Urteil des StGH Hessen vom 01.04.1981, P.St. 883

Entschieden
01.04.1981
Schlagworte
Rechtsverordnung, Ermächtigung, Eltern, Konkretisierung, Schüler, Hessen, Exekutive, Gesetzesvorbehalt, Geschichte, Ministerpräsident
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Quelle: Gericht: Staatsgerichtshof des Landes Hessen

Entscheidungsdatum: 01.04.1981

Aktenzeichen: P.St. 883

Normen: Art 131 Verf HE, §§ 45ff StGHG HE, § 45 StGHG HE, § 2 Abs 1 SchulVwG HE vom 04.04.1978, § 3 Abs 2 SchulVwG HE vom 04.04.1978

Dokumenttyp: Beschluss

(Zur Zulässigkeit der Grundrechtsklage gegen ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung)

Leitsatz

1. Eine unmittelbare gegen ein Gesetz gerichtete Grundrechtsklage ist nur zulässig, wenn der Antragsteller durch die angegriffene Norm selbst gegenwärtig und unmittelbar betroffen wird, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte (ständige Rechtsprechung des StGH).

2. Bedarf eine gesetzliche Bestimmung zu ihrer Konkretisierung bzw Ausfüllung einer Rechtsverordnung, so kann der Staatsgerichtshof nur im Rahmen einer zulässigen Grundrechtsklage gegen die konkretisierende bzw ausfüllende Rechtsverordnung die Frage prüfen, ob nicht anstelle des Verordnungsgebers der Gesetzgeber selbst die dem Verordnungsgeber überlassene Regelung hätte treffen müssen.

3. Bei SchulVwG HE von 1978-03-17 idF von 1978-04-04 § 2 Abs 1, § 3 Abs 2, 3, 4 und 6 (GVBl, I S, 232) handelt es sich um Ermächtigungsnormen, die - für sich allein betrachtet - auch im Falle ihrer Rechtsfehlerhaftigkeit in die grundrechtlich geschützte Sphäre des Bürgers nicht unmittelbar eingreifen können.

Gründe

I.

1Die Antragsteller - Schüler hessischer Schulen und ihre Eltern - machen mit der vorliegenden, am 10. August 1978 erhobenen Grundrechtsklage die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs 1, § 3 Absätze 2, 3, 4 und 6, § 6 Abs 4 und § 23 Absätze 3 und 4 des Gesetzes über die Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Schulen und die Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz - SchVG -) in der Fassung vom 4. April 1978 (GVBl I S 232) geltend. Sie rügen die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art 55 Satz 1, Art 1 und Art 2 Abs 1 der Verfassung des Landes Hessen (HV) durch die beanstandeten Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes und beantragen zu erkennen,

2

1. der § 2 Abs 1, der § 3 Abs 2, 3, 4 und 6, der § 6 Abs 4 und der § 23 Abs 3 und 4 des hessischen Schulverwaltungsgesetzes vom 17. März 1978 (GVBl I S 153) in der Fassung vom 4. April 1978 (GVBl I S 232) sind mit der Hessischen Verfassung unvereinbar und daher nichtig;

3

2. hilfsweise,

4ob und gegebenenfalls in welcher Auslegung das Schulverwaltungsgesetz mit der Hessischen Verfassung vereinbar ist.

5Zur Begründung führen die Antragsteller aus: Die Ermächtigung des Kultusministers in § 2 Abs 1 SchVG zum Erlaß von Rahmenplänen mißachte den Gesetzesvorbehalt, denn die Vorschrift entziehe die Festlegung der allgemeinen und der fachlichen Lernziele dem Gesetzesvorbehalt und überlasse der Exekutive,

und der fachlichen Lernziele dem Gesetzesvorbehalt und überlasse der Exekutive, was in den Rahmenplänen geregelt werden solle. Der Ermächtigung in § 2 Abs 1 in Verbindung mit Abs 3 SchVG fehle außerdem die notwendige Bestimmtheit, die gemäß Art 80 des Grundgesetzes (GG), Art 107, 108 HV in Bezug auf Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung zu fordern sei; denn der Gesetzgeber habe lediglich zum Ausdruck gebracht, daß der Kultusminister etwas regeln soll, ohne durch eine parlamentarische Leitentscheidung festzulegen, was, wie und in welchem Umfange geregelt werden solle. § 2 Abs 1 SchVG verletze ihre Grundrechte aus Art 55 Satz 1, Art 2 Satz 1 und Art 1 HV ferner dadurch, daß Rahmenpläne in der Regel schulstufenbezogen zu erstellen seien. Der Gleichheitsgrundsatz erfordere jedoch, daß die Schulformen (Hauptschule, Realschule, Gymnasium und schulformbezogene Gesamtschule) schulformbezogene Rahmenpläne erhielten und nur die nach Schulstufen gegliederte integrierte Gesamtschule schulstufenbezogene Rahmenpläne bekomme. Die Schulstufenbezogenheit der Rahmenpläne verstoße außerdem gegen Art 59, 61 HV, die eine Bestandsgarantie für die herkömmlichen Schulformen enthielten. § 3 Abs 2 SchVG verletze das Erziehungsrecht der Eltern und das Persönlichkeitsrecht der Schüler, weil es sich um eine Blankettnorm handele. Die Zusammenfassung von Unterrichtsfächern sei nicht hinreichend bestimmt. Die erwähnten Grundrechte der Antragsteller, würden auch dadurch verletzt, daß durch § 3 Abs 3 SchVG das selbständige Fach "Geschichte", dem nach Art 56 Abs 5 HV in mehrfacher Hinsicht eine herausragende Bedeutung zukomme, durch den Lernbereich "Gesellschaftslehre" bzw durch die Integration in diesen verdrängt werde. Auch die Regelung der "fächerübergreifenden" Sexualerziehung in § 3 Abs 4 SchVG verletze ihre Grundrechte, weil der Gesetzgeber es unterlassen habe festzulegen, welche Fächer übergreifend in den Sexualunterricht einzubeziehen seien. Die gesetzliche Regelung sei insoweit auch deswegen nicht hinreichend bestimmt, weil sie keine Wahlmöglichkeit oder Befreiungsmöglichkeit enthalte. § 3 Abs 6 SchVG mißachte hinsichtlich der Ermächtigung des Kultusministers, die Pflichtfächer, Wahlpflichtfächer und Wahlfächer festzulegen, den sogenannten Gesetzesvorbehalt und sei überdies zu unbestimmt. Die Vorschrift verletze vornehmlich das Erziehungsrecht der Eltern, soweit sie bei Durchführung von Schulversuchen oder Einrichtung von Versuchsschulen oder Modellschulen den Anspruch auf Fortführung von Regelschulen sowie den Anspruch auf den kontinuierlichen Besuch einer Regelschule ausschließe (Verbot des Ausweichens). Das Recht der Eltern auf Bestimmung des Bildungsweges ihrer Kinder und auf freie Schulwahl werde dadurch beeinträchtigt. Schließlich würden sie durch § 23 Abs 3 und 4 SchVG in ihren Grundrechten aus Art 55 Satz 1 bzw Art 2 Abs 1 HV verletzt, soweit der Zwang der Schulträger zu einer einheitlichen Schulentwicklungsplanung die Pluralität des Bildungsangebotes und die damit verbundene Wahlfreiheit der Eltern ausschließe oder einschränke.

6Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des Antragsschriftsatzes vom 8. August 1978 nebst Anlagen Bezug genommen.

II.

7Der Hessische Ministerpräsident hält die Grundrechtsklage für unzulässig.

8Eine unmittelbar gegen gesetzliche Bestimmungen gerichtete Grundrechtsklage sei nach der Rechtsprechung des Hessischen Staatsgerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts nur zulässig, wenn die betreffende Rechtsnorm ein Grundrecht des Antragstellers gegenwärtig und unmittelbar verletze, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte. An der Unmittelbarkeit und Gegenwärtigkeit fehle es, wenn es zur Durchführung des Gesetzes rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis noch eines Vollzugsaktes der Exekutive bedürfe, der Bürger gegen diesen Vollzugsakt den Rechtsweg beschreiten und in diesem Verfahren die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes mit zur Prüfung stellen könne. Die hier beanstandeten Vorschriften enthielten zumeist solche Ermächtigungen ohne unmittelbare und gegenwärtige Auswirkung auf die Antragsteller. So werde der Kultusminister durch § 2 Abs 1 SchVG ermächtigt, Rahmenpläne zu erlassen, die nach § 2 Abs 3 SchVG durch Rechtsverordnung zur Erprobung freizugeben oder für verbindlich zu erklären seien. Nur eine auf diese Ermächtigung gestützte Rechtsverordnung könne daher Grundrechte der Antragsteller verletzen. Die Ermächtigung des § 2 Abs 1 SchVG führe auch nicht dadurch zu unmittelbaren Auswirkungen auf die Antragsteller, daß die Rahmenpläne in der Regel "schulstufenbezogen" zu erlassen seien, da diese inhaltliche Konkretisierung der Ermächtigungsnorm allenfalls mittelbar über einen

inhaltliche Konkretisierung der Ermächtigungsnorm allenfalls mittelbar über einen einzelnen Rahmenplan den grundrechtlich geschützen Lebensbereich der Antragsteller berühren könne. Das Wesentlichkeitsprinzip und die Forderung nach Bestimmtheit der Ermächtigung seien keine Grundrechte. Auf die Nichtbeachtung dieser Prinzipien könne eine Grundrechtsklage nicht gestützt werden. § 3 Abs 2 und Abs 6 SchVG enthielten Ermächtigungen an die Exekutive, bestimmte Festlegungen wie die Zusammenfassung von Unterrichtsfächern und die Bestimmung von Pflichtfächern, Wahlpflichtfächern und Wahlfächern im Vollzug des Gesetzes zu treffen. Erst die auf Grund dieser Ermächtigung ergehenden Rechtsverordnungen könnten unmittelbare Wirkungen gegenüber den Antragstellern zeitigen und damit Gegenstand einer zulässigen Grundrechtsklage sein. Gleiches gelte für § 3 Abs 3 SchVG. Eine Rechtsverordnung, durch die die Unterrichtsfächer Geschichte, Erdkunde und Sozialkunde zu einem Lernbereich oder zu einem einheitlichen Fach zusammengefaßt und dafür Richtlinien statuiert worden wären, sei bisher nicht ergangen. Die Antragsteller könnten sich mit der Grundrechtsklage aber allenfalls gegen eine solche Rechtsverordnung wenden. Auch § 3 Abs 4 SchVG bedürfe der Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung. Diese Rechtsverordnung sei am 27. April 1978 ergangen; sie habe die Richtlinien für die geschlechtliche Erziehung in den hessischen Schulen vom 30. November 1967 für verbindlich erklärt, nach denen die Sexualerziehung in erster Linie in den Fächern Sozialkunde, Biologie, Deutsch und Religion erfolgen soll. Weder die Verordnung noch die Richtlinien seien von den Antragstellern angegriffen worden. § 6 Abs 4 SchVG ermächtige zwar nicht zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Die Vorschrift müsse jedoch im Zusammenhang mit den Bestimmungen über die Einleitung eines Schulversuchs und über die Umwandlung oder Neueinrichtung einer Versuchsschule oder Modellschule gesehen werden. Diese Maßnahmen setzten entsprechende Akte der Schulleitung und des Schulträgers voraus, die nach § 6 Abs 1 Satz 2 oder Abs 2 Satz 2 SchVG der Zustimmung des Kultusministers bedürften. Erst diese Vollziehungsakte der Exekutive konkretisierten die Regelung des § 6 Abs 4 SchVG gegenüber dem Bürger. Von ihr seien auch nur diejenigen Schüler und deren Eltern betroffen, an deren Schule ein Schulversuch durchgeführt werde, der die Folgen des § 6 Abs 4 SchVG auslöse. § 23 Abs 3 und 4 SchVG beträfen nur das Verhältnis zwischen den Gemeinden und Kreisen als Schulträger und dem Land. Sie könnten allenfalls das Recht der Schulträger auf Selbstverwaltung berühren, blieben aber außerhalb des Grundrechtsbereichs der Antragsteller. Selbst ein Schulentwicklungsplan, der auf Grund dieser Vorschriften aufgestellt würde, könnte nicht unmittelbar in die Grundrechte der Antragsteller eingreifen.

9Der Antrag sei überdies offensichtlich unbegründet; die in den angefochtenen Bestimmungen des Schulverwaltungsgesetzes enthaltenen Ermächtigungen beachteten den Gesetzesvorbehalt unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und seien auch genügend bestimmt.

10 Wegen des weiteren Vorbringens wird auf den Schriftsatz des Hessischen Ministerpräsidenten - Staatskanzlei - vom 20. August 1979 verwiesen.

III.

11 Der Landesanwalt hält die Grundrechtsklage aus den vom Hessischen Ministerpräsidenten vorgetragenen Erwägungen für unzulässig, jedenfalls aber für offensichtlich unbegründet.

IV.

12 Die von den Antragstellern in gleicher Sache zum Bundesverfassungsgericht erhobenen Verfassungsbeschwerden sind durch Beschluß des Ausschusses gemäß § 93a BVerfGG vom 30. November 1979 - 1 BvR 872/78 - als unzulässig nicht zur Entscheidung angenommen worden.

V.

13 Die Anträge sind unzulässig.

1.

14 Zwar erkennt der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung über § 48 Abs 3 Satz 1 StGHG hinaus, nach dem ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof grundsätzlich nur stattfindet, wenn der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines

höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft, die Zulässigkeit einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Grundrechtsklage an. Voraussetzung dafür ist jedoch, daß der Antragsteller durch die angegriffene Norm selbst gegenwärtig und unmittelbar betroffen wird, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte (vgl ua StGH, Urteil vom 7. Januar 1970 - P St 539 -, StAnz 1970, 342 = ESVGH 20, 206 = DÖV 1970, 243 = DVBl 1970, 524 (L); Urteil vom 20. Dezember 1971 - P St 608.637 -, StAnz 1972, 112 = DÖV 1972, 285; Beschluß vom 11. April 1973 - P St 697 -, StAnz 1973, 927 = ESVGH 23, 147 = DÖV 1973, 524 = DVBl 1973, 334; zuletzt Beschluß vom 23. Mai 1979 - P St 839 -, ESVGH 29, 210). An einer solchen gegenwärtigen und unmittelbaren Betroffenheit der Antragsteller fehlt es hier indessen; denn die angegriffenen Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes bedürfen zumeist zu ihrer Durchführung noch eines Aktes der Exekutive (Rechtsverordnung oder Verwaltungsakt) und berühren daher die Rechtssphäre der Antragsteller noch nicht unmittelbar bzw die unmittelbare Betroffenheit der Antragsteller fehlt aus anderen Gründen.

2.

15 Bei § 2 Abs 1, § 3 Absätzen 2, 3, 4 und 6 SchVG handelt es sich um Ermächtigungsnormen, die - für sich allein betrachtet - auch im Falle ihrer Rechtsfehlerhaftigkeit in die grundrechtlich geschützte Sphäre des Bürgers nicht unmittelbar eingreifen können (vgl BVerfGE 17, 381 (384); 30, 1 (17); 41, 65 (88)).

16 Durch § 2 Abs 1 SchVG wird der Kultusminister ermächtigt, Rahmenpläne zu erlassen. Diese sind gemäß § 2 Abs 3 SchVG durch Rechtsverordnung zur Erprobung freizugeben oder für verbindlich zu erklären. Nur eine in Ausfüllung der gesetzlichen Ermächtigung ergehende Rechtsverordnung könnte gegebenenfalls die Antragsteller in ihren Grundrechten verletzen und zum Gegenstand einer Grundrechtsklage gemacht werden (vgl StGH, Beschluß vom 2. April 1979 - P St 870 -, ESVGH 29, 207).

17 § 3 Absätze 2 und 6 SchVG, wonach Unterrichtsfächer zusammengefaßt werden können bzw dem Kultusminister die Befugnis zur Festlegung von Pflichtfächern, Wahlpflichtfächern bzw Wahlfächern eingeräumt wird, bedürfen ebenso wie § 3 Abs 3 SchVG, nach dem die Unterrichtsfächer Geschichte, Erdkunde und Sozialkunde im Lernbereich Gesellschaftslehre zusammengefaßt werden sollen, der Konkretisierung durch Rechtsverordnungen. Da diese Vorschriften sämtlich die Antragsteller nicht unmittelbar und gegenwärtig betreffen, scheidet eine Prüfung der Frage aus, ob die darin enthaltenen Ermächtigungen gegen den Gesetzesvorbehalt oder das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verstoßen.

18 Auch § 3 Abs 4 SchVG bedarf der Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung. Das gilt insbesondere hinsichtlich der Frage, auf welche Weise und in welchen Unterrichtsfächern die fächerübergreifende Sexualerziehung erfolgen soll. Nur im Rahmen einer zulässigen Grundrechtsklage gegen eine den § 3 Abs 4 SchVG ausfüllende Rechtsverordnung könnte daher der Staatsgerichtshof gegebenenfalls die Frage prüfen, ob nicht der Verordnungsgeber sondern der Gesetzgeber selbst die Unterrichtsfächer hätte festlegen müssen, in denen Sexualerziehung erfolgen soll. Ungeachtet dessen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 3 . November 1979 - 1 BvR 872/78 - zutreffend darauf hingewiesen, daß § 3 Abs 4 SchVG den in seiner Sexualkundeentscheidung (BVerfGE 47, 46ff) aufgestellten Anforderungen an eine hinreichend bestimmte parlamentarische Leitentscheidung genüge.

3.

19 § 6 Abs 4 SchVG regelt die Rechtsfolgen der Durchführung eines Schulversuchs. Er enthält keine Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung; eine solche ist auch zur Konkretisierung der Vorschrift nicht erforderlich. Der Hessische Ministerpräsident hat die Auffassung vertreten, die im Zusammenhang mit den Bestimmungen über die Durchführung eines Schulversuchs und die Umwandlung oder Neueinrichtung einer Versuchsschule oder Modellschule zu sehende Vorschrift werde gegenüber dem Bürger erst durch entsprechende - gemäß § 6 Abs 1 Satz 2 oder Abs 2 Satz 2 SchVG zustimmungsbedürftige - Vollzugsakte der Schulleitung oder der Schulträger konkretisiert und nur die davon unmittelbar betroffenen Eltern oder Schüler könnten nach Erschöpfung des Rechtswegs den Staatsgerichtshof anrufen. Ob dieser Auffassung gefolgt werden kann, mag dahinstehen. Auch wenn man nämlich davon ausgeht, daß solche Schüler und

dahinstehen. Auch wenn man nämlich davon ausgeht, daß solche Schüler und deren Erziehungsberechtigte, die eine Schule besuchen, an der ein Schulversuch durchgeführt wird, unmittelbar von § 6 Abs 4 SchVG betroffen sein können, führt das nicht zu einer insoweit positiven Beurteilung der Zulässigkeit der Grundrechtsklage. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, daß die antragstellenden Schüler oder ein Teil von ihnen Schulen besuchen, an denen Schulversuch durchgeführt werden.

4.

20 § 23 Abs 3 SchVG enthält Weisungen an die Schulträger im Zusammenhang mit der Schulentwicklungsplanung; § 23 Abs 4 SchVG enthält einen Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Kultusministers. Beide Vorschriften betreffen offenkundig nur das Verhältnis zwischen dem Land Hessen und den Gemeinden bzw Kreisen als Schulträgern. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dadurch der Grundrechtsbereich der Antragsteller unmittelbar und gegenwärtig beeinträchtigt sein könnte.

5.

21 Auch hinsichtlich des Hilfsantrags ist die Grundrechtsklage unzulässig. Der Sache nach begehren die Antragsteller damit im Ergebnis eine umfassende gutachtliche Prüfung und Stellungnahme zur Frage der Vereinbarkeit des gesamten Schulverwaltungsgesetzes mit der Verfassung des Landes Hessen. Einem solchen Antrag fehlt es zum einen an der notwendigen Bestimmtheit; zum anderen gehört die Abgabe einer derartigen Stellungnahme nicht zu den Aufgaben des Staatsgerichtshofs.

VI.

22 Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil