Urteil des StGH Hessen vom 15.03.2017, P.St. 721

Entschieden
15.03.2017
Schlagworte
Stadt, örtliche zuständigkeit, Verwaltungsakt, Höchstpersönliche rechte, öffentliches recht, Eingliederung, Hessen, Grundrecht, Allgemeininteresse, Versorgung
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Quelle:

Norm: § 46 Abs 1 StGHG HE

Gericht: Staatsgerichtshof des Landes Hessen

Entscheidungsdatum: 17.07.1974

Aktenzeichen: P.St. 721

Dokumenttyp: Beschluss

(Gebietsänderung - Grundrechtsklage in Hessen)

Leitsatz

1. Voraussetzung für die Zulässigkeit der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz ist, dass die Antragsteller tatsächlich selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das angegriffene Gesetz in ihren Grundrechten betroffen werden.

2. Rechtlich betroffen ist ein Bürger nur dann, wenn seine rechtlich geschützten Interessen geschmälert werden. Rechtlich geschützt ist ein Interesse, wenn eine Rechtsnorm nicht lediglich dem öffentlichen Interesse (Allgemeininteresse), sondern allein oder auch dem beeinträchtigten Individualinteresse dienen will.

Damit scheiden insbesondere die sogenannten Rechtsreflexe als Rechtsverletzung aus, soweit sie auf Normen beruhen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen und lediglich rein tatsächlich in der Nebenwirkung auch das Individualinteresse berühren, ohne dass die Norm in ihrer Zwecksetzung diese Nebenwirkung mit umfasst.

3. Organisationsmaßnahmen des Staates sind als solche grundsätzlich nicht geeignet, Dritte in ihrer rechtlich geschützten Sphäre, geschweige denn in ihrem Grundrechtsbereich zu berühren, und zwar auch dann nicht, wenn diese Personen Nachteile erleiden, die von der organisatorischen Maßnahme nicht zu trennen sind, weil sie allein in dieser Maßnahme als solcher ihre rechtliche Grundlage haben.

Organisationsmaßnahmen beruhen auf der Organisationsgewalt des Staates; sie regeln seinen Aufbau im allgemeinen Interesse.

4. Für den Bereich der gebietlichen Neugliederung innerhalb eines Landes gilt nichts anderes. Auch diese können als organisatorische Maßnahmen des Staates nicht von einzelnen Bürgern angefochten werden.

Tenor

Die Anträge werden auf Kosten der Antragsteller zurückgewiesen.

Die Gebühr wird auf DM 1.000,– festgesetzt.

Gründe

1I. Die Antragsteller sind Einwohner der Stadtteile ..., ... und ... der Stadt Schotten. Diese Stadtteile waren selbständige Gemeinden. Auf Grund des Beschlusses der Hessischen Landesregierung vom 21. Dezember 1971 wurden sie gemäß § 17 Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) i.d.F. vom 1. Juli 1960 (GVBl. I S. 103) mit Wirkung vom 31. Dezember 1971 mit den Gemeinden Mittel-Seemen, Nieder-Seemen und Wenings in die Stadt Gedern im Landkreis Büdingen eingegliedert (StAnz.197 S. 84, 86 Nr. 34). Das Gesetz zur Neugliederung der Landkreise Alsfeld und Lauterbach vom 11. Juli 1972 (GVBl. I S. 215) kurz: Neugliederungsgesetz –, das am 1. August 1972 in Kraft getreten ist 20 Neugliederungsgesetz), bildete den Vogelsbergkreis durch Zusammenlegen der Landkreise Alsfeld und Lauterbach mit einigen Gemeinden neu 12 Abs. 1

der Landkreise Alsfeld und Lauterbach mit einigen Gemeinden neu 12 Abs. 1 Neugliederungsgesetz) und sprach überdies Änderungen der Gemeindegrenzen aus. § 11 Neugliederungsgesetz gliederte die Stadtteile ..., ... und ... der Stadt ... in die Stadt Schotten ein. Gleichzeitig gliederte § 12 Abs. 2 Neugliederungsgesetz die Stadt Schotten aus dem ehemaligen Landkreis Büdingen in den Vogelsbergkreis ein. Neuer Sitz der Kreisverwaltung wurde die Stadt Lauterbach 12 Abs. 1 Neugliederungsgesetz).

2Gegen die Ausgliederung ihrer Stadtteile ..., ... und ... hat die Stadt ... Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben und mit ihr geltend gemacht, daß § 11 Neugliederungsgesetz die Vorschrift des Art. 28 Grundgesetz verletze. Das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluß vom 23. Oktober 1972 2 BvR 711/72 die Verfassungsbeschwerde mangels hinreichender Aussicht auf Erfolg nicht zur Entscheidung angenommen.

3II. Die Antragsteller wenden sich mit ihrer Grundrechtsklage vom 11. Juli 1973 gegen die gesetzliche Gebietsänderung und rügen, § 11 Neugliederungsgesetz verletze ihre Grundrechte aus Art. 1, 2, 4, 45 Hessische Verfassung (HV). Sie beantragen, § 11 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise Alsfeld und Lauterbach vom 11. Juli 1972 (GVBl. I S. 215) für verfassungswidrig und damit für nichtig zu erklären.

4Zur Begründung ihrer Anträge tragen die Antragsteller vor, die früher selbständigen Gemeinden ..., ... und ... hätten seit jeher engste wirtschaftliche, soziale, gesellschaftliche, kulturelle und sonstige Beziehungen zu der Stadt Gedern gehabt. Deshalb sei auch der freiwillige Zusammenschluß mit der Stadt ... sinnvoll gewesen. Die Eingliederung der Stadtteile ..., ... und ... in die Stadt Schotten und damit in den Vogelsbergkreis sei ein Willkürakt des Gesetzgebers, da zu Schotten nicht die geringsten Verbindungen und Verpflichtungen beständen. In ihren Grundrechten aus Art. 1, 2, 45 HV sehen sich die Antragsteller nach ihrer Auffassung stellvertretend für alle Einwohner der Stadtteile ..., ... und ... vor allem durch die längeren Wege zur Stadtverwaltung Schotten, den damit verbundenen zeitlichen und finanziellen Mehraufwand bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel, die bei Telefongesprächen mit der Stadtverwaltung Schotten höheren Telefongebühren und den durch die zeitraubenden Vorsprachen bei der Stadtverwaltung Schotten entstehenden Verdienstausfall beeinträchtigt.

5Darüber hinaus machen die Antragsteller zu 1., 4., 5., 11., 13. und 15. Nachteile in der Versorgung durch Infrastruktureinrichtungen geltend. So seien Postzustellung, Verschönerung des Ortsbildes, Fremdenverkehrsförderung, Sprechstunden der Stadtverwaltung, Brandschutz und Schneeräumung nicht mehr so gut wie früher gewährleistet. Auch sei nicht mehr die Allgemeine Ortskrankenkasse Büdingen für ihre drei Stadtteile zuständig, sondern die des Vogelsbergkreises. Es seien daher weite und umständliche Fahrten erforderlich, wie die Antragsteller zu 11. und 18. im einzelnen darlegen. Einen weiteren Eingriff in ihre verfassungsrechtlich geschützte Rechtssphäre sehen die Antragsteller zu 4., 5., 11. und 15. darin, daß nunmehr für sie die höheren Grundsteuerhebesätze sowie Kanal- und Wassergebühren der Stadt Schotten gälten und die Besamungskosten nicht mehr erstattet würden, der Antragsteller zu 5. auch darin, daß er nicht mehr die TÜV- Prüfung bei der bisherigen Stelle durchführen lassen könne. Die Antragsteller zu 2.a) und 2.b), 8.a) und 8.b), 12.a) und 12.b), 14., 15. und 17. fühlen sich in ihren Grundrechten aus Art. 2 und 4 HV verletzt, weil sie damit rechnen müßten, zum Schulbesuch in Schotten, Alsfeld oder Lauterbach statt in Gedern, Nidda oder Büdingen gezwungen zu sein.

6Der Antragsteller zu 3., Posthalter im Stadtteil ..., fühlt sich in seinen Grundrechten verletzt, weil er nach der Organisation der Deutschen Bundespost nunmehr zum Postamt Schotten gehöre und nicht mehr mit seinen Kollegen im Kegelklub Post- SV Büdingen, Abteilung Gedern, kegeln könne.

7Von dem Antragsteller zu 7., der Pächter einer ... in ... ist, werden schließlich wirtschaftliche Wettbewerbsnachteile geltend gemacht, weil er durch die Eingliederung des Stadtteils Burkhards in die Stadt Schotten in eine andere der von der Ölgesellschaft festgesetzten Preiszonen gelangt sei und deshalb den Liter Benzin zu einem um 1 Pfennig höheren Preis abgeben müsse als bisher.

8III. Der Präsident des Staatsgerichtshofs hat gemäß Art. 131 HV in Verbindung mit § 42 StGHG sämtlichen Mitgliedern der Landesregierung, dem Präsidenten des Hessischen Landtags sowie dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter des Landtagsausschusses, der mit den Vorarbeiten für das angegriffene Gesetz befaßt

Landtagsausschusses, der mit den Vorarbeiten für das angegriffene Gesetz befaßt gewesen ist, Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Außer dem Hessischen Ministerpräsidenten haben die Mitglieder der Landesregierung keine Stellungnahme abgegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat dem Staatsgerichtshof mitgeteilt, daß der Hessische Landtag nicht beabsichtige, sich zu dem Verfahren zu äußern.

91. Der Hessische Ministerpräsident hält die Anträge für unzulässig und für unbegründet.

10 Die von den Antragstellern behaupteten nachteiligen Auswirkungen der gesetzlichen Gebietsneugliederung bedeuteten keine Verletzung von Grundrechten der Antragsteller; ihre Anträge seien daher unzulässig.

11 Nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs setze die Zulässigkeit der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz voraus, daß die Antragsteller in ihren Grundrechten selbst, unmittelbar und gegenwärtig rechtlich betroffen seien. Rein faktische Beeinträchtigungen oder Rechtsreflexe, die von einer im Allgemeininteresse erlassenen Vorschrift ausgingen und als Nebenwirkungen auch Individualinteressen berührten, führten noch nicht zu einer Grundrechtsverletzung. Das gelte vor allem für Organisationsnormen. Sie griffen in der Regel nicht in geschützte Rechtspositionen des Bürgers ein, wenn sie auch faktisch zu Vor- und Nachteilen für ihn führen könnten. Die Frage nach den Auswirkungen organisatorischer Maßnahmen auf den Rechtskreis des Einzelnen sei nur an Hand einer Abgrenzung zwischen staatlicher Organisation und der Grundrechtssphäre für den jeweiligen Rechtsbereich zu beantworten. Für den Bereich der territorialen Neugliederung innerhalb eines Landes (Gebietsänderungsakte) ergebe eine solche Prüfung jedoch keine Abweichung von dem Grundsatz, daß organisatorische Maßnahmen in aller Regel nicht die Rechtssphäre der Bürger berührten. Sie veränderten zwar unmittelbar die örtliche Zuständigkeit von Behörden und den Einzugs- und Tätigkeitsbereich anderer öffentlicher Einrichtungen; der Bürger habe aber keinen Anspruch darauf, daß bestimmte öffentliche Aufgaben von einer bestimmten Behörde wahrgenommen würden. Zweck der Gebietsänderungsakte sei es, im Interesse einer wirksameren Aufgabenerfüllung durch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften eine sachgerechte Organisation zu schaffen. Ihre Auswirkungen auf die persönliche Sphäre des Einzelnen seien lediglich Reflexe des Organisationsaktes. Eine Grundrechtsverletzung könne daraus nicht hergeleitet werden.

12 Die von den Antragstellern dargelegten Tatsachen, aus denen sich die Verletzung von Grundrechten ergeben solle, erforderten keine andere rechtliche Beurteilung.

13 Ein Recht des Bürgers, nicht durch eine Änderung der Verwaltungsorganisation mit längeren Wegen und daraus folgenden höheren Kosten belastet zu werden, bestehe nicht. Auf eine nach Leistungsort und Qualität unverändert bleibende Versorgung mit Infrastruktureinrichtungen habe der Bürger keinen grundrechtlich geschützten Anspruch. Die Schaffung und Veränderung derartiger Einrichtungen sei allein Sache der staatlichen Organisation. Auch die räumliche Ausdehnung des Geltungsbereiches von ihrer Art und Höhe nach verfassungskonformen Gebühren- und Steuersatzungen könne die Grundrechtssphäre des Bürgers nicht berühren.

14 Die Schulorganisation werde nicht durch das angegriffene Gesetz geregelt, insoweit fehle es am unmittelbaren Betroffensein der Antragsteller.

15 Zwar seien Veränderungen in diesem Bereich nicht in jedem Falle unerheblich, weil dem Recht des Staates zur schulischen Erziehung das Elternrecht gleichgeordnet gegenüberstehe. Das Schulverwaltungsgesetz gebe aber genügend Möglichkeiten, um etwaige Härten zu vermeiden (vgl. § 2 Abs. 3 Schulverwaltungsgesetz in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 4.April.1973, GVBl. I S. 125).

16 Auch soweit wirtschaftliche Wettbewerbsnachteile geltend gemacht würden, lasse das Vorbringen keine Verletzung von Grundrechten möglich erscheinen. Es bestehe keine Verpflichtung des Staates, bei seinen organisatorischen Maßnahmen auf die Preisgestaltung privatwirtschaftlicher Betriebe Rücksicht zu nehmen. So sei es allein Sache der Ölgesellschaften, etwaige Nachteile ihrer Kunden durch eine sachgerechte Neuabgrenzung ihrer Preiszonen auszugleichen.

17 Für den Fall ihrer Zulässigkeit hält der Ministerpräsident die Anträge jedenfalls für unbegründet. Hierzu führt er aus:

18Die Eingliederung der drei Stadtteile ..., ... und ... in die Stadt Schotten verletze ihre Einwohner nicht in ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung. Das könne allenfalls dann angenommen werden, wenn für die Eingliederung kein sachlich vertretbarer Grund mehr erkennbar sei und der Gesetzgeber willkürlich gehandelt habe. Dabei sei zu beachten, daß eine Nachprüfung unter dem Gesichtspunkt, ob der Gesetzgeber eine möglichst gerechte und zweckmäßige Regelung getroffen habe, nicht stattfinde. Weder Inhalt noch Entstehungsgeschichte der angegriffenen Vorschrift ließen jedoch Willkür des Gesetzgebers erkennen. Vielmehr seien für die Gebietsänderung sachlich vertretbare Gründe ausschlaggebend gewesen, wie auch das Bundesverfassungsgericht durch seinen Beschluß vom 23. Oktober 1972 2 BvR 711/72 bestätigt habe.

19 Auch in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit seien die Antragsteller durch die Eingliederung ihrer Wohnorte in die Stadt Schotten nicht beeinträchtigt. Weitere Wege zu Verwaltungsbehörden, zu Schulen, Krankenhäusern und sonstigen öffentlichen Einrichtungen sowie die Zugehörigkeit zu bestimmten örtlichen Untergliederungen von Vereinen berührten den verfassungsrechtlich geschützten Rechtskreis des einzelnen Bürgers nicht. Desgleichen seien etwaige Auswirkungen des angegriffenen Gesetzes auf die Wettbewerbssituation im Hinblick auf das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit unbeachtlich. In der freien Wettbewerbswirtschaft gelte der Grundsatz, daß ein subjektives verfassungskräftiges Recht eines Geschäftsmannes auf die Erhaltung des Geschäftsumfanges und die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten nicht bestehe.

20 Aus dem verfassungsrechtlichen Schutz von Ehe und Familie lasse sich kein Abwehrrecht der Antragsteller gegen längere Wege zu Verwaltungsbehörden und gegen längere Schulwege ableiten. Im übrigen sei es auch zweifelhaft, ob Art. 4 HV ein Grundrecht gewähre oder ob er lediglich eine Institutsgarantie enthalte, die wegen Übereinstimmung mit Art. 6 Abs. 1 Grundgesetz nach dessen Art. 142 nicht fortgälte.

21 Soweit sich die Antragsteller schließlich auf die Verletzung der Eigentumsgarantie beriefen, könnten allenfalls die den Abgabensatzungen zugrunde liegenden Rechtsvorschriften dieses Grundrecht verletzen, nicht jedoch die gesetzliche Eingliederung der drei betroffenen Stadtteile in die Stadt Schotten. Aus der Eigentumsgarantie lasse sich auch kein Grundrecht auf einen bestimmten Brandschutz herleiten. Im übrigen bleibe nach § 30 Brandschutzhilfeleistungsgesetz vom 5. Oktober 1970 (GVBl. I S. 585) auch weiterhin die Feuerwehr der Stadt Gedern zur Hilfeleistung in Brandfällen verpflichtet.

22 2. Der Landesanwalt hält die Grundrechtsklagen ebenfalls für unzulässig. Er bezieht sich insoweit auf die Ausführungen des Hessischen Ministerpräsidenten.

23 IV. Auf die Stellungnahme des Hessischen Ministerpräsidenten haben die Antragsteller erwidert:

24 Soweit ihnen bekannt sei, handele es sich bei der Eingliederung der Stadtteile ..., ... und ... um den einzigen Fall, in dem Maßnahmen der Gemeindeverwaltungsreform, die auf freiwilliger Grundlage mit Zustimmung der Hessischen Landesregierung vorgenommen worden seien, eine Korrektur durch den Gesetzgeber erfahren hätten. Allein dieser Umstand rechtfertige die Annahme einer Ausnahme von der Regel, daß staatliche Organisationsakte Grundrechte der Bürger nicht berührten. Die angegriffene Neugliederungsmaßnahme stelle einen nicht zu überbietenden Willkürakt des Gesetzgebers dar, weil kein sachlich vertretbarer Grund für die getroffene Regelung erkennbar sei. Die gegenteilige Ansicht des Hessischen Ministerpräsidenten lasse sich nicht mit dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Oktober 1972 2 BvR 711/72 begründen, das lediglich die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen habe, weil sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg habe. Aus dieser negativen Formulierung könne unmöglich der Schluß gezogen werden, das Bundesverfassungsgericht habe die Neugliederung gutgeheißen. Sie sei vielmehr aus willkürlich parteipolitischen Erwägungen vorgenommen worden.

25 Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Antragsteller und der übrigen am Verfahren Beteiligten, insbesondere der dargelegten Rechtsausführungen, wird zur Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der

Rechtsausführungen, wird zur Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der Akten Bezug genommen.

26 V. Die Anträge können keinen Erfolg haben; sie sind unzulässig.

27 1. Die in Literatur und Rechtsprechung umstrittene Frage, welche Rechtsnatur den Gebietsänderungsakten von Gemeinden und Gemeindeverbänden zuzumessen ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Es genügt in diesem Zusammenhang die Feststellung, daß sich fünf verschiedene Ansichten unterscheiden lassen (vgl. im einzelnen Rasch, Entstehung und Auflösung von Körperschaften des öffentlichen Rechts, zugleich ein Beitrag zur Rechtsnatur der Gebietsänderungsakte, DVBl. 1970, 765, 766; Ule, Maßnahmen der Verwaltungsreform und ihre gerichtliche Überprüfung, Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 529 ff., beide mit Auswertung der einschlägigen Rechtsprechung und des Schrifttums). Danach wird ein Gebietsänderungsakt qualifiziert als

28Rechtssatz, Verwaltungsakt, Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde und Rechtssatz gegenüber der Bevölkerung, Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde und Organisationsakt gegenüber den Gemeindeangehörigen, Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde, Norm gegenüber der Bevölkerung und Organisationsakt, soweit Wirkungen im Bereich der unmittelbaren Staats- und Auftragsverwaltung in Betracht kommen (vgl. im einzelnen Hess.StGH, Beschluß vom 6. Januar 1971 P.St. 624 mit Überblick über die einschlägige Rechtsprechung und Literatur).

29 Nimmt man an, daß der Gebietsänderungsakt auch gegenüber dem Bürger ein anfechtbarer Verwaltungsakt sein kann, so wäre der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Diese Rechtsschutzmöglichkeit scheidet aber dann aus, wenn wie hier die organisatorische Maßnahme als Gesetz im formellen Sinne ergeht (vgl. Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Auflage 1962, § 42 IV, 2 b S. 147). Sieht man dagegen in dem Gebietsänderungsakt in erster Linie eine Rechtsverordnung oder einen Rechtsetzungsakt gegenüber dem Bürger, so wäre die Möglichkeit der Normenkontrolle gegeben. Diese kommt jedoch nicht in Betracht, da nach § 47 VwGO die Oberverwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtshöfe) im Rahmen ihrer Gerichtsbarkeit nur über die Gültigkeit einer landesrechtlichen Verordnung oder einer anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift entscheiden können, soweit nicht gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift durch ein Verwaltungsgericht nachprüfbar ist. Ein abstraktes Normenkontrollverfahren vor dem Staatsgerichtshof nach Art. 131, 132 HV in Verbindung mit § 41 ff StGHG können die Antragsteller nicht einleiten, da sie nicht zu dem Kreis der Antragsberechtigten nach Art. 131 Abs. 2 HV in Verbindung mit § 17 Abs. 2 StGHG zählen.

30 An diesem Ergebnis wird auch nichts dadurch geändert, daß es sich bei Gebietsänderungsakten um keinen einheitlichen Hoheitsakt, sondern um zwei verschiedene, wenngleich miteinander verbundene Teile handelt: um einen Verwaltungsakt ... gegenüber der betreffenden Gemeinde und um entweder einen Rechtsetzungsakt, einen Organisationsakt oder aber auch Verwaltungsakt gegenüber dem Bürger. Die in Betracht kommenden Maßnahmen der Verwaltungsreform kann man nach verschiedenen Gesichtspunkten untergliedern: einmal danach, wer sie ergreift, und zum anderen danach, wie sie rechtlich zu qualifizieren sind. Dabei ist es durchaus möglich, daß das Recht zur Erreichung ein und desselben Zweckes unterschiedliche Handlungsformen kumulativ oder alternativ zur Verfügung stellt (vgl. hierzu Ule, Maßnahmen der Verwaltungsreform und ihre gerichtliche Nachprüfung, aaO., S. 529, 533, 541; Rasch, Entstehung und Auflösung von Körperschaften des öffentlichen Rechts, DVBl. 1970, 765, 767; Hess.StGH, Beschluß vom 6. Januar 1971 P.St. 624 –). Auf die sich hieraus ergebenden Folgen für den Rechtsschutz braucht der Staatsgerichtshof jedoch nicht im einzelnen einzugehen, da § 11 Neugliederungsgesetz ein Gesetz im formellen Sinne ist, über dessen Verfassungsmäßigkeit allein der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat (Art. 131 Abs. 1 HV).

31 2. Auch daß die Antragsteller sich unmittelbar gegen ein Gesetz wenden, macht ihr Vorgehen allein noch nicht zulässig (vgl. Hess.StGH in ständiger Rechtsprechung, ausführlich z.B. im Urteil vom 7. Januar 1970 P.St. 539 –, unter Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, StAnz. 1970, 342

Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, StAnz. 1970, 342 = ESVGH 20, 206 = DÖV 1970, 234 = DVBl. 1970, 524 (L); Urteil vom 20. Dezember 1971 P.St. 608.637 –, StAnz. 1972, 112 = DÖV 1972, 285; Beschluß vom 11. April 1973 P.St. 697 –, StAnz. 1973, 927 = ESVGH 23, 147 = DÖV 1973, 524; Beschluß vom 12. September 1973 P.St. 723 –; Urteil vom 6. Februar 1974 P.St. 651 –, StAnz. 1974, 452; zuletzt im Beschluß vom 29. Mai 1974 P.St. 736 –).

32 Voraussetzung für die Zulässigkeit der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz ist, daß die Antragsteller tatsächlich selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das angegriffene Gesetz in ihren Grundrechten betroffen werden.

33 Die Antragsteller müssen jedoch selbst in einem ihrer Rechte verletzt sein. Darin unterscheidet sich die Grundrechtsklage der Hessischen Verfassung von der "Popularklage", wie sie z.B. das bayerische Verfassungsrecht kennt (vgl. Art. 98 Satz. 4 Bayerische Verfassung in Verbindung mit § 54 Bayerisches Gesetz über den Verfassungsgerichtshof vom 22. Juli 1947). Soweit die Antragsteller die Grundrechtsklage stellvertretend für alle Einwohner der Stadtteile ..., ... und ... erhoben haben, ist sie schon wegen des Fehlens der eigenen Betroffenheit unzulässig. Die Grundrechte sind höchstpersönliche Rechte zum Schutze der persönlichen Freiheit. Sie sind weder der Substanz noch der Ausübung nach durch Gesetz oder Rechtsgeschäfte übertragbar. Die Grundrechtsklage ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung dieser Rechte; in diesem Verfahren kann es keine Prozeßstandschaft geben (vgl. Hess.StGH, Beschluß vom 11. April 1973 P.St. 697 –, StAnz. 1973, 927 = DÖV 1973, 524 = ESVGH 23, 147).

34 Daß die Antragsteller, soweit sie eigene Rechte verfolgen, gegenwärtig und unmittelbar von dem Gesetz rechtlich betroffen werden, müssen sie in der Weise substantiiert vortragen, daß ihre tatsächlichen Behauptungen die gerügten Grundrechtsverletzungen möglich erscheinen lassen (vgl. Leibholz-Rupprecht, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, 1968, § 90 RdNr. 32 S. 321 f. mit weiteren Nachweisen; Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, 1963, Art. 131 - 133 Anm. IV, 19 c S. 37). Nach § 46 Abs. 1 StGHG ist dazu erforderlich, daß der Antrag zur Verteidigung der Grundrechte das Grundrecht bezeichnet und mit der Angabe der Beweismittel die Tatsachen darlegt, aus denen sich die Verletzung des Grundrechts ergeben soll. Die Antragsteller haben zwar die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 1, 2, 4 und 45 HV gerügt. Auch haben sie die vom Staatsgerichtshof aus Gründen der Rechtssicherheit und der Tragweite der begehrten Entscheidung verlangte Jahresfrist seit Inkrafttreten des Gesetzes eingehalten (vgl. Urteil vom 20. Dezember 1971 P.St. 608.637 –, Beschluß vom 12. Juli 1972 P.St. 640 –, ESVGH 22, 209 (210); Beschluß vom 29. Mai 1974 P.St. 730 –; Beschluß vom 29. Mai 1974 P.St. 736 –). Doch haben die Antragsteller nicht schlüssig dargelegt, daß § 11 Neugliederungsgesetz diese Grundrechte tatsächlich verletzt. Die von ihnen vorgetragenen nachteiligen Auswirkungen des § 11 Neugliederungsgesetz treffen sie nicht in ihrer durch die Grundrechte geschützten Rechtssphäre.

35 Rechtlich betroffen ist der Bürger nur dann, wenn seine rechtlich geschützten Interessen geschmälert werden. Rechtlich geschützt ist ein Interesse, wenn eine Rechtsnorm nicht lediglich dem öffentlichen Interesse (Allgemeininteresse), sondern allein oder auch dem beeinträchtigten Individualinteresse dienen will.

36 Damit scheiden insbesondere die sog. Rechtsreflexe als Rechtsverletzung aus, soweit sie auf Normen beruhen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen wollen und lediglich rein tatsächlich in der Nebenwirkung auch das Individualinteresse berühren, ohne daß die Norm in ihrer Zwecksetzung diese Nebenwirkung mit umfaßt (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Kommentar, Stand 1971, Art. 19 IV RdNr. 345.23 ff.; Eyermann-Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Auflage 1971, § 42 Erl. 96 S. 244).

37 Eine derartige Beschränkung auf eine bloße Reflexwirkung des objektiven Rechts ist insbesondere den Organisationsmaßnahmen des Staates eigen, einerlei, ob sie als Rechtsnorm (Gesetz oder Rechtsverordnung) oder als Verwaltungsakt erlassen werden. Sie sind als solche grundsätzlich nicht geeignet, Dritte in ihrer rechtlich geschützten Sphäre, geschweige denn in ihrem Grundrechtsbereich zu berühren, und zwar auch dann nicht, wenn diese Personen Nachteile erleiden, die von der organisatorischen Maßnahme nicht zu trennen sind, weil sie allein in dieser Maßnahme als solcher ihre rechtliche Grundlage haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1961 II C 75/58 –, JZ 1962, 62, 63 f. = NJW 1961, 1323 = VerwRspr.

23. Februar 1961 II C 75/58 –, JZ 1962, 62, 63 f. = NJW 1961, 1323 = VerwRspr. Bd. 13, 656). Organisationsmaßnahmen beruhen auf der Organisationsgewalt des Staates; sie regeln seinen Aufbau im allgemeinen Interesse.

38 Allerdings gilt der Grundsatz der Nichtanfechtbarkeit von organisatorischen Maßnahmen nicht uneingeschränkt. Mit der gesetzlichen Regelung der Organisationsgewalt kann zugleich ein besonderes Recht des Einzelnen auf eine bestimmte Gestaltung der Organisationsgewalt verbunden sein; dann könnte eine Organisationsmaßnahme zugleich in die so geschaffene rechtlich geschützte Sphäre des Einzelnen eingreifen. Deshalb kann die Beurteilung organisatorischer Maßnahmen nicht allgemein, sondern nur unter Würdigung der jeweils dafür maßgebenden Rechtsvorschriften vorgenommen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1964 VII C 65/62 –, BVerwGE 18, 40, 41 = DVBl. 1964, 819 = DÖV 1964, 635). Für die sachliche Grenzziehung zwischen Rechtsverletzungen und bloßen Rechtsreflexen gelten folgende Erwägungen: ... Ein praktikables Indiz für das Vorhandensein eines Abwehrrechtes gegenüber Beeinträchtigungen von Individualinteressen bildet meist die förmliche "Beteiligung" Dritter im Normsetzungs- oder im Verwaltungsverfahren. Wo Beteiligter förmliche "Einwendungen" gesetzlich zugestanden werden, besteht die kaum widerlegbare Vermutung, daß diese Einwendungen auch klageweise (weiter)verfolgt und durchgesetzt werden können. Im übrigen ist die Grenze so zuziehen, daß Rechtssätze, in denen der Einzelne nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, reine Reflexwirkung haben. Die Struktur der Rechtssätze unterscheidet sich in diesen beiden Fällen insofern, als zwar immer die staatlichen Behörden zur Einhaltung und Durchführung der Rechtssätze verpflichtet sind, der Bürger aber nicht immer Rechte daraus herleiten kann (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Kommentar Stand 1971, Art. 19 IV Anm. 34, 35 S. 24, 25).

39 Organisationsnormen bestimmen neben Aufgaben der staatlichen Organisation die dazu erforderlichen Befugnisse sowie deren Inhalt und Umfang. Sodann können sie die Stiftung, Errichtung und Einrichtung von staatlichen Verwaltungseinheiten regeln. Darüber hinaus könne sie die den Staatsbürgern obliegenden Pflichten enthalten, sich in bestimmten Angelegenheiten an ganz bestimmte Behörden zu wenden sowie die von der staatlichen Organisation gesetzten allgemeinen und besonderen Weisungen zu befolgen. Schließlich können sie die den Staatsbürgern zustehenden Ansprüche bestimmen (vgl. dazu Rasch-Patzig, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsverfahren, 1962, S. 4). Immer nur dann, wenn der Verpflichtung des Staates die Berechtigung des Bürgers gegenübersteht etwa ein Leistungsanspruch oder ein Recht auf eine bestimmte Gestaltung der Organisationsgewalt, das sich aus der Organisationsnorm selbst ergibt –, hat er ein subjektives öffentliches Recht, das durch den Organisationsakt beeinträchtigt werden kann. Sofern aber der Verpflichtung des Staates an der Organisationsnorm nur die Allgemeinheit, die Gesamtheit der Staatsbürger gegenübersteht, fällt auf den Einzelnen nur ein (nicht klagbarer) Rechtsreflex.

40 Für den Bereich der gebietlichen Neugliederung innerhalb eines Landes ergeben diese Erwägungen keine Abweichung von dem allgemeinen Grundsatz, daß organisatorische Maßnahmen des Staates nicht von einzelnen Bürgern angefochten werden können. Irgendwelche Beteiligungsrechte in den jeweiligen Gebietsänderungsverfahren stehen den betroffenen Bürgern nicht zu. Nach § 16 Abs. 1 Satz 2 HGO sind nur die beteiligten Gemeinden und Landkreise vorher zu hören. Soweit in solchen Verfahren "Bürgerbefragungen" durchgeführt werden, haben sie keine rechtliche, sondern nur politische Bedeutung. Sie dienen dazu, die Bürger zu unterrichten und ihre Meinung über die geplante Neugliederung festzustellen (vgl. Hess.StGH, Beschluß vom 6. Januar 1971 P.St. 624 –). § 11 Neugliederungsgesetz wendet sich primär an die betroffenen Gebietskörperschaften. Er regelt allein die gemeindliche Neugliederung im Sinne der Errichtung von kommunalen Verwaltungseinheiten. Diese Einrichtungsnorm enthält gleichzeitig die Verpflichtung der Bürger, sich in ihren Angelegenheiten an die Organe der neuen Gebietskörperschaften zu wenden und die von ihnen gesetzten allgemeinen und besonderen Weisungen zu befolgen. Obwohl § 11 Neugliederungsgesetz damit unmittelbar die örtliche Zuständigkeit von Behörden sowie den Einzugsbereich anderer öffentlicher Einrichtungen verändert, werden doch die Antragsteller nicht in ihrer grundrechtlich geschützten Rechtssphäre beeinträchtigt, da sie keinen Anspruch darauf haben, daß bestimmte öffentliche Aufgaben von bestimmten Behörden wahrgenommen werden (vgl. Hess.StGH, Beschluß vom 11. April 1973 P.St. 697 –, StAnz. 1973, 927 = DÖV 1973, 524 =

Beschluß vom 11. April 1973 P.St. 697 –, StAnz. 1973, 927 = DÖV 1973, 524 = ESVGH 23, 147). Über die allgemeinen Berechtigungen und Ansprüche hinaus, die jedem Einwohner einer Gemeinde zustehen (z.B. Wahlrecht, Teilnahme an öffentlichen Einrichtungen usw.), bringt § 11 Neugliederungsgesetz den einzelnen Bürgern keine Berechtigungen, die mit der Verpflichtung der neuen Gemeinden in dem oben dargelegten Sinne korrespondieren. Insoweit geht hier von der Organisationsnorm nur ein nicht einklagbarer Rechtsreflex aus. Der Aufbau und die Neugliederung von kommunalen Verwaltungseinheiten soll nicht dem Schutz von Rechtspositionen der einzelnen Bürger dienen, sondern im Allgemeininteresse eine den veränderten Zeitumständen Rechnung tragende sachgerechtere Organisation schaffen.

41 Diesen Zweck verfolgt nach seiner Bedeutung und Zielrichtung auch § 11 Neugliederungsgesetz. Somit stellen sich die überwiegend wirtschaftlichen Auswirkungen der Neugliederung auf die persönliche Interessensphäre der Antragsteller, die sie in erster Linie in den längeren Wegen zur Stadtverwaltung und dem damit verbundenen zeitlichen und finanziellen Mehraufwand erblicken, nur als eine faktische Beeinträchtigung, d.h. als Reflex des Organisationsaktes dar. Eine rechtliche Betroffenheit der Antragsteller kann daraus nicht hergeleitet werden (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, aaO, Art. 19 IV RdNr. 35 S. 25 f.; BVerfG, Beschluß vom 21. Februar 1957 1 BvR 241/56 –, BVerfGE 6, 273, 279 = NJW 1957, 665 = DVBl. 1957, 509).

42 3. Auch die weitere Begründung der Grundrechtsklagen haben die Antragsteller nicht in der Weise schlüssig vorgetragen, daß ihre Behauptungen eine Grundrechtsverletzung möglich erscheinen lassen.

43 a) Soweit die Antragsteller zu 1., 4., 5., 11., 13. und 15. Nachteile in der Versorgung mit Infrastruktureinrichtungen geltend machen, handelt es sich ebenfalls nur um Rechtsreflexe des Gebietsänderungsaktes. Sie sind durch die staatliche Organisationsgewalt gedeckt; gegen ihre Auswirkungen steht dem Bürger kein grundrechtlich gesicherter Abwehranspruch zu.

44 b) Das gleiche gilt für die Antragsteller zu 4., 5., 11. und 15., die in der Ausdehnung des Geltungsbereiches der höheren Grundsteuerhebesätze und Gebühren der Stadt Schotten einen Eingriff in ihre verfassungsrechtlich geschützte Rechtssphäre erblicken. Zwar kann auch die Erhebung von Abgaben Grundrechte des Bürgers verletzen. Eine mögliche Grundrechtsverletzung kann aber nur in einem Verfahren festgestellt werden, das den Abgabenbescheid oder die ihm zugrunde liegende Norm selbst zum Gegenstand hat.

45 c) Die Antragsteller zu 2.a) und 2.b), 8.a.) und 8.b), 12.a) und 12.b), 14., 15. und 17. sind auch nicht von § 11 Neugliederungsgesetz dadurch rechtlich betroffen, daß sie damit rechnen müssen, in Zukunft nicht die Schulen in Gedern, Nidda oder Büdingen, sondern in Schotten, Alsfeld oder Lauterbach besuchen zu müssen. Einmal fehlt es hier schon an der gegenwärtigen Betroffenheit der Antragsteller. Zum anderen regelt § 11 Neugliederungsgesetz weder die Schulorganisation noch entscheidet er darüber, welche Schulen die Antragsteller in Zukunft besuchen müssen oder können. Im übrigen gibt § 2 Abs. 3 Schulverwaltungsgesetz i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 4. April 1973 (GVBl. I S. 125) die Möglichkeit, unzumutbare Härten zu vermeiden. Allerdings sind Veränderungen in der Schulorganisation im Hinblick auf eine mögliche Grundrechtsverletzung nicht in jedem Falle unerheblich, weil dem Recht des Staates zur schulischen Erziehung nach Art. 56 Abs. 1 Satz 2 HV (entspricht Art. 7 Abs. 1 GG) gleichgeordnet das Elternrecht nach Art. 4 HV (entspricht Art. 6 Abs. 1 GG) gegenübersteht (vgl. BVerfG, Urteil vom 31. Januar 1964 VII C 65/62 –, BVerwGE 18, 40, 41 f = DVBl. 1964, 820 = DÖV 1964, 635; Hess.StGH, Urteil vom 20. Dezember 1971 P.St. 608.637 –, StAnz. 1972, 112 = ESVGH 22, 4 = DÖV 1972, 285).

46 Demnach kann unter Umständen das Elternrecht beeinträchtigt werden, wenn eine bestimmte Schule geschlossen wird, die die Kinder bisher besucht haben. Die Situation der Antragsteller ist aber mit diesem Fall nicht vergleichbar. Ihre Umschulung wird erst in der Zukunft aktuell, zur Zeit können sie weiterhin ihre bisherige Schule besuchen.

47 d) Die wirtschaftlichen Wettbewerbsnachteile, die der Antragsteller zu 7. geltend macht, führen nicht zu einer Verletzung des Grundrechts aus Art. 45 HV, nur wirtschaftliche Interessen genügen hierzu nicht (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, aaO, Art. 19 IV RdNr. 35 S. 25 f).

48 4. Fehlt es somit an jeder schlüssigen Darlegung der rechtlichen Betroffenheit der Antragsteller, muß ihre Grundrechtsklage gemäß § 21 Abs. 1 StGHG zurückgewiesen werden. Einer mündlichen Verhandlung und Beweisaufnahme bedurfte es daher nicht.

49 Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil