Urteil des StGH Hessen vom 14.03.2017

Gericht

Staatsgerichtshof des Landes Hessen

Aktenzeichen

P.St. 812

Entschieden

14.03.2017

Schlagworte

Soziales grundrecht , Numerus clausus , Hessen , Ausländer , Treu und glauben , Ergänzung , Beruf , Eltern , Schutzwürdiges interesse , Universität

StGH Hessen: soziales grundrecht, numerus clausus, hessen, ausländer, treu und glauben, ergänzung, beruf, eltern, schutzwürdiges interesse, universität

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 812

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 59 Verf HE, § 2 Abs 1

LernMFrhG HE vom

30.05.1969, § 2 Abs 2

LernMFrhG HE vom

30.05.1969

Diese Entscheidung hat

Gesetzeskraft.

(Unterrichtsgeldfreiheit in Hessen)

Leitsatz

Die Unterrichtsgeldfreiheit nach Verf HE Art 59 ist ein soziales Grundrecht; als

Teilhaberecht steht es unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der

einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann.

Eine zeitlich unbegrenzte Unterrichtsgeldfreiheit entspricht nicht dem Wesensgehalt der

Verf HE Art 59 Abs 1 S 1 und ist nicht vertretbar.

Die in GULE (hessisches Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittel*-freiheit) § 2

festgelegte Bestimmung, daß Unterrichtsgeldfreiheit für Studierende entfällt, die den

Abschluß ihres Studiums unangemessen hinauszögern und daß für ein Zweitstudium

nur unter bestimmten Voraussetzungen Unterrichtsgeldfreiheit gewährt wird, ist mit der

Verf HE vereinbar.

Gründe

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob § 2 Abs 1 und 2 des Gesetzes über

Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen - GULE - idF

vom 30. Mai 1969 (GVBl I S 114) - das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes

über Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 23.

September 1974 (GVBl I S 456) hat den hier in Betracht kommenden § 2 GULE

nicht berührt - mit Art 59 der Verfassung des Landes Hessen - HV - vereinbar sind,

soweit

Unterrichtsgeldfreiheit für solche Studierende entfällt, die den Abschluß ihres

Studiums unangemessen hinauszögern,

ein zweites Studium nur dann unterrichtsgeldfrei ist, wenn es für den

erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet.

Art 59 HV lautet:

(1) In allen öffentlichen Grundschulen, Mittelschulen höheren Schulen und

Hochschulen ist der Unterricht unentgeltlich. Unentgeltlich sind auch die Lernmittel

mit Ausnahme der an den Hochschulen gebrauchten. Das Gesetz muß vorsehen,

daß für begabte Kinder sozial Schwächergestellter Erziehungsbeihilfen zu leisten

sind. Es kann anordnen, daß ein angemessenes Schulgeld zu zahlen ist, wenn die

wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst

Unterhaltspflichtigen es gestattet.

(2) Der Zugang zu den Mittelschulen, höheren Schulen und Hochschulen ist nur

von der Eignung des Schülers abhängig zu machen.

§ 2 GULE bestimmt:

Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit

(1) Die Unterrichtsgeldfreiheit entfällt für Studierende, die den Abschluß ihres

Studiums unangemessen hinauszögern.

(2) Ein zweites Studium ist nur dann unterrichtsgeldfrei, wenn es für den

erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet. Ausnahmen bedürfen der

Zustimmung des Kultusministers.

II.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist jugoslawischer Staatsangehöriger. 1957

schloß er in Jugoslawien das Jurastudium mit dem Erwerb des Grades Diplom-Jurist

ab. Noch vor dem Abschluß dieses Studiums begann er das Studium der

Philosophie und absolvierte bis 1957 vier Semester dieses Studienfachs in

Jugoslawien.

Ab Sommersemester 1964 studierte er an der Johann Wolfgang Goethe-

Universität in F. Philosophie. Am 13. April 1968 wurde er zwangsweise

exmatrikuliert, weil er die von ihm geforderten Studiengebühren nicht gezahlt

hatte. Im Wintersemester 1968/69 setzte er das Philosophiestudium an der

Universität F. wieder fort. 1970 erfuhr er, daß er auf Grund von

Gegenseitigkeitsvereinbarungen mit dem jugoslawischen Staat in Hessen

Unterrichtsgeldfreiheit erhalten könne, die ihm auf seinen Antrag vom

Wintersemester 1970/71 ab zugestanden wurde. Für das Wintersemester 1973/74

forderte die Universität von ihm erneut Studiengebühren. Er legte gegen die

Anforderung Widerspruch ein und beantragte, ihm weiterhin Unterrichtsgeldfreiheit

zu gewähren. Durch Bescheid vom 29. Mai 1974 wies der Hessische Kultusminister

diesen Antrag unter Hinweis auf § 2 Abs 1 GULE zurück, da der Kläger keine

zwingenden Gründe nachgewiesen habe, die erkennen ließen, daß eine

unangemessene Verzögerung des Studienabschlusses durch ihn nicht vorliege. Er

habe die nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz in Verbindung mit der

Förderungshöchstdauer-Verordnung vom 9. November 1972 festgelegte

Förderungshöchstdauer um mehr als vier Semester überschritten. Auf Grund der

geschilderten persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse sei kein zwingender

Grund gegeben, ihm weiterhin Unterrichtsgeldfreiheit zu gewähren.

Die Klage des Studenten gegen den Bescheid des Kultusministers wies das

Verwaltungsgericht in Frankfurt am Main durch Urteil vom 23. Oktober 1974 ab

und führte zur Begründung aus, zwingende Gründe für die Verzögerung des

Studienabschlusses könnten bei dem Kläger allenfalls für sechs Semester

anerkannt werden. Diese zusätzlichen sechs Semester habe er jedoch

unterrichtsgeldfrei studiert. Darüber hinaus könne Unterrichtsgeldfreiheit nicht

weiter gewährt werden. Sonach sei dem Hessischen Kultusminister bei seinem

Ablehnungsbescheid vom 29. Mai 1974 kein Ermessensfehler unterlaufen.

Gegen dieses Urteil legte der Kläger Berufung ein. Der Hessische

Verwaltungsgerichtshof sah sich an einer Sachentscheidung gehindert, weil er § 2

Abs 1 und Abs 2 GULE für verfassungswidrig hält. Darüber könne gemäß Art 132

HV nur der Staatsgerichtshof entscheiden. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof

ist der Auffassung, daß § 2 Abs 1 und Abs 2 GULE mit Art 59 HV nicht vereinbar

sind. Hierzu führt er aus:

Im Falle der Verfassungswidrigkeit des § 2 GULE müsse die Klage insoweit Erfolg

haben, als der ablehnende Bescheid des Kultusministers aufzuheben sei. Nur für

das Sommersemester 1975 sei § 2 GULE ohne Bedeutung, weil der Kläger wegen

Beurlaubung keine Studiengebühren zu zahlen brauchte. Die Klage müsse aber

abgewiesen werden, wenn § 2 GULE mit Art 59 Abs 1 HV vereinbar sei. Denn dem

Anspruch des Klägers stände dann sowohl § 2 Abs 2 Satz 1 als auch § 2 Abs 1

GULE entgegen. § 2 GULE sei aber mit Art 59 HV nicht vereinbar.

Nach Art 59 Abs 1 Satz 1 HV sei in allen öffentlichen Grundschulen, Mittelschulen,

höheren Schulen und Hochschulen der Unterricht unentgeltlich. Dafür bedürfe es

nicht noch einer gesetzlichen Regelung (vgl Staatsgerichtshof des Landes Hessen,

Urteil vom 27. Mai 1949, StAnz 1949 S 348). Nach Art 59 Abs 1 Satz 3 HV -

gemeint ist offensichtlich Satz 4 - könne allerdings durch Gesetz angeordnet

werden, daß ein angemessenes Schulgeld zu zahlen sei, wenn die wirtschaftliche

Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltspflichtigen es gestatte.

In dieser Möglichkeit sehe der Senat jedoch eine Ausnahmeregelung, andernfalls

hätte der Staatsgerichtshof des Landes Hessen in seinem Urteil vom 27. Mai 1949

schwerlich zu der Feststellung gelangen können, daß Art 59 Abs 1 Satz 1 HV

unmittelbar geltendes Recht sei, das keiner besonderen Ausgestaltung durch den

Gesetzgeber mehr bedürfe.

§ 2 Abs 1 GULE stelle keine durch Art 59 Abs 1 HV zugelassene Ausnahme von der

Unterrichtsgeldfreiheit dar. Die Dauer des Studiums sei nach Art 59 Abs 1 HV für

die Zahlung des Unterrichtsgeldes nicht maßgebend. § 2 Abs 1 GULE besage

nichts darüber, daß entsprechend Art 59 Abs 1 Satz 4 HV die Verpflichtung zur

Zahlung eines Unterrichtsgeldes von der wirtschaftlichen Lage des Studierenden,

seiner Eltern oder sonst Unterhaltspflichtiger abhängig sein solle. Entscheidend für

den Wegfall der Unterrichtsgeldfreiheit sei deshalb im Rahmen des § 2 Abs 1 GULE

nicht die wirtschaftliche Lage des Studierenden, seiner Eltern oder der sonst

Unterhaltspflichtigen. Nur eine solche wirtschaftliche Lage dürfe aber nach Art 59

Abs 1 Satz 4 HV Grund dafür sein, gesetzlich die Zahlung eines angemessenen

Schulgeldes anzuordnen.

§ 2 Abs 1 GULE könne auch nicht unter dem Gesichtspunkt als rechtsgültig

angesehen werden, daß die dort getroffene Regelung das mildere Mittel

gegenüber einer Verweisung von der Hochschule darstelle. Denn der Entzug der

Unterrichtsgeldfreiheit bei einem unangemessenen hinausgezögerten Abschluß

des Studiums werde in erster Linie sozial schwache Studierende dazu zwingen, ihr

Studium abzubrechen. Eine Benachteiligung wirtschaftlich schlechter gestellter

Personen solle aber durch Art 59 Abs 1 HV gerade vermieden werden. Abgesehen

davon dürfe nach Art 59 Abs 2 HV der Zugang zu den Hochschulen und das

Weiterstudium nur von der Eignung des Studierenden abhängig gemacht werden.

Nach § 2 Abs 2 Satz 1 GULE sei ein zweites Studium nur dann unterrichtsgeldfrei,

wenn es für den erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeute. Auch diese

Vorschrift sei mit der Ausnahmeregelung des Art 59 Abs 1 Satz 4 HV nicht zu

vereinbaren. Nur wirtschaftliche Gründe erlaubten es, von der allgemeinen

Unterrichtsgeldfreiheit abzuweichen. Die Regelung in § 2 Abs 2 GULE möge zwar

ein vernünftiger Gesichtspunkt sein, um gegen die Überfüllung der Universitäten

anzugehen; sie stehe aber mit Art 59 Abs 1 HV nicht in Einklang.

Daß der Kläger Ausländer ist, sei im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.

Die Regelung in § 2 GULE gelte gleichermaßen für Hessen, andere Deutsche und

Ausländer, nachdem Art 1 Nr 1 des Zweiten Änderungsgesetzes zum GULE vom

23. September 1974 (GVBl I S 456) den § 1 Abs 3 GULE gestrichen habe.

Der Präsident des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat unter Bezugnahme auf

den Vorlagebeschluß nach Art 133 Abs 1 HV, § 41 Abs 1 des Gesetzes über den

Staatsgerichtshof - StGHG - den Staatsgerichtshof um Entscheidung gebeten.

III.

Gemäß Art 131, 132 HV, § 42 Abs 1 StGHG ist den Mitgliedern der Hessischen

Landesregierung, dem Hessischen Landtag, der Vorsitzenden und

Berichterstatterin sowie dem jetzigen Vorsitzenden des Landtagsausschusses, der

mit den Vorarbeiten für das Gesetz befaßt war (Kulturpolitischer Ausschuß), sowie

den Beteiligten am Ausgangsverfahren, dem Studenten B. und dem Präsidenten

der Johann Wolfgang Goethe-Universität in F., Gelegenheit zur Äußerung gegeben

worden. Außer dem Ministerpräsidenten haben die Mitglieder der Landesregierung

keine Stellungnahme abgegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat

mitgeteilt, daß der Landtag nicht beabsichtige, sich in diesem Verfahren zu

äußern. Auch der Präsident der Johann Wolfgang Goethe-Universität hat eine

dahingehende Erklärung abgegeben. Die Vorsitzende und Berichterstatterin des

Kulturpolitischen Ausschusses, die mit den Vorarbeiten für das Gesetz in der 6.

Wahlperiode des Hessischen Landtags befaßt war, wie auch der gegenwärtige

Vorsitzende dieses Ausschusses haben sich nicht geäußert.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat sich ebenfalls nicht schriftsätzlich erklärt,

in der Hauptverhandlung jedoch Ausführungen zu seiner persönlichen Situation

und zum Stand seines Studiums gemacht. Er hat insbesondere hervorgehoben,

daß ihn seine Krankheiten gehindert hätten, sein Philosophiestudium zügig zu

beenden. Derzeit befasse er sich mit rechtsphilosophischen Problemen, die er in

eine Dissertation einfließen lassen wolle. Zum Abschluß seiner Arbeit benötige er

noch drei bis vier Semester.

Der Hessische Ministerpräsident hat beantragt, der Staatsgerichtshof möge

feststellen, § 2 Abs 1 des Gesetzes über Unterrichtsgeldfreiheit und

Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl I

S 114), zuletzt geändert durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes

über Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 23.

September 1974 (GVBl I S 456) ist mit der Verfassung des Landes Hessen

vereinbar.

Der Ministerpräsident hält die Vorlage für zulässig, aber für unbegründet und

hat sich dazu wie folgt geäußert:

a) Die Vorlagefrage bedürfe der Einschränkung. Das vorlegende Gericht

stellte § 2 GULE insgesamt zur Prüfung. Für seine Entscheidung könne es

aber nur auf die Gültigkeit des § 2 Abs 1 GULE ankommen. Auf § 2 Abs 2

GULE, der Unterrichtsgeldfreiheit für ein Zweitstudium nur dann gewähre,

wenn dies für den erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeute,

könne eine Abweisung der Klage nicht gestützt werden. Dem Kläger des

Ausgangsverfahrens sei für mehrere Semester Unterrichtsgeldfreiheit

gewährt worden, obwohl der entscheidenden Behörde bekannt gewesen

sei, daß er sein Philosophiestudium als Zweitstudium nach dem in

Jugoslawien abgeschlossenen Studium der Rechtswissenschaft

aufgenommen habe. Die Fragen, ob dieses neue Studium eine sinnvolle

Ergänzung des ersten Studiums im Sinne des § 2 Abs 2 GULE bedeute und

ob Studienabschlüsse im Ausland überhaupt von dieser Vorschrift erfaßt

würden, könnten nach dieser jahrelangen Verwaltungspraxis nicht mehr

zum Nachteil des Klägers aufgeworfen werden. Sie seien im

Ablehnungsbescheid und im erstinstanzlichen Urteil auch nicht gestellt

worden. Insoweit sei die Auffassung des vorlegenden Gerichts offensichtlich

unhaltbar.

Eine weitere Einschränkung der Prüfung auf die Frage, ob § 2 Abs 1 GULE

insoweit mit Art 59 HV vereinbar sei, als er auf Ausländer angewendet werde,

erscheine nicht möglich. Zwar habe der Staatsgerichtshof in zwei Entscheidungen

aus dem Jahre 1956 festgestellt, daß Art 59 HV kein Grundrecht für Ausländer

gewähre. Davon sei auch heute noch auszugehen, da sich seit diesen

Entscheidungen die rechtliche Stellung der Ausländer nicht so wesentlich

verändert habe, daß ihnen ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf gleiche

staatliche Leistungen im Bildungswesen wie für Inländer zugewachsen sein könnte.

Die staatliche Förderung von Ausländern im Bereich des Bildungswesens werde

nicht durch die Verfassung, sondern durch zwischenstaatliche Verträge geregelt.

Eine solche Beschränkung der Prüfung auf Ausländer werde aber dem Sinn des § 2

Abs 1 GULE nicht gerecht. Die Vorschrift beanspruche allgemeine Geltung. Sie sei

nicht als Spezialvorschrift für Ausländer gedacht. Das vorlegende Gericht habe

auch zutreffend darauf hingewiesen, daß durch die Streichung des früheren § 1

Abs 3 GULE Inländer und Ausländer ausdrücklich gleichgestellt worden seien. Diese

Gleichstellung schließe eine Differenzierung bei der verfassungsrechtlichen Prüfung

aus.

b) Art 59 HV verbürge die Unterrichtsgeldfreiheit an Hochschulen nur für die

dem jeweiligen Fach angemessene Dauer des Studiums. § 2 Abs 1 GULE

bleibe im Rahmen dieser dem Grundrecht immanenten Begrenzung.

Art 59 HV solle "freie Bahn dem Tüchtigen" gewähren ohne Rücksicht auf die

Einkommensverhältnisse und Vermögensverhältnisse der Eltern. Er biete auch

dem sozial Schwächeren die Chance, sich ohne Belastung durch staatliche

Gebühren auf einen Beruf mit akademischer Ausbildung vorzubereiten. Chancen

seien aber immer begrenzt. Die Grenze ergebe sich hier aus der Natur der Sache.

Die Hilfe sei nach der Zielsetzung der Vorschrift nur für den Zeitraum notwendig

und damit zugleich zulässig, der für Durchführung und Abschluß des gewählten

Studiums angemessen sei.

Bei der Auslegung des Art 59 HV sei weiterhin zu berücksichtigen, daß es sich

um ein soziales Grundrecht, ein Recht auf Teilhabe an staatlichen Leistungen

handele. Teilhaberechte seien aber im Gegensatz zu klassischen Grundrechten

nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs als "neue, noch vage, der

Differenzierung zugängliche Rechte - wenn sie schon Grundrechtscharakter

angenommen hätten - einschränkend zu interpretieren, um dem gewöhnlichen

Gesetzgeber bei der Ausgestaltung, die immer von wechselnden Umständen

abhängig sein wird, nicht über Gebühr die Hände zu binden". Wie das

Bundesverfassungsgericht im "Numerus-clausus-Urteil" vom 18. Juli 1972 zu Art 12

Abs 1 GG in Verbindung mit Art 3 Abs 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip

festgestellt habe, seien Teilhaberechte grundsätzlich auf das jeweils Vorhandene

beschränkt, zumindest stünden sie "unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne

dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen

kann", wobei die Abgrenzung in erster Linie dem Gesetzgeber in eigener

Verantwortung obliege. Ein unbegrenztes subjektives Anspruchsdenken auf Kosten

der Allgemeinheit sei unvereinbar mit dem Sozialstaatsgedanken, zu dem sich

auch die Hessische Verfassung bekenne. Es würde dem Gebiet sozialer

Gerechtigkeit geradezu zuwiderlaufen, die nur begrenzt verfügbaren öffentlichen

Mittel unter Vernachlässigung anderer wichtiger Gemeinschaftsbelange bevorzugt

einem privilegierten Teil der Bevölkerung zugute kommen zu lassen.

Als Konkretisierung des Sozialstaatsgedankens stehe Art 59 HV unter diesem

"Vorbehalt des Möglichen", dem Vorbehalt dessen, "was der einzelne

vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann". Ebensowenig wie aus

Art 12 Abs 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgedanken eine Verpflichtung

des Staates abgeleitet werden könne, für jeden Bewerber zu jeder Zeit den von

ihm gewünschten Studienplatz bereitzustellen, könne aus Art 59 HV ein Anspruch

auf unbegrenzte Unterrichtsgeldfreiheit hergeleitet werden. Ein zeitlich

unbegrenzter Anspruch des einzelnen auf Gewährung von Unterrichtsgeldfreiheit

für sein Hochschulstudium widerspräche dem Charakter des Art 59 HV als

Teilhaberecht.

c) § 2 Abs 1 GULE verdeutliche diese immanenten Grenzen des

Verfassungsanspruchs auf Unterrichtsgeldfreiheit. Er beuge

mißbräuchlicher Ausnutzung des Teilhaberechts vor. Als der Gesetzgeber

die Vorschrift erstmalig in das neugefaßte Gesetz über

Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom

28. Juni 1961 (GVBl S 100) aufgenommen habe, sei diese Einfügung in der

Regierungsvorlage ausdrücklich mit der Notwendigkeit begründet worden,

Mißbräuche beim Studium an Hochschulen zu verhindern.

Die Regelung des § 2 Abs 1 GULE genüge auch den rechtsstaatlichen

Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen. Der unbestimmte

Rechtsbegriff des "unangemessenen hinauszögern" enthalte ein objektives und ein

subjektives Tatbestandsmerkmal. Zunächst komme es auf die tatsächliche Dauer

des Studiums an, deren Angemessenheit sich aus der in den Prüfungsordnungen

und Studienordnungen vorgeschriebenen Semesterzahl und einem sich aus

Erfahrungen ergebenden Zuschlag weiterer Semester ergäbe, der dem

allgemeinen Bildungsauftrag der wissenschaftlichen Hochschulen und der

"akademischen Freiheit" des Studenten Rechnung trage. Hinzu kämen als

subjektive, auf den Einzelfall abgestellte Kriterien die besonderen Umstände und

persönlichen Gründe, die im Einzelfall ein längeres Studium rechtfertigen könnten.

Mit dieser gesetzlichen Regelung werde sowohl den allgemeinen Anforderungen an

die Dauer eines ernsthaft betriebenen Studiums als auch den persönlichen

Umständen und Verhältnissen des Studierenden voll entsprochen.

d) Mit dem Gegenschluß, den das vorlegende Gericht aus dem

Gesetzesvorbehalt in Art 59 Abs 1 Satz 4 HV ziehe, verkenne es den Sinn

dieser Bestimmung. Wenn diese Verfassungsvorschrift es dem einfachen

Gesetzgeber überlasse, für wirtschaftlich besser gestellte Schüler und

Eltern die Zahlung von Schulgeld anzuordnen, lege sie nicht eine

Ausnahme vom Grundsatz unbeschränkter Unterrichtsgeldfreiheit fest. Sie

stelle es vielmehr dem Gesetzgeber anheim, in eigener Gestaltungsfreiheit

den Personenkreis zu bestimmen, der wegen seiner wirtschaftlichen

Leistungskraft keiner Unterrichtsgeldfreiheit zur Wahrung seiner

Chancengleichheit bedürfe. Eine solche Befugnis des Gesetzgebers,

Gruppen von wirtschaftlich Stärkeren von dem verfassungsrechtlich

verbürgten Anspruch auf Teilhabe an Staatsleistungen auszuschließen,

lasse aber keinen Rückschluß auf die dem Grundrecht immanenten

Schranken zu, die im Einzelfall eine mißbräuchliche Ausnutzung des

Teilhaberechts durch die jeweils Berechtigten verhindern sollten.

e) Gegen die Regelung des § 2 Abs 1 GULE lasse sich auch nicht einwenden,

daß an Stelle des Entzuges der Unterrichtsgeldfreiheit der Ausschluß vom

Studium das richtige Mittel zur Verhinderung von Mißbräuchen sei. Mit der

Zwangsexmatrikulation würde zwar der Anspruch der Hochschule auf

Zahlung von Studiengebühren erlöschen und damit das Recht auf

Unterrichtsgeldfreiheit für den Betroffenen gegenstandslos werden. Der

Abbruch des Studiums durch zwangsweise Exmatrikulation treffe aber den

Studenten wesentlich härter als der Entzug der Unterrichtsgeldfreiheit. Im

ersten Fall sei eine Fortsetzung des Studiums in der Regel ausgeschlossen,

im zweiten Fall stehe der Weiterführung des Studiums - bei etwas erhöhter

finanzieller Anstrengung - kein Hindernis entgegen. Der Gesetzgeber habe

das mildere Mittel gewählt. Es sei nicht ersichtlich, gegen welche

Verfassungsbestimmung er dadurch verstoßen haben solle.

f) § 17 Abs 3 Hochschulrahmengesetz - HRG - vom 26. Januar 1976 (BGBl I S

185) wirke sich auf die zur Prüfung gestellte Vorschrift nicht aus. Die dort

aufgestellten strengen Regeln für das Erlöschen der Rechte aus der

Einschreibung bei Überschreitung der regelmäßigen Studiendauer hätten

noch keine unmittelbare Geltung. Sie müßten erst durch Aufnahme in das

nach § 72 Abs 1 HRG bis zum 30. Januar 1979 zu erlassende Landesrecht

für Studenten und Verwaltung bindende Kraft erhalten. Dann dürften die

Rechte aus der Einschreibung voraussichtlich schon bei kürzeren

Überschreitungen der Regelstudienzeiten erlöschen - was der hessische

Gesetzgeber allerdings noch wird prüfen müssen -, als es bei der

gegenwärtigen Regelung der Fall ist.

g) Sollte der Staatsgerichtshof auch § 2 Abs 2 GULE in die Prüfung

einbeziehen, wäre dessen Verfassungsmäßigkeit aus den gleichen Gründen

wie die des § 2 Abs 1 GULE zu bejahen. Ein Zweitstudium, das sich für den

erstrebten Beruf nicht als sinnvolle Ergänzung des Erststudiums darstelle,

würde zu einer der Zielsetzung der Verfassung widersprechenden

übermäßigen Nutzung des Teilhaberechts führen.

Der Landesanwalt hat sich dem Normenkontrollverfahren mit dem Antrage des

Ministerpräsidenten angeschlossen. Er hält § 2 Abs 1 GULE mit der Verfassung des

Landes Hessen für vereinbar und stimmt den Ausführungen des

Ministerpräsidenten zur Einschränkung der Vorlagefrage und zur Unbegründetheit

der Vorlage in allen wesentlichen Punkten zu.

Die Vorlage ist zulässig.

Art 133 HV läßt ein Verfahren der konkreten Normenkontrolle nur zu, wenn es für

die Entscheidung des Ausgangsverfahrens auf die Gültigkeit der zur Prüfung

gestellten Vorschrift ankommt. Wie das Ausgangsverfahren dient das konkrete

Normenkontrollverfahren der Entscheidung über den dort anhängigen

Verfahrensgegenstand. Die Vorlagefrage muß daher in einem bestimmten

sachlichen Bezug zu dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens stehen, dh nur

wenn das Gericht bei Gültigkeit der vorgelegten Norm anders entscheiden würde

als bei ihrer Ungültigkeit, kommt es bei der Entscheidung auf die Gültigkeit der

Norm an (so StGH, Urteil vom 19. Mai 1976 - P St 757 -, StAnz 1976 S 1134, unter

Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des BVerfG, ua in BVerfGE 36, 258, 263

mit weiteren Nachweisen). Die Besonderheit der Vorlagefrage besteht in diesem

Falle darin, daß sie zwei an sich selbständige, in einer Vorschrift zusammengefaßte

Tatbestände zur verfassungsrechtlichen Prüfung stellt. Die beiden Gründe, nach

denen die Unterrichtsgeldfreiheit für Studierende entfällt, stehen jedoch in einem

inneren Zusammenhang. Handelt es sich - wie im Ausgangsverfahren - um ein

unangemessen hinausgezögertes Zweitstudium, so können beide Gründe für den

Fortfall der Unterrichtsgeldfreiheit erheblich sein, wenn auch der Frage des

Zweitstudiums eine logische Priorität zukommt. Den Anforderungen, die an die

Entscheidungserheblichkeit der Absätze 1 und 2 des § 2 GULE zu stellen sind,

genügt der Vorlagebeschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs angesichts

der besonderen Lage des Ausgangsverfahrens.

Nach Auffassung des Vorlagegerichts steht dem Klagebegehren auch § 2 Abs

2 GULE entgegen, nach dem ein zweites Studium nur dann unterrichtsgeldfrei ist,

wenn es für den erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet. Dabei geht

das Vorlagegericht davon aus, daß es sich bei dem Philosophiestudium des

Klägers im Ausgangsverfahren im Verhältnis zu dem in Jugoslawien

abgeschlossenen Jurastudiums um ein Zweitstudium handelt, das im Hinblick auf

das Berufsziel keine sinnvolle Ergänzung seines Erststudiums darstellt. Diese

Rechtsansicht ist nicht offensichtlich unhaltbar; denn bei einer Verpflichtungsklage

sind heute, in dem ablehnenden Verwaltungsakt noch nicht vorgebrachte

Tatsachen und Rechtsgründe uneingeschränkt zu berücksichtigen.

Der Vorlage steht auch nicht entgegen, daß dem Kläger des

Ausgangsverfahrens für mehrere Semester seines Philosophiestudiums

Unterrichtsgeldfreiheit gewährt worden ist.

Läßt sich die Entscheidung des vorlegenden Gerichts möglicherweise auf

verschiedene, völlig selbständig nebeneinanderstehende Rechtsgründe und

Rechtsvorschriften stützen, so hat das Gericht die Wahl, diejenige Vorschrift zur

Begründung seiner Entscheidung heranzuziehen, nach der sich der ihm

unterbreitete Sachverhalt nach seiner Meinung am einfachsten entscheiden läßt.

Genausowenig wie das Vorlagegericht den Staatsgerichtshof bei der vom Einzelfall

ausgehenden konkreten Normenkontrolle zwingen kann, eine gesetzliche

Vorschrift verfassungsgerichtlich zu überprüfen, die vom Sinn und Zweck des

Ausgangsverfahrens her nicht entscheidungserheblich ist, kann der

Staatsgerichtshof dem Vorlagegericht vorschreiben, seine Entscheidung ohne

Bezugnahme auf die für nichtig gehaltene Vorschrift auf Grund anderer

Rechtsvorschriften zu treffen. Der Staatsgerichtshof hat vielmehr in Fällen, in

denen die Entscheidung des Vorlagegerichts unter zwei verschiedene gesetzliche

Tatbestände subsumiert werden kann, den vom Vorlagegericht für seine

Entscheidung gewählten rechtlichen Ausgangspunkt zugrundezulegen und nur zu

prüfen, ob es von diesem Ausgangspunkt her auf die Gültigkeit der in ihrem

Rechtsbestand umstrittenen Vorschrift ankommt (vgl dazu Geiger, Gesetz über

das Bundesverfassungsgericht, Kommentar, 1952, § 82 BVerfGG, Anm 3, S 261).

Der Entscheidungserheblichkeit des § 2 Abs 2 GULE steht weiter nicht

entgegen, daß sich das Vorlagegericht noch nicht darüber schlüssig geworden ist -

jedenfalls enthält der Vorlagebeschluß insoweit keine Ausführungen -, ob dem

Kläger nach der jahrelangen Verwaltungspraxis das Zweitstudium

entgegengehalten werden kann, obwohl dieser Umstand der entscheidenden

Behörde von Anfang an bekannt war. Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab,

ob bei dem Kläger nach dem Grundsatz von Treu und Glauben ein etwaiges

Vertrauen in die Aufrechterhaltung eines fehlerhaften Verwaltungshandelns

begründet worden ist. Wenn es sich um die Frage handelt, ob fehlerhaftes

Verwaltungshandeln für die Zukunft aufrechterhalten bleiben muß, weil es der

Grundsatz des Vertrauensschutzes verlangt, hat bei der Abwägung, ob das

öffentliche Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gegenüber dem

Vertrauen des Betroffenen auf die Beständigkeit behördlicher Entscheidungen

überwiegt, das Interesse des Betroffenen in der Regel hinter dem Interesse an der

Wiederherstellung des gesetzmäßigen Zustandes zurückzutreten, wenn

Leistungen aus öffentlichen Mitteln gewährt werden. Das gilt insbesondere dann,

wenn die Entscheidung über die Unterrichtsgeldfreiheit immer wieder neu getroffen

wird, wie das hier der Fall ist. Es sind in dem Ausgangsverfahren indessen keine

Gesichtspunkte erkennbar, die ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse des

Klägers an der Aufrechterhaltung des Zustandes gegenüber der Gesetzmäßigkeit

der Verwaltung rechtfertigen könnten. Kann er sich demnach nicht auf den

Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, so kommt es bei der Entscheidung

des Ausgangsverfahrens auch auf die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 2 GULE

ausschlaggebend an.

Unabhängig davon würde eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß ein zweites

Studium nur dann unterrichtsgeldfrei ist, wenn es für den erstrebten Beruf eine

sinnvolle Ergänzung bedeutet, der Zustimmung des Kulturministers bedürfen (§ 2

Abs 2 Satz 2 GULE). Ob die sachlichen Voraussetzungen für die Erteilung der

Ausnahmebewilligung erfüllt sind, kann das Vorlagegericht nicht selbst

entscheiden, sondern nur die Verpflichtung aussprechen, den Kläger des

Ausgangsverfahrens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu

bescheiden. Die Ausnahmebewilligung und die Zustimmung des Kultusministers

hierzu sind Ermessensentscheidungen, die auch der Staatsgerichtshof im Rahmen

der Prüfung der Entscheidungserheblichkeit nicht vorwegnehmen kann.

Hinzu kommt, daß der Grundsatz der Subsidiarität des konkreten

Normenkontrollverfahrens gegenüber der Pflicht zur vollständigen Sachaufklärung

und zur abschließenden Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit im

Ausgangsverfahren dort eine Ausnahme zuläßt, wo die Klärung einer

verfassungsrechtlichen Frage durch den Staatsgerichtshof im Hinblick auf

Parallelverfahren von allgemeiner Bedeutung ist (vgl Leibholz-Rupprecht,

Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Rechtsprechungskommentar, 1968, § 80 Rdnr

21 S 260/261). Wie dem Staatsgerichtshof bekannt ist, sind bei dem

Vorlagegericht noch mehrere Verfahren zu § 2 GULE anhängig, in denen es

ebenfalls auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit beider Absätze dieser Vorschrift

- also auch auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines unterrichtsgeldfreien

Zweitstudiums - ankommt. Das Vorlagegericht hat diese Verfahren bis zur

Entscheidung des Staatsgerichtshofs in dem vorliegenden

Normenkontrollverfahren gemäß § 94 VwGO ausgesetzt (ua Beschluß des Hess

VGH vom 26. April 1976 - VI OE 29/75 -).

Schließlich ist die Vorlage auch insoweit zulässig, als das Vorlagegericht § 2

Abs 1 GULE in die Vorlagefrage einbezieht. Neben dem Gesichtspunkt des

Zweitstudiums könnte dem Klagebegehren im Ausgangsverfahren zugleich der

Umstand entgegenstehen, daß der Kläger den Abschluß seines Studiums

unangemessen hinausgezögert hat. Deshalb hängt die Entscheidung

gleichermaßen von der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 1 GULE ab. Das hat das

Vorlagegericht in einer Art 133 Abs 1 HV, § 41 Abs 3 StGHG genügenden Weise

dargelegt. Im Falle der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs 1 GULE müßte nämlich

der ablehnende Bescheid des Hessischen Kultusministers aufgehoben werden,

andernfalls müßte die Klage abgewiesen werden, weil der Kläger des

Ausgangsverfahrens sein Philosophiestudium unangemessen hinausgezögert hat,

selbst wenn man ihm gewisse sprachliche Schwierigkeiten und eine weitere

zulässige Hinauszögerung des Studienabschlusses zubilligen würde. Diese

Rechtsansicht des Vorlagegerichts ist nicht offensichtlich unhaltbar.

Zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage sei abschließend bemerkt,

daß es unerheblich ist, daß der Kläger des Ausgangsverfahrens Ausländer ist. Die

Entscheidungserheblichkeit ist nicht etwa deshalb zu verneinen, weil sich

Ausländer nicht auf Art 59 HV berufen können, wie der Staatsgerichtshof in zwei

früheren Entscheidungen festgestellt hat (vgl Urteil vom 11. Mai 1956 - P ST 191 -,

StAnz 1965, S 552 (554), und Urteil vom 13. Juli 1956 - P St 204 -, StAnz 1956 S

780 (781)). Eine solche Beschränkung der Prüfung trüge weder Sinn und

Zielsetzung des § 2 GULE auf dessen Geltung es auch für den Ausländer

ankommt, Rechnung, wenn er auch keine Spezialvorschrift für Ausländer darstellt.

Zu Recht geht das Vorlagegericht davon aus, daß § 2 GULE gleichermaßen für

Hessen, andere Deutsche und Ausländer gilt. Die Vorschrift beansprucht also

allgemeine Geltung, nachdem durch Art 1 Nr 1 des Zweiten Änderungsgesetzes

zum GULE vom 23. September 1974 (GVBl 1974 I S 456) die Bestimmung des § 1

Abs 3 GULE gestrichen worden ist. Sie bot unter bestimmten Umständen die

Möglichkeit, von Ausländern Studiengebühren zu verlangen. Nunmehr soll allen

ausländischen Studenten Unterrichtsgeldfreiheit gewährt werden, und zwar

unabhängig davon, ob ihr Heimatland die Gegenseitigkeit verbürgt (vgl Hessischer

Landtag, 7. Wahlperiode, Drucksache 7/5832, Begründung zum Gesetzentwurf der

Hessischen Landesregierung für ein Zweites Gesetz zur Änderung des GULE).

Dieser allgemeine Geltungsanspruch des § 2 GULE zwingt auch zur umfassenden

verfassungsrechtlichen Prüfung an den Normen der Verfassung des Landes

Hessen und ihren ungeschriebenen Verfahrensgrundsätzen, also nicht nur an den

Grundrechten, wenn sie auch in aller Regel das Schwergewicht bilden.

II.

§ 2 Abs 1 und 2 GULE ist mit Art 59 HV vereinbar.

Bei der Auslegung von Verfassungsnormen hat der Staatsgerichtshof die

verschiedenen Funktionen einer Verfassungsnorm zu erschließen. Dabei ist

derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, welche die juristische Wirkungskraft

der betreffenden Norm am stärksten entfaltet. Soweit sich danach die sachliche

Reichweite einer Verfassungsnorm durch Auslegung unmittelbar erschließen läßt,

bleibt kein Raum für eine konstitutive Regelung durch den Gesetzgeber (vgl StGH,

Urteil vom 19. Mai 1976 - P St 757 -, aaO, S 1139). Diese Grundsätze gelten auch

für die Auslegung von Grundrechtsnormen, und zwar auch dann, wenn der

Gesetzgeber in einer Grundrechtsvorschrift ermächtigt ist, das "Nähere" zu regeln,

wie weit auch immer im übrigen der Umfang dieser Befugnis im Einzelfall erstreckt

werden muß. Zwar enthält Art 59 HV nicht ausdrücklich eine derartige

Regelungsbefugnis, doch bestimmt er in seinem Abs 1 Satz 3 und 4, was "das

Gesetz" vorsehen muß und anordnen kann. Damit hat der Verfassungsgeber

bereits dem Gesetzgeber eine die Unterrichtsgeldfreiheit erweiternde

(Erziehungsbeihilfen) und beschränkende (Schulgeld) Regelungskompetenz

übertragen; der Gesetzgeber ist im übrigen nach Art 63 Abs 1 HV an die

Unantastbarkeit des Grundrechts als solches gebunden. Daraus folgt, daß der

Gesetzgeber, wenn er sich in dem grundrechtsgeschützten Raum bewegt, die

Bedeutung des Grundrechts in der sozialen Ordnung zum Ausgangspunkt seiner

Regelung nehmen muß, weil die Grundrechte unabänderlich sind und den

Gesetzgeber unmittelbar binden (Art 26 HV). Nicht er bestimmt frei den Inhalt

eines Grundrechts, sondern umgekehrt kann sich aus dem Gehalt des

Grundrechts eine inhaltliche Begrenzung seines Gesetzgebungsermessens

ergeben (vgl BVerfGE 7, 377 (403f)).

Geht man von diesen Grundsätzen aus, so bestehen gegen die

Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 1 GULE keine durchgreifenden Bedenken.

Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat in seinem Urteil vom 8. Juli 1949

- P St 22 - (StAnz 1949 S 248 = VerwRspr 2, 20 = ESVGH 11/II S 9 (L)) festgestellt,

daß Art 59 Abs 1 Satz 1 HV kein Programmsatz, sondern unmittelbar geltendes

Recht ist. Damit hat er nur ausgesprochen, daß diese Vorschrift - anders als Art

145 Satz 3 der Weimarer Verfassung - eine "aktuelle Rechtsnorm" darstelle. Auf

diese Weise wollte der Staatsgerichtshof klarstellen, daß es keines zusätzlichen

Gesetzgebungsaktes mehr bedurfte, um die Unterrichtsgeldfreiheit in Hessen

einzuführen; ebensowenig durfte der Gesetzgeber sie in der Weise beschränken,

daß für eine bestimmte Zeit die Unterrichtsgeldfreiheit überhaupt nicht galt;

deshalb wurde § 7 Abs 2 Satz 1 des Gesetzes über Unterrichtsgeldfreiheit und

Lernmittelfreiheit vom 16. Februar 1949 (GVBl 1949 S 18) für verfassungswidrig

und ungültig erklärt, nach dem bereits gezahlte Unterrichtsgelder nicht

zurückerstattet wurden. Die Unterrichtsgeldfreiheit "galt" seit Inkrafttreten der

Verfassung als unmittelbares Recht, weil Art 59 Abs 1 Satz 1 HV "gerichtlich

erkennbar (justitiabel) und vollziehbar" war. Wörtlich heißt es dann weiter:

"Kein Kriterium ist es beim Vorliegen dieser Voraussetzungen, ob noch

erläuternde Ausführungsbestimmungen zweckmäßig sind; diese nehmen der

Verfassungsbestimmung nicht den Charakter der Aktualität, wie auch jedes

andere Gesetz durch Ausführungsbestimmungen nicht in seinem Wesen

beeinträchtigt oder in seiner Geltung berührt wird".

Das bedeutet, daß der Staatsgerichtshof schon in dieser Entscheidung zwar

von der unmittelbaren Geltung der Verfassungsnorm ausgegangen ist, aber

gleichwohl nicht die weitere Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers

ausgeschlossen hat, ohne - wie das Vorlagegericht annimmt - in Art 59 Abs 1 Satz

1 HV und Art 59 Abs 1 Satz 3 und 4 HV ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zu sehen.

Dieser Ausgangspunkt wird bestätigt durch die beiden Urteile des

Staatsgerichtshofs vom 11. Mai 1956 - P St 191 - (StAnz 1956 S 552 = ESVGH

11/II S 17 (L)) und vom 13. Juli 1956 - P St 204 - (StAnz 1956 S 760 = ESVGH 11/II

S 18 (L)), in denen das Recht auf Unterrichtsgeldfreiheit als soziales Grundrecht

erkannt worden ist. An dieser Auffassung hält der Staatsgerichtshof auch jetzt

fest.

Wenn das Recht auf Unterrichtsgeldfreiheit als soziales Grundrecht betrachtet

wird, so ergeben sich aus dieser Zuordnung Einschränkungen für den

Wirkungsbereich. In der modernen Industriegesellschaft, die Daseinsvorsorge,

soziale Sicherung uns sonstige Förderungsmaßnahmen als Aufgaben des Staates

betrachtet, tritt an die Seite der ursprünglichen Forderung grundrechtlicher

Sicherung der Freiheit vor dem Staat die gegenläufige Forderung nach

grundrechtlicher Sicherung der Teilhabe durch den Staat. Sie hat ihren

Niederschlag in der Verbürgung sozialer Grundrechte und in dem Bestreben

gefunden, grundrechtliche Leistungsansprüche zu entwickeln. Indessen sind die

hierzu vertretenen Auffassungen in der heutigen Staatsrechtslehre nicht

einheitlich. Sie reichen von der grundsätzlichen Ablehnung einer generellen

Erweiterung des Schutzbereichs der Grundrechte (vgl etwa Martens, VVDStRL, Bd

30 (1972), S 7 (29ff); KLein, Die Grundrechte im demokratischen Staat, 1972

(Urban-Taschenbücher Bd 208), S 58ff) bis zu der Forderung, auf Grund eines vom

Gedanken des sozialen Rechtsstaats determinierten Grundrechtsverständnisses

sowie einer betont institutionellen Sicht der Grundrechte diese auch als positive

Gewährleistungsprinzipien zu deuten, die den Gesetzgeber verfassungsrechtlich

verpflichten, reale Freiheitsbetätigung durch aktive Förderung und Unterstützung

zu sichern, ja sogar erst zu ermöglichen (vgl etwa Häberle, VVDStRL, Bd 30

(1972), S 43 (69ff, 90ff, 112ff); Rupp, JZ 1971, 401 (402); Friauf, DVBl 1971, 674

(676ff)). In der Frage der unmittelbaren Einklagbarkeit staatlicher

Gewährleistungsansprüche auf Grund von Grundrechten, vor allem aber im

praktischen Ergebnis besteht bei allen unterschiedlichen Auffassungen weitgehend

Übereinstimmung: Einen subjektiven, durch Klage und Verfassungsbeschwerde

durchsetzbaren Leistungsanspruch des einzelnen gewähren die Grundrechte in der

Regel nicht (vgl von Mutius, VerwArch, Bd 64 (1973), S 183 (186)).

Der Staatsgerichtshof hat bereits in seinem Urteil vom 11. Mai 1966 - P St 191

- (aaO) betont, daß soziale Grundrechte "in viel höherem Maße als die meisten

klassischen Grundrechte der Differenzierung zugänglich" sind und hinzugefügt, daß

"derartig neue, noch vage, der Differenzierung zugängliche Rechte - wenn sie

schon Grundrechtscharakter angenommen haben - einschränkend zu

interpretieren sind, um den gewöhnlichen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung, die

immer von wechselnden Umständen abhängig sein wird, nicht über Gebühr die

Hände zu binden". Dieser Rechtsgedanke findet sich auch in der Numerus-clausus-

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 1972 (BVerfGE 33, 303,

333), die sich mit dem in Art 12 Abs 1 Satz 1 GG gewährleisteten Recht auf freie

Wahl des Berufes und der Ausbildungsstätte in Verbindung mit dem allgemeinen

Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip befaßt. Das

Bundesverfassungsgericht hat keinen Zweifel darüber gelassen, daß die als soziale

Grundrechte erscheinenden Teilhaberechte auch soweit sie nicht von vornherein

auf das jeweils Vorhandene beschränkt sind, "doch unter dem Vorbehalt des

Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der

Gesellschaft beanspruchen kann", stehen. Wie der Staatsgerichtshof so hat auch

das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung dem einfachen Gesetzgeber

die Befugnis eingeräumt, in eigener Verantwortung und unter Rücksichtnahme auf

die Haushaltswirtschaft und andere Gemeinschaftsbelange Begrenzungen der

Teilhaberechte vorzunehmen.

Was der einzelne vom Staat im Rahmen des Art 59 HV vernünftigerweise als

Studienförderung erwarten und verlangen kann, ist eine Unterrichtsgeldfreiheit für

die Dauer eines Studiums, das in einer dem Studienfach angemessenen Zeit

abgewickelt wird. Eine solche Begrenzung ist gerade unter Beachtung des Art 59

Abs 1 Satz 1 HV als eines sozialen Grundrechts zweckmäßig, notwendig und

zumutbar.

a) Wie der Staatsgerichtshof bereits in seinem erwähnten Urteil vom 11. Mai

1966 - P St 191 - (aaO) - ausgeführt hat, liegt der Zweck des Art 59 HV

darin, "freie Bahn dem Tüchtigen zu gewähren, ohne Rücksicht auf

Einkommensverhältnisse oder Vermögensverhältnisse der Eltern". Auch

dem sozial Schwächeren soll eine akademische Ausbildung nicht deshalb

verschlossen sein, weil er die Mittel für das Unterrichtsgeld nicht aufbringen

kann. Diese Förderung benötigt er aber nur für die angemessene Dauer

des Studiums. Deshalb hat der Gesetzgeber in § 2 Abs 1 GULE in richtiger

Beurteilung des Grundrechts aus Art 59 HV die Grenzen des

Verfassungsanspruchs auf Unterrichtsgeldfreiheit bestimmt. Dadurch wird,

worauf der Ministerpräsident zutreffend hinweist, zugleich die

mißbräuchliche Ausnutzung des Teilhaberechts verhindert.

Diese Regelung entspricht auch der - wie dargelegt - gebotenen

einschränkenden Auslegung sozialer Grundrechte. Wenn der Gesetzgeber ein

solches gemeinschaftsbezogenes Grundrecht verwirklicht, schränkt er es weder

ein noch gestaltet er es näher aus, weil die Verfassung es von vornherein nur mit

einem beschränkten Inhalt und nur in einem beschränkten Umfang gewährt. Mit

dem Fortfall der Unterrichtsgeldfreiheit für Studierende, die den Abschluß ihres

Studiums unangemessen hinauszögern, hat der Gesetzgeber den

gemeinschaftsgebundenen Grenzbereich festgelegt, um Kollisionen zwischen den

berechtigten Interessen der einzelnen Staatsbürger und der Gemeinschaft zu

verhindern (vgl dazu Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, Kommentar,

Erster Band, 1954, Art 63 Anm 4, S 310). In das Wesen des Grundrechts aus Art

59 Abs 1 Satz 1 HV hat er damit nicht eingegriffen, weil er seine soziale

Gebundenheit in einer gesetzlichen Vorschrift verdeutlicht hat. Die Grenzen der

möglichen Differenzierung hat der Gesetzgeber durch § 2 Abs 1 GULE nicht

überschritten.

b) Eine zeitlich unbegrenzte Unterrichtsgeldfreiheit entspräche nicht dem

Wesensgehalt des Art 59 Abs 1 Satz 1 HV und wäre auch nicht vertretbar.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Numerus-clausus-Urteil vom

18. Juli 1972 in diesem Zusammenhang festgestellt, daß ein unbegrenztes

subjektives Anspruchsdenken auf Kosten der Allgemeinheit mit dem

Sozialstaatsgedanken unvereinbar sei und hinzugefügt, daß es dem Gebot

sozialer Gerechtigkeit geradezu zuwiderlaufen würde, "die nur begrenzt

verfügbaren Mittel unter Vernachlässigung anderer wichtiger

Gemeinschaftsbelange bevorzugt einem privilegierten Teil der Bevölkerung

zugutekommen zu lassen" (BVerfGE 33, 303, 334f). Der Staat würde im

Bereich der Bildung unverantwortlich handeln, wenn er auf der einen Seite

zeitlich unbegrenzt Unterrichtsgeldfreiheit gewährte, auf der anderen Seite

aber dringend benötigte Mittel für den Ausbau des Bildungswesens nicht zu

Verfügung stellen könnte. Diese Gedankengänge gelten uneingeschränkt

auch für die Auslegung hessischer Verfassungsnormen, da der

Sozialstaatsgedanke der Verfassung des Landes Hessen ebenfalls

zugrunde liegt. Er hat in ihr durch die Bestimmungen der Art 27 bis 47 HV

sogar einen genaueren Ausdruck gefunden als im Grundgesetz, das sich

zur Sozialordnung auf wenige und allgemeine Grundsätze (vgl

insbesondere Art 20 Abs 1, 29 Abs 1 GG) beschränkt. Die Verfassung des

Landes Hessen hat damit die Sozialbindung dem Freiheitsbegriff

zugeordnet und besonders betont (vgl dazu Zinn-Stein, 1954, aaO, vor Art

27 Anm II, 1 und 2, S 170f). Der Sozialstaatsgedanke ist daher bei der

Auslegung von Grundrechten heranzuziehen, weil er sie mitgestaltet. Das

gilt insbesondere, wenn es sich um ein soziales Grundrecht - wie die

Unterrichtsgeldfreiheit des Art 59 HV - handelt.

c) Die Begrenzung, die § 2 Abs 1 GULE der Unterrichtsgeldfreiheit zuteil

werden läßt, ist für den Kläger des Ausgangsverfahrens zumutbar. Auch zu

dieser Überlegung kann auf die Entscheidung des

Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 1972 verwiesen werden, in der

ausgeführt ist, daß der einzelne sich diejenigen Schranken seiner

Handlungsfreiheit gefallen lassen müsse, "die der Gesetzgeber zur Pflege

und Förderung des sozialen Zusammenlebens in den Grenzen des

allgemein zumutbaren vorsieht, vorausgesetzt, daß dabei die

Eigenständigkeit der Person gewahrt bleibt" (BVerfGE 33, 303, 334).

Jedermann hat nach Art 2 Abs 1 HV die Freiheit, seine eigenen Mittel für

eine unangemessene VErlängerung seines Studiums einzusetzen. Dazu

kann er jedoch keine Förderung von der Allgemeinheit erwarten, weil auch

das allgemeine Freiheitsrecht den inhärenten Beschränkungen der

Sozialbindung unterliegt.

Entgegen der Ansicht des Vorlagegerichts lassen sich aus Art 59 Abs 1 Satz 4

HV keine gegenteiligen Folgerungen ziehen. Wenn dort bestimmt ist, der

Gesetzgeber könne anordnen, daß ein angemessenes Schulgeld zu zahlen ist,

wenn die wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst

Unterhaltspflichtigen es gestattet, so liegt darin eine Ermächtigung des

Gesetzgebers, wirtschaftlich stärkere Gruppen zu einem Beitrag für die Kosten des

Unterrichtswesens zu verpflichten und damit einen sozialen Ausgleich zu schaffen.

Die Möglichkeit einer allgemeinen Beschränkung des Teilhaberechts an der

Unterrichtsgeldfreiheit wird durch diese Ermächtigung nicht berührt, da Art 59 Abs

1 Satz 4 HV keinen echten Gesetzesvorbehalt enthält (vgl Zinn-Stein, 1954, aaO,

Art 59, Anm 8, S 297 und Art 63, Anm 4, S 311). Deshalb kann der Ansicht des

Vorlagegerichts nicht gefolgt werden, daß nur die wirtschaftliche Lage des

Studierenden, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltsverpflichteten der Grund

dafür sein dürfe, die Unterrichtsgeldfreiheit entfallen zu lassen, weil nur sie dazu

berechtige, gesetzlich die Zahlung eines angemessenen Schulgeldes anzuordnen.

Die in § 2 Abs 1 GULE festgelegte Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit wird

durch Art 59 Abs 2 HV gestützt. In diesem Absatz wird der Zugang an den Schulen

"nur von der Eignung des Schülers" abhängig gemacht. Die Eignung ist also

Voraussetzung für die unentgeltliche Inanspruchnahme des Bildungsgebotes. Sie

wird bei solchen Schülern und Studenten in Frage gestellt werden müssen, die den

Abschluß ihrer Ausbildung unangemessen hinauszögern.

III.

Von dem dargelegten Ausgangspunkt her, daß Art 59 HV als soziales Grundrecht

immanente Schranken enthält, die sich nicht nur auf die wirtschaftliche Lage des

Studenten beziehen, erweist sich auch § 2 Abs 2 GULE als verfassungsgemäß. Wie

bereits ausgeführt, ist es der Zweck der in Art 59 Abs 1 Satz 1 HV gewährten

Unterrichtsgeldfreiheit, jedem Begabten ohne Rücksicht auf seine wirtschaftlichen

Verhältnisse die Möglichkeit zu einer Ausbildung zu geben. Hat aber jemand

bereits ein abgeschlossenes Studium zurückgelegt, so hält sich das Verlangen

nach Unterrichtsgeldfreiheit für einen weitern Studiengang nicht mehr im Rahmen

der dem Grundrecht der Unterrichtsgeldfreiheit immanenten Schranke "des

Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der

Gesellschaft beanspruchen kann". Die Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit auf

ein abgeschlossenes Studium ist ebenfalls zweckmäßig, notwendig und zumutbar,

weil der Studienabgänger in aller Regel in die Lage versetzt wird, durch die

Aufnahme eines entsprechenden Berufes seinen Unterhalt angemessen zu

bestreiten.

Allerdings ist dem Vorlagegericht zuzugeben, daß diese Möglichkeit entfallen kann,

wenn der Hochschulabsolvent wegen der allgemeinen wirtschaftlichen Situation

und insbesondere wegen der bestehenden Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt

keine seinem Studium angemessene Beschäftigung finden kann. Aber auch

diesem Gesichtspunkt hat der Gesetzgeber in § 2 Abs 2 GULE mit Rücksicht auf

das soziale Grundrecht aus Art 59 Abs 1 Satz 1 HV Rechnung getragen. Einmal ist

ein zweites Studium auch dann unterrichtsgeldfrei, wenn es für den erstrebten

Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet (Satz 1). Darüber hinaus sieht § 2 Abs 2

weitere Ausnahmen vor, die der Zustimmung des Kultusministers bedürfen (Satz

2). Damit hat der Gesetzgeber in zulässiger Weise den Grenzbereich der

Unterrichtsgeldfreiheit auch für ein zweites Studium bestimmt.

IV.

§ 2 GULE verstößt auch nicht gegen sonstiges Verfassungsrecht. Der

Staatsgerichtshof kann die Vereinbarkeit der im Verfahren der konkreten

Normenkontrolle nach Art 133 Abs 1 HV vorgelegten Gesetzesvorschrift mit der

Verfassung des Landes Hessen an Hand aller ihrer einschlägigen Bestimmungen

und verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen überprüfen, auch wenn sie von

dem Vorlagegericht nicht in Betracht gezogen worden sind (vgl StGH, Urteil vom

19. Mai 1976 - P St 757 -, aaO, S 1142).

Der Kläger im Ausgangsverfahren kann sich nicht auf Art 1 HV

(Gleichheitssatz) berufen. Der Gleichheitssatz ist nicht verletzt, wenn dem Kläger

nach Ablauf einer angemessenen Studienzeit keine Unterrichtsgeldfreiheit mehr

gewährt wird. Die Chancengleichheit ist für ihn gewahrt, wenn ihm die Möglichkeit

gegeben wird, sich eine akademische Ausbildung zu verschaffen, die ihm bei einer

Belastung mit staatlichen Gebühren versagt wäre. Die Ausbildungszeit muß sich

aber an dem messen lassen, was ein wirtschaftlich Stärkerer normalerweise für

sich in Anspruch nimmt. Zu der im Ausgangspunkt vergleichbaren Frage der

Bewilligung des Armenrechts im Zivilprozeß hat das Bundesverfassungsgericht

wiederholt betont, daß es mit dem Grundgesetz in Einklang stehe, wenn das

Gesetz die Bewilligung des Armenrechts davon abhängig mache, daß die

Durchführung des Verfahrens hinreichende Aussicht auf Erfolg bieten müsse und

nicht mutwillig sein dürfe (BVerfGE 35, 348, 359). In einer früheren Entscheidung

hatte dieses Gericht die allgemeine Bedeutung des Instituts des Armenrechts

dargelegt und dazu ausgeführt, daß es "nicht volle formelle Gleichheit herstellen

kann und soll, sondern nur bewirken will, daß der Unbemittelte wenigstens

einigermaßen in der gleichen Weise Rechtsschutz in Anspruch nehmen kann, wie

das ein seine Prozeßaussichten vernünftig erwägender Begüterter tun könnte"

(BVerfGE 9, 124, 130). Es hat hinzugefügt, daß auch der Gerechtigkeitsgedanke,

bei dem auch die Rücksicht auf den Steuerzahler, der die Prozeßkosten des

prozessierenden Unbemittelten zu tragen habe, nicht außer Betracht bleiben

dürfe. Diese Überlegungen können uneingeschränkt auf die in § 2 Abs 1 GULE

getroffene Entscheidung des Gesetzgebers übertragen werden. Sie verdeutlichen,

daß die dort festgelegte Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit auch dem

Gleichheitssatz nicht widerspricht.

Der unbestimmte Rechtsbegriff des "unangemessen hinauszögern" des

Studienabschlusses genügt auch den rechtsstaatlichen Anforderungen an die

Bestimmtheit von Rechtsnormen, die das Rechtsstaatsprinzip verlangt. Daß der

Gesetzgeber sich eines unbestimmten Rechtsbegriffs bedient, ist

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl BVerfGE 21, 73 (79) unter Hinweis

auf BVerfGE 3, 225 (243); 13, 153 (161)). Ob der Gesetzgeber bei der Bestimmung

eines gesetzlichen Tatbestandes sich eines Begriffes bedient, der - wie hier - einen

Kreis von Sachverhalten deckt oder eng umschriebene Tatbestandsmerkmale

aufstellt, liegt in seinem Ermessen. Diesen Ermessensspielraum hat der

Gesetzgeber bei der Fassung des § 2 Abs 1 GULE nicht überschritten. Die

Unangemessenheit kann sich aus objektiven und aus subjektiven Gesichtspunkten

ergeben. In objektiver Hinsicht kommt es auf die in den Prüfungsordnungen und

Studienordnungen vorgeschriebene Semesterzahl an, die Anhaltspunkte für eine

dem Studienfach angemessene Studiendauer ergibt. Die subjektive Seite der

Betrachtung kann Abweichungen rechtfertigen, die sich aus den persönlichen

Verhältnissen des Studierenden herleiten lassen. Eine umfassende und auf den

Einzelfall abgestellte Beurteilung der Studiensituation ist damit gewährleistet. Daß

die Notwendigkeit der Auslegung der gesetzlichen Begriffsbestimmung gegeben

bleibt, "nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem

Gesetz fordert" (so BVerfGE 21, 245, 261).

Der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 1 GULE wird nicht dadurch Abbruch

getan, daß der Begriff des "unangemessen hinauszögern" durch § 2 der

Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über Unterrichtsgeldfreiheit und

Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 24. Juni 1975 (GVBl 1975 I S 174)

ausgefüllt worden ist. Der Gesetzgeber ist hier von Art 63 Abs 2 HV befreit, weil -

wie bereits ausgeführt - Art 59 HV keinen echten Gesetzesvorbehalt enthält. Art

63 HV stellt die besonderen Erfordernisse nur für die Fälle des echten

Gesetzesvorbehalts auf, sei es, daß die Verfassung die Beschränkung durch

Gesetz (besonders) zuläßt oder die nähere Ausgestaltung einem Gesetz

(ausdrücklich) vorbehält (vgl Zinn-Stein, 1954, aaO, Art 63, Anm 4, S 310).

Aus denselben Erwägungen zur Frage der Verletzung des

Gleichheitsgrundsatzes und der Bestimmtheit von Rechtsnormen sind Bedenken

gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 2 GULE nicht herzuleiten.

71 Das Hochschulrahmengesetz (HRG) des Bundes vom 26. Januar 1976 (BGBl I S

185) ist für die rechtliche Beurteilung der Vorlage ohne Bedeutung. In § 17 Abs 3

HRG sind zwar Regeln für das Erlöschen der Rechte aus der Einschreibung bei

Überschreitung der regelmäßigen Studiendauer aufgestellt. Die Regelung gilt

jedoch nicht unmittelbar in den Ländern. Der Landesgesetzgeber ist in § 72 Abs 2

HRG lediglich angewiesen, innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten des

Gesetzes den Vorschriften der Kapitel 1 bis 5 entsprechende Landesgesetze zu

erlassen. Ein dahingehendes Gesetz liegt im Lande Hessen noch nicht vor, so daß

§ 2 GULE fortgilt.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.