Urteil des StGH Hessen, Az. P.St. 1216

StGH Hessen: satzung, hessen, mitgliedschaft, nichtigkeit, sozialversicherung, befreiung, zustand, nichtigerklärung, beitragspflicht, rechtsverordnung
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Gericht:
Staatsgerichtshof
des Landes
Hessen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
P.St. 1216
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Leitsatz
Zu den Anforderungen an die Darlegungspflicht der Entscheidungserheblichkeit einer
Vorlagefrage in einem konkreten Normenkontrollverfahren.
Tenor
Die Vorlage ist unzulässig.
Die Entscheidung ergeht gebührenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.
Gründe
A
I.
Gegenstand der Vorlage ist die Frage, ob §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 des Gesetzes über
die Hessische Rechtsanwaltsversorgung (Hess. RAVG) in der Fassung vom 16.
Dezember 1987 (GVBl. 1987 I S. 232) mit der Hessischen Verfassung - HV -
vereinbar sind.
Der Vorlagebeschluß ist in einem verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit ergangen,
in welchem der Kläger, ein Rechtsanwalt, eine Befreiung von der Mitgliedschaft im
Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Lande Hessen erstrebt. Das
Versorgungswerk als Beklagter des Ausgangsverfahrens hatte diese Befreiung
abgelehnt, weil die hierfür in der Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte
im Lande Hessen vom 12. Oktober 1988 (JMBl. S. 788, im folgenden: VersS)
enthaltenen Voraussetzungen nicht erfüllt seien.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - 9. Kammer - hat durch Beschluß vom
17. Mai 1993 das Verfahren ausgesetzt und dem Staatsgerichtshof des Landes
Hessen folgende Frage zur Entscheidung vorgelegt:
Sind die §§ 1, 2 Abs. 1, § 6 des Gesetzes über die Hessische
Rechtsanwaltsversorgung vom 16. Dezember 1987 (GVBl. 1987 I S. 232 - GVBl. II
27-13) mit der Hessischen Verfassung vereinbar, insbesondere deren Art. 2
Absätze 1, 2, Art. 3, 27, 35 Absätze 1, 2 ?
Zur Begründung seiner Entscheidung führt das Verwaltungsgericht aus, die
Verpflichtungsklage könne aufgrund der einschlägigen Satzungsbestimmungen
des Beklagten keinen Erfolg haben, da die Voraussetzungen für die gewünschte
Befreiung im Falle des Klägers nicht vorlägen. Die Klage hätte aber Erfolg, wenn die
gesetzlich angeordnete Mitgliedschaft des Klägers im Versorgungswerk für
Rechtsanwälte und die daran nach § 6 Abs. 1 Hess. RAVG unmittelbar
anknüpfende Beitragspflicht mit den Bestimmungen der Hessischen Verfassung
unvereinbar wären. Zu dieser Überzeugung sei das Gericht gelangt, denn die
Vorschriften des genannten Gesetzes entsprächen nicht den sich aus Art. 35 Abs.
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Vorschriften des genannten Gesetzes entsprächen nicht den sich aus Art. 35 Abs.
1 und 2 HV ergebenden Anforderungen. Damit verletzten sie zugleich den Kläger
in dessen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 HV, die gemäß Art. 27 HV in Art.
35 Abs. 1 und 2 HV ihre sozialstaatliche Konkretisierung erfahren hätten. Durch
Art. 35 HV, der nicht nur einen unverbindlichen Programmsatz, sondern eine
verbindliche Rechtsvorschrift darstelle, sei für den einfachen Gesetzgeber bindend
entschieden, daß die staatliche Einführung einer Versicherungspflicht in bezug auf
eine oder mehrere der in Art. 35 Abs. 2 HV genannten Aufgaben nur in der Form
der Sozialversicherung nach Maßgabe des entsprechenden Verfassungsauftrages
erfolgen könne. Insoweit seien dem Lande Hessen andere Wege außerhalb der
schon bestehenden Sozialversicherung versperrt. Rein berufsständische
Pflichtversicherungen würden damit von Art. 35 Abs. 1 Satz 1 HV ausgeschlossen,
soweit sie die in Art. 35 Abs. 2 HV erwähnten Aufgaben beträfen. Das
Rechtsanwaltsversorgungswerk erfülle zwar gewisse für eine Sozialversicherung
typische Merkmale, trage jedoch den Anforderungen an eine einheitliche
Sozialversicherung nach Art. 35 Abs. 1 Satz 1 HV nicht ausreichend Rechnung.
Wegen der weiteren Begründung des Verwaltungsgerichts wird auf den
Vorlagebeschluß Bezug genommen.
II.
Der Hessische Ministerpräsident hat sich dem Verfahren angeschlossen. Er hält
die Vorlage für unzulässig, weil das Verwaltungsgericht die
Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht hinreichend dargetan habe und
auch nicht werde dartun können. Für die Entscheidung über das Begehren des
Klägers komme es auf die Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlagefrage
gemachten Gesetzesvorschriften nicht an. Allein mit der Erwägung, im Falle der
Verfassungswidrigkeit der §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 Hess. RAVG entbehre die
Mitgliedschaft des Klägers im Versorgungswerk und die Beitragsforderung des
Beklagten einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, so daß die Klage aus
diesem Grunde Erfolg haben müßte, könne das Verwaltungsgericht die
Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht begründen. Vielmehr hätte es
näherer Darlegungen dazu bedurft, welche Folgerungen aus der behaupteten
Verfassungswidrigkeit der beanstandeten Vorschriften im einzelnen zu ziehen
seien. So hätte sich das Gericht schon dazu äußern müssen, ob die
Verfassungswidrigkeit der Vorschriften auch zu deren Nichtigkeit führe. Der
Staatsgerichtshof könne eine gegen die Hessische Verfassung verstoßende Norm
nämlich sowohl für nichtig erklären als auch lediglich feststellen, daß die Vorschrift
mit der Hessischen Verfassung unvereinbar sei. Das Bundesverfassungsgericht
habe beispielsweise mit Rücksicht auf die denkbaren Folgewirkungen seiner
Entscheidung dann auf die Nichtigerklärung verfassungswidriger Normen
verzichtet, wenn es die Auswirkungen einer solchen Erklärung für
verfassungsrechtlich nicht tragbar gehalten habe, etwa weil durch den ersatzlosen
Wegfall der Norm ein Zustand herbeigeführt würde, der der verfassungsmäßigen
Ordnung noch ferner stünde als der gegenwärtige. Daß diese Voraussetzung bei
einer Nichtigerklärung der Vorschriften des Gesetzes über die Hessische
Rechtsanwaltsversorgung über die Mitgliedschaft und die Beitragspflicht im
Versorgungswerk nicht erfüllt wäre, liege jedenfalls nicht ohne weiteres auf der
Hand, da durch diese Vorschriften eine Vielzahl von Rechtsverhältnissen
begründet worden sei, die im Falle der Verfassungswidrigkeit ihrer rechtlichen
Grundlagen nicht gleichsam automatisch, sondern nur durch einen
entsprechenden gesetzgeberischen Akt sachgerecht aufgelöst und abgewickelt
werden könnten. Dies müßte es angezeigt erscheinen lassen, eine bis zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens einer gesetzlichen Neuregelung befristete
Weitergeltung der verfassungswidrigen Vorschriften zumindest in Betracht zu
ziehen. Diese Rechtsfrage hätte das Gericht, selbst wenn es sie im Ergebnis
verneinen wollte, jedenfalls erörtern müssen. Erwägungen hierzu fänden sich in
dem Vorlagebeschluß jedoch nicht. Bereits durch diese Unterlassung sei das
Gericht seiner ihm im Verfahren der konkreten Normenkontrolle obliegenden
Darlegungspflicht nicht gerecht geworden.
Unabhängig hiervon habe das Gericht aber auch nicht näher dargelegt, welche
Folgen die Verfassungswidrigkeit oder die Nichtigkeit der §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6
RAVG für den rechtlichen Bestand der Satzung des Versorgungswerks hätte. Da
die für das Begehren des Klägers maßgebliche gesetzliche Regelung in der
Satzung wiederholt werde, reiche selbst eine Nichtigerklärung der beanstandeten
gesetzlichen Normen für den Erfolg der Klage nicht aus. Vielmehr müßte die
Nichtigkeit der gesetzlichen Vorschriften zusätzlich noch die Nichtigkeit der ihnen
entsprechenden Satzungsbestimmungen zur Folge haben, da erst dann der vom
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entsprechenden Satzungsbestimmungen zur Folge haben, da erst dann der vom
Kläger angegriffene Bescheid der notwendigen Rechtsgrundlage entbehre. Die
Unwirksamkeit einer gesetzlichen Satzungsermächtigung berühre indes nicht
ausnahmslos auch den Rechtsbestand der untergesetzlichen Normen. Von deren
zumindest übergangsweiser Fortgeltung sei nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts vielmehr insbesondere dann auszugehen, wenn es
darauf ankomme, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher
Einrichtungen zu vermeiden. Ein solcher Fall sei vorliegend gegeben. Entfielen
nämlich auch die satzungsrechtlichen Vorschriften ersatzlos bereits vor dem
Inkrafttreten einer verfassungskonformen gesetzlichen Regelung, so könnte den
mitgliedschaftlichen Verhältnissen im Versorgungswerk sowie den daraus
erworbenen Ansprüchen bis zu diesem Zeitpunkt nicht hinreichend Rechnung
getragen werden. Die übergangsweise weitere Anwendung der
Satzungsvorschriften erscheine im Hinblick darauf, aber auch unter
Gerechtigkeitsgesichtspunkten, als das kleinere Übel. Für die rechtliche
Beurteilung des Begehrens des Klägers im Ausgangsverfahren ergebe sich daraus,
daß auf der Grundlage der übergangsweise weitergeltenden Bestimmungen der
Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte die Klage nach den rechtlich
vertretbaren und insoweit den Staatsgerichtshof bindenden Ausführungen des
Verwaltungsgerichts abzuweisen wäre. Auf die Verfassungswidrigkeit der §§ 1, 2
Abs. 1, § 6 RAVG komme es mithin nicht an, da selbst die Nichtigkeit dieser
Vorschriften den Fortbestand der Satzungsbestimmungen zunächst nicht berühre.
Für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage als zulässig ansehen sollte,
beantragt der Hessische Ministerpräsident die Feststellung:
Die §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 des Gesetzes über die Hessische
Rechtsanwaltsversorgung vom 16. Dezember 19867 (GVBl. I S. 232) sind mit der
Verfassung des Landes Hessen vereinbar.
III.
Der Landesanwalt bei dem Hessischen Staatsgerichtshof beteiligt sich am
vorliegenden Verfahren. Auch er hält die Vorlage wegen nicht ausreichender
Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage für unzulässig. Wegen
seiner weiteren Ausführungen wird auf den Schriftsatz vom 1. November 1995
Bezug genommen.
IV.
Das Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Lande Hessen hat in der mündlichen
Verhandlung zur Zulässigkeit der Vorlagefrage Stellung genommen. Es beantragt
für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage für zulässig ansehen sollte, die
Feststellung,
daß die §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 des Gesetzes über die Hessische
Rechtsanwaltsversorgung vom 16. Dezember 1987 (GVBl. 1987 I S. 232) mit der
Verfassung des Landes Hessen vereinbar sind.
B
Die Vorlage ist unzulässig.
I.
Der Staatsgerichtshof ist zur Entscheidung über die Vorlage des
Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main nach Art. 133 Abs. 1 HV i.V.m. § 41 des
Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 30. November 1994 (GVBl. I S. 584) -
StGHG - berufen. Dieses am 7. Dezember 1994 in Kraft getretene Gesetz findet
im vorliegenden Fall Anwendung, weil der Präsident des Verwaltungsgerichts
Frankfurt am Main das Verfahren dem Staatsgerichtshof erst mit Begleitschreiben
vom 6. Juli 1995, eingegangen am 31. Juli 1995, vorgelegt hat.
Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs darüber, ob ein Gesetz oder eine
Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht, kann nach Art. 133
Abs. 1 HV nur herbeigeführt werden, wenn ein Gericht ein Gesetz oder eine
Rechtsverordnung, auf deren Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für
verfassungswidrig hält. Die Gültigkeit des Gesetzes oder der Rechtsverordnung
muß also für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist
nur dann der Fall, wenn das Gericht des Ausgangsverfahrens bei Gültigkeit der
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nur dann der Fall, wenn das Gericht des Ausgangsverfahrens bei Gültigkeit der
zum Gegenstand der Vorlage gemachten Normen anders entscheiden würde als
bei ihrer Ungültigkeit (StGH, Beschluß vom 28.07.1976 - P.St. 790 -, StAnz. 1976,
1798; Urteil vom 01.12.1976 - P.St. 812 -, StAnz. 1977, 110; Beschluß vom
30.12.1981 - P.St. 914 -, S. 14 des Beschlußabdrucks; Urteil vom 25.05.1983 -
P.St. 933 -, StAnz. 1983, 1302, jeweils unter Hinweis auf die ständige
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. z. B. BVerfG, 36, 256
<263>, BVerfGE 79, 245 <248> m.w.N.). Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist
es, diese Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage in seinem Vorlagebeschluß
darzulegen, so daß dieser mit hinreichender Deutlichkeit erkennen läßt, daß und
warum das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der beanstandeten Regelung zu
einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit. Diese Anforderung
hat der Staatsgerichtshof schon unter Geltung des früheren Gesetzes über den
Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948 S. 3) in Übereinstimmung
mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 100
Abs. 1 Grundgesetz - GG -, § 80 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht
- BVerfGG - aufgestellt (vgl. StGH, Beschlüsse vom 28.07.1976 - P.St. 790 -,
a.a.O., vom 30.12.1981 - P.St. 914 -, ESVGH 32, 15, vom 11.11.1987 - P.St. 1045 -
und vom 14.04.1988 - P.St. 1051 -; BVerfGE 48, 29 <35 ff.>, BVerfGE 79, 245
<248 ff.>, BVerfGE 88, 187 <194 ff.>). Verdeutlicht wird die Verpflichtung des
vorlegenden Gerichts zur Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der
Vorlagefrage nunmehr durch die Formulierung in § 41 Abs. 1 StGHG, wonach die
Begründung des Vorlagebeschlusses angeben muß, inwiefern von der Gültigkeit
der Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gerichts abhängig ist.
Den vorgenannten Anforderungen entspricht der Vorlagebeschluß des
Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 17. Mai 1993 nicht.
Der Begründung des Vorlagebeschlusses ist die Rechtsauffassung des Gerichts zu
entnehmen, es müsse die Klage abweisen, wenn die in der Vorlagefrage
genannten Bestimmungen des Gesetzes über die Hessische
Rechtsanwaltsversorgung verfassungsgemäß wären, da die Satzung des
Versorgungswerks der Rechtsanwälte im Lande Hessen keine Rechtsgrundlage für
das Begehren des Klägers nach Befreiung von der Mitgliedschaft im
Versorgungswerk enthalte. Erwiesen sich die genannten Gesetzesbestimmungen
hingegen als mit der Hessischen Verfassung unvereinbar, sei der Klage
stattzugeben, da es in diesem Falle überhaupt an einer Rechtsgrundlage für die
gesetzlich angeordnete Mitgliedschaft des Klägers im Versorgungswerk und die
daran nach § 6 Abs. 1 des Gesetzes unmittelbar anknüpfende Beitragspflicht
fehlen würde.
Mit diesen Überlegungen, die sodann von umfangreichen Ausführungen zu der
vom Verwaltungsgericht angenommenen Verfassungswidrigkeit der in der
Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmungen begleitet werden, hat das
Gericht nicht hinreichend dargelegt, daß die Beantwortung der von ihm gestellten
verfassungsrechtlichen Frage für den Ausgang des Klageverfahrens
entscheidungserheblich ist.
Das Verwaltungsgericht geht insoweit offensichtlich wie selbstverständlich davon
aus, daß die Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Bestimmungen ohne weiteres zur
Nichtigkeit der auf ihrer Grundlage erlassenen Satzungsbestimmungen führen
müßte. Dies ist indes nicht stets und ausnahmslos der Fall.
Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung, die durch untergesetzliche
Satzungsbestimmungen ergänzt und ausgefüllt wird, hat nicht zwingend den
unmittelbaren Wegfall der auf der Grundlage des Gesetzes erlassenen Satzung zur
Folge (BVerfGE 48, 29 <37 ff.>; BVerfGE 79, 245 <250 f.> m.w.N.; vgl. auch
BVerwGE 56, 155 <161 f.>; Hess. VGH, Beschluß vom 04.11.1986 - 5 N 2140/85 -,
ESVGH 37, 57 <61>). Vielmehr sind Fälle denkbar und anerkannt, in denen das
Fehlen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für eine Satzung während
einer Übergangszeit hingenommen werden muß, um dem Gesetzgeber
Gelegenheit zu einer verfassungsgemäßen Gesetzesregelung zu geben. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist insbesondere dann von der
Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung der
untergesetzlichen Normen auszugehen, wenn es darauf ankommt,
Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu
vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung
noch ferner stünde als der bisherige (BVerfGE 79, 245 <251> m.w.N.). Die
begrenzte Weitergeltung einer untergesetzlichen Norm trotz Verfassungswidrigkeit
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begrenzte Weitergeltung einer untergesetzlichen Norm trotz Verfassungswidrigkeit
des übergeordneten Gesetzes könnte allerdings dann nicht in Betracht kommen,
wenn die Satzung durch den Wegfall der gesetzlichen Grundlage ihren Sinn verlöre,
etwa wenn die in ihr getroffene Regelung nur im Zusammenhang mit dem Gesetz
verständlich und praktikabel wäre, also für sich genommen kein sinnvolles, in sich
selbständiges Regelwerk mehr darstellte, oder wenn die Satzung durch den Wegfall
ihrer gesetzlichen Grundlage gleichsam funktionslos würde.
Mit der insoweit angesprochenen Problematik hat sich das Verwaltungsgericht in
seinem hier zur Entscheidung stehenden Vorlagebeschluß nicht
auseinandergesetzt. Dies erscheint auch nicht deshalb entbehrlich, weil
offensichtlich in der dem Ausgangsverfahren zugrundeliegenden Konstellation
unter Berücksichtigung der beteiligten Interessen eine Fortgeltung der Satzung
des Versorgungswerks der Rechtsanwälte trotz angenommener
Verfassungswidrigkeit der in der Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmungen
außer Betracht zu bleiben hätte. Vielmehr drängen sich in dem vom
Verwaltungsgericht zu entscheidenden Rechtsstreit geradezu Zweifel auf, ob
angesichts der Vielzahl der vom Gesetz über die Hessische
Rechtsanwaltsversorgung und der auf seiner Grundlage erlassenen Satzung
erfaßten Rechtsverhältnisse und deren versorgungsrechtlicher Bedeutung ein
gleichsam mit Sofortwirkung - möglicherweise sogar rückwirkend - eintretender
rechtloser Zustand hingenommen werden könnte. Gewichtige Argumente könnten
dafür sprechen, von der Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen
Fortgeltung des maßgeblichen Satzungswerks auszugehen, um die
Rechtssicherheit und die Funktionsfähigkeit des Versorgungswerks wenigstens für
einen begrenzten Zeitraum sicherzustellen, zumal es jedenfalls nicht offensichtlich
ist, daß dieses Satzungswerk als Folge eines Wegfalls bestimmter übergeordneter
Gesetzesvorschriften seinen Sinn verlöre und für sich genommen kein praktikables
und in sich weitgehend selbständiges Regelwerk mehr darstellte. Mit allen diesen
Fragen hätte sich das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Verpflichtung zur
angemessenen Darlegung der Entscheidungserheblichkeit seiner Vorlagefrage
auseinandersetzen müssen, da sie von wesentlicher Bedeutung für die Erkenntnis
sind, ob das Gericht im Falle der Verfassungsmäßigkeit der von ihm
beanstandeten Gesetzesvorschriften zu einem anderen Urteil im
Ausgangsverfahren hätte gelangen müssen als im Falle ihrer
Verfassungswidrigkeit. Der Staatsgerichtshof schließt sich insoweit, was den
Umfang der Darlegungspflicht des vorlegenden Gerichts angeht, der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an (vgl. z. B. BVerfGE 79, 245
<250 f.>).
Auf die darüber hinaus vorgetragenen Bedenken hinsichtlich der
ordnungsgemäßen Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage
kommt es nach alledem nicht mehr an.
II.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 28 StGHG. Der Beklagte des
Ausgangsverfahrens ist vor dem Staatsgerichtshof gemäß § 41 Abs. 2 StGHG
angehört worden, ohne indes die Rechtsstellung eines Beteiligten in diesem
Verfahren erlangt zu haben, so daß eine Erstattung seiner Auslagen nicht in
Betracht kommt (vgl. StGH, Urteil vom 12.06.1991 - P.St. 1106 -, m.w.N.).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.