Urteil des StGH Hessen vom 15.03.2017

StGH Hessen: stadt, örtliche zuständigkeit, verwaltungsakt, höchstpersönliche rechte, öffentliches recht, eingliederung, hessen, grundrecht, allgemeininteresse, versorgung

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 721

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Norm:

§ 46 Abs 1 StGHG HE

(Gebietsänderung - Grundrechtsklage in Hessen)

Leitsatz

1. Voraussetzung für die Zulässigkeit der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz ist, dass

die Antragsteller tatsächlich selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das

angegriffene Gesetz in ihren Grundrechten betroffen werden.

2. Rechtlich betroffen ist ein Bürger nur dann, wenn seine rechtlich geschützten

Interessen geschmälert werden. Rechtlich geschützt ist ein Interesse, wenn eine

Rechtsnorm nicht lediglich dem öffentlichen Interesse (Allgemeininteresse), sondern

allein oder auch dem beeinträchtigten Individualinteresse dienen will.

Damit scheiden insbesondere die sogenannten Rechtsreflexe als Rechtsverletzung aus,

soweit sie auf Normen beruhen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen

und lediglich rein tatsächlich in der Nebenwirkung auch das Individualinteresse

berühren, ohne dass die Norm in ihrer Zwecksetzung diese Nebenwirkung mit umfasst.

3. Organisationsmaßnahmen des Staates sind als solche grundsätzlich nicht geeignet,

Dritte in ihrer rechtlich geschützten Sphäre, geschweige denn in ihrem

Grundrechtsbereich zu berühren, und zwar auch dann nicht, wenn diese Personen

Nachteile erleiden, die von der organisatorischen Maßnahme nicht zu trennen sind, weil

sie allein in dieser Maßnahme als solcher ihre rechtliche Grundlage haben.

Organisationsmaßnahmen beruhen auf der Organisationsgewalt des Staates; sie regeln

seinen Aufbau im allgemeinen Interesse.

4. Für den Bereich der gebietlichen Neugliederung innerhalb eines Landes gilt nichts

anderes. Auch diese können als organisatorische Maßnahmen des Staates nicht von

einzelnen Bürgern angefochten werden.

Tenor

Die Anträge werden auf Kosten der Antragsteller zurückgewiesen.

Die Gebühr wird auf DM 1.000,– festgesetzt.

Gründe

I. Die Antragsteller sind Einwohner der Stadtteile ..., ... und ... der Stadt Schotten.

Diese Stadtteile waren selbständige Gemeinden. Auf Grund des Beschlusses der

Hessischen Landesregierung vom 21. Dezember 1971 wurden sie gemäß § 17

Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO)

i.d.F. vom 1. Juli 1960 (GVBl. I S. 103) mit Wirkung vom 31. Dezember 1971 mit

den Gemeinden Mittel-Seemen, Nieder-Seemen und Wenings in die Stadt Gedern

im Landkreis Büdingen eingegliedert (StAnz.197 S. 84, 86 Nr. 34). Das Gesetz zur

Neugliederung der Landkreise Alsfeld und Lauterbach vom 11. Juli 1972 (GVBl. I S.

215) – kurz: Neugliederungsgesetz –, das am 1. August 1972 in Kraft getreten ist

(§ 20 Neugliederungsgesetz), bildete den Vogelsbergkreis durch Zusammenlegen

der Landkreise Alsfeld und Lauterbach mit einigen Gemeinden neu (§ 12 Abs. 1

Neugliederungsgesetz) und sprach überdies Änderungen der Gemeindegrenzen

aus. § 11 Neugliederungsgesetz gliederte die Stadtteile ..., ... und ... der Stadt ... in

die Stadt Schotten ein. Gleichzeitig gliederte § 12 Abs. 2 Neugliederungsgesetz die

Stadt Schotten aus dem ehemaligen Landkreis Büdingen in den Vogelsbergkreis

ein. Neuer Sitz der Kreisverwaltung wurde die Stadt Lauterbach (§ 12 Abs. 1

Neugliederungsgesetz).

Gegen die Ausgliederung ihrer Stadtteile ..., ... und ... hat die Stadt ...

Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben und mit ihr

geltend gemacht, daß § 11 Neugliederungsgesetz die Vorschrift des Art. 28

Grundgesetz verletze. Das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluß vom 23.

Oktober 1972 – 2 BvR 711/72 – die Verfassungsbeschwerde mangels hinreichender

Aussicht auf Erfolg nicht zur Entscheidung angenommen.

II. Die Antragsteller wenden sich mit ihrer Grundrechtsklage vom 11. Juli 1973

gegen die gesetzliche Gebietsänderung und rügen, § 11 Neugliederungsgesetz

verletze ihre Grundrechte aus Art. 1, 2, 4, 45 Hessische Verfassung (HV). Sie

beantragen, § 11 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise Alsfeld und

Lauterbach vom 11. Juli 1972 (GVBl. I S. 215) für verfassungswidrig und damit für

nichtig zu erklären.

Zur Begründung ihrer Anträge tragen die Antragsteller vor, die früher

selbständigen Gemeinden ..., ... und ... hätten seit jeher engste wirtschaftliche,

soziale, gesellschaftliche, kulturelle und sonstige Beziehungen zu der Stadt

Gedern gehabt. Deshalb sei auch der freiwillige Zusammenschluß mit der Stadt ...

sinnvoll gewesen. Die Eingliederung der Stadtteile ..., ... und ... in die Stadt

Schotten und damit in den Vogelsbergkreis sei ein Willkürakt des Gesetzgebers, da

zu Schotten nicht die geringsten Verbindungen und Verpflichtungen beständen. In

ihren Grundrechten aus Art. 1, 2, 45 HV sehen sich die Antragsteller – nach ihrer

Auffassung stellvertretend für alle Einwohner der Stadtteile ..., ... und ... – vor allem

durch die längeren Wege zur Stadtverwaltung Schotten, den damit verbundenen

zeitlichen und finanziellen Mehraufwand bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel,

die bei Telefongesprächen mit der Stadtverwaltung Schotten höheren

Telefongebühren und den durch die zeitraubenden Vorsprachen bei der

Stadtverwaltung Schotten entstehenden Verdienstausfall beeinträchtigt.

Darüber hinaus machen die Antragsteller zu 1., 4., 5., 11., 13. und 15. Nachteile in

der Versorgung durch Infrastruktureinrichtungen geltend. So seien Postzustellung,

Verschönerung des Ortsbildes, Fremdenverkehrsförderung, Sprechstunden der

Stadtverwaltung, Brandschutz und Schneeräumung nicht mehr so gut wie früher

gewährleistet. Auch sei nicht mehr die Allgemeine Ortskrankenkasse Büdingen für

ihre drei Stadtteile zuständig, sondern die des Vogelsbergkreises. Es seien daher

weite und umständliche Fahrten erforderlich, wie die Antragsteller zu 11. und 18.

im einzelnen darlegen. Einen weiteren Eingriff in ihre verfassungsrechtlich

geschützte Rechtssphäre sehen die Antragsteller zu 4., 5., 11. und 15. darin, daß

nunmehr für sie die – höheren – Grundsteuerhebesätze sowie Kanal- und

Wassergebühren der Stadt Schotten gälten und die Besamungskosten nicht mehr

erstattet würden, der Antragsteller zu 5. auch darin, daß er nicht mehr die TÜV-

Prüfung bei der bisherigen Stelle durchführen lassen könne. Die Antragsteller zu

2.a) und 2.b), 8.a) und 8.b), 12.a) und 12.b), 14., 15. und 17. fühlen sich in ihren

Grundrechten aus Art. 2 und 4 HV verletzt, weil sie damit rechnen müßten, zum

Schulbesuch in Schotten, Alsfeld oder Lauterbach statt in Gedern, Nidda oder

Büdingen gezwungen zu sein.

Der Antragsteller zu 3., Posthalter im Stadtteil ..., fühlt sich in seinen Grundrechten

verletzt, weil er nach der Organisation der Deutschen Bundespost nunmehr zum

Postamt Schotten gehöre und nicht mehr mit seinen Kollegen im Kegelklub Post-

SV Büdingen, Abteilung Gedern, kegeln könne.

Von dem Antragsteller zu 7., der Pächter einer ... in ... ist, werden schließlich

wirtschaftliche Wettbewerbsnachteile geltend gemacht, weil er durch die

Eingliederung des Stadtteils Burkhards in die Stadt Schotten in eine andere der

von der Ölgesellschaft festgesetzten Preiszonen gelangt sei und deshalb den Liter

Benzin zu einem um 1 Pfennig höheren Preis abgeben müsse als bisher.

III. Der Präsident des Staatsgerichtshofs hat gemäß Art. 131 HV in Verbindung mit

§ 42 StGHG sämtlichen Mitgliedern der Landesregierung, dem Präsidenten des

Hessischen Landtags sowie dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter des

Landtagsausschusses, der mit den Vorarbeiten für das angegriffene Gesetz befaßt

gewesen ist, Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Außer dem Hessischen

Ministerpräsidenten haben die Mitglieder der Landesregierung keine

Stellungnahme abgegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat dem

Staatsgerichtshof mitgeteilt, daß der Hessische Landtag nicht beabsichtige, sich

zu dem Verfahren zu äußern.

1. Der Hessische Ministerpräsident hält die Anträge für unzulässig und für

unbegründet.

Die von den Antragstellern behaupteten nachteiligen Auswirkungen der

gesetzlichen Gebietsneugliederung bedeuteten keine Verletzung von

Grundrechten der Antragsteller; ihre Anträge seien daher unzulässig.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs setze die Zulässigkeit

der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz voraus, daß die Antragsteller in ihren

Grundrechten selbst, unmittelbar und gegenwärtig rechtlich betroffen seien. Rein

faktische Beeinträchtigungen oder Rechtsreflexe, die von einer im

Allgemeininteresse erlassenen Vorschrift ausgingen und als Nebenwirkungen auch

Individualinteressen berührten, führten noch nicht zu einer Grundrechtsverletzung.

Das gelte vor allem für Organisationsnormen. Sie griffen in der Regel nicht in

geschützte Rechtspositionen des Bürgers ein, wenn sie auch faktisch zu Vor- und

Nachteilen für ihn führen könnten. Die Frage nach den Auswirkungen

organisatorischer Maßnahmen auf den Rechtskreis des Einzelnen sei nur an Hand

einer Abgrenzung zwischen staatlicher Organisation und der Grundrechtssphäre

für den jeweiligen Rechtsbereich zu beantworten. Für den Bereich der territorialen

Neugliederung innerhalb eines Landes (Gebietsänderungsakte) ergebe eine solche

Prüfung jedoch keine Abweichung von dem Grundsatz, daß organisatorische

Maßnahmen in aller Regel nicht die Rechtssphäre der Bürger berührten. Sie

veränderten zwar unmittelbar die örtliche Zuständigkeit von Behörden und den

Einzugs- und Tätigkeitsbereich anderer öffentlicher Einrichtungen; der Bürger habe

aber keinen Anspruch darauf, daß bestimmte öffentliche Aufgaben von einer

bestimmten Behörde wahrgenommen würden. Zweck der Gebietsänderungsakte

sei es, im Interesse einer wirksameren Aufgabenerfüllung durch die kommunalen

Selbstverwaltungskörperschaften eine sachgerechte Organisation zu schaffen. Ihre

Auswirkungen auf die persönliche Sphäre des Einzelnen seien lediglich Reflexe des

Organisationsaktes. Eine Grundrechtsverletzung könne daraus nicht hergeleitet

werden.

Die von den Antragstellern dargelegten Tatsachen, aus denen sich die Verletzung

von Grundrechten ergeben solle, erforderten keine andere rechtliche Beurteilung.

Ein Recht des Bürgers, nicht durch eine Änderung der Verwaltungsorganisation mit

längeren Wegen und daraus folgenden höheren Kosten belastet zu werden,

bestehe nicht. Auf eine nach Leistungsort und Qualität unverändert bleibende

Versorgung mit Infrastruktureinrichtungen habe der Bürger keinen grundrechtlich

geschützten Anspruch. Die Schaffung und Veränderung derartiger Einrichtungen

sei allein Sache der staatlichen Organisation. Auch die räumliche Ausdehnung des

Geltungsbereiches von – ihrer Art und Höhe nach verfassungskonformen –

Gebühren- und Steuersatzungen könne die Grundrechtssphäre des Bürgers nicht

berühren.

Die Schulorganisation werde nicht durch das angegriffene Gesetz geregelt,

insoweit fehle es am unmittelbaren Betroffensein der Antragsteller.

Zwar seien Veränderungen in diesem Bereich nicht in jedem Falle unerheblich, weil

dem Recht des Staates zur schulischen Erziehung das Elternrecht gleichgeordnet

gegenüberstehe. Das Schulverwaltungsgesetz gebe aber genügend Möglichkeiten,

um etwaige Härten zu vermeiden (vgl. § 2 Abs. 3 Schulverwaltungsgesetz in der

Fassung des Änderungsgesetzes vom 4.April.1973, GVBl. I S. 125).

Auch soweit wirtschaftliche Wettbewerbsnachteile geltend gemacht würden, lasse

das Vorbringen keine Verletzung von Grundrechten möglich erscheinen. Es

bestehe keine Verpflichtung des Staates, bei seinen organisatorischen

Maßnahmen auf die Preisgestaltung privatwirtschaftlicher Betriebe Rücksicht zu

nehmen. So sei es allein Sache der Ölgesellschaften, etwaige Nachteile ihrer

Kunden durch eine sachgerechte Neuabgrenzung ihrer Preiszonen auszugleichen.

Für den Fall ihrer Zulässigkeit hält der Ministerpräsident die Anträge jedenfalls für

unbegründet. Hierzu führt er aus:

Die Eingliederung der drei Stadtteile ..., ... und ... in die Stadt Schotten verletze

ihre Einwohner nicht in ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung. Das könne

allenfalls dann angenommen werden, wenn für die Eingliederung kein sachlich

vertretbarer Grund mehr erkennbar sei und der Gesetzgeber willkürlich gehandelt

habe. Dabei sei zu beachten, daß eine Nachprüfung unter dem Gesichtspunkt, ob

der Gesetzgeber eine möglichst gerechte und zweckmäßige Regelung getroffen

habe, nicht stattfinde. Weder Inhalt noch Entstehungsgeschichte der angegriffenen

Vorschrift ließen jedoch Willkür des Gesetzgebers erkennen. Vielmehr seien für die

Gebietsänderung sachlich vertretbare Gründe ausschlaggebend gewesen, wie

auch das Bundesverfassungsgericht durch seinen Beschluß vom 23. Oktober 1972

– 2 BvR 711/72 – bestätigt habe.

Auch in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit seien die Antragsteller durch die

Eingliederung ihrer Wohnorte in die Stadt Schotten nicht beeinträchtigt. Weitere

Wege zu Verwaltungsbehörden, zu Schulen, Krankenhäusern und sonstigen

öffentlichen Einrichtungen sowie die Zugehörigkeit zu bestimmten örtlichen

Untergliederungen von Vereinen berührten den verfassungsrechtlich geschützten

Rechtskreis des einzelnen Bürgers nicht. – Desgleichen seien etwaige

Auswirkungen des angegriffenen Gesetzes auf die Wettbewerbssituation im

Hinblick auf das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit unbeachtlich.

In der freien Wettbewerbswirtschaft gelte der Grundsatz, daß ein subjektives

verfassungskräftiges Recht eines Geschäftsmannes auf die Erhaltung des

Geschäftsumfanges und die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten nicht

bestehe.

Aus dem verfassungsrechtlichen Schutz von Ehe und Familie lasse sich kein

Abwehrrecht der Antragsteller gegen längere Wege zu Verwaltungsbehörden und

gegen längere Schulwege ableiten. Im übrigen sei es auch zweifelhaft, ob Art. 4 HV

ein Grundrecht gewähre oder ob er lediglich eine Institutsgarantie enthalte, die

wegen Übereinstimmung mit Art. 6 Abs. 1 Grundgesetz nach dessen Art. 142 nicht

fortgälte.

Soweit sich die Antragsteller schließlich auf die Verletzung der Eigentumsgarantie

beriefen, könnten allenfalls die den Abgabensatzungen zugrunde liegenden

Rechtsvorschriften dieses Grundrecht verletzen, nicht jedoch die gesetzliche

Eingliederung der drei betroffenen Stadtteile in die Stadt Schotten. Aus der

Eigentumsgarantie lasse sich auch kein Grundrecht auf einen bestimmten

Brandschutz herleiten. Im übrigen bleibe nach § 30

Brandschutzhilfeleistungsgesetz vom 5. Oktober 1970 (GVBl. I S. 585) auch

weiterhin die Feuerwehr der Stadt Gedern zur Hilfeleistung in Brandfällen

verpflichtet.

2. Der Landesanwalt hält die Grundrechtsklagen ebenfalls für unzulässig. Er

bezieht sich insoweit auf die Ausführungen des Hessischen Ministerpräsidenten.

IV. Auf die Stellungnahme des Hessischen Ministerpräsidenten haben die

Antragsteller erwidert:

Soweit ihnen bekannt sei, handele es sich bei der Eingliederung der Stadtteile ...,

... und ... um den einzigen Fall, in dem Maßnahmen der

Gemeindeverwaltungsreform, die auf freiwilliger Grundlage mit Zustimmung der

Hessischen Landesregierung vorgenommen worden seien, eine Korrektur durch

den Gesetzgeber erfahren hätten. Allein dieser Umstand rechtfertige die Annahme

einer Ausnahme von der Regel, daß staatliche Organisationsakte Grundrechte der

Bürger nicht berührten. Die angegriffene Neugliederungsmaßnahme stelle einen

nicht zu überbietenden Willkürakt des Gesetzgebers dar, weil kein sachlich

vertretbarer Grund für die getroffene Regelung erkennbar sei. Die gegenteilige

Ansicht des Hessischen Ministerpräsidenten lasse sich nicht mit dem Beschluß des

Bundesverfassungsgerichts vom 23. Oktober 1972 – 2 BvR 711/72 – begründen,

das lediglich die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen

habe, weil sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg habe. Aus dieser negativen

Formulierung könne unmöglich der Schluß gezogen werden, das

Bundesverfassungsgericht habe die Neugliederung gutgeheißen. Sie sei vielmehr

aus willkürlich parteipolitischen Erwägungen vorgenommen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Antragsteller und der

übrigen am Verfahren Beteiligten, insbesondere der dargelegten

Rechtsausführungen, wird zur Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der

Akten Bezug genommen.

V. Die Anträge können keinen Erfolg haben; sie sind unzulässig.

1. Die in Literatur und Rechtsprechung umstrittene Frage, welche Rechtsnatur den

Gebietsänderungsakten von Gemeinden und Gemeindeverbänden zuzumessen

ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Es genügt in diesem Zusammenhang die

Feststellung, daß sich fünf verschiedene Ansichten unterscheiden lassen (vgl. im

einzelnen Rasch, Entstehung und Auflösung von Körperschaften des öffentlichen

Rechts, zugleich ein Beitrag zur Rechtsnatur der Gebietsänderungsakte, DVBl.

1970, 765, 766; Ule, Maßnahmen der Verwaltungsreform und ihre gerichtliche

Überprüfung, Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 529 ff., beide mit Auswertung

der einschlägigen Rechtsprechung und des Schrifttums). Danach wird ein

Gebietsänderungsakt qualifiziert als

– Rechtssatz,

– Verwaltungsakt,

– Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde und Rechtssatz gegenüber der

Bevölkerung,

– Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde und Organisationsakt gegenüber den

Gemeindeangehörigen,

– Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde, Norm gegenüber der Bevölkerung

und Organisationsakt, soweit Wirkungen im Bereich der unmittelbaren Staats- und

Auftragsverwaltung in Betracht kommen (vgl. im einzelnen Hess.StGH, Beschluß

vom 6. Januar 1971 – P.St. 624 – mit Überblick über die einschlägige

Rechtsprechung und Literatur).

Nimmt man an, daß der Gebietsänderungsakt auch gegenüber dem Bürger ein

anfechtbarer Verwaltungsakt sein kann, so wäre der Verwaltungsrechtsweg

eröffnet. Diese Rechtsschutzmöglichkeit scheidet aber dann aus, wenn – wie hier –

die organisatorische Maßnahme als Gesetz im formellen Sinne ergeht (vgl. Ule,

Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Auflage 1962, § 42 IV, 2 b S. 147). Sieht man

dagegen in dem Gebietsänderungsakt in erster Linie eine Rechtsverordnung oder

einen Rechtsetzungsakt gegenüber dem Bürger, so wäre die Möglichkeit der

Normenkontrolle gegeben. Diese kommt jedoch nicht in Betracht, da nach § 47

VwGO die Oberverwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtshöfe) im Rahmen ihrer

Gerichtsbarkeit nur über die Gültigkeit einer landesrechtlichen Verordnung oder

einer anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift

entscheiden können, soweit nicht gesetzlich vorgesehen ist, daß die

Rechtsvorschrift durch ein Verwaltungsgericht nachprüfbar ist. Ein abstraktes

Normenkontrollverfahren vor dem Staatsgerichtshof nach Art. 131, 132 HV in

Verbindung mit § 41 ff StGHG können die Antragsteller nicht einleiten, da sie nicht

zu dem Kreis der Antragsberechtigten nach Art. 131 Abs. 2 HV in Verbindung mit §

17 Abs. 2 StGHG zählen.

An diesem Ergebnis wird auch nichts dadurch geändert, daß es sich bei

Gebietsänderungsakten um keinen einheitlichen Hoheitsakt, sondern um zwei

verschiedene, wenngleich miteinander verbundene Teile handelt: um einen

Verwaltungsakt ... gegenüber der betreffenden Gemeinde und um entweder einen

Rechtsetzungsakt, einen Organisationsakt oder aber auch Verwaltungsakt

gegenüber dem Bürger. Die in Betracht kommenden Maßnahmen der

Verwaltungsreform kann man nach verschiedenen Gesichtspunkten untergliedern:

einmal danach, wer sie ergreift, und zum anderen danach, wie sie rechtlich zu

qualifizieren sind. Dabei ist es durchaus möglich, daß das Recht zur Erreichung ein

und desselben Zweckes unterschiedliche Handlungsformen kumulativ oder

alternativ zur Verfügung stellt (vgl. hierzu Ule, Maßnahmen der Verwaltungsreform

und ihre gerichtliche Nachprüfung, aaO., S. 529, 533, 541; Rasch, Entstehung und

Auflösung von Körperschaften des öffentlichen Rechts, DVBl. 1970, 765, 767;

Hess.StGH, Beschluß vom 6. Januar 1971 – P.St. 624 –). Auf die sich hieraus

ergebenden Folgen für den Rechtsschutz braucht der Staatsgerichtshof jedoch

nicht im einzelnen einzugehen, da § 11 Neugliederungsgesetz ein Gesetz im

formellen Sinne ist, über dessen Verfassungsmäßigkeit allein der

Staatsgerichtshof zu entscheiden hat (Art. 131 Abs. 1 HV).

2. Auch daß die Antragsteller sich unmittelbar gegen ein Gesetz wenden, macht

ihr Vorgehen allein noch nicht zulässig (vgl. Hess.StGH in ständiger

Rechtsprechung, ausführlich z.B. im Urteil vom 7. Januar 1970 – P.St. 539 –, unter

Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, StAnz. 1970, 342

= ESVGH 20, 206 = DÖV 1970, 234 = DVBl. 1970, 524 (L); Urteil vom 20.

Dezember 1971 – P.St. 608.637 –, StAnz. 1972, 112 = DÖV 1972, 285; Beschluß

vom 11. April 1973 – P.St. 697 –, StAnz. 1973, 927 = ESVGH 23, 147 = DÖV 1973,

524; Beschluß vom 12. September 1973 – P.St. 723 –; Urteil vom 6. Februar 1974

– P.St. 651 –, StAnz. 1974, 452; zuletzt im Beschluß vom 29. Mai 1974 – P.St. 736

–).

Voraussetzung für die Zulässigkeit der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz ist,

daß die Antragsteller tatsächlich selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das

angegriffene Gesetz in ihren Grundrechten betroffen werden.

Die Antragsteller müssen jedoch selbst in einem ihrer Rechte verletzt sein. Darin

unterscheidet sich die Grundrechtsklage der Hessischen Verfassung von der

"Popularklage", wie sie z.B. das bayerische Verfassungsrecht kennt (vgl. Art. 98

Satz. 4 Bayerische Verfassung in Verbindung mit § 54 Bayerisches Gesetz über

den Verfassungsgerichtshof vom 22. Juli 1947). Soweit die Antragsteller die

Grundrechtsklage stellvertretend für alle Einwohner der Stadtteile ..., ... und ...

erhoben haben, ist sie schon wegen des Fehlens der eigenen Betroffenheit

unzulässig. Die Grundrechte sind höchstpersönliche Rechte zum Schutze der

persönlichen Freiheit. Sie sind weder der Substanz noch der Ausübung nach durch

Gesetz oder Rechtsgeschäfte übertragbar. Die Grundrechtsklage ist ein

Rechtsbehelf zur Verteidigung dieser Rechte; in diesem Verfahren kann es keine

Prozeßstandschaft geben (vgl. Hess.StGH, Beschluß vom 11. April 1973 – P.St.

697 –, StAnz. 1973, 927 = DÖV 1973, 524 = ESVGH 23, 147).

Daß die Antragsteller, soweit sie eigene Rechte verfolgen, gegenwärtig und

unmittelbar von dem Gesetz rechtlich betroffen werden, müssen sie in der Weise

substantiiert vortragen, daß ihre tatsächlichen Behauptungen die gerügten

Grundrechtsverletzungen möglich erscheinen lassen (vgl. Leibholz-Rupprecht,

Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, 1968, § 90 RdNr. 32 S. 321 f. mit

weiteren Nachweisen; Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar,

1963, Art. 131 - 133 Anm. IV, 19 c S. 37). Nach § 46 Abs. 1 StGHG ist dazu

erforderlich, daß der Antrag zur Verteidigung der Grundrechte das Grundrecht

bezeichnet und mit der Angabe der Beweismittel die Tatsachen darlegt, aus denen

sich die Verletzung des Grundrechts ergeben soll. Die Antragsteller haben zwar die

Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 1, 2, 4 und 45 HV gerügt. Auch haben sie

die vom Staatsgerichtshof aus Gründen der Rechtssicherheit und der Tragweite

der begehrten Entscheidung verlangte Jahresfrist seit Inkrafttreten des Gesetzes

eingehalten (vgl. Urteil vom 20. Dezember 1971 – P.St. 608.637 –, Beschluß vom

12. Juli 1972 – P.St. 640 –, ESVGH 22, 209 (210); Beschluß vom 29. Mai 1974 –

P.St. 730 –; Beschluß vom 29. Mai 1974 – P.St. 736 –). Doch haben die

Antragsteller nicht schlüssig dargelegt, daß § 11 Neugliederungsgesetz diese

Grundrechte tatsächlich verletzt. Die von ihnen vorgetragenen nachteiligen

Auswirkungen des § 11 Neugliederungsgesetz treffen sie nicht in ihrer durch die

Grundrechte geschützten Rechtssphäre.

Rechtlich betroffen ist der Bürger nur dann, wenn seine rechtlich geschützten

Interessen geschmälert werden. Rechtlich geschützt ist ein Interesse, wenn eine

Rechtsnorm nicht lediglich dem öffentlichen Interesse (Allgemeininteresse),

sondern allein oder auch dem beeinträchtigten Individualinteresse dienen will.

Damit scheiden insbesondere die sog. Rechtsreflexe als Rechtsverletzung aus,

soweit sie auf Normen beruhen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse

dienen wollen und lediglich rein tatsächlich in der Nebenwirkung auch das

Individualinteresse berühren, ohne daß die Norm in ihrer Zwecksetzung diese

Nebenwirkung mit umfaßt (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Kommentar,

Stand 1971, Art. 19 IV RdNr. 345.23 ff.; Eyermann-Fröhler,

Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Auflage 1971, § 42 Erl. 96 S. 244).

Eine derartige Beschränkung auf eine bloße Reflexwirkung des objektiven Rechts

ist insbesondere den Organisationsmaßnahmen des Staates eigen, einerlei, ob sie

als Rechtsnorm (Gesetz oder Rechtsverordnung) oder als Verwaltungsakt erlassen

werden. Sie sind als solche grundsätzlich nicht geeignet, Dritte in ihrer rechtlich

geschützten Sphäre, geschweige denn in ihrem Grundrechtsbereich zu berühren,

und zwar auch dann nicht, wenn diese Personen Nachteile erleiden, die von der

organisatorischen Maßnahme nicht zu trennen sind, weil sie allein in dieser

Maßnahme als solcher ihre rechtliche Grundlage haben (vgl. BVerwG, Urteil vom

23. Februar 1961 – II C 75/58 –, JZ 1962, 62, 63 f. = NJW 1961, 1323 = VerwRspr.

Bd. 13, 656). Organisationsmaßnahmen beruhen auf der Organisationsgewalt des

Staates; sie regeln seinen Aufbau im allgemeinen Interesse.

Allerdings gilt der Grundsatz der Nichtanfechtbarkeit von organisatorischen

Maßnahmen nicht uneingeschränkt. Mit der gesetzlichen Regelung der

Organisationsgewalt kann zugleich ein besonderes Recht des Einzelnen auf eine

bestimmte Gestaltung der Organisationsgewalt verbunden sein; dann könnte eine

Organisationsmaßnahme zugleich in die so geschaffene rechtlich geschützte

Sphäre des Einzelnen eingreifen. Deshalb kann die Beurteilung organisatorischer

Maßnahmen nicht allgemein, sondern nur unter Würdigung der jeweils dafür

maßgebenden Rechtsvorschriften vorgenommen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom

31. Januar 1964 – VII C 65/62 –, BVerwGE 18, 40, 41 = DVBl. 1964, 819 = DÖV

1964, 635). Für die sachliche Grenzziehung zwischen Rechtsverletzungen und

bloßen Rechtsreflexen gelten folgende Erwägungen: ... Ein praktikables Indiz für

das Vorhandensein eines Abwehrrechtes gegenüber Beeinträchtigungen von

Individualinteressen bildet meist die förmliche "Beteiligung" Dritter im

Normsetzungs- oder im Verwaltungsverfahren. Wo Beteiligter förmliche

"Einwendungen" gesetzlich zugestanden werden, besteht die kaum widerlegbare

Vermutung, daß diese Einwendungen auch klageweise (weiter)verfolgt und

durchgesetzt werden können. Im übrigen ist die Grenze so zuziehen, daß

Rechtssätze, in denen der Einzelne nur aus Gründen des Interesses der

Allgemeinheit begünstigt wird, reine Reflexwirkung haben. Die Struktur der

Rechtssätze unterscheidet sich in diesen beiden Fällen insofern, als zwar immer

die staatlichen Behörden zur Einhaltung und Durchführung der Rechtssätze

verpflichtet sind, der Bürger aber nicht immer Rechte daraus herleiten kann (vgl.

Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Kommentar Stand 1971, Art. 19 IV Anm. 34,

35 S. 24, 25).

Organisationsnormen bestimmen neben Aufgaben der staatlichen Organisation

die dazu erforderlichen Befugnisse sowie deren Inhalt und Umfang. Sodann

können sie die Stiftung, Errichtung und Einrichtung von staatlichen

Verwaltungseinheiten regeln. Darüber hinaus könne sie die den Staatsbürgern

obliegenden Pflichten enthalten, sich in bestimmten Angelegenheiten an ganz

bestimmte Behörden zu wenden sowie die von der staatlichen Organisation

gesetzten allgemeinen und besonderen Weisungen zu befolgen. Schließlich

können sie die den Staatsbürgern zustehenden Ansprüche bestimmen (vgl. dazu

Rasch-Patzig, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsverfahren, 1962, S. 4).

Immer nur dann, wenn der Verpflichtung des Staates die Berechtigung des

Bürgers gegenübersteht – etwa ein Leistungsanspruch oder ein Recht auf eine

bestimmte Gestaltung der Organisationsgewalt, das sich aus der

Organisationsnorm selbst ergibt –, hat er ein subjektives öffentliches Recht, das

durch den Organisationsakt beeinträchtigt werden kann. Sofern aber der

Verpflichtung des Staates an der Organisationsnorm nur die Allgemeinheit, die

Gesamtheit der Staatsbürger gegenübersteht, fällt auf den Einzelnen nur ein

(nicht klagbarer) Rechtsreflex.

Für den Bereich der gebietlichen Neugliederung innerhalb eines Landes ergeben

diese Erwägungen keine Abweichung von dem allgemeinen Grundsatz, daß

organisatorische Maßnahmen des Staates nicht von einzelnen Bürgern

angefochten werden können. Irgendwelche Beteiligungsrechte in den jeweiligen

Gebietsänderungsverfahren stehen den betroffenen Bürgern nicht zu. Nach § 16

Abs. 1 Satz 2 HGO sind nur die beteiligten Gemeinden und Landkreise vorher zu

hören. Soweit in solchen Verfahren "Bürgerbefragungen" durchgeführt werden,

haben sie keine rechtliche, sondern nur politische Bedeutung. Sie dienen dazu, die

Bürger zu unterrichten und ihre Meinung über die geplante Neugliederung

festzustellen (vgl. Hess.StGH, Beschluß vom 6. Januar 1971 – P.St. 624 –). § 11

Neugliederungsgesetz wendet sich primär an die betroffenen

Gebietskörperschaften. Er regelt allein die gemeindliche Neugliederung im Sinne

der Errichtung von kommunalen Verwaltungseinheiten. Diese Einrichtungsnorm

enthält gleichzeitig die Verpflichtung der Bürger, sich in ihren Angelegenheiten an

die Organe der neuen Gebietskörperschaften zu wenden und die von ihnen

gesetzten allgemeinen und besonderen Weisungen zu befolgen. Obwohl § 11

Neugliederungsgesetz damit unmittelbar die örtliche Zuständigkeit von Behörden

sowie den Einzugsbereich anderer öffentlicher Einrichtungen verändert, werden

doch die Antragsteller nicht in ihrer grundrechtlich geschützten Rechtssphäre

beeinträchtigt, da sie keinen Anspruch darauf haben, daß bestimmte öffentliche

Aufgaben von bestimmten Behörden wahrgenommen werden (vgl. Hess.StGH,

Beschluß vom 11. April 1973 – P.St. 697 –, StAnz. 1973, 927 = DÖV 1973, 524 =

ESVGH 23, 147). Über die allgemeinen Berechtigungen und Ansprüche hinaus, die

jedem Einwohner einer Gemeinde zustehen (z.B. Wahlrecht, Teilnahme an

öffentlichen Einrichtungen usw.), bringt § 11 Neugliederungsgesetz den einzelnen

Bürgern keine Berechtigungen, die mit der Verpflichtung der neuen Gemeinden in

dem oben dargelegten Sinne korrespondieren. Insoweit geht hier von der

Organisationsnorm nur ein nicht einklagbarer Rechtsreflex aus. Der Aufbau und die

Neugliederung von kommunalen Verwaltungseinheiten soll nicht dem Schutz von

Rechtspositionen der einzelnen Bürger dienen, sondern im Allgemeininteresse

eine den veränderten Zeitumständen Rechnung tragende sachgerechtere

Organisation schaffen.

Diesen Zweck verfolgt nach seiner Bedeutung und Zielrichtung auch § 11

Neugliederungsgesetz. Somit stellen sich die – überwiegend wirtschaftlichen –

Auswirkungen der Neugliederung auf die persönliche Interessensphäre der

Antragsteller, die sie in erster Linie in den längeren Wegen zur Stadtverwaltung

und dem damit verbundenen zeitlichen und finanziellen Mehraufwand erblicken,

nur als eine faktische Beeinträchtigung, d.h. als Reflex des Organisationsaktes dar.

Eine rechtliche Betroffenheit der Antragsteller kann daraus nicht hergeleitet

werden (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, aaO, Art. 19 IV RdNr. 35 S. 25 f.; BVerfG,

Beschluß vom 21. Februar 1957 – 1 BvR 241/56 –, BVerfGE 6, 273, 279 = NJW

1957, 665 = DVBl. 1957, 509).

3. Auch die weitere Begründung der Grundrechtsklagen haben die Antragsteller

nicht in der Weise schlüssig vorgetragen, daß ihre Behauptungen eine

Grundrechtsverletzung möglich erscheinen lassen.

a) Soweit die Antragsteller zu 1., 4., 5., 11., 13. und 15. Nachteile in der

Versorgung mit Infrastruktureinrichtungen geltend machen, handelt es sich

ebenfalls nur um Rechtsreflexe des Gebietsänderungsaktes. Sie sind durch die

staatliche Organisationsgewalt gedeckt; gegen ihre Auswirkungen steht dem

Bürger kein grundrechtlich gesicherter Abwehranspruch zu.

b) Das gleiche gilt für die Antragsteller zu 4., 5., 11. und 15., die in der

Ausdehnung des Geltungsbereiches der höheren Grundsteuerhebesätze und

Gebühren der Stadt Schotten einen Eingriff in ihre verfassungsrechtlich geschützte

Rechtssphäre erblicken. Zwar kann auch die Erhebung von Abgaben Grundrechte

des Bürgers verletzen. Eine mögliche Grundrechtsverletzung kann aber nur in

einem Verfahren festgestellt werden, das den Abgabenbescheid oder die ihm

zugrunde liegende Norm selbst zum Gegenstand hat.

c) Die Antragsteller zu 2.a) und 2.b), 8.a.) und 8.b), 12.a) und 12.b), 14., 15. und

17. sind auch nicht von § 11 Neugliederungsgesetz dadurch rechtlich betroffen,

daß sie damit rechnen müssen, in Zukunft nicht die Schulen in Gedern, Nidda oder

Büdingen, sondern in Schotten, Alsfeld oder Lauterbach besuchen zu müssen.

Einmal fehlt es hier schon an der gegenwärtigen Betroffenheit der Antragsteller.

Zum anderen regelt § 11 Neugliederungsgesetz weder die Schulorganisation noch

entscheidet er darüber, welche Schulen die Antragsteller in Zukunft besuchen

müssen oder können. Im übrigen gibt § 2 Abs. 3 Schulverwaltungsgesetz i.d.F. des

Änderungsgesetzes vom 4. April 1973 (GVBl. I S. 125) die Möglichkeit,

unzumutbare Härten zu vermeiden. Allerdings sind Veränderungen in der

Schulorganisation im Hinblick auf eine mögliche Grundrechtsverletzung nicht in

jedem Falle unerheblich, weil dem Recht des Staates zur schulischen Erziehung

nach Art. 56 Abs. 1 Satz 2 HV (entspricht Art. 7 Abs. 1 GG) gleichgeordnet das

Elternrecht nach Art. 4 HV (entspricht Art. 6 Abs. 1 GG) gegenübersteht (vgl.

BVerfG, Urteil vom 31. Januar 1964 – VII C 65/62 –, BVerwGE 18, 40, 41 f = DVBl.

1964, 820 = DÖV 1964, 635; Hess.StGH, Urteil vom 20. Dezember 1971 – P.St.

608.637 –, StAnz. 1972, 112 = ESVGH 22, 4 = DÖV 1972, 285).

Demnach kann unter Umständen das Elternrecht beeinträchtigt werden, wenn

eine bestimmte Schule geschlossen wird, die die Kinder bisher besucht haben. Die

Situation der Antragsteller ist aber mit diesem Fall nicht vergleichbar. Ihre

Umschulung wird erst in der Zukunft aktuell, zur Zeit können sie weiterhin ihre

bisherige Schule besuchen.

d) Die wirtschaftlichen Wettbewerbsnachteile, die der Antragsteller zu 7. geltend

macht, führen nicht zu einer Verletzung des Grundrechts aus Art. 45 HV, nur

wirtschaftliche Interessen genügen hierzu nicht (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, aaO,

Art. 19 IV RdNr. 35 S. 25 f).

4. Fehlt es somit an jeder schlüssigen Darlegung der rechtlichen Betroffenheit der

Antragsteller, muß ihre Grundrechtsklage gemäß § 21 Abs. 1 StGHG

zurückgewiesen werden. Einer mündlichen Verhandlung und Beweisaufnahme

bedurfte es daher nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.