Urteil des StGH Hessen, Az. P.St. 883

StGH Hessen: rechtsverordnung, ermächtigung, eltern, konkretisierung, schüler, hessen, exekutive, gesetzesvorbehalt, geschichte, ministerpräsident
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Gericht:
Staatsgerichtshof
des Landes
Hessen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
P.St. 883
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 131 Verf HE, §§ 45ff StGHG
HE, § 45 StGHG HE, § 2 Abs 1
SchulVwG HE vom 04.04.1978,
§ 3 Abs 2 SchulVwG HE vom
04.04.1978
(Zur Zulässigkeit der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz
oder eine Rechtsverordnung)
Leitsatz
1. Eine unmittelbare gegen ein Gesetz gerichtete Grundrechtsklage ist nur zulässig,
wenn der Antragsteller durch die angegriffene Norm selbst gegenwärtig und unmittelbar
betroffen wird, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten
müßte (ständige Rechtsprechung des StGH).
2. Bedarf eine gesetzliche Bestimmung zu ihrer Konkretisierung bzw Ausfüllung einer
Rechtsverordnung, so kann der Staatsgerichtshof nur im Rahmen einer zulässigen
Grundrechtsklage gegen die konkretisierende bzw ausfüllende Rechtsverordnung die
Frage prüfen, ob nicht anstelle des Verordnungsgebers der Gesetzgeber selbst die dem
Verordnungsgeber überlassene Regelung hätte treffen müssen.
3. Bei SchulVwG HE von 1978-03-17 idF von 1978-04-04 § 2 Abs 1, § 3 Abs 2, 3, 4 und 6
(GVBl, I S, 232) handelt es sich um Ermächtigungsnormen, die - für sich allein
betrachtet - auch im Falle ihrer Rechtsfehlerhaftigkeit in die grundrechtlich geschützte
Sphäre des Bürgers nicht unmittelbar eingreifen können.
Gründe
I.
Die Antragsteller - Schüler hessischer Schulen und ihre Eltern - machen mit der
vorliegenden, am 10. August 1978 erhobenen Grundrechtsklage die
Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs 1, § 3 Absätze 2, 3, 4 und 6, § 6 Abs 4 und § 23
Absätze 3 und 4 des Gesetzes über die Unterhaltung und Verwaltung der
öffentlichen Schulen und die Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz - SchVG -) in
der Fassung vom 4. April 1978 (GVBl I S 232) geltend. Sie rügen die Verletzung
ihrer Grundrechte aus Art 55 Satz 1, Art 1 und Art 2 Abs 1 der Verfassung des
Landes Hessen (HV) durch die beanstandeten Vorschriften des
Schulverwaltungsgesetzes und beantragen zu erkennen,
1. der § 2 Abs 1, der § 3 Abs 2, 3, 4 und 6, der § 6 Abs 4 und der § 23 Abs 3
und 4 des hessischen Schulverwaltungsgesetzes vom 17. März 1978 (GVBl
I S 153) in der Fassung vom 4. April 1978 (GVBl I S 232) sind mit der
Hessischen Verfassung unvereinbar und daher nichtig;
2. hilfsweise,
ob und gegebenenfalls in welcher Auslegung das Schulverwaltungsgesetz mit
der Hessischen Verfassung vereinbar ist.
Zur Begründung führen die Antragsteller aus: Die Ermächtigung des
Kultusministers in § 2 Abs 1 SchVG zum Erlaß von Rahmenplänen mißachte den
Gesetzesvorbehalt, denn die Vorschrift entziehe die Festlegung der allgemeinen
und der fachlichen Lernziele dem Gesetzesvorbehalt und überlasse der Exekutive,
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und der fachlichen Lernziele dem Gesetzesvorbehalt und überlasse der Exekutive,
was in den Rahmenplänen geregelt werden solle. Der Ermächtigung in § 2 Abs 1 in
Verbindung mit Abs 3 SchVG fehle außerdem die notwendige Bestimmtheit, die
gemäß Art 80 des Grundgesetzes (GG), Art 107, 108 HV in Bezug auf Inhalt,
Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung zu fordern sei; denn der
Gesetzgeber habe lediglich zum Ausdruck gebracht, daß der Kultusminister etwas
regeln soll, ohne durch eine parlamentarische Leitentscheidung festzulegen, was,
wie und in welchem Umfange geregelt werden solle. § 2 Abs 1 SchVG verletze ihre
Grundrechte aus Art 55 Satz 1, Art 2 Satz 1 und Art 1 HV ferner dadurch, daß
Rahmenpläne in der Regel schulstufenbezogen zu erstellen seien. Der
Gleichheitsgrundsatz erfordere jedoch, daß die Schulformen (Hauptschule,
Realschule, Gymnasium und schulformbezogene Gesamtschule)
schulformbezogene Rahmenpläne erhielten und nur die nach Schulstufen
gegliederte integrierte Gesamtschule schulstufenbezogene Rahmenpläne
bekomme. Die Schulstufenbezogenheit der Rahmenpläne verstoße außerdem
gegen Art 59, 61 HV, die eine Bestandsgarantie für die herkömmlichen
Schulformen enthielten. § 3 Abs 2 SchVG verletze das Erziehungsrecht der Eltern
und das Persönlichkeitsrecht der Schüler, weil es sich um eine Blankettnorm
handele. Die Zusammenfassung von Unterrichtsfächern sei nicht hinreichend
bestimmt. Die erwähnten Grundrechte der Antragsteller, würden auch dadurch
verletzt, daß durch § 3 Abs 3 SchVG das selbständige Fach "Geschichte", dem
nach Art 56 Abs 5 HV in mehrfacher Hinsicht eine herausragende Bedeutung
zukomme, durch den Lernbereich "Gesellschaftslehre" bzw durch die Integration in
diesen verdrängt werde. Auch die Regelung der "fächerübergreifenden"
Sexualerziehung in § 3 Abs 4 SchVG verletze ihre Grundrechte, weil der
Gesetzgeber es unterlassen habe festzulegen, welche Fächer übergreifend in den
Sexualunterricht einzubeziehen seien. Die gesetzliche Regelung sei insoweit auch
deswegen nicht hinreichend bestimmt, weil sie keine Wahlmöglichkeit oder
Befreiungsmöglichkeit enthalte. § 3 Abs 6 SchVG mißachte hinsichtlich der
Ermächtigung des Kultusministers, die Pflichtfächer, Wahlpflichtfächer und
Wahlfächer festzulegen, den sogenannten Gesetzesvorbehalt und sei überdies zu
unbestimmt. Die Vorschrift verletze vornehmlich das Erziehungsrecht der Eltern,
soweit sie bei Durchführung von Schulversuchen oder Einrichtung von
Versuchsschulen oder Modellschulen den Anspruch auf Fortführung von
Regelschulen sowie den Anspruch auf den kontinuierlichen Besuch einer
Regelschule ausschließe (Verbot des Ausweichens). Das Recht der Eltern auf
Bestimmung des Bildungsweges ihrer Kinder und auf freie Schulwahl werde
dadurch beeinträchtigt. Schließlich würden sie durch § 23 Abs 3 und 4 SchVG in
ihren Grundrechten aus Art 55 Satz 1 bzw Art 2 Abs 1 HV verletzt, soweit der
Zwang der Schulträger zu einer einheitlichen Schulentwicklungsplanung die
Pluralität des Bildungsangebotes und die damit verbundene Wahlfreiheit der Eltern
ausschließe oder einschränke.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des Antragsschriftsatzes vom
8. August 1978 nebst Anlagen Bezug genommen.
II.
Der Hessische Ministerpräsident hält die Grundrechtsklage für unzulässig.
Eine unmittelbar gegen gesetzliche Bestimmungen gerichtete Grundrechtsklage
sei nach der Rechtsprechung des Hessischen Staatsgerichtshofs und des
Bundesverfassungsgerichts nur zulässig, wenn die betreffende Rechtsnorm ein
Grundrecht des Antragstellers gegenwärtig und unmittelbar verletze, ohne daß
eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte. An der
Unmittelbarkeit und Gegenwärtigkeit fehle es, wenn es zur Durchführung des
Gesetzes rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis noch
eines Vollzugsaktes der Exekutive bedürfe, der Bürger gegen diesen Vollzugsakt
den Rechtsweg beschreiten und in diesem Verfahren die Verfassungsmäßigkeit
des Gesetzes mit zur Prüfung stellen könne. Die hier beanstandeten Vorschriften
enthielten zumeist solche Ermächtigungen ohne unmittelbare und gegenwärtige
Auswirkung auf die Antragsteller. So werde der Kultusminister durch § 2 Abs 1
SchVG ermächtigt, Rahmenpläne zu erlassen, die nach § 2 Abs 3 SchVG durch
Rechtsverordnung zur Erprobung freizugeben oder für verbindlich zu erklären
seien. Nur eine auf diese Ermächtigung gestützte Rechtsverordnung könne daher
Grundrechte der Antragsteller verletzen. Die Ermächtigung des § 2 Abs 1 SchVG
führe auch nicht dadurch zu unmittelbaren Auswirkungen auf die Antragsteller, daß
die Rahmenpläne in der Regel "schulstufenbezogen" zu erlassen seien, da diese
inhaltliche Konkretisierung der Ermächtigungsnorm allenfalls mittelbar über einen
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inhaltliche Konkretisierung der Ermächtigungsnorm allenfalls mittelbar über einen
einzelnen Rahmenplan den grundrechtlich geschützen Lebensbereich der
Antragsteller berühren könne. Das Wesentlichkeitsprinzip und die Forderung nach
Bestimmtheit der Ermächtigung seien keine Grundrechte. Auf die Nichtbeachtung
dieser Prinzipien könne eine Grundrechtsklage nicht gestützt werden. § 3 Abs 2
und Abs 6 SchVG enthielten Ermächtigungen an die Exekutive, bestimmte
Festlegungen wie die Zusammenfassung von Unterrichtsfächern und die
Bestimmung von Pflichtfächern, Wahlpflichtfächern und Wahlfächern im Vollzug
des Gesetzes zu treffen. Erst die auf Grund dieser Ermächtigung ergehenden
Rechtsverordnungen könnten unmittelbare Wirkungen gegenüber den
Antragstellern zeitigen und damit Gegenstand einer zulässigen Grundrechtsklage
sein. Gleiches gelte für § 3 Abs 3 SchVG. Eine Rechtsverordnung, durch die die
Unterrichtsfächer Geschichte, Erdkunde und Sozialkunde zu einem Lernbereich
oder zu einem einheitlichen Fach zusammengefaßt und dafür Richtlinien statuiert
worden wären, sei bisher nicht ergangen. Die Antragsteller könnten sich mit der
Grundrechtsklage aber allenfalls gegen eine solche Rechtsverordnung wenden.
Auch § 3 Abs 4 SchVG bedürfe der Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung.
Diese Rechtsverordnung sei am 27. April 1978 ergangen; sie habe die Richtlinien
für die geschlechtliche Erziehung in den hessischen Schulen vom 30. November
1967 für verbindlich erklärt, nach denen die Sexualerziehung in erster Linie in den
Fächern Sozialkunde, Biologie, Deutsch und Religion erfolgen soll. Weder die
Verordnung noch die Richtlinien seien von den Antragstellern angegriffen worden. §
6 Abs 4 SchVG ermächtige zwar nicht zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Die
Vorschrift müsse jedoch im Zusammenhang mit den Bestimmungen über die
Einleitung eines Schulversuchs und über die Umwandlung oder Neueinrichtung
einer Versuchsschule oder Modellschule gesehen werden. Diese Maßnahmen
setzten entsprechende Akte der Schulleitung und des Schulträgers voraus, die
nach § 6 Abs 1 Satz 2 oder Abs 2 Satz 2 SchVG der Zustimmung des
Kultusministers bedürften. Erst diese Vollziehungsakte der Exekutive
konkretisierten die Regelung des § 6 Abs 4 SchVG gegenüber dem Bürger. Von ihr
seien auch nur diejenigen Schüler und deren Eltern betroffen, an deren Schule ein
Schulversuch durchgeführt werde, der die Folgen des § 6 Abs 4 SchVG auslöse. §
23 Abs 3 und 4 SchVG beträfen nur das Verhältnis zwischen den Gemeinden und
Kreisen als Schulträger und dem Land. Sie könnten allenfalls das Recht der
Schulträger auf Selbstverwaltung berühren, blieben aber außerhalb des
Grundrechtsbereichs der Antragsteller. Selbst ein Schulentwicklungsplan, der auf
Grund dieser Vorschriften aufgestellt würde, könnte nicht unmittelbar in die
Grundrechte der Antragsteller eingreifen.
Der Antrag sei überdies offensichtlich unbegründet; die in den angefochtenen
Bestimmungen des Schulverwaltungsgesetzes enthaltenen Ermächtigungen
beachteten den Gesetzesvorbehalt unter Berücksichtigung der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts und seien auch genügend bestimmt.
Wegen des weiteren Vorbringens wird auf den Schriftsatz des Hessischen
Ministerpräsidenten - Staatskanzlei - vom 20. August 1979 verwiesen.
III.
Der Landesanwalt hält die Grundrechtsklage aus den vom Hessischen
Ministerpräsidenten vorgetragenen Erwägungen für unzulässig, jedenfalls aber für
offensichtlich unbegründet.
IV.
Die von den Antragstellern in gleicher Sache zum Bundesverfassungsgericht
erhobenen Verfassungsbeschwerden sind durch Beschluß des Ausschusses
gemäß § 93a BVerfGG vom 30. November 1979 - 1 BvR 872/78 - als unzulässig
nicht zur Entscheidung angenommen worden.
V.
Die Anträge sind unzulässig.
1.
Zwar erkennt der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung über § 48 Abs 3
Satz 1 StGHG hinaus, nach dem ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof
grundsätzlich nur stattfindet, wenn der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des
höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines
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höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines
Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft, die
Zulässigkeit einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Grundrechtsklage an.
Voraussetzung dafür ist jedoch, daß der Antragsteller durch die angegriffene Norm
selbst gegenwärtig und unmittelbar betroffen wird, ohne daß eine
Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte (vgl ua StGH, Urteil
vom 7. Januar 1970 - P St 539 -, StAnz 1970, 342 = ESVGH 20, 206 = DÖV 1970,
243 = DVBl 1970, 524 (L); Urteil vom 20. Dezember 1971 - P St 608.637 -, StAnz
1972, 112 = DÖV 1972, 285; Beschluß vom 11. April 1973 - P St 697 -, StAnz
1973, 927 = ESVGH 23, 147 = DÖV 1973, 524 = DVBl 1973, 334; zuletzt Beschluß
vom 23. Mai 1979 - P St 839 -, ESVGH 29, 210). An einer solchen gegenwärtigen
und unmittelbaren Betroffenheit der Antragsteller fehlt es hier indessen; denn die
angegriffenen Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes bedürfen zumeist zu
ihrer Durchführung noch eines Aktes der Exekutive (Rechtsverordnung oder
Verwaltungsakt) und berühren daher die Rechtssphäre der Antragsteller noch nicht
unmittelbar bzw die unmittelbare Betroffenheit der Antragsteller fehlt aus anderen
Gründen.
2.
Bei § 2 Abs 1, § 3 Absätzen 2, 3, 4 und 6 SchVG handelt es sich um
Ermächtigungsnormen, die - für sich allein betrachtet - auch im Falle ihrer
Rechtsfehlerhaftigkeit in die grundrechtlich geschützte Sphäre des Bürgers nicht
unmittelbar eingreifen können (vgl BVerfGE 17, 381 (384); 30, 1 (17); 41, 65 (88)).
Durch § 2 Abs 1 SchVG wird der Kultusminister ermächtigt, Rahmenpläne zu
erlassen. Diese sind gemäß § 2 Abs 3 SchVG durch Rechtsverordnung zur
Erprobung freizugeben oder für verbindlich zu erklären. Nur eine in Ausfüllung der
gesetzlichen Ermächtigung ergehende Rechtsverordnung könnte gegebenenfalls
die Antragsteller in ihren Grundrechten verletzen und zum Gegenstand einer
Grundrechtsklage gemacht werden (vgl StGH, Beschluß vom 2. April 1979 - P St
870 -, ESVGH 29, 207).
§ 3 Absätze 2 und 6 SchVG, wonach Unterrichtsfächer zusammengefaßt werden
können bzw dem Kultusminister die Befugnis zur Festlegung von Pflichtfächern,
Wahlpflichtfächern bzw Wahlfächern eingeräumt wird, bedürfen ebenso wie § 3 Abs
3 SchVG, nach dem die Unterrichtsfächer Geschichte, Erdkunde und Sozialkunde
im Lernbereich Gesellschaftslehre zusammengefaßt werden sollen, der
Konkretisierung durch Rechtsverordnungen. Da diese Vorschriften sämtlich die
Antragsteller nicht unmittelbar und gegenwärtig betreffen, scheidet eine Prüfung
der Frage aus, ob die darin enthaltenen Ermächtigungen gegen den
Gesetzesvorbehalt oder das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verstoßen.
Auch § 3 Abs 4 SchVG bedarf der Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung.
Das gilt insbesondere hinsichtlich der Frage, auf welche Weise und in welchen
Unterrichtsfächern die fächerübergreifende Sexualerziehung erfolgen soll. Nur im
Rahmen einer zulässigen Grundrechtsklage gegen eine den § 3 Abs 4 SchVG
ausfüllende Rechtsverordnung könnte daher der Staatsgerichtshof gegebenenfalls
die Frage prüfen, ob nicht der Verordnungsgeber sondern der Gesetzgeber selbst
die Unterrichtsfächer hätte festlegen müssen, in denen Sexualerziehung erfolgen
soll. Ungeachtet dessen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß
vom 3 . November 1979 - 1 BvR 872/78 - zutreffend darauf hingewiesen, daß § 3
Abs 4 SchVG den in seiner Sexualkundeentscheidung (BVerfGE 47, 46ff)
aufgestellten Anforderungen an eine hinreichend bestimmte parlamentarische
Leitentscheidung genüge.
3.
§ 6 Abs 4 SchVG regelt die Rechtsfolgen der Durchführung eines Schulversuchs. Er
enthält keine Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung; eine solche ist
auch zur Konkretisierung der Vorschrift nicht erforderlich. Der Hessische
Ministerpräsident hat die Auffassung vertreten, die im Zusammenhang mit den
Bestimmungen über die Durchführung eines Schulversuchs und die Umwandlung
oder Neueinrichtung einer Versuchsschule oder Modellschule zu sehende
Vorschrift werde gegenüber dem Bürger erst durch entsprechende - gemäß § 6
Abs 1 Satz 2 oder Abs 2 Satz 2 SchVG zustimmungsbedürftige - Vollzugsakte der
Schulleitung oder der Schulträger konkretisiert und nur die davon unmittelbar
betroffenen Eltern oder Schüler könnten nach Erschöpfung des Rechtswegs den
Staatsgerichtshof anrufen. Ob dieser Auffassung gefolgt werden kann, mag
dahinstehen. Auch wenn man nämlich davon ausgeht, daß solche Schüler und
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dahinstehen. Auch wenn man nämlich davon ausgeht, daß solche Schüler und
deren Erziehungsberechtigte, die eine Schule besuchen, an der ein Schulversuch
durchgeführt wird, unmittelbar von § 6 Abs 4 SchVG betroffen sein können, führt
das nicht zu einer insoweit positiven Beurteilung der Zulässigkeit der
Grundrechtsklage. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, daß die antragstellenden
Schüler oder ein Teil von ihnen Schulen besuchen, an denen Schulversuch
durchgeführt werden.
4.
§ 23 Abs 3 SchVG enthält Weisungen an die Schulträger im Zusammenhang mit
der Schulentwicklungsplanung; § 23 Abs 4 SchVG enthält einen
Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Kultusministers. Beide Vorschriften
betreffen offenkundig nur das Verhältnis zwischen dem Land Hessen und den
Gemeinden bzw Kreisen als Schulträgern. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dadurch
der Grundrechtsbereich der Antragsteller unmittelbar und gegenwärtig
beeinträchtigt sein könnte.
5.
Auch hinsichtlich des Hilfsantrags ist die Grundrechtsklage unzulässig. Der Sache
nach begehren die Antragsteller damit im Ergebnis eine umfassende gutachtliche
Prüfung und Stellungnahme zur Frage der Vereinbarkeit des gesamten
Schulverwaltungsgesetzes mit der Verfassung des Landes Hessen. Einem solchen
Antrag fehlt es zum einen an der notwendigen Bestimmtheit; zum anderen gehört
die Abgabe einer derartigen Stellungnahme nicht zu den Aufgaben des
Staatsgerichtshofs.
VI.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.