Urteil des StGH Hessen, Az. P.St. 812

StGH Hessen: soziales grundrecht, numerus clausus, hessen, ausländer, treu und glauben, ergänzung, beruf, eltern, schutzwürdiges interesse, universität
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Gericht:
Staatsgerichtshof
des Landes
Hessen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
P.St. 812
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 59 Verf HE, § 2 Abs 1
LernMFrhG HE vom
30.05.1969, § 2 Abs 2
LernMFrhG HE vom
30.05.1969
Diese Entscheidung hat
Gesetzeskraft.
(Unterrichtsgeldfreiheit in Hessen)
Leitsatz
Die Unterrichtsgeldfreiheit nach Verf HE Art 59 ist ein soziales Grundrecht; als
Teilhaberecht steht es unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der
einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann.
Eine zeitlich unbegrenzte Unterrichtsgeldfreiheit entspricht nicht dem Wesensgehalt der
Verf HE Art 59 Abs 1 S 1 und ist nicht vertretbar.
Die in GULE (hessisches Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittel*-freiheit) § 2
festgelegte Bestimmung, daß Unterrichtsgeldfreiheit für Studierende entfällt, die den
Abschluß ihres Studiums unangemessen hinauszögern und daß für ein Zweitstudium
nur unter bestimmten Voraussetzungen Unterrichtsgeldfreiheit gewährt wird, ist mit der
Verf HE vereinbar.
Gründe
A.
I.
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob § 2 Abs 1 und 2 des Gesetzes über
Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen - GULE - idF
vom 30. Mai 1969 (GVBl I S 114) - das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes
über Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 23.
September 1974 (GVBl I S 456) hat den hier in Betracht kommenden § 2 GULE
nicht berührt - mit Art 59 der Verfassung des Landes Hessen - HV - vereinbar sind,
soweit
1.
Unterrichtsgeldfreiheit für solche Studierende entfällt, die den Abschluß ihres
Studiums unangemessen hinauszögern,
2.
ein zweites Studium nur dann unterrichtsgeldfrei ist, wenn es für den
erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet.
Art 59 HV lautet:
(1) In allen öffentlichen Grundschulen, Mittelschulen höheren Schulen und
Hochschulen ist der Unterricht unentgeltlich. Unentgeltlich sind auch die Lernmittel
mit Ausnahme der an den Hochschulen gebrauchten. Das Gesetz muß vorsehen,
daß für begabte Kinder sozial Schwächergestellter Erziehungsbeihilfen zu leisten
sind. Es kann anordnen, daß ein angemessenes Schulgeld zu zahlen ist, wenn die
wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst
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wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst
Unterhaltspflichtigen es gestattet.
(2) Der Zugang zu den Mittelschulen, höheren Schulen und Hochschulen ist nur
von der Eignung des Schülers abhängig zu machen.
§ 2 GULE bestimmt:
Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit
(1) Die Unterrichtsgeldfreiheit entfällt für Studierende, die den Abschluß ihres
Studiums unangemessen hinauszögern.
(2) Ein zweites Studium ist nur dann unterrichtsgeldfrei, wenn es für den
erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet. Ausnahmen bedürfen der
Zustimmung des Kultusministers.
II.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist jugoslawischer Staatsangehöriger. 1957
schloß er in Jugoslawien das Jurastudium mit dem Erwerb des Grades Diplom-Jurist
ab. Noch vor dem Abschluß dieses Studiums begann er das Studium der
Philosophie und absolvierte bis 1957 vier Semester dieses Studienfachs in
Jugoslawien.
Ab Sommersemester 1964 studierte er an der Johann Wolfgang Goethe-
Universität in F. Philosophie. Am 13. April 1968 wurde er zwangsweise
exmatrikuliert, weil er die von ihm geforderten Studiengebühren nicht gezahlt
hatte. Im Wintersemester 1968/69 setzte er das Philosophiestudium an der
Universität F. wieder fort. 1970 erfuhr er, daß er auf Grund von
Gegenseitigkeitsvereinbarungen mit dem jugoslawischen Staat in Hessen
Unterrichtsgeldfreiheit erhalten könne, die ihm auf seinen Antrag vom
Wintersemester 1970/71 ab zugestanden wurde. Für das Wintersemester 1973/74
forderte die Universität von ihm erneut Studiengebühren. Er legte gegen die
Anforderung Widerspruch ein und beantragte, ihm weiterhin Unterrichtsgeldfreiheit
zu gewähren. Durch Bescheid vom 29. Mai 1974 wies der Hessische Kultusminister
diesen Antrag unter Hinweis auf § 2 Abs 1 GULE zurück, da der Kläger keine
zwingenden Gründe nachgewiesen habe, die erkennen ließen, daß eine
unangemessene Verzögerung des Studienabschlusses durch ihn nicht vorliege. Er
habe die nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz in Verbindung mit der
Förderungshöchstdauer-Verordnung vom 9. November 1972 festgelegte
Förderungshöchstdauer um mehr als vier Semester überschritten. Auf Grund der
geschilderten persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse sei kein zwingender
Grund gegeben, ihm weiterhin Unterrichtsgeldfreiheit zu gewähren.
Die Klage des Studenten gegen den Bescheid des Kultusministers wies das
Verwaltungsgericht in Frankfurt am Main durch Urteil vom 23. Oktober 1974 ab
und führte zur Begründung aus, zwingende Gründe für die Verzögerung des
Studienabschlusses könnten bei dem Kläger allenfalls für sechs Semester
anerkannt werden. Diese zusätzlichen sechs Semester habe er jedoch
unterrichtsgeldfrei studiert. Darüber hinaus könne Unterrichtsgeldfreiheit nicht
weiter gewährt werden. Sonach sei dem Hessischen Kultusminister bei seinem
Ablehnungsbescheid vom 29. Mai 1974 kein Ermessensfehler unterlaufen.
Gegen dieses Urteil legte der Kläger Berufung ein. Der Hessische
Verwaltungsgerichtshof sah sich an einer Sachentscheidung gehindert, weil er § 2
Abs 1 und Abs 2 GULE für verfassungswidrig hält. Darüber könne gemäß Art 132
HV nur der Staatsgerichtshof entscheiden. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof
ist der Auffassung, daß § 2 Abs 1 und Abs 2 GULE mit Art 59 HV nicht vereinbar
sind. Hierzu führt er aus:
Im Falle der Verfassungswidrigkeit des § 2 GULE müsse die Klage insoweit Erfolg
haben, als der ablehnende Bescheid des Kultusministers aufzuheben sei. Nur für
das Sommersemester 1975 sei § 2 GULE ohne Bedeutung, weil der Kläger wegen
Beurlaubung keine Studiengebühren zu zahlen brauchte. Die Klage müsse aber
abgewiesen werden, wenn § 2 GULE mit Art 59 Abs 1 HV vereinbar sei. Denn dem
Anspruch des Klägers stände dann sowohl § 2 Abs 2 Satz 1 als auch § 2 Abs 1
GULE entgegen. § 2 GULE sei aber mit Art 59 HV nicht vereinbar.
Nach Art 59 Abs 1 Satz 1 HV sei in allen öffentlichen Grundschulen, Mittelschulen,
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Nach Art 59 Abs 1 Satz 1 HV sei in allen öffentlichen Grundschulen, Mittelschulen,
höheren Schulen und Hochschulen der Unterricht unentgeltlich. Dafür bedürfe es
nicht noch einer gesetzlichen Regelung (vgl Staatsgerichtshof des Landes Hessen,
Urteil vom 27. Mai 1949, StAnz 1949 S 348). Nach Art 59 Abs 1 Satz 3 HV -
gemeint ist offensichtlich Satz 4 - könne allerdings durch Gesetz angeordnet
werden, daß ein angemessenes Schulgeld zu zahlen sei, wenn die wirtschaftliche
Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltspflichtigen es gestatte.
In dieser Möglichkeit sehe der Senat jedoch eine Ausnahmeregelung, andernfalls
hätte der Staatsgerichtshof des Landes Hessen in seinem Urteil vom 27. Mai 1949
schwerlich zu der Feststellung gelangen können, daß Art 59 Abs 1 Satz 1 HV
unmittelbar geltendes Recht sei, das keiner besonderen Ausgestaltung durch den
Gesetzgeber mehr bedürfe.
§ 2 Abs 1 GULE stelle keine durch Art 59 Abs 1 HV zugelassene Ausnahme von der
Unterrichtsgeldfreiheit dar. Die Dauer des Studiums sei nach Art 59 Abs 1 HV für
die Zahlung des Unterrichtsgeldes nicht maßgebend. § 2 Abs 1 GULE besage
nichts darüber, daß entsprechend Art 59 Abs 1 Satz 4 HV die Verpflichtung zur
Zahlung eines Unterrichtsgeldes von der wirtschaftlichen Lage des Studierenden,
seiner Eltern oder sonst Unterhaltspflichtiger abhängig sein solle. Entscheidend für
den Wegfall der Unterrichtsgeldfreiheit sei deshalb im Rahmen des § 2 Abs 1 GULE
nicht die wirtschaftliche Lage des Studierenden, seiner Eltern oder der sonst
Unterhaltspflichtigen. Nur eine solche wirtschaftliche Lage dürfe aber nach Art 59
Abs 1 Satz 4 HV Grund dafür sein, gesetzlich die Zahlung eines angemessenen
Schulgeldes anzuordnen.
§ 2 Abs 1 GULE könne auch nicht unter dem Gesichtspunkt als rechtsgültig
angesehen werden, daß die dort getroffene Regelung das mildere Mittel
gegenüber einer Verweisung von der Hochschule darstelle. Denn der Entzug der
Unterrichtsgeldfreiheit bei einem unangemessenen hinausgezögerten Abschluß
des Studiums werde in erster Linie sozial schwache Studierende dazu zwingen, ihr
Studium abzubrechen. Eine Benachteiligung wirtschaftlich schlechter gestellter
Personen solle aber durch Art 59 Abs 1 HV gerade vermieden werden. Abgesehen
davon dürfe nach Art 59 Abs 2 HV der Zugang zu den Hochschulen und das
Weiterstudium nur von der Eignung des Studierenden abhängig gemacht werden.
Nach § 2 Abs 2 Satz 1 GULE sei ein zweites Studium nur dann unterrichtsgeldfrei,
wenn es für den erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeute. Auch diese
Vorschrift sei mit der Ausnahmeregelung des Art 59 Abs 1 Satz 4 HV nicht zu
vereinbaren. Nur wirtschaftliche Gründe erlaubten es, von der allgemeinen
Unterrichtsgeldfreiheit abzuweichen. Die Regelung in § 2 Abs 2 GULE möge zwar
ein vernünftiger Gesichtspunkt sein, um gegen die Überfüllung der Universitäten
anzugehen; sie stehe aber mit Art 59 Abs 1 HV nicht in Einklang.
Daß der Kläger Ausländer ist, sei im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.
Die Regelung in § 2 GULE gelte gleichermaßen für Hessen, andere Deutsche und
Ausländer, nachdem Art 1 Nr 1 des Zweiten Änderungsgesetzes zum GULE vom
23. September 1974 (GVBl I S 456) den § 1 Abs 3 GULE gestrichen habe.
Der Präsident des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat unter Bezugnahme auf
den Vorlagebeschluß nach Art 133 Abs 1 HV, § 41 Abs 1 des Gesetzes über den
Staatsgerichtshof - StGHG - den Staatsgerichtshof um Entscheidung gebeten.
III.
Gemäß Art 131, 132 HV, § 42 Abs 1 StGHG ist den Mitgliedern der Hessischen
Landesregierung, dem Hessischen Landtag, der Vorsitzenden und
Berichterstatterin sowie dem jetzigen Vorsitzenden des Landtagsausschusses, der
mit den Vorarbeiten für das Gesetz befaßt war (Kulturpolitischer Ausschuß), sowie
den Beteiligten am Ausgangsverfahren, dem Studenten B. und dem Präsidenten
der Johann Wolfgang Goethe-Universität in F., Gelegenheit zur Äußerung gegeben
worden. Außer dem Ministerpräsidenten haben die Mitglieder der Landesregierung
keine Stellungnahme abgegeben. Der Präsident des Hessischen Landtags hat
mitgeteilt, daß der Landtag nicht beabsichtige, sich in diesem Verfahren zu
äußern. Auch der Präsident der Johann Wolfgang Goethe-Universität hat eine
dahingehende Erklärung abgegeben. Die Vorsitzende und Berichterstatterin des
Kulturpolitischen Ausschusses, die mit den Vorarbeiten für das Gesetz in der 6.
Wahlperiode des Hessischen Landtags befaßt war, wie auch der gegenwärtige
Vorsitzende dieses Ausschusses haben sich nicht geäußert.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat sich ebenfalls nicht schriftsätzlich erklärt,
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Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat sich ebenfalls nicht schriftsätzlich erklärt,
in der Hauptverhandlung jedoch Ausführungen zu seiner persönlichen Situation
und zum Stand seines Studiums gemacht. Er hat insbesondere hervorgehoben,
daß ihn seine Krankheiten gehindert hätten, sein Philosophiestudium zügig zu
beenden. Derzeit befasse er sich mit rechtsphilosophischen Problemen, die er in
eine Dissertation einfließen lassen wolle. Zum Abschluß seiner Arbeit benötige er
noch drei bis vier Semester.
1.
Der Hessische Ministerpräsident hat beantragt, der Staatsgerichtshof möge
feststellen, § 2 Abs 1 des Gesetzes über Unterrichtsgeldfreiheit und
Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl I
S 114), zuletzt geändert durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes
über Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 23.
September 1974 (GVBl I S 456) ist mit der Verfassung des Landes Hessen
vereinbar.
Der Ministerpräsident hält die Vorlage für zulässig, aber für unbegründet und
hat sich dazu wie folgt geäußert:
a) Die Vorlagefrage bedürfe der Einschränkung. Das vorlegende Gericht
stellte § 2 GULE insgesamt zur Prüfung. Für seine Entscheidung könne es
aber nur auf die Gültigkeit des § 2 Abs 1 GULE ankommen. Auf § 2 Abs 2
GULE, der Unterrichtsgeldfreiheit für ein Zweitstudium nur dann gewähre,
wenn dies für den erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeute,
könne eine Abweisung der Klage nicht gestützt werden. Dem Kläger des
Ausgangsverfahrens sei für mehrere Semester Unterrichtsgeldfreiheit
gewährt worden, obwohl der entscheidenden Behörde bekannt gewesen
sei, daß er sein Philosophiestudium als Zweitstudium nach dem in
Jugoslawien abgeschlossenen Studium der Rechtswissenschaft
aufgenommen habe. Die Fragen, ob dieses neue Studium eine sinnvolle
Ergänzung des ersten Studiums im Sinne des § 2 Abs 2 GULE bedeute und
ob Studienabschlüsse im Ausland überhaupt von dieser Vorschrift erfaßt
würden, könnten nach dieser jahrelangen Verwaltungspraxis nicht mehr
zum Nachteil des Klägers aufgeworfen werden. Sie seien im
Ablehnungsbescheid und im erstinstanzlichen Urteil auch nicht gestellt
worden. Insoweit sei die Auffassung des vorlegenden Gerichts offensichtlich
unhaltbar.
Eine weitere Einschränkung der Prüfung auf die Frage, ob § 2 Abs 1 GULE
insoweit mit Art 59 HV vereinbar sei, als er auf Ausländer angewendet werde,
erscheine nicht möglich. Zwar habe der Staatsgerichtshof in zwei Entscheidungen
aus dem Jahre 1956 festgestellt, daß Art 59 HV kein Grundrecht für Ausländer
gewähre. Davon sei auch heute noch auszugehen, da sich seit diesen
Entscheidungen die rechtliche Stellung der Ausländer nicht so wesentlich
verändert habe, daß ihnen ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf gleiche
staatliche Leistungen im Bildungswesen wie für Inländer zugewachsen sein könnte.
Die staatliche Förderung von Ausländern im Bereich des Bildungswesens werde
nicht durch die Verfassung, sondern durch zwischenstaatliche Verträge geregelt.
Eine solche Beschränkung der Prüfung auf Ausländer werde aber dem Sinn des § 2
Abs 1 GULE nicht gerecht. Die Vorschrift beanspruche allgemeine Geltung. Sie sei
nicht als Spezialvorschrift für Ausländer gedacht. Das vorlegende Gericht habe
auch zutreffend darauf hingewiesen, daß durch die Streichung des früheren § 1
Abs 3 GULE Inländer und Ausländer ausdrücklich gleichgestellt worden seien. Diese
Gleichstellung schließe eine Differenzierung bei der verfassungsrechtlichen Prüfung
aus.
b) Art 59 HV verbürge die Unterrichtsgeldfreiheit an Hochschulen nur für die
dem jeweiligen Fach angemessene Dauer des Studiums. § 2 Abs 1 GULE
bleibe im Rahmen dieser dem Grundrecht immanenten Begrenzung.
Art 59 HV solle "freie Bahn dem Tüchtigen" gewähren ohne Rücksicht auf die
Einkommensverhältnisse und Vermögensverhältnisse der Eltern. Er biete auch
dem sozial Schwächeren die Chance, sich ohne Belastung durch staatliche
Gebühren auf einen Beruf mit akademischer Ausbildung vorzubereiten. Chancen
seien aber immer begrenzt. Die Grenze ergebe sich hier aus der Natur der Sache.
Die Hilfe sei nach der Zielsetzung der Vorschrift nur für den Zeitraum notwendig
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Die Hilfe sei nach der Zielsetzung der Vorschrift nur für den Zeitraum notwendig
und damit zugleich zulässig, der für Durchführung und Abschluß des gewählten
Studiums angemessen sei.
Bei der Auslegung des Art 59 HV sei weiterhin zu berücksichtigen, daß es sich
um ein soziales Grundrecht, ein Recht auf Teilhabe an staatlichen Leistungen
handele. Teilhaberechte seien aber im Gegensatz zu klassischen Grundrechten
nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs als "neue, noch vage, der
Differenzierung zugängliche Rechte - wenn sie schon Grundrechtscharakter
angenommen hätten - einschränkend zu interpretieren, um dem gewöhnlichen
Gesetzgeber bei der Ausgestaltung, die immer von wechselnden Umständen
abhängig sein wird, nicht über Gebühr die Hände zu binden". Wie das
Bundesverfassungsgericht im "Numerus-clausus-Urteil" vom 18. Juli 1972 zu Art 12
Abs 1 GG in Verbindung mit Art 3 Abs 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip
festgestellt habe, seien Teilhaberechte grundsätzlich auf das jeweils Vorhandene
beschränkt, zumindest stünden sie "unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne
dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen
kann", wobei die Abgrenzung in erster Linie dem Gesetzgeber in eigener
Verantwortung obliege. Ein unbegrenztes subjektives Anspruchsdenken auf Kosten
der Allgemeinheit sei unvereinbar mit dem Sozialstaatsgedanken, zu dem sich
auch die Hessische Verfassung bekenne. Es würde dem Gebiet sozialer
Gerechtigkeit geradezu zuwiderlaufen, die nur begrenzt verfügbaren öffentlichen
Mittel unter Vernachlässigung anderer wichtiger Gemeinschaftsbelange bevorzugt
einem privilegierten Teil der Bevölkerung zugute kommen zu lassen.
Als Konkretisierung des Sozialstaatsgedankens stehe Art 59 HV unter diesem
"Vorbehalt des Möglichen", dem Vorbehalt dessen, "was der einzelne
vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann". Ebensowenig wie aus
Art 12 Abs 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgedanken eine Verpflichtung
des Staates abgeleitet werden könne, für jeden Bewerber zu jeder Zeit den von
ihm gewünschten Studienplatz bereitzustellen, könne aus Art 59 HV ein Anspruch
auf unbegrenzte Unterrichtsgeldfreiheit hergeleitet werden. Ein zeitlich
unbegrenzter Anspruch des einzelnen auf Gewährung von Unterrichtsgeldfreiheit
für sein Hochschulstudium widerspräche dem Charakter des Art 59 HV als
Teilhaberecht.
c) § 2 Abs 1 GULE verdeutliche diese immanenten Grenzen des
Verfassungsanspruchs auf Unterrichtsgeldfreiheit. Er beuge
mißbräuchlicher Ausnutzung des Teilhaberechts vor. Als der Gesetzgeber
die Vorschrift erstmalig in das neugefaßte Gesetz über
Unterrichtsgeldfreiheit und Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom
28. Juni 1961 (GVBl S 100) aufgenommen habe, sei diese Einfügung in der
Regierungsvorlage ausdrücklich mit der Notwendigkeit begründet worden,
Mißbräuche beim Studium an Hochschulen zu verhindern.
Die Regelung des § 2 Abs 1 GULE genüge auch den rechtsstaatlichen
Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen. Der unbestimmte
Rechtsbegriff des "unangemessenen hinauszögern" enthalte ein objektives und ein
subjektives Tatbestandsmerkmal. Zunächst komme es auf die tatsächliche Dauer
des Studiums an, deren Angemessenheit sich aus der in den Prüfungsordnungen
und Studienordnungen vorgeschriebenen Semesterzahl und einem sich aus
Erfahrungen ergebenden Zuschlag weiterer Semester ergäbe, der dem
allgemeinen Bildungsauftrag der wissenschaftlichen Hochschulen und der
"akademischen Freiheit" des Studenten Rechnung trage. Hinzu kämen als
subjektive, auf den Einzelfall abgestellte Kriterien die besonderen Umstände und
persönlichen Gründe, die im Einzelfall ein längeres Studium rechtfertigen könnten.
Mit dieser gesetzlichen Regelung werde sowohl den allgemeinen Anforderungen an
die Dauer eines ernsthaft betriebenen Studiums als auch den persönlichen
Umständen und Verhältnissen des Studierenden voll entsprochen.
d) Mit dem Gegenschluß, den das vorlegende Gericht aus dem
Gesetzesvorbehalt in Art 59 Abs 1 Satz 4 HV ziehe, verkenne es den Sinn
dieser Bestimmung. Wenn diese Verfassungsvorschrift es dem einfachen
Gesetzgeber überlasse, für wirtschaftlich besser gestellte Schüler und
Eltern die Zahlung von Schulgeld anzuordnen, lege sie nicht eine
Ausnahme vom Grundsatz unbeschränkter Unterrichtsgeldfreiheit fest. Sie
stelle es vielmehr dem Gesetzgeber anheim, in eigener Gestaltungsfreiheit
den Personenkreis zu bestimmen, der wegen seiner wirtschaftlichen
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den Personenkreis zu bestimmen, der wegen seiner wirtschaftlichen
Leistungskraft keiner Unterrichtsgeldfreiheit zur Wahrung seiner
Chancengleichheit bedürfe. Eine solche Befugnis des Gesetzgebers,
Gruppen von wirtschaftlich Stärkeren von dem verfassungsrechtlich
verbürgten Anspruch auf Teilhabe an Staatsleistungen auszuschließen,
lasse aber keinen Rückschluß auf die dem Grundrecht immanenten
Schranken zu, die im Einzelfall eine mißbräuchliche Ausnutzung des
Teilhaberechts durch die jeweils Berechtigten verhindern sollten.
e) Gegen die Regelung des § 2 Abs 1 GULE lasse sich auch nicht einwenden,
daß an Stelle des Entzuges der Unterrichtsgeldfreiheit der Ausschluß vom
Studium das richtige Mittel zur Verhinderung von Mißbräuchen sei. Mit der
Zwangsexmatrikulation würde zwar der Anspruch der Hochschule auf
Zahlung von Studiengebühren erlöschen und damit das Recht auf
Unterrichtsgeldfreiheit für den Betroffenen gegenstandslos werden. Der
Abbruch des Studiums durch zwangsweise Exmatrikulation treffe aber den
Studenten wesentlich härter als der Entzug der Unterrichtsgeldfreiheit. Im
ersten Fall sei eine Fortsetzung des Studiums in der Regel ausgeschlossen,
im zweiten Fall stehe der Weiterführung des Studiums - bei etwas erhöhter
finanzieller Anstrengung - kein Hindernis entgegen. Der Gesetzgeber habe
das mildere Mittel gewählt. Es sei nicht ersichtlich, gegen welche
Verfassungsbestimmung er dadurch verstoßen haben solle.
f) § 17 Abs 3 Hochschulrahmengesetz - HRG - vom 26. Januar 1976 (BGBl I S
185) wirke sich auf die zur Prüfung gestellte Vorschrift nicht aus. Die dort
aufgestellten strengen Regeln für das Erlöschen der Rechte aus der
Einschreibung bei Überschreitung der regelmäßigen Studiendauer hätten
noch keine unmittelbare Geltung. Sie müßten erst durch Aufnahme in das
nach § 72 Abs 1 HRG bis zum 30. Januar 1979 zu erlassende Landesrecht
für Studenten und Verwaltung bindende Kraft erhalten. Dann dürften die
Rechte aus der Einschreibung voraussichtlich schon bei kürzeren
Überschreitungen der Regelstudienzeiten erlöschen - was der hessische
Gesetzgeber allerdings noch wird prüfen müssen -, als es bei der
gegenwärtigen Regelung der Fall ist.
g) Sollte der Staatsgerichtshof auch § 2 Abs 2 GULE in die Prüfung
einbeziehen, wäre dessen Verfassungsmäßigkeit aus den gleichen Gründen
wie die des § 2 Abs 1 GULE zu bejahen. Ein Zweitstudium, das sich für den
erstrebten Beruf nicht als sinnvolle Ergänzung des Erststudiums darstelle,
würde zu einer der Zielsetzung der Verfassung widersprechenden
übermäßigen Nutzung des Teilhaberechts führen.
2.
Der Landesanwalt hat sich dem Normenkontrollverfahren mit dem Antrage des
Ministerpräsidenten angeschlossen. Er hält § 2 Abs 1 GULE mit der Verfassung des
Landes Hessen für vereinbar und stimmt den Ausführungen des
Ministerpräsidenten zur Einschränkung der Vorlagefrage und zur Unbegründetheit
der Vorlage in allen wesentlichen Punkten zu.
B.
I.
Die Vorlage ist zulässig.
Art 133 HV läßt ein Verfahren der konkreten Normenkontrolle nur zu, wenn es für
die Entscheidung des Ausgangsverfahrens auf die Gültigkeit der zur Prüfung
gestellten Vorschrift ankommt. Wie das Ausgangsverfahren dient das konkrete
Normenkontrollverfahren der Entscheidung über den dort anhängigen
Verfahrensgegenstand. Die Vorlagefrage muß daher in einem bestimmten
sachlichen Bezug zu dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens stehen, dh nur
wenn das Gericht bei Gültigkeit der vorgelegten Norm anders entscheiden würde
als bei ihrer Ungültigkeit, kommt es bei der Entscheidung auf die Gültigkeit der
Norm an (so StGH, Urteil vom 19. Mai 1976 - P St 757 -, StAnz 1976 S 1134, unter
Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des BVerfG, ua in BVerfGE 36, 258, 263
mit weiteren Nachweisen). Die Besonderheit der Vorlagefrage besteht in diesem
Falle darin, daß sie zwei an sich selbständige, in einer Vorschrift zusammengefaßte
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Falle darin, daß sie zwei an sich selbständige, in einer Vorschrift zusammengefaßte
Tatbestände zur verfassungsrechtlichen Prüfung stellt. Die beiden Gründe, nach
denen die Unterrichtsgeldfreiheit für Studierende entfällt, stehen jedoch in einem
inneren Zusammenhang. Handelt es sich - wie im Ausgangsverfahren - um ein
unangemessen hinausgezögertes Zweitstudium, so können beide Gründe für den
Fortfall der Unterrichtsgeldfreiheit erheblich sein, wenn auch der Frage des
Zweitstudiums eine logische Priorität zukommt. Den Anforderungen, die an die
Entscheidungserheblichkeit der Absätze 1 und 2 des § 2 GULE zu stellen sind,
genügt der Vorlagebeschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs angesichts
der besonderen Lage des Ausgangsverfahrens.
1.
Nach Auffassung des Vorlagegerichts steht dem Klagebegehren auch § 2 Abs
2 GULE entgegen, nach dem ein zweites Studium nur dann unterrichtsgeldfrei ist,
wenn es für den erstrebten Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet. Dabei geht
das Vorlagegericht davon aus, daß es sich bei dem Philosophiestudium des
Klägers im Ausgangsverfahren im Verhältnis zu dem in Jugoslawien
abgeschlossenen Jurastudiums um ein Zweitstudium handelt, das im Hinblick auf
das Berufsziel keine sinnvolle Ergänzung seines Erststudiums darstellt. Diese
Rechtsansicht ist nicht offensichtlich unhaltbar; denn bei einer Verpflichtungsklage
sind heute, in dem ablehnenden Verwaltungsakt noch nicht vorgebrachte
Tatsachen und Rechtsgründe uneingeschränkt zu berücksichtigen.
2.
Der Vorlage steht auch nicht entgegen, daß dem Kläger des
Ausgangsverfahrens für mehrere Semester seines Philosophiestudiums
Unterrichtsgeldfreiheit gewährt worden ist.
Läßt sich die Entscheidung des vorlegenden Gerichts möglicherweise auf
verschiedene, völlig selbständig nebeneinanderstehende Rechtsgründe und
Rechtsvorschriften stützen, so hat das Gericht die Wahl, diejenige Vorschrift zur
Begründung seiner Entscheidung heranzuziehen, nach der sich der ihm
unterbreitete Sachverhalt nach seiner Meinung am einfachsten entscheiden läßt.
Genausowenig wie das Vorlagegericht den Staatsgerichtshof bei der vom Einzelfall
ausgehenden konkreten Normenkontrolle zwingen kann, eine gesetzliche
Vorschrift verfassungsgerichtlich zu überprüfen, die vom Sinn und Zweck des
Ausgangsverfahrens her nicht entscheidungserheblich ist, kann der
Staatsgerichtshof dem Vorlagegericht vorschreiben, seine Entscheidung ohne
Bezugnahme auf die für nichtig gehaltene Vorschrift auf Grund anderer
Rechtsvorschriften zu treffen. Der Staatsgerichtshof hat vielmehr in Fällen, in
denen die Entscheidung des Vorlagegerichts unter zwei verschiedene gesetzliche
Tatbestände subsumiert werden kann, den vom Vorlagegericht für seine
Entscheidung gewählten rechtlichen Ausgangspunkt zugrundezulegen und nur zu
prüfen, ob es von diesem Ausgangspunkt her auf die Gültigkeit der in ihrem
Rechtsbestand umstrittenen Vorschrift ankommt (vgl dazu Geiger, Gesetz über
das Bundesverfassungsgericht, Kommentar, 1952, § 82 BVerfGG, Anm 3, S 261).
3.
Der Entscheidungserheblichkeit des § 2 Abs 2 GULE steht weiter nicht
entgegen, daß sich das Vorlagegericht noch nicht darüber schlüssig geworden ist -
jedenfalls enthält der Vorlagebeschluß insoweit keine Ausführungen -, ob dem
Kläger nach der jahrelangen Verwaltungspraxis das Zweitstudium
entgegengehalten werden kann, obwohl dieser Umstand der entscheidenden
Behörde von Anfang an bekannt war. Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab,
ob bei dem Kläger nach dem Grundsatz von Treu und Glauben ein etwaiges
Vertrauen in die Aufrechterhaltung eines fehlerhaften Verwaltungshandelns
begründet worden ist. Wenn es sich um die Frage handelt, ob fehlerhaftes
Verwaltungshandeln für die Zukunft aufrechterhalten bleiben muß, weil es der
Grundsatz des Vertrauensschutzes verlangt, hat bei der Abwägung, ob das
öffentliche Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gegenüber dem
Vertrauen des Betroffenen auf die Beständigkeit behördlicher Entscheidungen
überwiegt, das Interesse des Betroffenen in der Regel hinter dem Interesse an der
Wiederherstellung des gesetzmäßigen Zustandes zurückzutreten, wenn
Leistungen aus öffentlichen Mitteln gewährt werden. Das gilt insbesondere dann,
wenn die Entscheidung über die Unterrichtsgeldfreiheit immer wieder neu getroffen
wird, wie das hier der Fall ist. Es sind in dem Ausgangsverfahren indessen keine
Gesichtspunkte erkennbar, die ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse des
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Gesichtspunkte erkennbar, die ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse des
Klägers an der Aufrechterhaltung des Zustandes gegenüber der Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung rechtfertigen könnten. Kann er sich demnach nicht auf den
Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, so kommt es bei der Entscheidung
des Ausgangsverfahrens auch auf die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 2 GULE
ausschlaggebend an.
Unabhängig davon würde eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß ein zweites
Studium nur dann unterrichtsgeldfrei ist, wenn es für den erstrebten Beruf eine
sinnvolle Ergänzung bedeutet, der Zustimmung des Kulturministers bedürfen (§ 2
Abs 2 Satz 2 GULE). Ob die sachlichen Voraussetzungen für die Erteilung der
Ausnahmebewilligung erfüllt sind, kann das Vorlagegericht nicht selbst
entscheiden, sondern nur die Verpflichtung aussprechen, den Kläger des
Ausgangsverfahrens unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu
bescheiden. Die Ausnahmebewilligung und die Zustimmung des Kultusministers
hierzu sind Ermessensentscheidungen, die auch der Staatsgerichtshof im Rahmen
der Prüfung der Entscheidungserheblichkeit nicht vorwegnehmen kann.
Hinzu kommt, daß der Grundsatz der Subsidiarität des konkreten
Normenkontrollverfahrens gegenüber der Pflicht zur vollständigen Sachaufklärung
und zur abschließenden Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit im
Ausgangsverfahren dort eine Ausnahme zuläßt, wo die Klärung einer
verfassungsrechtlichen Frage durch den Staatsgerichtshof im Hinblick auf
Parallelverfahren von allgemeiner Bedeutung ist (vgl Leibholz-Rupprecht,
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Rechtsprechungskommentar, 1968, § 80 Rdnr
21 S 260/261). Wie dem Staatsgerichtshof bekannt ist, sind bei dem
Vorlagegericht noch mehrere Verfahren zu § 2 GULE anhängig, in denen es
ebenfalls auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit beider Absätze dieser Vorschrift
- also auch auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines unterrichtsgeldfreien
Zweitstudiums - ankommt. Das Vorlagegericht hat diese Verfahren bis zur
Entscheidung des Staatsgerichtshofs in dem vorliegenden
Normenkontrollverfahren gemäß § 94 VwGO ausgesetzt (ua Beschluß des Hess
VGH vom 26. April 1976 - VI OE 29/75 -).
4.
Schließlich ist die Vorlage auch insoweit zulässig, als das Vorlagegericht § 2
Abs 1 GULE in die Vorlagefrage einbezieht. Neben dem Gesichtspunkt des
Zweitstudiums könnte dem Klagebegehren im Ausgangsverfahren zugleich der
Umstand entgegenstehen, daß der Kläger den Abschluß seines Studiums
unangemessen hinausgezögert hat. Deshalb hängt die Entscheidung
gleichermaßen von der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 1 GULE ab. Das hat das
Vorlagegericht in einer Art 133 Abs 1 HV, § 41 Abs 3 StGHG genügenden Weise
dargelegt. Im Falle der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs 1 GULE müßte nämlich
der ablehnende Bescheid des Hessischen Kultusministers aufgehoben werden,
andernfalls müßte die Klage abgewiesen werden, weil der Kläger des
Ausgangsverfahrens sein Philosophiestudium unangemessen hinausgezögert hat,
selbst wenn man ihm gewisse sprachliche Schwierigkeiten und eine weitere
zulässige Hinauszögerung des Studienabschlusses zubilligen würde. Diese
Rechtsansicht des Vorlagegerichts ist nicht offensichtlich unhaltbar.
5.
Zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage sei abschließend bemerkt,
daß es unerheblich ist, daß der Kläger des Ausgangsverfahrens Ausländer ist. Die
Entscheidungserheblichkeit ist nicht etwa deshalb zu verneinen, weil sich
Ausländer nicht auf Art 59 HV berufen können, wie der Staatsgerichtshof in zwei
früheren Entscheidungen festgestellt hat (vgl Urteil vom 11. Mai 1956 - P ST 191 -,
StAnz 1965, S 552 (554), und Urteil vom 13. Juli 1956 - P St 204 -, StAnz 1956 S
780 (781)). Eine solche Beschränkung der Prüfung trüge weder Sinn und
Zielsetzung des § 2 GULE auf dessen Geltung es auch für den Ausländer
ankommt, Rechnung, wenn er auch keine Spezialvorschrift für Ausländer darstellt.
Zu Recht geht das Vorlagegericht davon aus, daß § 2 GULE gleichermaßen für
Hessen, andere Deutsche und Ausländer gilt. Die Vorschrift beansprucht also
allgemeine Geltung, nachdem durch Art 1 Nr 1 des Zweiten Änderungsgesetzes
zum GULE vom 23. September 1974 (GVBl 1974 I S 456) die Bestimmung des § 1
Abs 3 GULE gestrichen worden ist. Sie bot unter bestimmten Umständen die
Möglichkeit, von Ausländern Studiengebühren zu verlangen. Nunmehr soll allen
ausländischen Studenten Unterrichtsgeldfreiheit gewährt werden, und zwar
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ausländischen Studenten Unterrichtsgeldfreiheit gewährt werden, und zwar
unabhängig davon, ob ihr Heimatland die Gegenseitigkeit verbürgt (vgl Hessischer
Landtag, 7. Wahlperiode, Drucksache 7/5832, Begründung zum Gesetzentwurf der
Hessischen Landesregierung für ein Zweites Gesetz zur Änderung des GULE).
Dieser allgemeine Geltungsanspruch des § 2 GULE zwingt auch zur umfassenden
verfassungsrechtlichen Prüfung an den Normen der Verfassung des Landes
Hessen und ihren ungeschriebenen Verfahrensgrundsätzen, also nicht nur an den
Grundrechten, wenn sie auch in aller Regel das Schwergewicht bilden.
II.
§ 2 Abs 1 und 2 GULE ist mit Art 59 HV vereinbar.
Bei der Auslegung von Verfassungsnormen hat der Staatsgerichtshof die
verschiedenen Funktionen einer Verfassungsnorm zu erschließen. Dabei ist
derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, welche die juristische Wirkungskraft
der betreffenden Norm am stärksten entfaltet. Soweit sich danach die sachliche
Reichweite einer Verfassungsnorm durch Auslegung unmittelbar erschließen läßt,
bleibt kein Raum für eine konstitutive Regelung durch den Gesetzgeber (vgl StGH,
Urteil vom 19. Mai 1976 - P St 757 -, aaO, S 1139). Diese Grundsätze gelten auch
für die Auslegung von Grundrechtsnormen, und zwar auch dann, wenn der
Gesetzgeber in einer Grundrechtsvorschrift ermächtigt ist, das "Nähere" zu regeln,
wie weit auch immer im übrigen der Umfang dieser Befugnis im Einzelfall erstreckt
werden muß. Zwar enthält Art 59 HV nicht ausdrücklich eine derartige
Regelungsbefugnis, doch bestimmt er in seinem Abs 1 Satz 3 und 4, was "das
Gesetz" vorsehen muß und anordnen kann. Damit hat der Verfassungsgeber
bereits dem Gesetzgeber eine die Unterrichtsgeldfreiheit erweiternde
(Erziehungsbeihilfen) und beschränkende (Schulgeld) Regelungskompetenz
übertragen; der Gesetzgeber ist im übrigen nach Art 63 Abs 1 HV an die
Unantastbarkeit des Grundrechts als solches gebunden. Daraus folgt, daß der
Gesetzgeber, wenn er sich in dem grundrechtsgeschützten Raum bewegt, die
Bedeutung des Grundrechts in der sozialen Ordnung zum Ausgangspunkt seiner
Regelung nehmen muß, weil die Grundrechte unabänderlich sind und den
Gesetzgeber unmittelbar binden (Art 26 HV). Nicht er bestimmt frei den Inhalt
eines Grundrechts, sondern umgekehrt kann sich aus dem Gehalt des
Grundrechts eine inhaltliche Begrenzung seines Gesetzgebungsermessens
ergeben (vgl BVerfGE 7, 377 (403f)).
Geht man von diesen Grundsätzen aus, so bestehen gegen die
Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 1 GULE keine durchgreifenden Bedenken.
1.
Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat in seinem Urteil vom 8. Juli 1949
- P St 22 - (StAnz 1949 S 248 = VerwRspr 2, 20 = ESVGH 11/II S 9 (L)) festgestellt,
daß Art 59 Abs 1 Satz 1 HV kein Programmsatz, sondern unmittelbar geltendes
Recht ist. Damit hat er nur ausgesprochen, daß diese Vorschrift - anders als Art
145 Satz 3 der Weimarer Verfassung - eine "aktuelle Rechtsnorm" darstelle. Auf
diese Weise wollte der Staatsgerichtshof klarstellen, daß es keines zusätzlichen
Gesetzgebungsaktes mehr bedurfte, um die Unterrichtsgeldfreiheit in Hessen
einzuführen; ebensowenig durfte der Gesetzgeber sie in der Weise beschränken,
daß für eine bestimmte Zeit die Unterrichtsgeldfreiheit überhaupt nicht galt;
deshalb wurde § 7 Abs 2 Satz 1 des Gesetzes über Unterrichtsgeldfreiheit und
Lernmittelfreiheit vom 16. Februar 1949 (GVBl 1949 S 18) für verfassungswidrig
und ungültig erklärt, nach dem bereits gezahlte Unterrichtsgelder nicht
zurückerstattet wurden. Die Unterrichtsgeldfreiheit "galt" seit Inkrafttreten der
Verfassung als unmittelbares Recht, weil Art 59 Abs 1 Satz 1 HV "gerichtlich
erkennbar (justitiabel) und vollziehbar" war. Wörtlich heißt es dann weiter:
"Kein Kriterium ist es beim Vorliegen dieser Voraussetzungen, ob noch
erläuternde Ausführungsbestimmungen zweckmäßig sind; diese nehmen der
Verfassungsbestimmung nicht den Charakter der Aktualität, wie auch jedes
andere Gesetz durch Ausführungsbestimmungen nicht in seinem Wesen
beeinträchtigt oder in seiner Geltung berührt wird".
Das bedeutet, daß der Staatsgerichtshof schon in dieser Entscheidung zwar
von der unmittelbaren Geltung der Verfassungsnorm ausgegangen ist, aber
gleichwohl nicht die weitere Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers
ausgeschlossen hat, ohne - wie das Vorlagegericht annimmt - in Art 59 Abs 1 Satz
1 HV und Art 59 Abs 1 Satz 3 und 4 HV ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zu sehen.
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1 HV und Art 59 Abs 1 Satz 3 und 4 HV ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zu sehen.
Dieser Ausgangspunkt wird bestätigt durch die beiden Urteile des
Staatsgerichtshofs vom 11. Mai 1956 - P St 191 - (StAnz 1956 S 552 = ESVGH
11/II S 17 (L)) und vom 13. Juli 1956 - P St 204 - (StAnz 1956 S 760 = ESVGH 11/II
S 18 (L)), in denen das Recht auf Unterrichtsgeldfreiheit als soziales Grundrecht
erkannt worden ist. An dieser Auffassung hält der Staatsgerichtshof auch jetzt
fest.
2.
Wenn das Recht auf Unterrichtsgeldfreiheit als soziales Grundrecht betrachtet
wird, so ergeben sich aus dieser Zuordnung Einschränkungen für den
Wirkungsbereich. In der modernen Industriegesellschaft, die Daseinsvorsorge,
soziale Sicherung uns sonstige Förderungsmaßnahmen als Aufgaben des Staates
betrachtet, tritt an die Seite der ursprünglichen Forderung grundrechtlicher
Sicherung der Freiheit vor dem Staat die gegenläufige Forderung nach
grundrechtlicher Sicherung der Teilhabe durch den Staat. Sie hat ihren
Niederschlag in der Verbürgung sozialer Grundrechte und in dem Bestreben
gefunden, grundrechtliche Leistungsansprüche zu entwickeln. Indessen sind die
hierzu vertretenen Auffassungen in der heutigen Staatsrechtslehre nicht
einheitlich. Sie reichen von der grundsätzlichen Ablehnung einer generellen
Erweiterung des Schutzbereichs der Grundrechte (vgl etwa Martens, VVDStRL, Bd
30 (1972), S 7 (29ff); KLein, Die Grundrechte im demokratischen Staat, 1972
(Urban-Taschenbücher Bd 208), S 58ff) bis zu der Forderung, auf Grund eines vom
Gedanken des sozialen Rechtsstaats determinierten Grundrechtsverständnisses
sowie einer betont institutionellen Sicht der Grundrechte diese auch als positive
Gewährleistungsprinzipien zu deuten, die den Gesetzgeber verfassungsrechtlich
verpflichten, reale Freiheitsbetätigung durch aktive Förderung und Unterstützung
zu sichern, ja sogar erst zu ermöglichen (vgl etwa Häberle, VVDStRL, Bd 30
(1972), S 43 (69ff, 90ff, 112ff); Rupp, JZ 1971, 401 (402); Friauf, DVBl 1971, 674
(676ff)). In der Frage der unmittelbaren Einklagbarkeit staatlicher
Gewährleistungsansprüche auf Grund von Grundrechten, vor allem aber im
praktischen Ergebnis besteht bei allen unterschiedlichen Auffassungen weitgehend
Übereinstimmung: Einen subjektiven, durch Klage und Verfassungsbeschwerde
durchsetzbaren Leistungsanspruch des einzelnen gewähren die Grundrechte in der
Regel nicht (vgl von Mutius, VerwArch, Bd 64 (1973), S 183 (186)).
Der Staatsgerichtshof hat bereits in seinem Urteil vom 11. Mai 1966 - P St 191
- (aaO) betont, daß soziale Grundrechte "in viel höherem Maße als die meisten
klassischen Grundrechte der Differenzierung zugänglich" sind und hinzugefügt, daß
"derartig neue, noch vage, der Differenzierung zugängliche Rechte - wenn sie
schon Grundrechtscharakter angenommen haben - einschränkend zu
interpretieren sind, um den gewöhnlichen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung, die
immer von wechselnden Umständen abhängig sein wird, nicht über Gebühr die
Hände zu binden". Dieser Rechtsgedanke findet sich auch in der Numerus-clausus-
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 1972 (BVerfGE 33, 303,
333), die sich mit dem in Art 12 Abs 1 Satz 1 GG gewährleisteten Recht auf freie
Wahl des Berufes und der Ausbildungsstätte in Verbindung mit dem allgemeinen
Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip befaßt. Das
Bundesverfassungsgericht hat keinen Zweifel darüber gelassen, daß die als soziale
Grundrechte erscheinenden Teilhaberechte auch soweit sie nicht von vornherein
auf das jeweils Vorhandene beschränkt sind, "doch unter dem Vorbehalt des
Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der
Gesellschaft beanspruchen kann", stehen. Wie der Staatsgerichtshof so hat auch
das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung dem einfachen Gesetzgeber
die Befugnis eingeräumt, in eigener Verantwortung und unter Rücksichtnahme auf
die Haushaltswirtschaft und andere Gemeinschaftsbelange Begrenzungen der
Teilhaberechte vorzunehmen.
3.
Was der einzelne vom Staat im Rahmen des Art 59 HV vernünftigerweise als
Studienförderung erwarten und verlangen kann, ist eine Unterrichtsgeldfreiheit für
die Dauer eines Studiums, das in einer dem Studienfach angemessenen Zeit
abgewickelt wird. Eine solche Begrenzung ist gerade unter Beachtung des Art 59
Abs 1 Satz 1 HV als eines sozialen Grundrechts zweckmäßig, notwendig und
zumutbar.
a) Wie der Staatsgerichtshof bereits in seinem erwähnten Urteil vom 11. Mai
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a) Wie der Staatsgerichtshof bereits in seinem erwähnten Urteil vom 11. Mai
1966 - P St 191 - (aaO) - ausgeführt hat, liegt der Zweck des Art 59 HV
darin, "freie Bahn dem Tüchtigen zu gewähren, ohne Rücksicht auf
Einkommensverhältnisse oder Vermögensverhältnisse der Eltern". Auch
dem sozial Schwächeren soll eine akademische Ausbildung nicht deshalb
verschlossen sein, weil er die Mittel für das Unterrichtsgeld nicht aufbringen
kann. Diese Förderung benötigt er aber nur für die angemessene Dauer
des Studiums. Deshalb hat der Gesetzgeber in § 2 Abs 1 GULE in richtiger
Beurteilung des Grundrechts aus Art 59 HV die Grenzen des
Verfassungsanspruchs auf Unterrichtsgeldfreiheit bestimmt. Dadurch wird,
worauf der Ministerpräsident zutreffend hinweist, zugleich die
mißbräuchliche Ausnutzung des Teilhaberechts verhindert.
Diese Regelung entspricht auch der - wie dargelegt - gebotenen
einschränkenden Auslegung sozialer Grundrechte. Wenn der Gesetzgeber ein
solches gemeinschaftsbezogenes Grundrecht verwirklicht, schränkt er es weder
ein noch gestaltet er es näher aus, weil die Verfassung es von vornherein nur mit
einem beschränkten Inhalt und nur in einem beschränkten Umfang gewährt. Mit
dem Fortfall der Unterrichtsgeldfreiheit für Studierende, die den Abschluß ihres
Studiums unangemessen hinauszögern, hat der Gesetzgeber den
gemeinschaftsgebundenen Grenzbereich festgelegt, um Kollisionen zwischen den
berechtigten Interessen der einzelnen Staatsbürger und der Gemeinschaft zu
verhindern (vgl dazu Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, Kommentar,
Erster Band, 1954, Art 63 Anm 4, S 310). In das Wesen des Grundrechts aus Art
59 Abs 1 Satz 1 HV hat er damit nicht eingegriffen, weil er seine soziale
Gebundenheit in einer gesetzlichen Vorschrift verdeutlicht hat. Die Grenzen der
möglichen Differenzierung hat der Gesetzgeber durch § 2 Abs 1 GULE nicht
überschritten.
b) Eine zeitlich unbegrenzte Unterrichtsgeldfreiheit entspräche nicht dem
Wesensgehalt des Art 59 Abs 1 Satz 1 HV und wäre auch nicht vertretbar.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Numerus-clausus-Urteil vom
18. Juli 1972 in diesem Zusammenhang festgestellt, daß ein unbegrenztes
subjektives Anspruchsdenken auf Kosten der Allgemeinheit mit dem
Sozialstaatsgedanken unvereinbar sei und hinzugefügt, daß es dem Gebot
sozialer Gerechtigkeit geradezu zuwiderlaufen würde, "die nur begrenzt
verfügbaren Mittel unter Vernachlässigung anderer wichtiger
Gemeinschaftsbelange bevorzugt einem privilegierten Teil der Bevölkerung
zugutekommen zu lassen" (BVerfGE 33, 303, 334f). Der Staat würde im
Bereich der Bildung unverantwortlich handeln, wenn er auf der einen Seite
zeitlich unbegrenzt Unterrichtsgeldfreiheit gewährte, auf der anderen Seite
aber dringend benötigte Mittel für den Ausbau des Bildungswesens nicht zu
Verfügung stellen könnte. Diese Gedankengänge gelten uneingeschränkt
auch für die Auslegung hessischer Verfassungsnormen, da der
Sozialstaatsgedanke der Verfassung des Landes Hessen ebenfalls
zugrunde liegt. Er hat in ihr durch die Bestimmungen der Art 27 bis 47 HV
sogar einen genaueren Ausdruck gefunden als im Grundgesetz, das sich
zur Sozialordnung auf wenige und allgemeine Grundsätze (vgl
insbesondere Art 20 Abs 1, 29 Abs 1 GG) beschränkt. Die Verfassung des
Landes Hessen hat damit die Sozialbindung dem Freiheitsbegriff
zugeordnet und besonders betont (vgl dazu Zinn-Stein, 1954, aaO, vor Art
27 Anm II, 1 und 2, S 170f). Der Sozialstaatsgedanke ist daher bei der
Auslegung von Grundrechten heranzuziehen, weil er sie mitgestaltet. Das
gilt insbesondere, wenn es sich um ein soziales Grundrecht - wie die
Unterrichtsgeldfreiheit des Art 59 HV - handelt.
c) Die Begrenzung, die § 2 Abs 1 GULE der Unterrichtsgeldfreiheit zuteil
werden läßt, ist für den Kläger des Ausgangsverfahrens zumutbar. Auch zu
dieser Überlegung kann auf die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 1972 verwiesen werden, in der
ausgeführt ist, daß der einzelne sich diejenigen Schranken seiner
Handlungsfreiheit gefallen lassen müsse, "die der Gesetzgeber zur Pflege
und Förderung des sozialen Zusammenlebens in den Grenzen des
allgemein zumutbaren vorsieht, vorausgesetzt, daß dabei die
Eigenständigkeit der Person gewahrt bleibt" (BVerfGE 33, 303, 334).
Jedermann hat nach Art 2 Abs 1 HV die Freiheit, seine eigenen Mittel für
eine unangemessene VErlängerung seines Studiums einzusetzen. Dazu
kann er jedoch keine Förderung von der Allgemeinheit erwarten, weil auch
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kann er jedoch keine Förderung von der Allgemeinheit erwarten, weil auch
das allgemeine Freiheitsrecht den inhärenten Beschränkungen der
Sozialbindung unterliegt.
4.
Entgegen der Ansicht des Vorlagegerichts lassen sich aus Art 59 Abs 1 Satz 4
HV keine gegenteiligen Folgerungen ziehen. Wenn dort bestimmt ist, der
Gesetzgeber könne anordnen, daß ein angemessenes Schulgeld zu zahlen ist,
wenn die wirtschaftliche Lage des Schülers, seiner Eltern oder der sonst
Unterhaltspflichtigen es gestattet, so liegt darin eine Ermächtigung des
Gesetzgebers, wirtschaftlich stärkere Gruppen zu einem Beitrag für die Kosten des
Unterrichtswesens zu verpflichten und damit einen sozialen Ausgleich zu schaffen.
Die Möglichkeit einer allgemeinen Beschränkung des Teilhaberechts an der
Unterrichtsgeldfreiheit wird durch diese Ermächtigung nicht berührt, da Art 59 Abs
1 Satz 4 HV keinen echten Gesetzesvorbehalt enthält (vgl Zinn-Stein, 1954, aaO,
Art 59, Anm 8, S 297 und Art 63, Anm 4, S 311). Deshalb kann der Ansicht des
Vorlagegerichts nicht gefolgt werden, daß nur die wirtschaftliche Lage des
Studierenden, seiner Eltern oder der sonst Unterhaltsverpflichteten der Grund
dafür sein dürfe, die Unterrichtsgeldfreiheit entfallen zu lassen, weil nur sie dazu
berechtige, gesetzlich die Zahlung eines angemessenen Schulgeldes anzuordnen.
Die in § 2 Abs 1 GULE festgelegte Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit wird
durch Art 59 Abs 2 HV gestützt. In diesem Absatz wird der Zugang an den Schulen
"nur von der Eignung des Schülers" abhängig gemacht. Die Eignung ist also
Voraussetzung für die unentgeltliche Inanspruchnahme des Bildungsgebotes. Sie
wird bei solchen Schülern und Studenten in Frage gestellt werden müssen, die den
Abschluß ihrer Ausbildung unangemessen hinauszögern.
III.
Von dem dargelegten Ausgangspunkt her, daß Art 59 HV als soziales Grundrecht
immanente Schranken enthält, die sich nicht nur auf die wirtschaftliche Lage des
Studenten beziehen, erweist sich auch § 2 Abs 2 GULE als verfassungsgemäß. Wie
bereits ausgeführt, ist es der Zweck der in Art 59 Abs 1 Satz 1 HV gewährten
Unterrichtsgeldfreiheit, jedem Begabten ohne Rücksicht auf seine wirtschaftlichen
Verhältnisse die Möglichkeit zu einer Ausbildung zu geben. Hat aber jemand
bereits ein abgeschlossenes Studium zurückgelegt, so hält sich das Verlangen
nach Unterrichtsgeldfreiheit für einen weitern Studiengang nicht mehr im Rahmen
der dem Grundrecht der Unterrichtsgeldfreiheit immanenten Schranke "des
Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der
Gesellschaft beanspruchen kann". Die Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit auf
ein abgeschlossenes Studium ist ebenfalls zweckmäßig, notwendig und zumutbar,
weil der Studienabgänger in aller Regel in die Lage versetzt wird, durch die
Aufnahme eines entsprechenden Berufes seinen Unterhalt angemessen zu
bestreiten.
Allerdings ist dem Vorlagegericht zuzugeben, daß diese Möglichkeit entfallen kann,
wenn der Hochschulabsolvent wegen der allgemeinen wirtschaftlichen Situation
und insbesondere wegen der bestehenden Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt
keine seinem Studium angemessene Beschäftigung finden kann. Aber auch
diesem Gesichtspunkt hat der Gesetzgeber in § 2 Abs 2 GULE mit Rücksicht auf
das soziale Grundrecht aus Art 59 Abs 1 Satz 1 HV Rechnung getragen. Einmal ist
ein zweites Studium auch dann unterrichtsgeldfrei, wenn es für den erstrebten
Beruf eine sinnvolle Ergänzung bedeutet (Satz 1). Darüber hinaus sieht § 2 Abs 2
weitere Ausnahmen vor, die der Zustimmung des Kultusministers bedürfen (Satz
2). Damit hat der Gesetzgeber in zulässiger Weise den Grenzbereich der
Unterrichtsgeldfreiheit auch für ein zweites Studium bestimmt.
IV.
§ 2 GULE verstößt auch nicht gegen sonstiges Verfassungsrecht. Der
Staatsgerichtshof kann die Vereinbarkeit der im Verfahren der konkreten
Normenkontrolle nach Art 133 Abs 1 HV vorgelegten Gesetzesvorschrift mit der
Verfassung des Landes Hessen an Hand aller ihrer einschlägigen Bestimmungen
und verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen überprüfen, auch wenn sie von
dem Vorlagegericht nicht in Betracht gezogen worden sind (vgl StGH, Urteil vom
19. Mai 1976 - P St 757 -, aaO, S 1142).
1.
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Der Kläger im Ausgangsverfahren kann sich nicht auf Art 1 HV
(Gleichheitssatz) berufen. Der Gleichheitssatz ist nicht verletzt, wenn dem Kläger
nach Ablauf einer angemessenen Studienzeit keine Unterrichtsgeldfreiheit mehr
gewährt wird. Die Chancengleichheit ist für ihn gewahrt, wenn ihm die Möglichkeit
gegeben wird, sich eine akademische Ausbildung zu verschaffen, die ihm bei einer
Belastung mit staatlichen Gebühren versagt wäre. Die Ausbildungszeit muß sich
aber an dem messen lassen, was ein wirtschaftlich Stärkerer normalerweise für
sich in Anspruch nimmt. Zu der im Ausgangspunkt vergleichbaren Frage der
Bewilligung des Armenrechts im Zivilprozeß hat das Bundesverfassungsgericht
wiederholt betont, daß es mit dem Grundgesetz in Einklang stehe, wenn das
Gesetz die Bewilligung des Armenrechts davon abhängig mache, daß die
Durchführung des Verfahrens hinreichende Aussicht auf Erfolg bieten müsse und
nicht mutwillig sein dürfe (BVerfGE 35, 348, 359). In einer früheren Entscheidung
hatte dieses Gericht die allgemeine Bedeutung des Instituts des Armenrechts
dargelegt und dazu ausgeführt, daß es "nicht volle formelle Gleichheit herstellen
kann und soll, sondern nur bewirken will, daß der Unbemittelte wenigstens
einigermaßen in der gleichen Weise Rechtsschutz in Anspruch nehmen kann, wie
das ein seine Prozeßaussichten vernünftig erwägender Begüterter tun könnte"
(BVerfGE 9, 124, 130). Es hat hinzugefügt, daß auch der Gerechtigkeitsgedanke,
bei dem auch die Rücksicht auf den Steuerzahler, der die Prozeßkosten des
prozessierenden Unbemittelten zu tragen habe, nicht außer Betracht bleiben
dürfe. Diese Überlegungen können uneingeschränkt auf die in § 2 Abs 1 GULE
getroffene Entscheidung des Gesetzgebers übertragen werden. Sie verdeutlichen,
daß die dort festgelegte Begrenzung der Unterrichtsgeldfreiheit auch dem
Gleichheitssatz nicht widerspricht.
2.
Der unbestimmte Rechtsbegriff des "unangemessen hinauszögern" des
Studienabschlusses genügt auch den rechtsstaatlichen Anforderungen an die
Bestimmtheit von Rechtsnormen, die das Rechtsstaatsprinzip verlangt. Daß der
Gesetzgeber sich eines unbestimmten Rechtsbegriffs bedient, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl BVerfGE 21, 73 (79) unter Hinweis
auf BVerfGE 3, 225 (243); 13, 153 (161)). Ob der Gesetzgeber bei der Bestimmung
eines gesetzlichen Tatbestandes sich eines Begriffes bedient, der - wie hier - einen
Kreis von Sachverhalten deckt oder eng umschriebene Tatbestandsmerkmale
aufstellt, liegt in seinem Ermessen. Diesen Ermessensspielraum hat der
Gesetzgeber bei der Fassung des § 2 Abs 1 GULE nicht überschritten. Die
Unangemessenheit kann sich aus objektiven und aus subjektiven Gesichtspunkten
ergeben. In objektiver Hinsicht kommt es auf die in den Prüfungsordnungen und
Studienordnungen vorgeschriebene Semesterzahl an, die Anhaltspunkte für eine
dem Studienfach angemessene Studiendauer ergibt. Die subjektive Seite der
Betrachtung kann Abweichungen rechtfertigen, die sich aus den persönlichen
Verhältnissen des Studierenden herleiten lassen. Eine umfassende und auf den
Einzelfall abgestellte Beurteilung der Studiensituation ist damit gewährleistet. Daß
die Notwendigkeit der Auslegung der gesetzlichen Begriffsbestimmung gegeben
bleibt, "nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem
Gesetz fordert" (so BVerfGE 21, 245, 261).
Der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 1 GULE wird nicht dadurch Abbruch
getan, daß der Begriff des "unangemessen hinauszögern" durch § 2 der
Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über Unterrichtsgeldfreiheit und
Lernmittelfreiheit und Erziehungsbeihilfen vom 24. Juni 1975 (GVBl 1975 I S 174)
ausgefüllt worden ist. Der Gesetzgeber ist hier von Art 63 Abs 2 HV befreit, weil -
wie bereits ausgeführt - Art 59 HV keinen echten Gesetzesvorbehalt enthält. Art
63 HV stellt die besonderen Erfordernisse nur für die Fälle des echten
Gesetzesvorbehalts auf, sei es, daß die Verfassung die Beschränkung durch
Gesetz (besonders) zuläßt oder die nähere Ausgestaltung einem Gesetz
(ausdrücklich) vorbehält (vgl Zinn-Stein, 1954, aaO, Art 63, Anm 4, S 310).
3.
Aus denselben Erwägungen zur Frage der Verletzung des
Gleichheitsgrundsatzes und der Bestimmtheit von Rechtsnormen sind Bedenken
gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs 2 GULE nicht herzuleiten.
V.
71 Das Hochschulrahmengesetz (HRG) des Bundes vom 26. Januar 1976 (BGBl I S
185) ist für die rechtliche Beurteilung der Vorlage ohne Bedeutung. In § 17 Abs 3
HRG sind zwar Regeln für das Erlöschen der Rechte aus der Einschreibung bei
Überschreitung der regelmäßigen Studiendauer aufgestellt. Die Regelung gilt
jedoch nicht unmittelbar in den Ländern. Der Landesgesetzgeber ist in § 72 Abs 2
HRG lediglich angewiesen, innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten des
Gesetzes den Vorschriften der Kapitel 1 bis 5 entsprechende Landesgesetze zu
erlassen. Ein dahingehendes Gesetz liegt im Lande Hessen noch nicht vor, so daß
§ 2 GULE fortgilt.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.