht gedacht hat. In Art. 131 Abs. 2 HV sind diejenigen, die den

Antrag auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen beim StGH stellen

können, einzeln aufgeführt. Darunter befinden sich nicht die Präsidenten der

höchsten Gerichte. Diese werden in der Verfassung lediglich in Art. 133 erwähnt;

nach dieser Vorschrift liegt es ihnen ob, die Entscheidung des StGH über ihnen

unterbreitete Vorlagebeschlüsse der unterstellten Gerichte herbeizuführen.

Vorlagebeschlüsse der unterstellten Gerichte herbeizuführen. Schon bei den

Beratungen über den Verfassungsentwurf ist die den Präsidenten in Art. 133 HV

übertragene Aufgabe unwidersprochen als nichtselbständige Funktion bezeichnet

worden (StenBericht der 15. Sitzung des Verf. Ausschusses v. 1.10.46 S. 231).

Von entscheidender Bedeutung für die Beantwortung dieser Frage ist jedoch die

Entstehungsgeschichte des § 41 Abs. 1 StGHG und der innere Aufbau dieses

Gesetzes. Der Entwurf des Ministerpräsidenten für ein Gesetz über den

Staatsgerichtshof (Hess. Landtag. I. Wahlperiode, Drucksache Abt. I Nr. 118) und

seine Begründung sprechen bereits gegen ein selbständiges Antragsrecht der

Präsidenten. Dort heißt es:

§ 26

Das Verfahren nach Art. 133 der Verfassung wird dadurch eingeleitet, daß der

Präsident des Gerichts dem Präsidenten des Staatsgerichtshofs die Akten mit

einem Bericht, aus welchem sich seine Stellungnahme ergibt, vorlegt.

und weiter,

§ 36. Abs. 1

Im Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und

Rechtsverordnungen kann der Antrag den öffentlichen Kläger) und § 26

bezeichneten Fällen auch von den in Art. 131 Abs. 2 der Verfassung genannten

Berechtigten gestellt werden.

In der Begründung zu § 26 heißt es:

Jedes Gericht ist verpflichtet, auf dem Dienstwege dem Präsidenten des höchsten

ihm übergeordneten Gerichts seine Bedenken mitzuteilen, wenn es ein Gesetz

oder eine Verordnung, auf deren Gültigkeit es bei einer Entscheidung in einer

anhängigen Sache ankommt, für verfassungswidrig hält. Der Präsident übergibt

die Sache dem Staatsgerichtshof zur Entscheidung.

Der Entwurf des Rechtsausschusses (Drucks. Abt. II Nr. 176) sagt in § 31 Abs. 1:

Den Antrag festzustellen, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung

verfassungsmäßig ist, können stellen

1 die in § 23 Abs. 3 Genannten (entspricht dem Art. 131 Abs. 2 HV),

2. der Landesanwalt,

3. im Falle des Art. 133 HV die Präsidenten der dort bezeichneten Gerichte.

Später hat der Rechtsausschuß aus gesetzestechnischen Gründen (vgl. Drucks.

Abt. II Nr. 268) den Landesanwalt in § 17 (bisher 23), der zu den allgemeinen

Vorschriften gehört und eine Wiederholung der Antragsregelung in der HV (Art.

131 Abs. 2) enthält, mitaufgeführt und in § 42 Abs. 1 nur die Präsidenten erwähnt,

weil diese nach Art. 133 HV die Entscheidung des StGH herbeizuführen haben,

ohne allerdings hier die Worte "im Falle des Art. 133 HV" hinzuzufügen. Dem

diesem Antrag beigefügten Bericht (Nr. 269) ist jedoch zu entnehmen, daß an

dem Inhalt des bisherigen § 31 des Entwurfs nichts geändert werden sollte. § 42

Abs. 1 des Entwurfs ist als § 41 Abs. 1 Gesetz geworden. Nimmt man noch hinzu,

daß der Landesanwalt als die unabhängige Stelle gewollt und bezeichnet worden

ist, so ist der Schluß gerechtfertigt, daß der Gesetzgeber nicht außerdem noch

mehrere Präsidenten als weitere unabhängige Antragsberechtigte hat einführen

wollen.

In Übereinstimmung mit der nichtveröffentlichten Entscheidung des

Staatsgerichtshofes vom 6.1.1950 P.St. 29 und abweichend von dem im Urteil

vom 27.3.1953 P.St. 96 StAnz. S. 546 ohne nähere Begründung eingenommenen

Stand punkt muß daher dem Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes das Recht

versagt werden, selbständig auf die Entscheidung des Staatsgerichtshofes

anzutragen; ihm steht ein Antragsrecht nur im Rahmen des Art. 133 HV zu.

3 a) Nach Art. 133 HV ist Voraussetzung für die Vorlage, daß ein Gericht eine

Entscheidung zu treffen hat, bei der es - zum mindesten nach seiner Auffassung -

auf die Gültigkeit des für verfassungswidrig gehaltenen Gesetzes ankommt. Das

Normenkontrollverfahren schließt, obwohl es kein Rechtsstreit im üblichen Sinne

ist (vgl. VGH in NJW 56, 525 und BGHZ 22, 42), mit einer Entscheidung des

Gerichts ab; auch ein Normenprüfungsverfahren beschränkteren Umfangs, wie es

das VGG vorsieht vermag den Weg zum Verfassungsgericht zu eröffnen (vgl. von

Mangoldt, Bonner Grundgesetz Art. 100 Anm. 5; Bonner Kommentar Art. 100 Erl.

A 2 f; Ipsen DV 1949, 488). Am Ende des Vorlagebeschlusses, der in eingehenden

Ausführungen die in § 153 HBG getroffene Zuständigkeitsregelung, soweit sie sich

auf gesetzesergänzende Verordnungen erstreckt, für verfassungswidrig erachtet,

wird die Frage aufgeworfen, aber nicht beantwortet, inwieweit eine

Landesermächtigung dem Art. 80 des Grundgesetzes entsprechen muß und ob

bejahendenfalls die Ermächtigung im HBG den Anforderungen des Grundgesetzes

entspricht. Danach könnte der Senat es offengelassen haben, ob er die

Rechtsgültigkeit des § 16 VO auch dann verneinen würde, wenn der

Staatsgerichtshof die Vereinbarkeit des § 153 HBG mit der HV bejahte, so daß es

auf die im Vorlagebeschluß gestellte Frage nicht ankäme. Das

Bundesverfassungsgericht hat im Hinblick auf § 80 BVerfGG Vorlagen für

unzulässig erklärt, in denen die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Frage

nach der Begründung des Vorlagebeschlusses nicht außer allem Zweifel steht (vgl.

BVerfGE 7, 171). Aus der Tatsache der Vorlage an den StGH und aus der

eingehenden Begründung des Beschlusses ergibt sich mit hinreichender

Deutlichkeit, daß die vorgelegte Frage für den Verwaltungsgerichtshof das

eigentliche Problem ist. Der Hinweis auf Art. 80 GG soll nur anzeigen, daß auch das

Grundgesetz in die Überlegungen des Senats einbezogen worden ist, ohne daß

ihm für den zur Entscheidung anstehenden Fall weitere Bedeutung beigemessen

wird, die ihm auch nicht zukommt; vgl. hierzu § 14 des DBG in der Bundesfassung

vom 30.6.1950 und § 69 BBG.

b) Die von dem Ministerpräsidenten geltend gemachten Bedenken gegen die

Zulässigkeit der Vorlage sind nicht begründet. Richtig ist, daß der VGH nur über

die Gesetzmäßigkeit eine Verordnung mit dem HBG vereinbar ist. Die Stadt

Frankfurt (Main) verlangt auch nicht anderes als diese Klärung, obwohl sie in der

Begründung ihres Antrages an den VGH auf - von den Klinikdirektoren vorgelegte -

Rechtsgutachten verweist, in denen vorwiegend Fragen der Verfassungsmäßigkeit

erörtert werden. Jedenfalls kann der VGH, der die Gesetzmäßigkeit unter jedem

Gesichtspunkt im Rahmen seiner Zuständigkeit zu prüfen hat, gleichgültig mit

welcher Begründung der Antrag vorgelegt wird, endgültig entscheiden, ohne seine

Kompetenz zu überschreiten. Wenn der StGH den § 153 HBG mit der HV für

vereinbar erklärt, kann der VGH die Verfassungsmäßigkeit des beanstandeten §

16 VO bejahen. Für das verwaltungsgerichtliche Normenprüfungsverfahren ist die

Frage nach der Gesetzmäßigkeit die Hauptfrage, die nach der

Verfassungsmäßigkeit die Inzidentfrage (vgl. BGHZ 22, 40/41). Dieser Auffassung

steht die Bindungswirkung des § 25 Abs. 2 VGG nicht entgegen; diese kann sich im

Hinblick auf Art. 153 der später erlassenen HV und das Grundgesetz nur auf die

Gesetzmäßigkeit beziehen, so daß in einem künftigen Rechtsstreit zwischen der

Stadt Frankfurt (Main) und den Klinikdirektoren das abgerufene Gericht zwar

außerstande ist zu entscheiden, daß die Verordnung durch die Ermächtigung des

Gesetzes nicht gedeckt werde; sollte es aber im Gegensatz zu einem Beschluß

nach § 25 VGG die Verfassungsmäßigkeit verneinen, wäre es gehakten, darüber

das Verfassungsgericht anzurufen.

c) Die Zulässigkeit der Vorlage kann auch nicht mit dem Hinweis beanstandet

werden, die sonstigen Ausführungen des VGH über das Rechtsschutzinteresse und

insbesondere die Ausführungsverordnung oder Ergänzungsverordnung) seien nicht

frei von Rechtsirrtum; ob der Auffassung des VGH hierzu beizutreten ist oder nicht,

unterliegt nicht der Prüfung des Staatsgerichtshof; denn für die Beurteilung der

Entscheidungserheblichkeit im Sinne des Art. 133 HV ist grundsätzlich die

Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts, nicht eine etwa abweichende des

Staatsgerichtshofes maßgebend. Zu diesem Problem hat das

Bundesverfassungsgericht wiederholt Stellung genommen und den hier

eingenommenen Standpunkt vertreten (vgl. BVerfGE 2, 191, 389). Es hat zwar die

Frage offengelassen, ob dieser Grundsatz dann eine Ausnahme erleiden müsse,

wenn der Rechtsstandpunkt des vorlegenden Gerichts offensichtlich unhaltbar ist.

Davon kann hier weder bezüglich der Frage des Rechtsschutzinteresses (vgl.

BVerfGE 7, 23/24) noch hinsichtlich des umstrittenen Rechtscharakters des § 16

VO die Rede sein. Das Bundesverfassungsgericht begründet seine Ansicht, für das

Normenkontrollverfahren sei der Rechtsstandpunkt des vorliegenden Gerichts

maßgebend, damit, daß andernfalls "unerträgliche praktische Ergebnisse" die

Folge seien. Das Verfassungsgericht könnte dann eine Sachentscheidung nicht

treffen, wenn es seiner Ansicht nach auf die Gültigkeit des angegriffenen Gesetzes

bei der Entscheidung des vorlegenden Gerichts nicht ankommt; dieses aber

könnte, ohne die von ihm als notwendig angesehene Sachentscheidung des

Verfassungsgerichts, eine Entscheidung in seinem Verfahren nicht fällen; die

Bindung des vorlegenden Gerichts aber an die Entscheidung des

Verfassungsgerichts erstrecke sich nicht auf die zu Inzidentfragen entwickelten

Rechtsansichten, die das Verfassungsgericht zur Abweisung des Antrages aus

prozessualen Gründen bestimmen. Diese untragbaren Folgen können auch hier

eintreten. Auf Grund eines zurückweisenden Beschlusses käme es im

Normenkontrollverfahren nach § 25 VVG zu einem non liquet. Falls später ein

Rechtsstreit zwischen der Stadt Frankfurt und den Klinikdirektoren anhängig würde,

hätte das Verwaltungsgericht über die Gültigkeit des § 16 VO zu entscheiden;

sollte es sich dann bei Prüfung der Gesetzmäßigkeit der Verordnung der

Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes anschließen, müßte es erneut vorlegen,

ohne daß jemals, wenn der Staatsgerichtshof bei seiner gegenteiligen Meinung

bliebe, eine Sachentscheidung gefällt werden könnte. Die Entscheidung des

BVerfG (E 7, 45) wonach das Verfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit einer

Norm nicht auf der Grundlage einer unrichtigen Auslegung dieser Norm durch das

vorliegende Gericht prüfen kann - steht der zitierten Rechtsprechung nicht

entgegen. Offensichtlich handelte es sich dort um einen fiktiven rechtlichen

Tatbestand, und dem Bundesverfassungsgericht erschien es nicht möglich, der

vom vorlegenden Gericht vertretenen Auslegung zu folgen. Hier aber besteht, was

die Auslegung der §§ 21 und 153 HBG anlangt, kein Unterschied zwischen den

Auffassungen der beiden Gerichte.

Indem der StGH bei der Entscheidungserheblichkeit von der Rechtsauffassung des

VGH ausgeht, werden die Grenzen zwischen Art. 131 HV, der den Aufgabenkreis

des Verfassungsgerichts umreißt, und § 25 VGG, der die Zuständigkeit für die vom

VGH auszuübende Normenkontrolle festlegt, nicht verwischt. Die Rechtsansichten

des VGH werden vom Staatsgerichtshof nicht übernommen, sondern nur für die

Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit für maßgebend erachtet.

III.

1) Kann danach die Vorlage unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt als unzulässig

angesehen werden, so obliegt dem StGH die Entscheidung darüber, ob § 153 HBG

mit irgend einer Bestimmung der HV unvereinbar ist. Das vorlegende Gericht kann

die Prüfung nicht auf die Frage der Vereinbarkeit mit einem bestimmten Artikel der

Verfassung beschränken (vgl. BVerfGE 3, 169/7). Im übrigen ist der

Vorlagebeschluß durch Heranziehung der Gründe auch dahin auszulegen, daß der

VGH den § 153 HBG mit der Hessischen Verfassung (nicht nur mit Art. 107) für

unvereinbar hält, wie umgekehrt der Hilfsantrag des Ministerpräsidenten

folgerichtig dahin geht, das Gegenteil festzustellen.

2) Nach Art. 107 HV erläßt die Landesregierung die zur Ausführung eines Gesetzes

erforderlichen Rechts- und Verwaltungsverordnungen, soweit das Gesetz diese

Aufgaben nicht einzelnen Ministern zuweist. Die Bedeutung dieses Artikels liegt in

der Ermächtigung an die Landesregierung, Ausführungsverordnungen zu erlassen

(hierzu vgl. Urteil StGH. 11.5.1956 P.St. 191 StAnz. S. 552 unter II 2). Der

Nebensatz dieser Vorschrift setzt voraus, daß die Verfassung die Delegation an

die Exekutive auf Grund Gesetzes nicht verbietet, ohne daß dort die Grenzen der

Ermächtigungsbefugnis aufgezeigt werden; er besagt nur, daß die etwaige

Zuweisung an den Fachminister durch Gesetz den Vorrang haben soll vor der

verfassungsmäßig verankerten allgemeinen Ermächtigung an die

Landesregierung. Der Wortlaut dieser Bestimmung läßt eine Deutung dahin nicht

zu, daß der gewöhnliche Gesetzgeber an den einzelnen Minister nur die

Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsverordnungen erteilen könne. Auch die

Einreihung dieser Bestimmung in den Abschnitt "Die Landesregierung" läßt

erkennen, daß das Delegationsrecht des Gesetzgebers hier überhaupt nicht

berührt werden sollte. Wenn es die Absicht des Verfassungsgebers. gewesen wäre,

das Delegationsrecht einzuschränken, hätte eine solche Bestimmung eher ihren

Platze im nächsten Abschnitt (Die Gesetzgebung) finden müssen.

Schack (Die Verlagerung der Gesetzgebung im gewaltenteilenden Staat in der

Festschrift für Karl Haff 1950, S. 348) ist der Auffassung, daß in strikter

Interpretierung des Wortes "Ausführung" anzunehmen sei, die Ermächtigung

beziehe sich nur auf Ausführungsverordnungen, mithin sei jede Änderung oder

Ergänzung dem Verordnungswege entzogen. Diese Schlußfolgerung ist jedoch

nicht gerechtfertigt, soweit damit auch das Verbot des Erlasses solcher

Verordnungen auf. Grund der Gesetzgebung, als gegen Art. 107 HV verstoßend,

gemeint sein, sollte. Der Hinweis auf Art. 55 Ziffer 2 der Verfassung des

Freistaates Bayern, in dem eine ähnliche Regelung wie in Art. 107 HV getroffen,

aber hinzugefügt ist, daß Rechtsverordnungen, die über den Rahmen einer.

Ausführungsverordnung, hinausgehen, besonderer gesetzlicher Ermächtigung

bedürfen, ist kein Argument dafür, daß ohne diesen Zusatz der Gesetzgeber kein

Recht zur Delegation hätte; der Zusatz dient nur der Klarstellung.

Daher ist § 153 HBG, auch soweit es sich um die Delegation zum Erlass von

Ergänzungsverordnungen handelt, mit Art. 107 HV vereinbar.

Daß mit dem Wort "Ergänzung" in § 153 HBG nichts anderes als "Durchführung"

gemeint sei, trifft nicht zu. Im HBG ist im entsprechenden § 103 nur von

Ausführungsbestimmungen die Rede. Diese Fassung steht im Gesetz vom

12.11.1946 GVBl. S. 205 ff., das vom Staatsministerium gemäß der Anweisung der

Militärregierung erlassen ist. Erst in dem vom Landtag beschlossenen

Änderungsgesetz vom 24.3.1948 GVBl. S. 53 findet sich der Ausdruck "Ergänzung"

(später § 106 Abs. 1), der in der neuesten Fassung beibehalten wurde.

3) Der von Ehrig (Kommentar zum HBG 1956 S. 264) geäußerten Meinung, § 153

HBG sei mit Art. 116 HV nicht zu vereinbaren, tritt der Staatsgerichtshof nicht bei.

Nach Art. 116 HV wird die Gesetzgebung durch das Volk im Wege des

Volksentscheides und durch den Landtag ausgeübt. Art. 116 HV bezieht sich auf

das förmliche Gesetzgebungsverfahren und schließt die Möglichkeit nicht aus;

Rechtssätze von Organen der Staatsverwaltung im Verordnungswege zu erlassen;

insoweit ist in der HV eine abschließende Regelung nicht getroffen (vgl. hierzu

Urteil des StGH vom 12.6.1953 P.St. 130 StAnz. S. 749 unter II 3).

4) Nach Art. 118 HV kann der Landesregierung die Befugnis zum Erlass von

Verordnungen über bestimmte einzelne Gegenstände, nicht aber die

Gesetzgebungsgewalt im ganzen oder für Teilgebiete überträgen werden. Der

Staatsgerichtshof hat bereits in seiner Entscheidung vom 12.6.1953 die Tragweite

dieser Verfassungsbestimmung um rissen; sie verbietet dem Gesetzgeber, ein

Ermächtigungsgesetz zu erlassen, wodurch die Gesetzgebungsgewalt im ganzen

oder für Teilgebiete auf die Exekutive übertragen wird; im übrigen besagt sie nicht,

daß dem Gesetzgeber eine Delegationsbefugnis eingeräumt werde - die Hessische

Verfassung geht hier wie beim Art. 107 davon aus, daß grundsätzlich die

Möglichkeit dazu besteht, wie sie. auch während der Geltung der Weimarer

Reichsverfassung bestanden hat -, vielmehr nur, daß die Ermächtigungsbefugnis

beschränkt wird, indem für einen besonderen Fall die Rechtsetzung lediglich auf die

Landesregierung überträgen werden darf. Soweit der Exekutive das Recht zum

Erlass von Verordnungen zu gestanden wird, die nicht bestimmte einzelne

Gegenstände regeln sollen, sondern von geringerem Umfang oder

eingeschränkter Tragweise sind, bedarf es nicht der Delegation an die

Landesregierung. Hierbei hat der Gesetzgeber vielmehr freie Hand bei der Auswahl

des Delegatars.

Die Vereinbarkeit des § 153 HBG mit Art. 118 HV hängt daher von der

Beantwortung der Frage ab, ob die Delegation, Ergänzungsverordnungen zu

erlassen, der Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung zur Regelung einzelner

Gegenstände gleichkommt. oder ob sie ein weniger bedeutet.

Die Verordnung, deren Erlass nach Art. 118 HV nur der Landesregierung

übertragen werden darf, kann sich zwar nur auf einen gegenständlich eng

begrenzten Bereich beziehen. Aber die Landesregierung wird als gesetzgebende

Gewalt mit der Befugnis einer umfassenden Ordnung eines bestimmten

Gegenstandes tätige die der Gesetzgeber aus besonderen Gründen nicht selbst

übernimmt; diese zwar gegenständlich begrenzte gesetzgebende Gewalt steht im

übrigen aber der des ordentlichen Gesetzgebers gleich; das ergibt sich aus dem

Gegensatz zu den Worten "aber nicht die Gesetzgebungsgewalt im ganzen" sowie

aus der Überschrift des Abschnittes VI des zweiten Hauptteils der HV "Die

Gesetzgebung". In einem solchen. Falle wird der Vorrang des Gesetzes von der

Ermächtigung einbezogen. Eine auf Art. 118 HV gestützte Verordnung konnte das

Gesetz, auch das ermächtigende, abändern; eine Ergänzungsverordnung aber die

ergeht, nachdem der Gesetzgeber selbst die Materie geregelt hat, und in der der

Delegatar nur beschränkte Befugnisse ausüben kann, - beispielsweise die mit

einem Tatbestand im Gesetz verknüpften Rechtsfolgen auf weitere gleichartige

Tatbestände auszudehnen oder solche, die Zwecksetzung des Gesetzes nicht

berührende Einzelheiten zu regeln - kann keine echte Gesetzesänderung

vornehmen, jedenfalls keine praeter rationem legis (vgl. Scheuner in "Die

Übertragung rechtsetzender Gewalt im Rechtsstaat", 1952 S. 143, 144 und 163).

Bei dieser Deutung des Wesens der Ergänzungsverordnung als einer

gesetzesabhängigen, also rangniedrigeren, in der Geltungsintensität den

Verordnungen im Sinne des Art. 118 HV nicht gleichgestellten Rechtsverordnung

kommt der StGH zu dem Ergebnis, daß die Ermächtigung an den Minister des

Innern, gemeinsam mit dem Direktor des Landespersonalamtes nach den

Bestimmungen des HBG auch Ergänzungsverordnungen zu erlassen, zulässig ist

und daß § 153 HBG - da die darin enthaltene die übrigen Vorschriften des

Gesetzes (z.B. §§ 21, 24) genügend bestimmt wird (vgl. Bernhard Wolff AöR Bd. 78

S. 203 ff.) - mit der Hessischen Verfassung vereinbar ist.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.