Urteil des StGH Hessen vom 15.08.1990
StGH Hessen: freistellung von der arbeit, lehrer, vorläufiger rechtsschutz, grundrecht, hessen, hauptsache, beamter, urlaub, dienstzeit, freizeit
Gericht:
Staatsgerichtshof
des Landes
Hessen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
P.St. 1101
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 1 Verf HE, Art 131 Abs 3
Verf HE, § 45 StGHG HE, § 48
Abs 3 StGHG HE, § 48 Abs 1 S
3 StGHG HE
(Zum Anspruch eines Lehrers auf Ermäßigung der
Pflichtstundenzahl: Verfassungsmäßigkeit der Regelungen
von BG HE § 106 Abs 3 u 4 - keine Verletzung des
Gleichheitssatzes bzgl des Freistellungsanspruchs von
Beamten und außerhalb des öffentlichen Dienstes
beschäftigten kommunalen Mandatsträgern -
Erforderlichkeit einer Dienstbefreiung nur beim
Zusammentreffen einer zeitlich festgelegten
Dienstleistungspflicht mit einer zeitlich festgelegten
sonstigen Tätigkeit iSv BG HE § 106 Abs 3 u 4)
Leitsatz
1. BG HE § 106 Abs 3 u 4 beinhaltet im Hinblick auf die Vorschriften über die Sicherung
der Mandatsausübung für Gemeindevertreter in GemO HE § 35a Abs 4 und für
Kreistagsabgeordnete in LKreisO HE § 28a Abs 4 keine gleichheitswidrige
Benachteiligung der Beamten. Sowohl für die Berufsgruppe der Beamten wie auch der
außerhalb des öffentlichen Dienstes beschäftigten Mandatsträger ist die Frage, ob und
in welchem Umfang eine Freistellung für die Mandatsausübung gewährt werden muß,
durch das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit gleich geregelt. Eine Differenzierung
bezüglich der Beamten nimmt der Gesetzgeber dahingehend vor, daß sie unter
Belassung der vollen Bezüge zur Ausübung jeder sonstigen politischen oder
gewerkschaftlichen Betätigung den erforderlichen Urlaub beanspruchen können, soweit
dadurch der Dienstbetrieb nicht erheblich beeinträchtigt wird.
Nur eine Ungleichheit in der tatsächlichen Betroffenheit berührt die Frage, ob ein
kommunaler Mandatsträger etwa zur Aufarbeitung der durch die Mandatsausübung
liegengebliebenen Dienst- oder Arbeitsaufgaben verpflichtet ist, ihre Beantwortung
hängt sowohl bei den außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten als auch bei
Beamten von der Ausgestaltung des konkreten Arbeits- oder Dienstverhältnisses ab
und folgt nicht aus einer unterschiedlichen Behandlung der beiden Berufsgruppen in
bezug auf den jeweiligen Freistellungsanspruch.
2. Die Auslegung von BG HE § 106 Abs 3 und 4 im konkreten Fall (hier: Antrag eines
Studienrats mit 22 Pflichtstunden pro Woche auf Freistellung und Arbeitsentlastung von
12 Wochenstunden zur Ausübung seiner zahlreichen öffentlichen Mandate verstößt
nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz von Verf HE Art 1, denn es beruht auf
sachgerechten Erwägungen, wenn eine Dienstbefreiung nur dann als erforderlich
angesehen wird, wenn eine zeitlich festgelegte Dienstleistungspflicht des Beamten mit
einer zeitlich festgelegten sonstigen Tätigkeit iS von BG HE § 106 Abs 3 und 4 zur
selben Zeit zusammentrifft. Aus dem Gleichheitssatz läßt sich eine Verpflichtung des
Dienstherrn nicht entnehmen, einem Beamten durch eine Verminderung des zeitlichen
Umfangs seiner Dienstaufgaben einen pauschalen Ausgleich für die Wahrnehmung
eines kommunalpolitischen Mandats oder eines sonstigen Ehrenamtes zu gewähren.
Der Gesetzgeber war nicht gehalten, darüber hinaus Belastungen auszugleichen, die
sich daraus ergeben können, daß Mandatsträger in unterschiedlichem Maß Arbeiten,
die sie während der Mandatsausübung nicht haben ausfüllen können, anderweitig
erledigen müssen. Die Unterschiedlichkeit solcher Belastungen resultiert nicht aus der
ehrenamtlichen Tätigkeit, sondern aus der vorgegebenen unterschiedlichen beruflichen
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ehrenamtlichen Tätigkeit, sondern aus der vorgegebenen unterschiedlichen beruflichen
Situation der einzelnen Mandatsträger.
Ein Lehrer erfüllt die Gesamtarbeitszeit über die Pflichtstunden hinaus durch die
Vorbereitung und Nachbearbeitung der Unterrichtstätigkeit und die Wahrnehmung
sonstiger schulbezogener Aufgaben. Da der tatsächliche Arbeitsaufwand nicht voll
überprüfbar ist, läßt sich die Arbeitszeit der Lehrer mit der der übrigen Beamten nicht
vergleichen. Die Gestaltungsfreiheit des Lehrers hinsichtlich der Bestimmung des
Zeitpunktes und des Ortes der Unterrichtsvorbereitung und -nachbereitung stellt einen
hinreichend vernünftigen Grund dar, der eine unterschiedliche Behandlung des Lehrers
gegenüber einem an feste Dienstzeiten gebundenen anderen Beamten rechtfertigt.
3. Auch der für die Tätigkeit der Personalratsmitglieder mit PersVG HE § 93 Abs 2 iVm
PersVG HE § 40 Abs 2 S 2 geschaffene weitergehende Freistellungsanspruch
benachteiligt einen als Mitglied einer kommunalen Vertretungskörperschaft, als
Ehrenbeamten oder sonst ehrenamtlich politisch oder gewerkschaftlich tätigen
Beamten gegenüber Personalratsmitgliedern nicht gleichheitswidrig, denn der sachlich
einleuchtende Grund für die sie betreffende weitergehende Freistellungsregelung sind
die dem Personalrat in PersVG HE § 60ff übertragenen allgemeinen und besonderen
Aufgaben, die der Personalrat aus dienstlichen Gründen und zum Wohl der
Beschäftigten wahrzunehmen verpflichtet ist. Die Dienststellenbezogenheit der
Tätigkeit der Personalratsmitglieder läßt ihre Besserstellung nicht willkürlich erscheinen.
4. Zur Zulässigkeit einer Grundrechtsklage gegen eine letztinstanzliche Entscheidung
im Eilverfahren vgl StGH Wiesbaden, 1989-09-13, P.St. 1077, DöV 1990, 983.
Tenor
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet.
Gründe
A
I.
Der Antragsteller wendet sich mit seiner Grundrechtsklage gegen einen Beschluß
des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, in welchem sein Antrag auf Erlaß einer
einstweiligen Anordnung auf dem Gebiet des Beamtenrechts abgelehnt wurde.
Der Antragsteller ist Studienrat an der ...-Schule in .... Seine
Unterrichtsverpflichtung umfaßt 22 Pflichtstunden pro Woche.
Nach seinen Angaben übt er daneben folgende ehrenamtliche Tätigkeiten aus:
Beigeordneter des Landkreises..., ordentlicher Delegierter des Landkreises... bei
der Vertreterversammlung des Hessischen Volkshochschulverbandes, Mitglied des
Kuratoriums der Kreis-Volkshochschule..., Mitglied der Schulkommission des
Landkreises ..., Vertreter des Landkreises... in der Mitgliederversammlung des
Wasserverbandes... Gesellschafter der Energieversorgung...
Kreisbeteiligungsgesellschaft mbH, Beisitzer im Ausschuß zur Anhörung über
Widersprüche bei dem Landrat des Landkreises..., Stadtverordneter,
stellvertretender Stadtverordnetenvorsteher und Fraktionsvorsitzender in der
Stadtverordnetenversammlung der Stadt....
Mit Schreiben vom 29. Juni 1989 beantragte er eine "Freistellung und
Arbeitsentlastung von 12 Wochenstunden zur Ausübung mehrerer öffentlicher
Mandate".
Das Regierungspräsidium... lehnte den Antrag durch Bescheid vom 12. Juli 1989
ab. Dagegen erhob der Antragsteller Widerspruch und beantragte am 31. Juli 1989
beim Verwaltungsgericht... den Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel,
das Land Hessen zu verpflichten, ihm wegen der Ausübung mehrerer öffentlicher
Mandate eine Pflichtstundenermäßigung von 12 Wochenstunden zu gewähren. Zur
Begründung führte er aus, er müsse für die Wahrnehmung der ehrenamtlichen
Tätigkeiten wöchentlich mehr Zeit aufwenden, als ihm bei voller
Unterrichtsverpflichtung für die ordnungsgemäße Unterrichtsvor- und -
nachbereitung tatsächlich verbleibe. Er könne seiner Unterrichtsverpflichtung nicht
im notwendigen Maße nachkommen, da er zur ordnungsgemäßen und
gewissenhaften Mandatsausübung verpflichtet sei. Einem Beamten sei aus
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gewissenhaften Mandatsausübung verpflichtet sei. Einem Beamten sei aus
Gründen der Gleichbehandlung in demselben Umfang eine Befreiung von seinen
Dienstpflichten gemäß § 106 Abs. 3 Hessisches Beamtengesetz - HBG - zu
gewähren, wie es gemäß § 35 a Hessische Gemeindeordnung - HGO - und § 28 a
Hessische Landkreisordnung - HKO -bei einem außerhalb des öffentlichen Dienstes
beschäftigten Mandatsträger der Fall sei. Die erforderliche Dienstbefreiung im
Sinne von § 106 Abs. 3 HBG beschränke sich nicht auf die unmittelbare zeitliche
Kollision zwischen Dienstzeit und ehrenamtlicher Tätigkeit. Die Fürsorgepflicht des
Dienstherrn erfordere eine besonders großzügige Handhabung der Vorschrift, weil
die Dienstbefreiung zur Ausübung öffentlicher Mandate nicht allein deren
Wahrnehmung sichern solle, sondern auch der Erhaltung der Gesundheit des
betroffenen Beamten und dem Schutz vor einer übermäßigen Arbeitsverpflichtung
diene. Bei der Prüfung der Erforderlichkeit einer Dienstbefreiung müßten bei
Lehrern die Vor- und Nachbereitungszeiten des Unterrichts einbezogen werden.
Die Anerkennung dieser häuslichen Dienstzeiten entspräche dem Gebot der
Gleichbehandlung gegenüber Beamten mit festen Dienstzeiten.
Das Verwaltungsgericht... lehnte den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz durch
Beschluß vom 17. August 1989 - 1/2 G 1594/89 - ab. Unter Berufung auf ein Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1985 - BVerwG 2 C 8.84 -
(BVerwGE 72, 289 ff.) vertrat das Gericht die Auffassung, daß es nicht Ziel der
Regelung des § 106 Abs. 3 HBG sei, den Zeit- und Arbeitsaufwand für die Tätigkeit
als Mitglied kommunaler Gremien ganz oder teilweise durch Verringerung der
Dienstleistungspflicht auszugleichen. Erforderlich im Sinne der Vorschrift sei Urlaub
nur insoweit, als eine zeitlich festgelegte Dienstleistungspflicht mit einer zeitlich
festgelegten ehrenamtlichen Tätigkeit zusammentreffe.
Die Beschwerde des Antragstellers wies der Hessische Verwaltungsgerichtshof
durch Beschluß vom 5. Januar 1990 - 1 TG 2781/89 -, zugestellt am 11. Januar
1990, unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Beschluß des
Verwaltungsgerichts... zurück. Ergänzend führte der Hessische
Verwaltungsgerichtshof aus, die Bestimmungen des § 35 a HGO und § 28 a HKO
seien im Falle des Antragstellers nicht anwendbar, weil sie auf außerhalb des
öffentlichen Dienstes Beschäftigte beschränkt seien. Einem Beamten könne nach
§ 106 Absätze 3 und 4 HBG eine Freistellung nur im Einzelfall für den zeitlichen
Kollisionsfall gewährt werden. Der Dienst eines Lehrers sei im übrigen mit dem
Dienst anderer Beamtengruppen nicht vergleichbar. Die Dienstzeit eines Lehrers
teile sich in Zeiten in der Schule und der übrigen Arbeitszeit auf; diese könne er
frei gestalten. Die Gestaltungsfreiheit bringe es mit sich, daß ein Lehrer einem
zeitlichen Zusammentreffen zwischen seiner beruflichen und sonstigen Tätigkeit
im Sinne von § 106 Absätze 3 und 4 HBG "entrinnen" könne. Unter diesem
Gesichtspunkt ergäben sich unterschiedliche Sachverhalte, die eine
Gleichbehandlung nicht erforderten. Ihre "Gleichheit" könne auch nicht im Hinblick
auf den Umstand angenommen werden, daß der Antragsteller seine Tätigkeiten
im Sinne des § 106 Absätze 3 und 4 HBG in einem Umfange ausübe, der es ihm
letztlich nicht mehr gestatte, von der Gestaltungsfreiheit seiner Arbeitszeit als
Lehrer überhaupt einen oder nur noch in Form einer "fiktiven" Freizeit Gebrauch zu
machen. Eine Ungleichbehandlung ergebe sich auch nicht aus einem Vergleich mit
der Freistellungsregelung für Personalräte in § 40 Abs. 2 Satz 2 Hessisches
Personalvertretungsgesetz - HPVG -. Hierbei handele es sich um eine
Sonderregelung für Personalvertretungen. Ferner sei darauf hinzuweisen, daß sich
der Fall des Antragstellers nicht allein auf die Kollision zweier öffentlicher
Interessenlagen reduzieren lasse, nämlich den vollen Einsatz des Antragstellers
als Lehrer und seine verantwortungsvolle Tätigkeit bei der Ausübung seiner
sonstigen Funktionen. Der Dienstherr des Antragstellers habe keinen Anteil an
dieser "Kollision": Sie beruhe vielmehr darauf, daß der Antragsteller eine derartige
Vielzahl von Tätigkeiten im Sinne des § 106 Absätze 3 und 4 HBG übernommen
habe, daß sie ihn zeitlich überforderten. Wenn er nicht bereit sei, seine Tätigkeiten
außerhalb seiner Lehrertätigkeit zu beschränken, so bleibe dem Senat nur der
Hinweis, daß Umstellungen des Dienstes mit dem Ziel, Dienstbefreiungen und
Beurlaubungen möglichst zu erübrigen, vom Dienstherrn und vom Beamten
vorrangig anzustreben seien. § 5 Abs. 3 Allgemeine Dienstordnung für Schulleiter,
Lehrer und Erzieher vom 19. März 1981 (ABl. S. 199) - Allgemeine Dienstordnung -
gebe Raum für eine entsprechende Gestaltung des Planes für die
Unterrichtsverteilung, bei der die Belange des Antragstellers berücksichtigt werden
könnten.
Mit Bescheid vom 23. Februar 1990 wies das Regierungspräsidium... den
Widerspruch des Antragstellers zurück. Der Antragsteller hat dagegen am 9. März
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Widerspruch des Antragstellers zurück. Der Antragsteller hat dagegen am 9. März
1990 beim Verwaltungsgericht... Klage erhoben, mit der er begehrt, unter
Aufhebung der angefochtenen Bescheide das Regierungspräsidium... zu
verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden. Das Klageverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
II.
Der Antragsteller hat mit einem am 10. Februar 1990 beim Staatsgerichtshof
eingegangenen Schriftsatz vom 9. Februar 1990 Grundrechtsklage erhoben. Er
rügt die Verletzung der Artikel 1, 11, 25 und 134 der Verfassung des Landes
Hessen - HV -. Er trägt vor, das Gericht habe bei der Anwendung des § 106 Abs. 3
HBG den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt, da er als Lehrer gegenüber dem
"Regelbeamten" ungleich behandelt werde. Die Auffassung des Antragsgegners,
der Gleichbehandlungsgrundsatz sei nicht verletzt, da der Antragsteller als Lehrer
aufgrund seiner flexibleren Arbeitszeitregelung eine Überschneidung von
Unterrichtsvorbereitung und der Inanspruchnahme durch seine ehrenamtlichen
Tätigkeiten entrinnen könne, sei unrichtig. Hierbei gehe der Antragsgegner von der
Prämisse aus, daß der Antragsteller aufgrund seiner beamtenrechtlichen Stellung
seine volle Arbeitskraft seinem Dienstherrn schulde. Das darin zum Ausdruck
kommende Verständnis von § 106 Abs. 3 HGB als einer bloßen Kollisionsnorm, die
den Beamten lediglich von seiner Dienstpflicht dann enthebe, wenn es zu einer
direkten zeitlichen Überschneidung mit den kommunalpolitischen Aufgaben
komme, erscheine angesichts der verfassungsrechtlichen Vorgaben fehlerhaft.
Aus § 35 a HGO ergebe sich, daß kommunale Mandatsträger, die in
privatrechtlichen Dienstverhältnissen stünden, für die Zeit ihres sitzungsbedingten
Verdienstausfalls eine Entschädigung erhielten. Der Arbeitgeber werde also für die
versäumte Zeit von der Verpflichtung zur Zahlung des Arbeitsentgelts befreit.
Umgekehrt verliere der Arbeitgeber für diese Zeit den Leistungsanspruch
gegenüber dem Arbeitnehmer. In diesem Punkt bringe das Gesetz klar zum
Ausdruck, daß der ehrenamtlichen Tätigkeit ein besonderes - höheres - Gewicht
beigemessen werde. Diese Wertentscheidung zugunsten des politischen Mandats
müsse aber auch in beamtenrechtlicher Hinsicht gelten. Der Beamte müsse für
seine politische Betätigung die erforderliche Dienstbefreiung erhalten und dürfe
nicht zur Aufarbeitung der liegengebliebenen Arbeit verpflichtet werden.
Andernfalls müsse ein Beamter ausschließlich seine Freizeit für die ehrenamtliche
Tätigkeit opfern. Ebenso wie ein in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis
stehender Mandatsträger sei auch ein Beamter nicht zur Nacharbeit für die in
seine Dienstzeit fallende ehrenamtliche Tätigkeit verpflichtet. Bei einem Lehrer sei
davon auszugehen, daß er 40 Stunden in der Woche und werktags bis 16.00 Uhr
arbeite. Bei dieser Betrachtungsweise trete eine mit dem Gleichheitsgrundsatz
unvereinbare Benachteiligung des Lehrers gegenüber dem "Regelbeamten"
zutage. Während der "Regelbeamte" von der Dienstleistungspflicht entbunden
werde, wenn er nachmittags sein Mandat ausübe, bleibe ein Lehrer mit seinem
vollen Arbeitspensum belastet. Dies sei eine Benachteiligung gegenüber
"Regelbeamten" und Arbeitnehmern in der Privatwirtschaft mit festen
Arbeitszeiten. Der Konflikt zwischen gemeinschaftsbezogener kommunaler
Tätigkeit und Ausübung der beamtenrechtlichen Dienstpflicht könne bei einem
Lehrer nur durch eine Reduzierung der Pflichtstundenzahl gelöst werden. Die ihm
aufgezeigte Alternative, einen Teil seiner ehrenamtlichen Tätigkeiten
niederzulegen, sei verfassungsrechtlich nicht haltbar. Dabei werde übersehen, daß
er aufgrund eines demokratischen Willensbildungsprozesses in diese Ämter
gelangt sei und diese nicht eigennützig, sondern im Dienste der Allgemeinheit
ausübe. Eine solche Tätigkeit sei für den demokratischen Rechtsstaat konstitutiv.
Zwar gehe auch die Hessische Gemeindeordnung davon aus, daß die
kommunalen Mandatsträger ehrenamtlich, d.h. ohne Entgelt tätig seien. Sie stelle
jedoch keinerlei zeitliche Grenzen für den Umfang der ehrenamtlichen Betätigung
auf und lasse es grundsätzlich auch zu, daß ein Berufstätiger in erster Linie
kommunale Mandate annehme.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Januar 1990 für
kraftlos zu erklären und die Sache an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zur
erneuten Entscheidung zurückzuverweisen.
III.
Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag für unzulässig. Der
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Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag für unzulässig. Der
Grundrechtsklage stehe der Subsidiaritätsgrundsatz entgegen. Zwar könne die
letztinstanzliche Entscheidung in einem Eilverfahren Gegenstand einer
Grundrechtsklage sein. Ein Antragsteller müsse jedoch über das Gebot der
Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur Verfügung stehenden
und zumutbaren Möglichkeiten nutzen, um eine Korrektur der geltend gemachten
Grundrechtsverletzung außerhalb des verfassungsrechtlichen Verfahrens zu
erreichen. Die Verweisung auf den Rechtsweg in der Hauptsache sei dem
Antragsteller auch zumutbar. In diesem Verfahren könnten die Möglichkeiten eines
zeitlichen Ausgleichs seiner dienstlichen Aufgaben mit seiner kommunalpolitischen
Tätigkeit geklärt werden. Dies sei vorrangig anzustreben. Anhaltspunkte, die den
Staatsgerichtshof veranlassen könnten, aus Gründen des § 48 Abs. 1 Satz 3 des
Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - vom Erfordernis der
Rechtswegerschöpfung abzusehen, seien nicht zu erkennen.
Der Antrag könnte aber auch sachlich keinen Erfolg haben. Die Auslegung des §
106 Abs. 3 HBG im Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs sei
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Hessische Verfassung enthalte
keine Regelungen über die Rechtsstellung der Inhaber kommunaler Ehrenämter,
der Mitglieder von Gemeindeparlamenten und Ausschüssen. Die Gewährleistung
einer ungehinderten Mandatsausübung in Art. 76 HV gelte nur für die
Abgeordneten des Hessischen Landtags. Als Prüfungsmaßstab kämen die in Art.
73 Abs. 2 HV, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 38 Abs. 1 GG umschriebenen
Wahlrechtsgrundsätze in Betracht, die sich unter dem Gesichtspunkt der
Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl für die Kommunalwahlen unmittelbar aus
Art. 1 HV herleiten ließen. Aus dem Gleichheitsgebot folge die Verpflichtung, den
Mitgliedern von Kommunalparlamenten unabhängig etwa von ihrer beruflichen und
wirtschaftlichen Stellung gleiche Möglichkeiten in der Wahrnehmung ihrer Mandate
einzuräumen. Dem sei der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung der §§ 35 a Abs.
4 HGO, 28 a Abs. 4 HKO und 106 Absätze 3 und 4 HBG nachgekommen. Nach
diesen Vorschriften müsse allen Berufsgruppen die für die Mandatsausübung
erforderliche Freistellung gewährt werden. In welchem Umfange die Freistellung
verlangt werden könne, sei nicht unterschiedlich geregelt. Aus den §§ 35 a Abs. 4
HGO, 28 a Abs. 4 HKO lasse sich nicht herleiten, daß Arbeitnehmer oder
freiberuflich Tätige ohne feste Dienstzeiten berechtigt seien, die
Arbeitsverpflichtung über den für die eigentliche Mandatsausübung erforderlichen
Umfang hinaus zu vermindern. Sollten sich in der Praxis gleichwohl Unterschiede in
der Handhabung der erörterten Bestimmungen ergeben, so folge dies aus dem
Unterschied zwischen der beamtenrechtlichen Dienstleistungspflicht und der
privatrechtlichen Arbeitspflicht. Diese Pflichten seien nicht vergleichbar.
Der Antragsteller werde auch gegenüber den "Regelbeamten" nicht ungleich
behandelt. § 106 HBG beseitige lediglich die Hindernisse, die der
Mandatsausübung entgegenstünden. Die Bestimmung sei mithin nur auf solche
Beamten anwendbar, bei denen es zur Vermeidung von Kollisionen der
Dienstbefreiung bedürfe. Eine Entlastung trete für den Beamten nur insoweit ein,
als er zur Nachholung der ausgefallenen Dienstzeit nicht verpflichtet sei. Daß eine
solche Entlastung außerhalb des Kollisionsfalles für den Antragsteller nicht in
Betracht komme, folge aus der unterschiedlichen Bindung an Dienstzeiten.
Nachteilige Folgen einer größeren Dispositionsbefugnis begründeten keinen
Gleichheitsverstoß. Ein Gleichheitsverstoß liege auch nicht darin, daß das
Hessische Personal Vertretungsgesetz für Personalratsmitglieder einen
weitergehenden Freistellungsanspruch begründe. Die Tätigkeitsbereiche seien
miteinander nicht vergleichbar.
Andere Grundrechte der Hessischen Verfassung seien ebenfalls nicht verletzt. Die
Hessische Verfassung gewähre keinen Anspruch gegenüber dem Dienstherrn,
kommunalpolitische Aufgaben in beliebiger Vielzahl auf Kosten beamtenrechtlicher
Verpflichtungen übernehmen zu können.
IV.
Der Landesanwalt äußert Bedenken gegen eine Verweisung des Antragstellers auf
den Rechtsweg in der Hauptsache. Er hält die Grundrechtsklage jedoch für
unbegründet. Es existiere kein verfassungsrechtlicher Grundsatz, wonach einem
Beamten bei der Wahrnehmung einer Vielzahl von ehrenamtlichen Tätigkeiten
jeweils eine entsprechende Reduzierung seines Arbeitsvolumens einzuräumen sei.
Es liege im Wesen ehrenamtlicher Tätigkeit, daß sie grundsätzlich in der Freizeit
ausgeübt werde. Derjenige, der in großer Zahl kommunale Mandate und
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ausgeübt werde. Derjenige, der in großer Zahl kommunale Mandate und
Ehrenämter annehme und damit in selbstbestimmter Beliebigkeit
Ausnahmetatbestände schaffe, veranlasse in erster Linie selbst eine besondere
Belastung sowohl für seine dienstlichen Verpflichtungen wie auch für seine Freizeit.
Er würde eine verfassungsrechtlich nicht begründbare Sonderstellung erlangen,
wenn er wegen dieser ungewöhnlichen Ämterhäufung zu Lasten anderer Beamter -
auch anderer Mandatsträger, die ihre ehrenamtlichen Tätigkeiten nicht zum
Schwerpunkt ihrer Aktivitäten machten - eine Reduzierung des von ihm
geforderten Arbeitsvolumens durchsetzen könnte. Eine Häufung von kommunalen
Mandaten und ehrenamtlichen Tätigkeiten sei in der Hessischen Verfassung nicht
mit besonderen Rechten versehen.
V.
Die das Verfahren betreffenden Akten des Verwaltungsgerichts... und des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs sind beigezogen und zum Gegenstand der
Beratung gemacht worden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt
der Gerichts- und Beiakten Bezug genommen.
B
Die Grundrechtsklage ist teilweise unzulässig, im übrigen offenbar unbegründet.
I.
Der Antrag ist unzulässig, soweit der Antragsteller die Verletzung von
Grundrechten aus Artikel 11 und 134 HV rügt, weil er entsprechende
Grundrechtsverletzungen nicht hinreichend dargetan hat.
Nach Art. 131 Abs. 3 HV in Verbindung mit §§ 45 ff. StGHG kann jedermann den
Staatsgerichtshof anrufen, der geltend macht, in einem von der Hessischen
Verfassung gewährten Grundrecht verletzt zu sein. Nach § 46 Abs. 1 StGHG muß
der Antrag das Grundrecht bezeichnen und mit der Angabe von Beweismitteln die
Tatsachen darlegen, aus denen sich die Verletzung des Grundrechts ergeben soll.
Es genügt nicht, ein Grundrecht nur zu benennen. Das Vorbringen muß vielmehr
eine Grundrechtsverletzung als möglich erscheinen lassen (StGH, Beschluß vom
26.03.1990 - P.St. 1103/1103 e.V. -).
1. Die vom Antragsteller erhobene Rüge, der angefochtene Beschluß des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs verletze das Grundrecht auf freie
Meinungsäußerung aus Art. 11 HV, entspricht nicht den gesetzlichen
Anforderungen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat lediglich über den vom
Antragsteller geltend gemachten Anspruch auf Pflichtstundenermäßigung unter
Belassung der Besoldung entschieden. Aus welchen Gründen dieser Beschluß das
Recht des Antragstellers eingeschränkt haben soll, seine Meinung frei und
öffentlich zu äußern, ist nicht nachvollziehbar dargelegt worden.
2. Das Vorbringen des Antragstellers läßt auch nicht eine Verletzung des Art. 134
HV als möglich erscheinen. Es fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, daß der Antragsteller
durch den angegriffenen Beschluß in seinem Recht auf Zugang zu öffentlichen
Ämtern aus Gründen der Herkunft, der Rasse, des religiösen Bekenntnisses und
des Geschlechts benachteiligt worden ist.
II.
Soweit der Antragsteller eine Verletzung der Artikel 1 und 25 HV rügt, ist die
Grundrechtsklage zulässig.
Der Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, durch den dem
Antragsteller vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung -
VwGO - versagt worden ist, kann grundsätzlich Gegenstand einer
Grundrechtsklage sein; denn gegenüber dem Hauptsacheverfahren ist das
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes selbständig (StGH, Beschluß vom
13.09.1989 - P.St. 1077 -, StAnz. 1989, S. 2084).
Der Antragsteller hat gemäß § 48 Abs. 3 StGHG den Rechtsweg im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes erschöpft und form- und fristgerecht gegen den
Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs Grundrechtsklage erhoben. Er
hat ferner eine den Anforderungen des § 46 Abs. 1 StGHG genügende Verletzung
der Artikel 1 und 25 HV dargelegt.
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Obwohl der Antragsteller bisher nur den Rechtsweg im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes erschöpft hat, steht der Grundsatz der Subsidiarität der
Grundrechtsklage nicht entgegen. Dieser in § 48 Abs. 3 StGHG verankerte
Grundsatz erfordert, daß ein Antragsteller über das Gebot der
Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur Verfügung stehenden
und zumutbaren Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten
Grundrechtsverletzung außerhalb des verfassungsgerichtlichen Verfahrens zu
erwirken, dieses also möglichst entbehrlich zu machen.
Der Subsidiaritätsgrundsatz steht der Zulässigkeit einer Grundrechtsklage gegen
eine letztinstanzliche Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
allerdings dann nicht entgegen, wenn spezifische, allein die Entscheidung über den
vorläufigen Rechtsschutz betreffende Verfassungsverletzungen geltend gemacht
werden oder wenn einem Antragsteller durch die Verweisung auf den Rechtsweg in
der Hauptsache ein nicht mehr ausgleichbarer Nachteil entstünde, ferner, wenn
die Verweisung auf das Hauptsacheverfahren wegen offensichtlicher
Aussichtslosigkeit der Klage unzumutbar wäre, und schließlich in den Fällen, in
denen die Voraussetzungen vorliegen, unter denen gemäß § 48 Abs. 1 Satz 3
StGHG auch von der Erschöpfung des Rechtsweges im engeren Sinne abgesehen
werden kann (StGH, Beschluß vom 13.09.1989 - P.St. 1077 -, a.a.O.).
Der Antragsteller ist nicht auf den Rechtsweg in der Hauptsache zu verweisen,
denn das Hauptsacheverfahren verspricht offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg.
Der Staatsgerichtshof, der sich nicht an die Stelle der Fachgerichte setzen darf,
kann zwar die Erfolgsaussichten des fachgerichtlichen Hauptsacheverfahrens
lediglich im Wege der Evidenzprüfung berücksichtigen. Er ist jedoch dann
gehindert, einen Antragsteller auf den Rechtsweg in der Hauptsache zu verweisen,
wenn die Hauptsacheklage offensichtlich unzulässig oder sachlich aussichtslos ist
(StGH, Beschluß vom 13.09.1989 - P.St. 1077 -, a.a.O.).
So ist es hier. Die Ablehnung des vom Antragsteller geltend gemachten Anspruchs
auf Gewährung einer Pflichtstundenermäßigung unter Belassung der Besoldung in
dem angefochtenen Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs steht im
Einklang mit dem bereits vom Verwaltungsgericht... zitierten Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1985 - BVerwG 2 C 8.84 - (a.a.O.)
und den weiteren obergerichtlichen Entscheidungen (VGH Baden-Württemberg,
Beschluß vom 21.10.1983, DÖV 1984, 257; OVG Saarland, Urteil vom 26.02.1986,
RiA 1986, 231 und OVG Lüneburg, Urteil vom 09.09.1987, ZBR 1989, 311). Der
angefochtene Beschluß beruht damit auf einer gefestigten Rechtsprechung. Es ist
nicht zu erwarten, daß im Hauptsacheverfahren davon abgewichen werden wird.
Der Antragsteller kann auch nicht darauf verwiesen werden, sich vor Erhebung der
Grundrechtsklage um eine Umverteilung seiner Unterrichtsverpflichtungen im
Rahmen des § 5 Abs. 3 Allgemeine Dienstordnung zu bemühen. Es ist nicht
ersichtlich, daß eine solche Unterrichtsverteilung, die primär an schulischen
Interessen orientiert sein muß, in Anbetracht der zahlreichen ehrenamtlichen
Tätigkeiten des Antragstellers dessen Interessen Rechnung tragen könnte.
III.
Soweit die Grundrechtsklage zulässig ist, ist sie offenbar unbegründet.
Wird gegen eine gerichtliche Entscheidung Grundrechtsklage erhoben, so sind ihrer
Überprüfbarkeit enge Grenzen gezogen. Der Staatsgerichtshof ist kein weiteres
Rechtsmittelgericht. Es obliegt ihm daher nicht, gerichtliche Entscheidungen
allgemein auf ihre sachliche Richtigkeit sowie auf ihre Anwendung des einfachen
Rechts nachzuprüfen. Im Grundrechtsklageverfahren ist nur zu prüfen, ob das
höchste in der Sache zuständige Gericht des Landes Hessen bei der Anwendung
des Landesrechtes von der Hessischen Verfassung gewährte Grundrechte verletzt
hat. Eine solche Verletzung liegt vor, wenn eine angefochtene
Gerichtsentscheidung auf einem Landesgesetz beruht, das selbst gegen ein durch
die Hessische Verfassung gewährtes Grundrecht des Antragstellers verstößt, oder
wenn eine - an sich verfassungsgemäße - Vorschrift von dem erkennenden Gericht
durch eine Auslegung im Einzelfall verfassungswidrig angewendet worden ist
(ständige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs, vgl. Beschluß vom 28.06.1988 -
P.St. 1071 -, StAnz. 1988, S. 2117).
Der angefochtene Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und die ihm
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Der angefochtene Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und die ihm
zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen des § 106 Absätze 3 und 4 HBG sind
verfassungsgemäß.
1. § 106 Absätze 3 und 4 HBG verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des
Art. 1 HV. Der Gleichheitsgrundsatz gebietet, vergleichbare Sachverhalte
grundsätzlich mit denselben Rechtsfolgen zu regeln. Auch bei vergleichbaren
Tatbeständen verbietet der Gleichheitsgrundsatz allerdings nicht jede
Differenzierung, soweit sich dafür ein vernünftiger, aus der Natur der Sache
folgender oder sonst sachlich einleuchtender Grund finden läßt. Er ist erst dann
verletzt, wenn für die Unterscheidung ein solcher Grund nicht vorliegt, die
Regelung also willkürlich ist. Andererseits erlaubt der Gleichheitsgrundsatz mit
Rücksicht auf eine Ungleichheit verschiedener Sachverhalte nicht jede
Unterscheidung: Für sie muß sich ebenfalls gerade aus dem Sachverhalt, den die
Regelung zum Gegenstand hat, ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen
lassen (StGH, Beschluß vom 08.11.1989 - P.St. 1079 -, StAnz. 1989, S. 2517; DÖV
1990, S. 204; NVWZ 1990, S. 552).
Soweit der Antragsteller in den Regelungen des § 106 Absätze 3 und 4 HBG eine
gleichheitswidrige Benachteiligung im Vergleich zu den Vorschriften über die
Sicherung der Mandatsausübung für Gemeindevertreter in § 35 a Abs. 4 HGO und
für Kreistagsabgeordnete in § 28 a Abs. 4 HKO sieht, kann dem nicht gefolgt
werden. Nach §§ 35 a Abs. 4 HGO, 28 a Abs. 4 HKO ist dem außerhalb des
öffentlichen Dienstes beschäftigten kommunalen Mandatsträger "die für die
Mandatsausübung erforderliche Freistellung von der Arbeit zu gewähren". Auch
einem Beamten ist gemäß § 106 Abs. 3 HBG die zur Ausübung einer Tätigkeit als
Ehrenbeamter oder Mitglied einer kommunalen Vertretungskörperschaft
erforderliche Dienstbefreiung zu erteilen. Ferner ist einem Beamten nach § 106
Abs. 4 HBG zur Ausübung einer sonstigen ehrenamtlichen politischen oder
gewerkschaftlichen Betätigung auf Antrag der erforderliche Urlaub zu bewilligen,
soweit der Dienstbetrieb dadurch nicht erheblich beeinträchtigt wird. Mit den
Regelungen in §§ 35 a Abs. 4 HGO, 28 a Abs. 4 HKO einerseits und § 106 Abs. 3
HBG andererseits verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, den Mitgliedern von
kommunalen Parlamenten unabhängig von ihrer beruflichen und wirtschaftlichen
Stellung die gleichen Möglichkeiten in der Wahrnehmung ihrer Mandate
einzuräumen. Eine Differenzierung nimmt der Gesetzgeber zwischen den Beamten
und den außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten insofern vor, als
Beamte nach § 106 Abs. 4 HBG zur Ausübung jeder sonstigen politischen oder
gewerkschaftlichen Betätigung den erforderlichen Urlaub beanspruchen können,
soweit dadurch der Dienstbetrieb nicht erheblich beeinträchtigt wird und ihnen
nach § 106 Absätze 3 und 4 HBG die volle Besoldung belassen wird. Hingegen ist
der privatrechtliche Arbeitgeber weder zur Urlaubsgewährung an Arbeitnehmer zur
Ausübung einer politischen oder gewerkschaftlichen Betätigung noch zur
Lohnfortzahlung gesetzlich verpflichtet. Dem tragen die Regelungen in §§ 35 a
Abs. 4 Satz 2 HGO, 28 a Abs. 4 Satz 2 HKO Rechnung.
Ob und in welchem Umfang eine Freistellung für die Mandatsausübung gewährt
werden muß, ist für beide Berufsgruppen durch das Tatbestandsmerkmal der
Erforderlichkeit gleich geregelt. Soweit der Antragsteller im Vergleich zu den
außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten eine gleichheitswidrige
Benachteiligung sieht, macht er im Kern bei rechtlich gleicher Behandlung nur eine
Ungleichheit in der tatsächlichen Betroffenheit geltend. Denn die Beantwortung
der Frage, ob ein kommunaler Mandatsträger etwa zur Aufarbeitung der durch die
Mandatsausübung liegengebliebenen Dienst- oder Arbeitsaufgaben verpflichtet ist,
hängt sowohl bei den außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten als auch
bei Beamten von der Ausgestaltung des konkreten Arbeits- oder
Dienstverhältnisses ab und folgt nicht aus einer unterschiedlichen Behandlung der
beiden Berufsgruppen in bezug auf den jeweiligen Freistellungsanspruch durch die
§§ 106 Abs. 3 HBG, 35 a Abs. 4 HGO und 28 a Abs. 4 HKO.
2. Die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof in dem angefochtenen Beschluß
vorgenommene Auslegung des § 106 Absätze 3 und 4 HBG verstößt ebenfalls
nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 1 HV. Die Auffassung des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, daß eine Dienstbefreiung nur dann
erforderlich sei, wenn eine zeitlich festgelegte Dienstleistungspflicht des Beamten
mit einer zeitlich festgelegten sonstigen Tätigkeit im Sinne des § 106 Absätze 3
und 4 HBG zur selben Zeit zusammentrifft, beruht auf sachgerechten
Erwägungen. Aus dem Gleichheitssatz der Hessischen Verfassung läßt sich eine
Verpflichtung des Dienstherrn nicht entnehmen, einem Beamten durch eine
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Verpflichtung des Dienstherrn nicht entnehmen, einem Beamten durch eine
Verminderung des zeitlichen Umfangs seiner Dienstaufgaben einen pauschalen
Ausgleich für die Wahrnehmung eines kommunalpolitischen Mandats oder eines
sonstigen Ehrenamtes zu gewähren. Der Gesetzgeber war nicht gehalten, darüber
hinaus Belastungen auszugleichen, die sich daraus ergeben können, daß
Mandatsträger in unterschiedlichem Maß Arbeiten, die sie während der
Mandatsausübung nicht haben ausführen können, anderweit erledigen müssen.
Die Unterschiedlichkeit solcher Belastungen resultiert nicht aus der
ehrenamtlichen Tätigkeit, sondern aus der vorgegebenen unterschiedlichen
beruflichen Situation der einzelnen Mandatsträger. Sie auszugleichen ist der Staat
um so weniger verpflichtet, als das möglicherweise sehr unterschiedliche Maß
solcher Belastungen sich einerseits nur unvollkommen nach objektiven Kriterien
und in kontrollierbarer Weise feststellen läßt und andererseits derartige
Belastungen oft schon in der konkreten beruflichen Situation des betreffenden
Mandatsträgers einen Ausgleich finden, wozu nicht selten - wie bei Lehrern - eine
gewisse Freiheit in der Einteilung der Arbeitszeit gehört.
Ein Lehrer erfüllt die Gesamtarbeitszeit über die Pflichtstunden hinaus durch die
Vorbereitung und Nachbearbeitung der Unterrichtstätigkeit und die Wahrnehmung
sonstiger schul bezogener Aufgaben. Da der tatsächliche Arbeitsaufwand nicht voll
überprüfbar ist, läßt sich die Arbeitszeit der Lehrer mit der der übrigen Beamten
nicht vergleichen. Das wäre erst dann der Fall, wenn Lehrer - was an sich bestimmt
werden könnte - ebenfalls Dienststunden einhalten müßten und für die Vor- und
Nacharbeiten des Unterrichts an eine Dienststelle gebunden wären (StGH,
Beschluß vom 23.05.1979 - P.St. 854 -). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat
zu Recht angenommen, daß die Gestaltungsfreiheit des Lehrers hinsichtlich der
Bestimmung des Zeitpunktes und des Ortes der Unterrichtsvor- und -
nachbereitung einen hinreichend vernünftigen Grund darstellt, der eine
unterschiedliche Behandlung des Lehrers gegenüber einem an feste Dienstzeiten
gebundenen anderen Beamten rechtfertigt.
Die Auslegung des § 106 Absätze 3 und 4 HBG durch den Hessischen
Verwaltungsgerichtshof verstößt auch nicht deshalb gegen den
Gleichheitsgrundsatz des Art. 1 HV, weil der Gesetzgeber für die Tätigkeit der
Personalratsmitglieder mit § 93 Abs. 2 HPVG in Verbindung mit § 40 Abs. 2 Satz 2
HPVG einen weitergehenden Freistellungsanspruch geschaffen hat. Nach § 40 Abs.
2 Satz 2 HPVG haben Personalratsmitglieder, soweit sie Geschäfte des
Personalrats aus dienstlichen Gründen außerhalb der Arbeitszeit erledigen, einen
Anspruch auf Dienstbefreiung entsprechend der aufgewandten Zeit. Gemäß § 93
Abs. 2 HPVG ist bei Lehrern die Pflichtstundenzahl in angemessener Weise zu
ermäßigen. Ein als Mitglied einer kommunalen Vertretungskörperschaft,
Ehrenbeamter oder sonst ehrenamtlich politisch oder gewerkschaftlich tätiger
Beamter wird gegenüber Personalratsmitgliedern nicht gleichheitswidrig
benachteiligt. Der Gleichheitssatz ist erst dann verletzt, wenn eine Gruppe von
Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die
ungleiche Behandlung rechtfertigen. Maßgeblicher Bezugspunkt für die Prüfung
eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz ist also die Frage, ob eine
Personengruppe gegenüber einer anderen ohne hinreichend sachlichen Grund
unterschiedlich behandelt wird (BVerfG, Beschluß vom 31.05.1988 - 1 BvL 22/85 -,
BVerfGE 78, 232 [247]). Der sachlich einleuchtende Grund für eine weitergehende
Freistellungsregelung für Personalratsmitglieder sind die dem Personalrat in §§ 60
ff. HPVG übertragenen allgemeinen und besonderen Aufgaben, die der Personalrat
aus dienstlichen Gründen und zum Wohle der Beschäftigten wahrzunehmen
verpflichtet ist. In der Dienststellenbezogenheit der Tätigkeit der
Personalratsmitglieder liegt ein hinreichend sachlicher Grund, der ihre
Besserstellung nicht willkürlich erscheinen läßt.
3. Ob Art. 25 Satz 2 HV ein Grundrecht darstellt und ob sämtliche ehrenamtlichen
Tätigkeiten des Antragstellers unter diese Norm fallen, bedarf keiner näheren
Prüfung. Aus den dargelegten Gründen verstößt § 106 Absätze 3 und 4 HBG in der
Auslegung, die er durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof erfahren hat,
auch nicht gegen diese Verfassungsvorschrift, zumal deren nähere Ausgestaltung
ausdrücklich dem Gesetzgeber überlassen worden ist (Art. 25 Satz 3 HV).
IV.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.