Urteil des StGH Hessen vom 14.03.2017

Gericht

Staatsgerichtshof des Landes Hessen

Aktenzeichen

P.St. 414

Entschieden

14.03.2017

Schlagworte

Parlamentarische untersuchung , Abstimmung , Fraktion , Regierung , Plenum , Mehrheit , Vereinfachtes verfahren , Hessen , Geschäftsordnung , Debatte

StGH Hessen: parlamentarische untersuchung, abstimmung, fraktion, regierung, plenum, mehrheit, vereinfachtes verfahren, hessen, geschäftsordnung, debatte

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 414

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 44 GG, Art 83 Verf HE, Art

86 Verf HE, Art 88 Verf HE, Art

92 Verf HE

Leitsatz

Zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Landtag.

Tenor

Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrage Nr. 991,

Drucksachen Abteilung I, Hessischer Landtag, V. Wahlperiode, in der 30.

Plenarsitzung des Hessischen Landtags am 16. September 1964 ist mit der

Hessischen Verfassung nicht vereinbar.

Die Entscheidung ergeht gebührenfrei;

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

Die Regierung des Landes Hessen ermächtigte in ihrer 36. Kabinettssitzung am

25. Februar 1964 die Minister für Finanzen und für Wirtschaft und Verkehr,

Verhandlungen zu führen, um zur Strukturverbesserung und Wirtschaftsförderung

eine Beteiligung des Landes Hessen an der Investitions- und Handelsbank AG in

Frankfurt (Main) - IHB - herbeizuführen. Ende Februar 1964 erschienen in der

deutschen Presse Veröffentlichungen, die von einer Interessennahme des Landes

Hessen an der IHB berichteten. Nachdem über die Verhandlungen einiges in die

Öffentlichkeit gelangt war, beantragte die Fraktion der CDU im Hessischen Landtag

am 7. April 1964, die Landesregierung zu ersuchen, "dem Landtag unverzüglich

alle im Zusammenhang mit dem Erwerb einer Beteiligung an der Investitions- und

Handelsbank AG stehenden Vereinbarungen und Verträge vorzulegen" (V. Wahlp.

Drs. Abt. I Nr. 884, ausgegeben am 17. April 1964). Am 10. April 1964 brachte die

Fraktion der FDP im Landtag eine Große Anfrage an die Hessische

Landesregierung betreffend Beteiligung an der IHB ein (Drs. Abt. I Nr. 892,

ausgegeben am 21. April 1964). Der Antrag der CDU-Fraktion war Gegenstand der

26. Sitzung des Landtags am 29. April 1964 und wurde nach einer Stellungnahme

des Ministers für Wirtschaft und Verkehr dem Haushaltsausschuß überwiesen (V.

Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 26 S. 1043 - 1056).

In dessen Sitzung am 19. Juni 1964 gab der Minister der Finanzen einen Bericht zu

dem Komplex Investitions- und Handelsbank (Sten. Prot. über die 17. Sitzung des

Haushaltsausschusses).

Am 25. August 1964 beantragten 20 Abgeordnete der CDU die Einsetzung eines

Untersuchungsausschusses (Drs. Abt. I Nr. 991, ausgegeben am 8. September

1964). Der Antrag lautete:

"Der Landtag wolle beschließen:

Es wird ein Untersuchungsausschuß eingesetzt, der feststellen soll:

1. Welche Verhandlungen, Vereinbarungen, Absprachen oder Zusagen zur

Übernahme oder zum treuhänderischen Erwerb einer Kapitalbeteiligung an der

Investitions- und Handelsbank Frankfurt (Main) hat der Ministerpräsident, ein

anderer Minister oder die Landesregierung geführt, mit wem und wann?

2. a) Welche Zusage hat die Hessische Landesregierung oder der

Ministerpräsident oder ein anderer Minister der Bank für Gemeinwirtschaft AG

Frankfurt (M) hinsichtlich des Erwerbs einer solchen Beteiligung gemacht, und

welcher Übernahmekurs wurde dabei vereinbart?

b) Welche Tatsachen liegen vor, aus denen der Hessische Finanzminister den

Schluß gezogen hat, die Landesregierung habe eine moralische Verpflichtung zur

Übernahme einer Kapitalbeteiligung an der Investitions- und Handelsbank?

3. a) Welche Gründe waren dafür bestimmend, daß der Hessische Minister für

Wirtschaft und Verkehr in den Aufsichtsrat der Investitions- und Handelsbank

gewählt bzw. delegiert wurde?

b) Hat er in der Generalversammlung der Investitions- und Handelsbank 26

Prozent Fremdbesitz vertreten?

Wenn ja:

Wessen Fremdbesitz und in wessen Auftrag?

c) Hat der Ministerpräsident oder die Landesregierung von den Tatsachen zu

a) und b) gewußt und diese gegebenenfalls gebilligt?

4. Hat die Hessische Landesregierung oder der Ministerpräsident die

Hessische Landesbank ersucht, eine Beteiligung von 26 Prozent an der

Investitions- und Handelsbank zu erwerben und zu welchem Kurs?

Was hat der Vorstand der Landesbank dazu beschlossen?

Wie ist vom Vorstand der Landesbank der Übernahmekurs gewertet worden?

Hat die Landesregierung die treuhänderische Übernahme des Aktienpakets

durch die Landesbank gewünscht?

5. Gibt es öffentliche Aufgaben und gegebenenfalls welche, die das Land durch

eine Privatbank, an der es mit 26 Prozent beteiligt ist, besser erfüllen kann als

durch enge Zusammenarbeit mit der Landesbank und dem gesamten

Kreditgewerbe?"

Dieser Antrag wurde - zusammen mit der Großen Anfrage der FDP-Fraktion, die

der Minister der Finanzen beantwortete - in der 30. Sitzung des Landtages am 16.

September 1964 behandelt (Drs. Abt. III Nr. 30 S. 1192 f, 1194 ff). In der auf die

Begründung des Antrags folgenden Debatte wurden mehrmals Bedenken gegen

die Verfassungsmäßigkeit des Themas der beantragten Untersuchung geäußert.

Nachdem die Aussprache über den Antrag geschlossen worden war, erklärte der

Präsident des Landtages, ohne daß ein formeller Beschluß gefaßt worden war oder

eine Abstimmung über die Einsetzung des Ausschusses stattgefunden hatte (Drs.

Abt. III Nr. 30 S. 1204):

"Ich darf folgendes feststellen: Der Antrag auf Einsetzung eines

Untersuchungsausschusses trägt 20 Unterschriften. Damit ist die nach Art. 92 der

Verfassung notwendige Zahl von Antragstellern erreicht. Ich stelle hiermit die

Einsetzung des Untersuchungsausschusses fest. Nach § 34 Abs. 1 der

Geschäftsordnung hat der Landtag über den Untersuchungsantrag zu

beschließen. Wir müssen jetzt nach dieser Diskussion zur Abstimmung über den

formulierten Untersuchungsauftrag schreiten."

Nach zwei Erklärungen zur Geschäftsordnung ließ der Präsident des Landtags über

den Untersuchungsauftrag abstimmen (aaO. S. 1205):

"Wir kommen zur Abstimmung. Die Damen und Herren, die dem formulierten

Untersuchungsauftrag zustimmen wollen, bitte ich um ein Handzeichen."

Der formulierte Untersuchungsauftrag wurde mit den Stimmen der CDU und FDP

bei Stimmenthaltung der SPD und GDP/BHE antragsgemäß angenommen (aaO.

S. 1205). Nach der Abstimmung über den Untersuchungsauftrag erklärte der

Präsident des Landtags (aaO. S. 1205):

"Ich darf feststellen, daß der Untersuchungsauftrag mit den Stimmen der

Oppositionsparteien bei Stimmenthaltung der Regierungsparteien akzeptiert

worden ist."

Daran anschließend gab der Präsident des Landtags die Namen der Abgeordneten

bekannt, die von den Fraktionen als Mitglieder des Ausschusses benannt worden

waren, und erklärte abschließend (aaO. S. 1205):

"Damit ist der Untersuchungsausschuß eingesetzt. Der

Untersuchungsausschuß kann also die Arbeit aufnehmen."

Inzwischen hatte der Vorstand der Bank für Gemeinwirtschaft AG, die an der IHB

mit mehr als 75 % beteiligt war und sich zum Verkauf eines Teiles der von ihr

gehaltenen Aktien der IHB an das Land Hessen bereit erklärt hatte, dem

Ministerpräsidenten mit Schreiben vom 7. September 1964 mitgeteilt, daß er mit

großem Bedauern die öffentlichen Auseinandersetzungen um die IHB verfolge;

überdies scheine auch die Absicht zu bestehen, diese Bank in den Strudel

politischer Erörterungen zu bringen. Aus der Verantwortung für die Kunden und

freien Aktionäre der IHB sähe sich der Vorstand verpflichtet, alles zu tun, um dem

so schnell wie möglich ein Ende zu setzen. Wörtlich heißt es in dem Schreiben:

"Eine Bank darf nach unserer Auffassung aber kein Objekt der politischen

Auseinandersetzung werden. Wir bitten Sie daher, uns von der Ihnen gegebenen

für uns verbindlichen Zusage zu entbinden, dem Lande eine Beteiligung an der

Investitions- und Handelsbank zu überlassen." Die Landesregierung hatte darauf in

der 57. Kabinettssitzung vom 15. September 1964 den Ministerpräsidenten

ermächtigt, dieser Bitte zu entsprechen. Dies geschah durch Schreiben des

Ministerpräsidenten an den Vorstand der Bank für Gemeinwirtschaft vom 17.

September 1964.

II.

1. Die Hessische Landesregierung hat den Staatsgerichtshof angerufen und

beantragt festzustellen:

Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrag Nr. 991

(Drucksachen Abteilung I Hess. Landtag V. Wahlperiode) in der 30. Sitzung des

Hessischen Landtags am 16. September 1964 ist mit der Hessischen Verfassung

nicht vereinbar.

Die Landesregierung hält sowohl das Verfahren bei der Einsetzung des

Untersuchungsausschusses als auch den Untersuchungsauftrag für

verfassungswidrig.

Zur verfahrensrechtlichen Seite trägt die Landesregierung vor, der

Untersuchungsausschuß sei nicht dem Art. 92 Abs. 1 der Hessischen Verfassung -

HV - entsprechend eingesetzt worden. Über den Antrag auf Einsetzung des

Untersuchungsausschusses sei nicht ausdrücklich abgestimmt worden. Diese

Entscheidung stehe aber nach dem Wortlaut des Art. 92 Abs. 1 HV dem Landtag in

seiner Gesamtheit und nicht Teilen des Landtags - einer Fraktion oder einer

qualifizierten Minderheit - zu. Die herrschende Lehre halte daher, im Gegensatz zu

der vielfach üblichen Praxis, in jedem Falle eine formelle Entscheidung des

Landtags für erforderlich, die nur durcheine Abstimmung herbeigeführt werden

könne. Diese Forderung habe hier nicht nur formale Bedeutung, da der Landtag

zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses nur verpflichtet sei, wenn der

Antrag nicht gegen die Verfassung verstoße. Die gegenwärtige Rechtslage sei

anders als zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung, da jetzt durch die

Verfassungsgerichtsbarkeit der Schutz der Minderheit gewährleistet sei. Auch der

Bundestag sei der Ansicht seines Rechtsausschusses gefolgt und setze nunmehr

Untersuchungsausschüsse nur noch durch förmlichen Beschluß ein. Der formelle

Beschluß sei essentielles Erfordernis für eine rechtswirksame Einsetzung eines

Untersuchungsausschusses. Das Parlament könne nur so seine rechtliche

Verantwortung als "Institution" übernehmen; denn nur das Plenum sei legitimiert,

Untersuchungsbefugnisse auf einen Ausschuß zu übertragen, zumal immer die

Gefahr bestehe, daß Rechte Dritter berührt würden. Bei allem parlamentarischen

Tätigwerden müsse man unterscheiden zwischen Akten der Selbstbestimmung

(Selbstgestaltung) des Hauses und Akten der Ausübung öffentlicher Gewalt; ein

vereinfachtes Verfahren sei nur in den Fällen der Selbstgestaltung möglich; nur in

diesen werde eine Automatik in Gang gesetzt, zu der es keiner Abstimmung

bedürfe. Art. 92 HV setze aber keine solche Automatik in Gang. Eine Abstimmung

durch schlüssiges Verhalten könne hier auch nicht angenommen werden. Dies sei

nur dann der Fall, wenn alle Beteiligten sich ihres Rechts bewußt seien.

Ebensowenig sei ein Unterlassen des Widerspruchs als Beschluß anzusehen. Es

handele sich hierbei nicht um rein formale, sondern um wesentliche Rechtsfragen,

denen die Parlamente Rechnung zu tragen hätten. Gerade die gegenwärtigen,

politisch ruhigen Zeiten ermöglichten es, anders als in der Weimarer Republik, eine

vorbildliche Verfassungspraxis zu entwickeln.

Zu der materiellen Seite führt die Landesregierung aus, Verfahrensfrage und

Sachfrage seien eng miteinander verbunden. Sollte sich, der Landtag dessen nicht

bewußt gewesen sein, so trage er dafür die Verantwortung. Wenn auch der

Staatsgerichtshof die Einsetzung des Untersuchungsausschusses schon auf Grund

des eingeschlagenen Verfahrens als verfassungswidrig erachten müsse, so sei es

doch bei der großen Bedeutung der Sache erwünscht, daß der Staatsgerichtshof

auch zu der materiellen Seite Stellung nehme. Der Inhalt des

Untersuchungsauftrages sei mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar und

überschreite in erheblichem Maße die Grenzen, die der Untersuchung unter jedem

denkbaren Gesichtspunkt als Vorbereitung einer Landtagsentscheidung gesetzt

seien. Die Untersuchung durch einen Untersuchungsausschuß, der ein Hilfsorgan

des Landtags sei, könne sich nur auf solche Vorgänge und Tatsachen erstrecken,

deren Kenntnis für eine zulässige Entschließung des Landtags notwendig sei. Der

Kreis der Untersuchungsgegenstände sei daher durch die Kompetenz des

Landtags begrenzt; darüber hinausgehende Untersuchungen decke Art. 92 Abs. 1

HV nicht (Korollar-Theorie). Die Antragsteller hätten nicht darzulegen versucht, für

welche Entschließung des Landtags die Kenntnis der im Untersuchungsauftrag

genannten Einzelheiten als Grundlage dienen solle. Um über die Wirtschaftspolitik

der Landesregierung zu debattieren, sei die Einsetzung eines

Untersuchungsausschusses als parlamentarisches Zwangsmittel verfehlt und

unzulässig, zumal die Landesregierung nie Zweifel gelassen habe, daß sie zu einer

Diskussion im Landtag oder in seinem zuständigen Fachausschuß jederzeit bereit

gewesen sei. Als zulässige Aufgabe des Untersuchungsausschusses schieden die -

nicht gestellte - Frage nach dem Vorliegen einer rechtsverbindlichen Abmachung,

wie auch eine Art Haushaltskontrolle, die bereits durch das Haushaltsrecht

institutionalisiert sei, aus. Die Untersuchung habe nicht zur Überprüfung eines

abgeschlossenen Sachverhalts führen, sondern die Absichten der Landesregierung

ausforschen sollen. Die Kontrolle durch die Legislative könne sich aber nicht in

dieser Weise bis in die Verhandlungssphäre der Exekutive erstrecken. Die Bereiche

von Legislative und Exekutive seien insoweit getrennt. Der Regierung müßten aus

der Natur der Sache ein Raum freier Initiative und ein eigener Beratungsbereich

(Diskretionsbereich) verbleiben, in den das Parlament nicht gestaltend eingreifen

dürfe. Ihm stehe ausschließlich eine Ergebniskontrolle zu. Nach der Verfassung

bestehe keine Rechtspflicht für die Regierung, jederzeit und über alles Auskunft zu

erteilen. Der unzulässige Untersuchungsauftrag sei auch nicht dadurch zulässig

geworden, daß durch ihn die schwebenden Verhandlungen abgebrochen worden

seien. Diese voraussehbare Folge sei den Antragstellern bewußt gewesen und

offenbar von ihnen angestrebt worden. Bankgeschäfte seien ihrer Natur nach

vertraulich und vertrügen keine öffentliche Erörterung. Weder der Landtag noch

gar eine Minderheit hätten das Recht, Exekutivmaßnahmen zu verhindern, zu

erschweren oder aufzuheben. Ein Untersuchungsantrag zu solchem Zwecke sei

mißbräuchlich, hier überdies zur Unzeit gestellt worden. Die Antragsteller hätten

durch ihren Antrag das Vorhaben zum Scheitern und den Landtag um sein Recht

gebracht, das Projekt zu billigen oder abzulehnen. Von der geplanten

Untersuchung würden Unternehmensgeheimnisse betroffen, deren

Bekanntwerden zu schweren Schäden für das Bankunternehmen und dessen

Aktionäre führten. Gegenüber diesen Dritten würde der rechtsstaatliche Grundsatz

der Verhältnismäßigkeit verletzt. Daß der beantragte Untersuchungsausschuß

eine politische Aktion mit dem Ziele sein sollte, die Regierungspläne zu Fall zu

bringen gehe zweifelsfrei aus den Landtagsprotokollen hervor.

2. Der Hessische Landtag hat beantragt festzustellen:

1). Das Verfahren zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß

Antrag Nr. 991 (Drucksache Abteilung I, Hess. Landtag V. Wahlperiode) in der 30.

Sitzung des Hessischen Landtags am 16. September 1964 ist mit der Hessischen

Verfassung vereinbar;

2). das formulierte Untersuchungsthema ist mit der Hessischen Verfassung

nicht vereinbar.

Der Landtag widerspricht der Rechtsauffassung der Landesregierung in der Frage

der formellen Erfordernisse der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. Er

ist der Ansicht, der Minderheitenschutz erfordere es, die Einsetzung des

Ausschusses schon mit der Einbringung des Minderheitsantrags, als vollzogen

anzusehen. Wer einen Beschluß des Plenums über den Einsetzungsantrag

verlange, bringe die Minderheit in die Gefahr einer Majorisierung. Zu fordern sei

jedoch, daß der Einsetzungsantrag einer reinigenden Plenardebatte, die der

politischen Willensbildung diene, ausgesetzt werde. Der Untersuchungsausschuß

sei dann als durch das Plenum eingesetzt anzusehen, wenn er seine Konstitution

durch die Landtagsdebatte erfahren habe. Die feststellende Tätigkeit des

Landtagspräsidenten nach Abschluß der Debatte habe im Verhältnis zürn Landtag

eine deklaratorische Wirkung, nach außen komme ihr indes konstitutive Wirkung

zu. Dieses Verfahren verstoße auch nicht gegen die Geschäftsordnung des

Landtags. § 34; Abs. 1 GeschO verlange nur für das Prüfungsthema einen

Beschluß. Nach der Praxis des Hessischen Landtags bedürfe es zur Einsetzung

eines Untersuchungsausschusses grundsätzlich keines Parlamentsbeschlusses.

Diese Übung stelle im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik keine

Ausnahmeerscheinung dar. Eine Abstimmung über das Minderheitsquorum sei

schon deshalb nicht erforderlich, weil für die Antragsform § 54 GeschO gelte,

wonach die Unterschriften der Antragsteller notwendig seien.

Das formulierte und beschlossene Untersuchungsthema hält der Landtag aber für

nicht vereinbar mit der Verfassung. Es entziehe der Regierung sowohl

parlamentarisches Vertrauen als auch allgemein Autorität, ohne daß ein

Regierungsverhalten vorliege, das einen solchen Entzug rechtfertigen könnte. Das

Enqueterecht dürfe nicht den verfassungsrechtlichen Status der Regierung

antasten, die mit einer Sphäre unkontrollierter Freiheit ausgestattet sein müsse,

wenn sie mit Hilfe ihrer Autorität repräsentative Aufgaben erfüllen solle. Dies

müsse insbesondere dann gefordert werden, wenn vertrauliche Gespräche und

Verhandlungen geführt werden müßten. Die Untersuchungsfragen berührten ohne

Ausnahme das zwischen der Landesregierung und der Bank für Gemeinwirtschaft

bestehende Vertrauensverhältnis. Da es bei der Untersuchung um ein

Kreditinstitut gehe, werde dessen wirtschaftliche Stellung berührt. Eine öffentliche

Untersuchung der Beteiligung des Landes Hessen an der IHB würde einmal die

wirtschaftliche Betätigung dieses Instituts stark; einschränken zum anderen sowohl

die Aktionäre als auch den Vorstand und die Bank selbst schädigen. Allein die

Erörterung bankinterner Vorgänge dringe in unzulässiger Weise in die

Diskretionssphäre der Bank ein, auf deren Wahrung sie auch Ihren Kunden

gegenüber nicht verzichten könne, ganz ab gesehen von dem

wettbewerbsrechtlichen Einfluß, den eine solche Untersuchung zur Folge hätte. Der

Landtag verweist insoweit auf ein Schreiben der Bank für Gemeinwirtschaft an den

Präsidenten des Landtags vom 23. März 1965, in dem diese besonders betont, in

welch hohem Maße ein Kreditinstitut für seine haftenden Mittel auf das Vertrauen

der Öffentlichkeit angewiesen sei, und erinnert an die Auswirkungen des Geredes

um die Firmengruppe ... auf die ....

3. Dem Verfahren haben sich gemäß §§ 44 Satz 2 und 3, 41 Abs. 2, § 17 Abs. 2 Nr.

3 StGHG Mitglieder der Fraktionen der SPD und der CDU im Hessischen Landtag

(im folgenden kurz als SPD- bzw. CDU-Fraktion bezeichnet) mit mehr als je einem

Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags sowie der Landesanwalt

bei dem Staatsgerichtshof angeschlossen.

a) Die SPD-Fraktion hat beantragt festzustellen:

Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrag der

CDU-Fraktion (Drucksache I/991, Hess. Landtag, 5. Legislaturperiode) in der

Plenarsitzung vom 16. September 1964 ist mit der Hessischen Verfassung nicht

vereinbar.

Sie hat auf weitere Darlegungen zu der Frage der rechtswirksamen Einsetzung des

Untersuchungsausschusses verzichtet, begrüßt es aber, wenn auch diese

Streitfrage geklärt und so mögliche Diskrepanzen zwischen der Hessischen

Verfassung und der Geschäftsordnung des Landtags beseitigt werden könnten. Sie

habe deshalb auch in der Plenarsitzung vom 16. September 1964 auf jede

Stellungnahme zum formellen Einsetzungsverfahren verzichtet, vielmehr ihre

verfassungsrechtlichen Bedenken nur hinsichtlich des gewünschten

Untersuchungsauftrages angemeldet. Insoweit teilt die SPD-Fraktion die

Rechtsauffassung der Landesregierung und meint, Gegenstand eines

Untersuchungsauftrages könnten nicht Absichten, vorbereitende Planungen,

Vorverhandlungen der Exekutive sein, es sei denn, es bestehe der Verdacht

gesetzwidriger Handlungsweise. Eine solche Behauptung sei indessen von den

Antragstellern nicht aufgestellt oder aber bereits in vorhergehenden Ausschuß-

und Plenarsitzungen widerlegt worden. Eine parlamentarische Untersuchung dürfe

nicht dazu dienen, lediglich im Stadium der Erwägung und der Vorbereitung

befindliche Regierungsmaßnahmen durch vorzeitige Ausforschung zu beeinflussen

und zum Scheitern zu bringen. Die Antragsteller verwechselten den Bereich

politisch-parlamentarischer Tätigkeit, in dem etwa die Kleine oder die Große

Anfrage ermögliche, Auskunft auch über (noch) nicht der Beschlußfassung des

Landtags unterliegende Vorverhandlungen, Absichten usw. zu verlangen, mit

demjenigen, in dem Untersuchungsausschüsse tätig werden könnten. Im Falle

eines Meinungsstreits über die Rechtmäßigkeit eines Untersuchungsauftrags

könne nicht die Landtagsmehrheit, sondern nur das unabhängige

Verfassungsgericht die Entscheidung treffen.

b) Sie CDU-Fraktion hat beantragt, den Feststellungsantrag der Landesregierung

abzulehnen.

Sie legt zunächst die historische Entwicklung dar, die zu dem Antrag auf

Einsetzung eines Untersuchungsausschusses führte. Zur formellen Frage der

Einsetzung des Untersuchungsausschusses vertritt sie den Standpunkt, der

Präsident des Landtags sei durchaus korrekt vorgegangen. Es sei nicht

einzusehen, wieso die Rechtsposition der Regierung durch dieses Verfahren

beeinträchtigt werden könnte. Auch die Mehrheit des Landtags habe insoweit keine

Einwendungen erhoben; die Mehrheitsparteien hätten sich im Gegenteil der

Stimmen enthalten und durch ihre Sprecher zum Ausdruck bringen lassen, daß sie

an der Durchführung des Untersuchungsauftrags durchaus interessiert seien.

Auch in der Literatur werde - wenn auch von einer Minderheit - die Auffassung

vertreten, daß eine Debatte und eine förmliche Abstimmung über einen

Einsetzungsantrag überflüssig seien, wenn dessen Verfassungsmäßigkeit nicht

angezweifelt werde, und daß ein abgekürztes Verfahren zulässig sei. Aber auch ein

Verfahrensverstoß könne nicht zu Verfassungswidrigkeit der Einsetzung des

Untersuchungsausschusses, sondern lediglich zur Wiederholung des Verfahrens

führen.

Die Auffassung der Landesregierung, daß der Untersuchungsauftrag sich nicht im

Rahmen der Kompetenz des Landtags halte, gehe fehl. Seit langem fänden

lebhafte Diskussionen in den Kreisen der Staatsrechtler und der Politiker über die

Rechtsnatur der Untersuchungsausschüsse, ihre Aufgaben und das einzuhaltende

Verfahren statt. Kein Zweifel besteh jedoch darüber, daß auch die politische

(Regierungs- und Verwaltungs-) Kontrolle Aufgabe der Untersuchungsausschüsse

sei. Für eine wirksame Ausgestaltung des Minderheitsrechts spreche gerade das

parlamentarische Regierungssystem, kraft dessen die Funktion der politischen

Kontrolle vom Gesamtparlament auf die Opposition übergegangen sei. Allein dem

Parlament müsse es überlassen werden zu entscheiden, welche Kenntnisse es für

seine Willensbildung für notwendig halte. Es sei müßig, die verfassungsmäßige

Zulässigkeit der Kontrollfunktion des Parlaments unter dem Gesichtspunkt zu

beurteilen, ob das Ergebnis der Kontrolle dann auch zu Entschließungen des

Parlaments führe. Die CDU-Fraktion wendet sich sodann im einzelnen gegen den

Vortrag der Landesregierung und kommt zu dem Ergebnis, daß die Regierung sich

nicht mit Geschäften befassen solle, die das Licht der Öffentlichkeit scheuen

müßten. Die Opposition habe ein maßgebendes staatspolitisches Interesse an der

Aufklärung des Sachverhalts gehabt, da nicht nur die von der Regierung gebilligten

Maßnahmen ungeeignet erschienen, den "Großen Hessenplan" zu fördern,

sondern auch das Eindringen der öffentlichen Hand in das private Bankgewerbe zu

einer unzulässigen Verzerrung des freien Wettbewerbs auf dem Kredit- und

Kapitalmarkt geführt hätte.

c) Der Landesanwalt ist der Meinung, die Einsetzung des

Untersuchungsausschusses sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie

erfordere einen Beschluß des Landtagsplenums, der zugleich den Auftrag, eine

bestimmte Angelegenheit zu überprüfen, bestimme. Das Prinzip des

Minderheitsschutzes binde den Landtag auch an den von den Antragstellern

formulierten Auftragsvorschlag. Mit der Mehrheit der den Einsetzungsantrag

bejahenden Stimmen habe hier auch der Landtag die Einsetzung des

Untersuchungsausschusses beschlossen und diesem den im Antrag formulierten

Auftrag erteilt. Die Feststellung des Landtagspräsidenten nach Beendigung der

Debatte, daß die förmlichen Voraussetzungen des Art. 92 HV vorlägen, bilde mit

der unmittelbar folgenden - nur durch zwei Wortmeldungen "zur

Geschäftsordnung" aufgehaltenen -Abstimmung über den Untersuchungsauftrag

rechtlich einen einheitlichen Vorgang. Für die rechtliche Wirkung der Abstimmung,

in der die dem Antrag zustimmenden Fraktionen eine Mehrheit im Sinne des Art.

88 HV gebildet hätten, sei es unerheblich, daß die Fraktionen der Meinung

gewesen seien, verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Untersuchungsauftrag

könnten vom Untersuchungsausschuß selbständig geprüft und beurteilt werden.

Den dem Untersuchungsausschuß erteilten Auftrag hält der Landesanwalt jedoch

mit der Verfassung für nicht vereinbar. Ein Untersuchungsausschuß könne nur

innerhalb der Parlamentskompetenz tätig werden. Eine Grenze der Zuständigkeit

des Landtags bilde der Grundsatz der Gewaltenteilung, der ein Prinzip auch der

Hessischen Verfassung sei. Das Kontrollrecht des Landtags beziehe sich auf die

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und auf die verfassungsmäßige Ausübung der

Regierungskompetenzen, sei jedoch kein allgemeines Aufsichtsrecht. Über

Angelegenheiten, die nicht oder noch nicht vom Landtag zu beraten seien, sei die

Landesregierung zur Auskunft rechtlich nicht verpflichtet; diese könne auch nicht

durch Einsetzung eines Untersuchungsausschusses erzwungen werden. Der

Landtag könne die Landesregierung nicht verpflichten, einer durch einen

Untersuchungsausschuß zu prüfenden Auffassung über die Zweckmäßigkeit: einer

beabsichtigten Regierungshandlung zu folgen. Der an die allgemeine

Rechtsordnung gebundene Landtag müsse Rechtspflichten, die der

Landesregierung gegenüber Dritten oblägen, beachten, so auch die

privatrechtliche Verschwiegenheitspflicht der Landesregierung. Mit diesen

Grundsätzen stehe der Untersuchungsauftrag als Ganzes - seine einzelnen

Unterteile bildeten eine Einheit - nicht im Einklang.

III.

Die Landesregierung hat dem Staatsgerichtshof zur Unterstützung ihres

Rechtsstandpunktes Rechtsgutachten der Universitätsprofessoren Dr. Karl Josef

Partsch, Mainz, und Dr. Ernst Forsthoff, Heidelberg, vorgelegt. Die CDU-Fraktion

hat eine gutachtliche Stellungnahme von dem Leiter des wissenschaftlichen

Dienstes beim Landtag Rheinland-Pfalz, Regierungsdirektor ..., erstatten lassen

und sich die darin vertreten Rechtsauffassung zu eigen gemacht.

Professor Dr. Partsch kommt zu dem Ergebnis, daß der Untersuchungsausschuß

nicht in verfassungsmäßiger Form eingesetzt worden sei. Da ein Beschluß über

seine Einsetzung nicht ergangen sei, sei der gesamte Zeitraum des

Einsetzungsverfahrens von der Antragstellung bis zum Schluß der Debatte am 16.

September 1964 als maßgebender Zeitraum für die Beurteilung der Sach- und

Rechtslage anzusehen. Der Untersuchungsauftrag mache in unzulässiger Weise

die schwebenden Verhandlungen zwischen der Landesregierung und der Bank für

Gemeinwirtschaft zum Gegenstand parlamentarischer Untersuchungen. Auch die

Elemente des Untersuchungsauftrags, die einen unmittelbaren Einfluß auf den

Erfolg des Regierungshandeln zu erzielen geeignet seien - insbesondere die Frage

nach dem Übernahmekurs der Aktien der IHB - seien verfassungswidrig und

unzulässig. Verfassungsrechtlich sei jedoch nicht zu beanstanden, daß Nr. 5 des

Untersuchungsauftrages dem Untersuchungsausschuß nicht nur

Tatsachenfeststellungen, sondern auch fachliche und politische Wertungen

übertragen habe. Die verfassungsrechtlich eindeutig unzulässigen Bestandteile

des Untersuchungsauftrags seien aber mit den anderen so eng verknüpft und

vermischt, daß der ganze Untersuchungsauftrag als verfassungsrechtlich

unzulässig anzusehen sei.

Auch Professor Dr. Forsthoff gelangt in seinen Untersuchungen, wenn auch aus

teilweise anderen Gründen, zu dem Schluß, daß das Untersuchungsbegehren

verfassungswidrig sei, weil es einen Einbruch in den verfassungsmäßig

garantierten eigenständigen Funktionsbereich der Landesregierung anstrebe;

außerdem verletze es Rechte Dritter, nämlich der Verhandlungspartner der

Landesregierung. Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses sei

rechtsfehlerhaft, da ein förmlicher Einsetzungsbeschluß nicht gefaßt worden sei

und der Landtag über die aufgetretenen Rechtsbedenken nicht selbst entschieden,

sondern diese Entscheidung dem Ausschuß überlassen habe.

Demgegenüber vertritt Regierungsdirektor ... in seinem Rechtsgutachten den

Standpunkt, der Untersuchungsausschuß sei in verfassungsmäßiger Form

eingesetzt. Der ihm erteilte Untersuchungsauftrag halte sich im Rahmen der sich

aus der Verfassungsstruktur für das parlamentarische Untersuchungsrecht

ergebenden Grenzen und sei unter Berücksichtigung aller rechtlichen

Gesichtspunkte im vollen Umfange mit der Hessischen Verfassung vereinbar.

Die Anrufung des Staatsgerichtshofs durch die Landesregierung ist zulässig.

Gegenstand der Streitigkeit ist entsprechend dem Antrage der Landesregierung

die Frage, ob die Einsetzung des von der CDU-Fraktion in der 30. Sitzung des

Hessischen Landtags beantragten Untersuchungsausschusses mit der Hessischen

Verfassung vereinbar ist oder nicht.

Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs ergibt sich aus Art. 131 Abs. 1 HV und

den §§ 44 in Verbindung mit 17 Abs. 2 und 4 des Hessischen Gesetzes über den

Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948 S. 3, 122) - StGHG -. Es

handelt sich um einen Streit zwischen zwei Staatsorganen, der Landesregierung

und dem Landtag, über die Auslegung der Verfassung (Verfassungsstreitigkeit),

dem sich mit eigenem Antragsrecht Mitglieder der Landtagsfraktionen der SPD

und der CDU mit je wenigstens einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder

des Landtags angeschlossen haben (§§ 44 Satz 3, 41 Abs. 2, 17 Abs. 2 Nr. 3

StGHG). Das Recht des Landesanwalts, sich diesem Verfahren anzuschließen, folgt

aus § 18 Abs. 2 StGHG.

Der Antrag der Landesregierung muß auch Erfolg haben.

Der Landtag hat, wie der stenografische Bericht ausweist, in seiner Sitzung am 16.

September 1964 über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses einen

ausdrücklichen Beschluß nicht gefaßt. Der Landtagspräsident hat vielmehr nach

der Feststellung, daß die nach Art. 92 HV notwendige Zahl von Antragstellern

erreicht sei, und ohne einen Beschluß des Landtags über die Einsetzung

herbeizuführen, die Einsetzung des Untersuchungsausschusses festgestellt. Ein

förmlicher Beschluß des Landtag (in der Form einer Abstimmung durch

Handzeichen) ist nur über die Formulierung des Untersuchungsthemas gefaßt

worden.

Der Auffassung des Landesanwalts, die Feststellung des Landtagspräsidenten

nach Beendigung der Debatte, daß die förmlichen Voraussetzungen des Art. 92

HV vorlägen, sei mit der darauf folgenden, nur durch zwei Wortmeldungen zur

Geschäftsordnung verzögerten Abstimmung über den Untersuchungsauftrag

rechtlich als einheitlicher Vorgang anzusehen, kann der Staatsgerichtshof nicht

folgen. Der tatsächliche Hergang, wie er sich aus den Landtagsdrucksachen ergibt,

läßt die Annahme eines Uno-actu-Beschlusses des Plenums nicht zu. Daß hier der

Landtagspräsident einen Uno-actu-Beschluß nicht herbeizuführen wollte und der

Ländtag einen solchen Beschluß auch nicht gefaßt hat, zeigt der Ablauf der

Behandlung des Einsetzungsantrags im Plenum. Nach Beendigung der

Aussprache erklärte der Landtagspräsident nämlich: "Der Antrag auf Einsetzung

eines Untersuchungsausschusses trägt 20 Unterschriften. Damit ist die nach Art.

92 der Verfassung notwendige Zahl von Antragstellern erreicht. Ich stelle hiermit

die Einsetzung des Untersuchungsausschusses fest." Offenbar ging er hierbei von

der Auffassung aus, er sei zu dieser Feststellung bereits auf Grund des

Minderheitsquorums verpflichtet. Nur daraus erklärt sich auch seine Äußerung,

daß die spätere Abstimmung sich ausschließlich auf den Untersuchungsauftrag

beziehen solle; nur insoweit hielt er eine Abstimmung überhaupt für erforderlich

("Nach § 34 Abs. 1 der Geschäftsordnung hat der Landtag über den

Untersuchungsauftrag zu beschließen. Wir müssen jetzt nach dieser Diskussion

zur Abstimmung über den formulierten Untersuchungsauftrag schreiten." Etwas

später: "Die Damen und Herren, die dem formulierten Untersuchungsauftrag

zustimmen wollen, bitte ich um ein Handzeichen."). Die Abstimmung bezog sich

mithin nur auf das Untersuchungsthema und umfaßte nicht die Einsetzung, sollte

sie auch im Hinblick auf die Vorstellung, der Untersuchungsausschuß sei schon

eingesetzt, nicht umfassen. Daß nur so der Vorgang im Ländtag verstanden

worden ist, läßt insbesondere die vor der Abstimmung über das

Untersuchungsthema abgegebene Erklärung des Abgeordneten ... erkennen. Auch

keiner der übrigen an diesem Verfassungsstreit Beteiligten hat, nachdem von der

Landesregierung die Frage nach den formellen Erfordernissen der Einsetzung

eines Untersuchungsausschusses besonders aufgeworfen und von den erstatteten

Gutachten eingehend behandelt worden war, eine der Auffassung des

Landesanwalts entsprechende Ansicht vertreten. Alle übrigen Beteiligten gehen -

entsprechend dem Geschehensablauf - davon aus, daß eine förmliche

Beschlußfassung des Plenums über die Einsetzung des

Untersuchungsausschusses nicht erfolgt ist; je nach ihrem Standpunkt halten sie

eine förmliche Abstimmung für erforderlich oder für überflüssig.

Der Staatsgerichtshof vermag sich auch nicht der Auffassung anzuschließen, ein

isolierter Beschluß über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses verbiete

sich bei einer Zweiteilung des Verfahrens in Einsetzung und Untersuchungsthema;

über die bloße Einsetzung könne mit Rücksicht auf Art. 88 HV gar kein Beschluß

gefaßt werden. Daß zu dem Einsetzungsantrag auch das Untersuchungsthema

gehört, ist nicht zweifelhaft, wird auch ganz allgemein im Schrifttum vertreten (vgl.

Partsch, Gutächten 45. DJT, S. 15 ff, 36; Maunz-Dürig, Kommentar zum

Grundgesetz, 1964, Rdnr. 34 zu Art. 44). Ein sinnvoller Beschluß des Plenums über

die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses kann nur im Zusammenhang

mit dem Untersuchungsthema gefaßt werden. Es gibt keinen

Untersuchungsausschuß ohne konkreten Auftrag und keinen

Untersuchungsauftrag ohne Untersuchungsausschuß. Der Rechtsanspruch der

qualifizierten Minderheit geht nicht auf die Einsetzung eines beliebigen

Untersuchungsausschusses mit einem beliebigen Thema. Das Thema muß sich

vielmehr innerhalb der Zuständigkeit des Parlaments halten, und der

Untersuchungsausschuß darf nur zur Untersuchung von Einzelfällen eingesetzt

werden. Deshalb steht zwar nichts im Wege, die Beschlüsse über Einsetzung des

Untersuchungsausschusses und Formulierung des Untersuchungsthemas

zusammenzufassen; an ihrer eigenständigen rechtlichen Bedeutung ändert dies

jedoch nichts. Deshalb vermag die Beschlußfassung über den einen Punkt nicht

die über den anderen zu ersetzen. Die generalisierende und vereinfachende

Betrachtung, mit der Beschlußfassung über den konkreten Untersuchungsauftrag

erlange der Untersuchungsausschuß seine verfassungsrechtliche Wirksamkeit,

mag bei Zurückstellung erheblicher Bedenken in unproblematischen Fällen aus

Praktikabilitätsgründen allenfalls noch Platz greifen können - worauf noch

einzugehen sein wird -, ist aber dann nicht haltbar, wenn in der Aussprache

verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht worden sind. Der

Einsetzungsbeschluß bringt den Willen des Parlaments zum Ausdruck, einen

Untersuchungsausschuß ins Leben zu rufen. Der Beschluß über die Formulierung

bestimmt den Umfang der Untersuchung (vgl. Maunz-Dürig, aaO., Rdnr. 36 mit

Nachweisen).

In der Möglichkeit differenzierender Behandlung zeigt sich der sachliche und

rechtliche Unterschied zwischen der Einsetzung des Untersuchungsausschusses

und der Beschlußfassung über das Untersuchungsthema.

Es kann deshalb die für den rechtlichen Bestand des Untersuchungsausschusses

wesentliche Frage, ob es für dessen Einsetzung eines förmlichen Beschlusses des

Plenums bedurfte oder nicht, nicht deshalb dahingestellt bleiben, weil ein solcher,

wäre er überhaupt Voraussetzung der Einsetzung, jedenfalls mit der Abstimmung

über den Untersuchungsauftrag infolge eines rechtlich einheitlichen Vorganges als

gefaßt anzusehen wäre.

II.

1. Für das bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen zu beobachtende

Verfahren kommen als Rechtsgrundlagen Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV in Verbindung

mit § 34 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Hessischen Landtags - GeschO - und

parlamentarisches Gewohnheitsrecht, soweit es der Verfassung nicht widerspricht,

in Betracht. Nach Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV hat der Landtag das "Recht und auf

Antrag von einem Fünftel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder die Pflicht,

Untersuchungsausschüsse einzusetzen." Nach § 34 Abs. 1 GeschO haben "die auf

Grund des Artikels 92 der Verfassung eingesetzten Untersuchungsausschüsse

unter Beachtung der Vorschriften des Artikels 92 die Angelegenheiten zu

untersuchen, deren Überprüfung ihnen durch Beschluß des Landtags übertragen

wird."

Eine vom Wortlaut ausgehende Auslegung des Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV spricht

dafür, daß es eines Einsetzungsbeschlusses des Landtags bedarf. Auch bei

Antragsteilung durch eine qualifizierte Minderheit hat "der Landtag", also das

Plenum, "Untersuchungsausschüsse einzusetzen". Es wird somit ein

ausdrücklicher Akt des Plenums, nicht etwa der Initienten verlangt. Dies entspricht

im übrigen nicht nur Art. 92 Abs. 1 Satz. 1 HV, sondern auch dem

übereinstimmenden Wortlaut der einschlägigen Verfassungsbestimmungen in

Bund und Ländern, soweit ein Minderheitsrecht überhaupt anerkannt ist (vgl. Art.

44 GG, Art. 35 BadWürtt Verf., Art. 25 Bay Verf., Art. 25 Hambg Verf., Art. 11 Nds

Verf., Art. 41 NRW Verf., Art. 91 RhPf Verf., Art. 91 Saarl. Verf., Art. 15 Schlesw-

Holst Verf.). Für die Form, in welcher der Landtag in einer solchen Angelegenheit

zu handeln hat, ist in Hessen Art. 88 HV heranzuziehen, wonach der Landtag seine

Beschlüsse mit der Mehrheit der auf "Ja" oder "Nein" lautenden Stimmen faßt.

Der Einsetzungsbeschluß bringt den Willen des Parlaments - nicht nur der

Antragsteller - zum Ausdruck, einen solchen Ausschuß ins Leben zu rufen, der mit

den besonderen in der Verfassung nur für Untersuchungsausschüsse

vorgesehenen Befugnissen zur Beweiserhebung ausgestattet ist. Das Parlament

ist im Falle des Antrags einer qualifizierten Minderheit von Verfassungs wegen an

sich verpflichtet, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, hat aber nicht nur

das Recht, sondern auch die Pflicht zu prüfen, ob der Antrag verfassungsrechtlich

zulässig ist; es muß die Einsetzung ablehnen, wenn es den Untersuchungsauftrag

für verfassungswidrig hält. Das ist in Rechtsprechung und Schrifttum anerkannt

(vgl. von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1999

ff., Anm. III 4 b zu Art. 44; Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, 1964,

Rdnr. 32 und 35 zu Art. 44, beide mit Nachweisen; Bonner Kommentar, Erl. II 6 zu

Art. 44 GG; Hamann, Das Grundgesetzt, 2. Aufl., Anm. B 2; Staatsgerichtshof für

das Deutsche Reich, Urteile vom 12. Januar 1922 - StGH 2/21 -[RGZ 104, 423 ff]

und vom 18. Juni 1927 - StGH 1/27 -, Lammers-Simons Bd. I (1929) S. 318 [319]

und S. 370 [375]. Schon der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich hatte in der

zuerst angegebenen Entscheidung ausgeführt, daß die Funktionen auch eines

Minderheits-Untersuchungsausschusses "auf einem Auftrag bzw. einer Vollmacht

des Parlaments beruhen", und hatte diese Auffassung dann in der späteren

Entscheidung aufrecht erhalten. Beiden Entscheidungen lagen

Verfassungsbestimmungen zugrunde, die in den hier wesentlichen Punkten mit

Art. 92 HV übereinstimmen. Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses durch

das Parlament wie auch dessen Berechtigung und Verpflichtung, das

Einsetzungsbegehren im Fall seiner Verfassungswidrigkeit abzulehnen, -

möglicherweise auch der Umstand, daß ein solches Minderheitsrecht als Mittel

bloßer Obstruktion mißbraucht werden könnte, wogegen es Zur korrekten

Wahrnehmung der Kontrollinstanz des Landtags bedürfte -, geben der strengen

Form eines Plenarbeschlusses durchaus einen Inhalt. Die Einsetzung eines

Untersuchungsausschusses und - in noch größerem Maße - die Ablehnung der

Einsetzung aus verfassungsrechtlichen Gründen sind so bedeutsame

Entscheidungen des Parlaments, daß in der Regel auf die Formstrenge eines

Plenarbeschlusses dabei nicht verzichtet werden kann. Hinzu kommt, daß ein

Einsetzungsbeschluß auch incidenter zum Ausdruck bringt, daß das Parlament im

jeweils konkreten Fall in der Antragstellung keinen Mißbrauch des Antragsrechts

aus bloßer Obstruktion erblickt hat.

2. Gleichwohl hat sich weder im Schrifttum eine einheitliche Überzeugung noch in

der parlamentarischen Praxis eine einheitliche Übung herausgebildet. Die Frage

nach den Erfordernissen der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses auf

Grund eines Minderheitsquorums ist nach wie vor umstritten.

a) In der staatsrechtlichen Literatur ist die Auffassung vorherrschend, es bedürfe

zur Einsetzung eines Minderheitsausschusses notwendig eines Beschlusses des

Plenums als einer bestimmten Form des Tätigwerdens. Dies war schon zur Zeit

der Weimarer Reichsverfassung der Fall (vgl. Lammers, Parlamentarische

Untersuchungsausschüsse, in Anschütz-Thoma, HdbDStR Bd. II, 1932, S. 454 ff

[462 f m. Nachweisen]; Heck, Das parlamentarische Untersuchungsrecht, 1925, S.

30 ff; Alsberg, Verhandlungen des 34. DJT, Bd. I S. 339 f; Jacobi, Verhdlg. 34. DJT,

Bd. II S. 73, 105 f; von Türcke, Die Untersuchungsausschüsse des Reichstages,

Diss. Frankfurt (M) 1929, S. 46; Breiholdt, Die Abstimmung im Reichstag, AöR NF.

Bd. 10 [1926] S. 289 ff [333]; Poetzsch-Heffter, Handkommentar der

Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, Anm. I 3 zu Art. 34; Arndt,

Untersuchungsausschuß zur Prüfung der preußischen Rechtspflege?, AöR NF. Bd.

22 [1932] S. 339 ff; Kahn, Parlamentarische Untersuchungsausschüsse, Diss.

Gießen 1931, S. 11; Sackers, Das parlamentarische Minderheitenrecht in

Deutschland, Diss. Freiburg 1933, S. 25; Emmerich, Das Untersuchungsrecht des

Deutschen Reichstages, Diss. Marburg 1934, S. 10 ff). Diese Rechtsauffassung ist

auch für die nach 1945 erlassenen Verfassungen der Länder im Schrifttum für

maßgebend erachtet worden, zumal insoweit der frühere Wortlaut aufrecht

erhalten worden ist. (vgl. Geller-Kleinrahm-Fleck, Die Verfassung des Landes

Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1963, Anm. 3 b zu Art. 41, S. 260; Nawiasky-Leusser-

Schweiger-Zacher, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 1964, Rdnr. 4

zu Art. 25).

Die gegenwärtige Staatsrechtswissenschaft hat der nach wie vor bestehenden

Problematik der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen - namentlich auf Art.

44 GG bezogen, dessen Wortlaut insoweit dein Art. 92 HV entspricht - zwar starkes

Interesse entgegengebracht; indes hat sie grundlegende: neue Argumente nicht

hervor zubringen vermocht und nimmt weitgehend auf das frühere Schrifttum

Bezug. Die Rechtsansicht, daß ein Untersuchungsausschuß beim Antrag einer

qualifizierten Minderheit durch die Beratung des Antrags im Plenum kraft

Gesetzesfiktion eingesetzt ist und diese Rechtsfolge nur noch festgestellt zu

werden braucht, hat sich nicht durchgesetzt; es wird vielmehr überwiegend eine

förmliche Einsetzung durch Beschluß gefordert, insbesondere weil ein

rechtswidriger Antrag keinen rechtmäßig bestehenden Ausschuß hervorrufen

könne, unbeschadet des faktischen Bestandes des Ausschusses. Die qualifizierte

Minderheit sei zwar insofern Herr der Einsetzung, als sie über die Zweckmäßigkeit

der Einsetzung entscheide; der Mehrheit stehe aber die Kontrollbefugnis bezüglich

der Rechtmäßigkeit zu (vgl. Laforet, Gutachten zu Art. 44 GG, erstattet von ihm als

Vorsitzenden des Rechtsausschusses des 1. Deutschen Bundestages, abgedruckt

in Ritzel-Koch, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Kommentar 1952,

Anm. 10 zu § 63; Partsch, Gutachten in Verhandlungen des 45. DJT, 1964, Bd. I Teil

3, S. 35, 199; Jordan,

Das parlamentarische Untersuchungsverfahren in den ersten drei

Legislaturperioden des Deutschen Bundestages, Diss. Tübingen 1964, S. 64;

Mensching, Parlamentarische Untersuchungsausschüsse gemäß Art. 44 BGG,

Diss. Hamburg 1964, S. 23; Halstenberg, Das Verfahren der parlamentarischen

Untersuchung nach Art. 44 des Grundgesetzes unter besonderer Berücksichtigung

des Verhältnisses zur Gerichtsbarkeit, Diss. Köln 1957, S. 177; Kintzi, Die

Rechtsstellung der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in der

Bundesrepublik Deutschland, Diss. Kiel 1958, S. 61). Auch die Empfehlungen der

Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente zur Regelung des

Verfahrens von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen haben sich dafür

ausgesprochen, daß über die: Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ein

Plenarbeschluß herbeigeführt werden solle, und zwar auch, wenn der Antrag von

einer qualifizierten Minderheit gestellt wird, die nach der Verfassung die Einsetzung

eines Untersuchungsausschusses erzwingen kann (II. 4, abgedruckt als Anhang zu

Becker "Parlamentarische Untersuchungsausschüsse", DöV 1964 S. 509 f, und zu

Groß "Empfiehlt es sich, Funktion, Struktur und Verfahren der parlamentarischen

Untersuchungsausschüsse grundlegend zu ändern?" JR 1964 S. 327 ff; vgl. jedoch

die dazu gegebenen Erläuterungen).

b) Demgegenüber wird in namhaften Kommentaren zum Grundgesetz, offenbar in

Anlehnung, an die frühere Praxis des Bundestags und die überwiegende Praxis der

Landtage, die Meinung vertreten, daß zwar der Untersuchungsausschuß vom

Plenum eingesetzt werde, die Einsetzung aber nicht notwendig einen Beschluß des

Plenums erfordere, weil dieses verpflichtet sei, einem solchen Antrag stattzugeben

(sogenanntes vereinfachtes Verfahren).

Maunz .weist in Maunz-Dürig (aaO.) darauf hin, daß der Einfluß der Mehrheit bei

der Minderheits-Enquete gering sei, da bereits die Antragsteller über die

Einsetzung des Untersuchungsausschusses entschieden; die

Einsetzungsverpflichtung der Mehrheit habe in der Praxis weitgehend dazu geführt,

daß ein besonderer Beschluß über die Einsetzung nicht mehr ergehe, wenn der

Antrag den erforderlichen Voraussetzungen entspreche. Der Antrag werde im

Plenum besprochen und müsse in der Regel stillschweigend oder ausdrücklich

angenommen werden, wenn er nicht verfassungswidrig sei. Maunz hält dieses

vereinfachte Verfahren für verfassungsrechtlich unbedenklich. Für ebenso zulässig

sieht er allerdings auch einen gesonderten Beschluß des Plenums über die

Einsetzung an, "wie es dem Wortlaut des Art. 44 Abs. I Satz 1 entspricht."

Andererseits verlangt er, daß das Plenum unverzüglich über den

Minderheitsantrag "abstimme" (Rdnr. 32, 34, 35, 37 und 38). Nicht unwichtig

scheint seine Ansicht, daß eine Zurückweisung möglich ist, "wenn der Antrag

verfassungswidrig ist, wenn er also z.B. das Untersuchungsthema nicht bestimmt

genug bezeichnet öder über den Aufgabenbereich des Bundestages hinausreicht.

... Vielmehr muß er bei solchen Zweifeln stets der Abstimmung im Plenum

unterstellt werden. Nur so ist die Gefahr der Vereitelung des Minderheitsrechts

durch Verschleppung zu verhindern. Hält das Plenum den Antrag für unzulässig, so

kann es ihn zurückweisen" (Rdnr. 38). Durch diese Bemerkung erscheinen die

Ausführungen von Maunz nicht so miteinander unvereinbar, wie Partsch

(Prozeßgutachten S. 6/7) meint. Daß eine Entscheidung des Plenums schlechthin

entbehrlich sei, nimmt auch Maunz in den Fällen von Minderheits-Enqueten dann

nicht an, wenn verfassungsrechtliche Zweifel bestehen.

Einen formellen Einsetzungsbeschluß des Plenums halten weiter von Mangoldt-

Klein (aaO,. Anm. III 4 b zu Art. 44 GG), Ritzel-Koch (aaO., Anm. 1 a zu § 63 BT.-

GeschO) und Freihöfer (Der parlamentarische Geschäftsgang bei Einsetzung von

Untersuchungsausschüssen, Diss. Göttingen 1956, S. 54 ff., S. 58) für die

Einsetzung eines Untersuchungsausschusses mit Rücksicht auf die gegenüber der

beantragenden Minderheit bestehende Verpflichtung für nicht erforderlich; einer

besonderen Abstimmung darüber bedürfe es nicht; sie habe rein formale

Bedeutung. Die Zuständigkeit des Plenums, über die Einsetzung zu entscheiden,

wird jedoch nicht geleugnet, indem zumindest eine "reinigende Plenardebatte"

über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses verlangt wird, damit der

Minderheitsantrag die "parlamentarische Weihe" erhält. Ein Einsetzungsbeschluß

wird aber dann gefordert, wenn der Einwand verfassungsrechtlicher Unzulässigkeit

des Untersuchungsausschusses erhoben worden ist, weil z.B. der Gegenstand der

Untersuchung nach der Meinung der Mehrheit des Plenums außerhalb der

Zuständigkeit des Bundestags und damit auch derjenigen des

Untersuchungsausschusses liegt. Entgegen seinem eigentlichen Wortlaut

erläutern auch die Landtagspräsidenten den Leitsatz II. 4 ihrer Empfehlungen

dahin. Plenarbeschluß bedeute nicht, daß der Präsident in jedem Falle förmlich

abstimmen lassen müßte; es solle nur klargestellt werden, daß der

Untersuchungsausschuß nicht bereits durch den Antrag der qualifizierten

Minderheit, sondern allein durch einen Akt des Plenums existent werde (S. 13 des

Sonderdrucks des Landtags Rheinland-Pfalz 1961).

c) Am weitesten geht die Meinung, daß eine Entscheidung des Landtags über die

Einsetzung eines Untersuchungsausschusses überhaupt nicht erforderlich sei, da

schon ein den Anforderungen der Verfassung genügender Antrag der qualifizierten

Minderheit durch seine Einbringung oder Behandlung im Plenum die Einsetzung

eines Untersuchungsausschusses bewirke, für die Existenz des

Untersuchungsausschusses also bereits der Beschluß der Minderheit genüge. Von

dieser Auffassung ist die parlamentarische Praxis im Reichstag der Weimarer Zeit

wiederholt ausgegangen. Im staatsrechtlichen Schrifttum hat Walter Lewald

(Enqueterecht und Aufsichtsrecht, AöR NF. Bd. 5, 1923, S. 269 ff.) diese

Parlamentspraxis wissenschaftlich zu stützen versucht, indem er aus dem

Minderheitsrecht ein Minderheitsprinzip entwickelte und der Minderheit die

Kompetenz zusprach, durch ihren Willen den Willen der Volksvertretung zum

Ausdruck zu bringen; kraft des Minderheitsprinzips sei "der Minderheit die Fähigkeit

verließen, aus sich heraus den Kollektivwillen zu bilden", so daß rechtlich "die

Beschlußfassung der Minderheit nicht Betätigung subjektiven Minderheitsrechts,

sondern spezifische Organtätigkeit des Parlaments" sei (S. 319). Deshalb genüge

ein von der qualifizierten Minderheit getragener Beschluß zur Einsetzung des

Untersuchungsausschusses. Einige Jahre darauf glaubte Biedermann (Die

Untersuchungsausschüsse im deutschen Staatswesen, Diss. Halle-Wittenberg

1929) feststellen zu können, daß dem Geist dieser Theorie in Preußen und im

Reich der parlamentarische Brauch entspreche; beim Vorliegen des erforderlichen

Quorums habe der Präsident stets festgestellt, über das angegebene Thema sei

ein Untersuchungsausschuß eingesetzt (vgl. auch die von Poetzsch, Jahrbuch d.

öffentl. Rechts Bd. 13 S. 21 ff, Bd. 17 S.7 S ff angeführten Verhandlungen des

Reichstags). Diese Auffassung wird jetzt, soweit ersichtlich, nur noch von Lechner-

Hülshoff (Parlament und Regierung, 2. Aufl. 1958, Anm. 1 Abs. 1 zu § 63 BT.-

GeschO, S. 192) vertreten.

3. In der parlamentarischen Praxis wird bei der Einsetzung von

Untersuchungsausschüssen, die eine qualifizierte Minderheit beantragt hat,

uneinheitlich verfahren, und zwar auch innerhalb ein- und; desselben Parlaments.

Teils wird ein Plenarbeschluß über die Einsetzung herbeigeführt, teils wird der

Ausschuß mit der Beratung des Antrags der qualifizierten Minderheit im Plenum

als eingesetzt erachtet und nur noch über die Mitgliederzahl abgestimmt (siehe

die von Partsch, Gutachten 45. DJT, S. 34/35, Prozeßgutachten S. 17 ff.

aufgezeichnete Praxis des Bundestages und der Landtage; ferner Schriftsatz des

Landtagspräsidenten in dieser Sache vom 3. Mai 1965 S. 19 ff.). Im Bundestag

werden, seitdem gelegentlich der Einsetzung des Untersuchungsausschusses

"Personalpolitik im Auswärtigen Dienst" erhebliche Zweifel geäußert und die

Handhabung der Einsetzung, allerdings erfolglos, gerügt worden sind (vgl. 170.

Sitzung vom 24. Oktober 1951, Sten.Ber. Band 9 S. 7036 c), die

Untersuchungsausschüsse jeweils durch Plenarbeschluß eingesetzt.

Die Praxis des Hessischen Landtags zeigt, daß sowohl die förmliche

Beschlußfassung (Untersuchungsausschuß "...", IV. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 5 S. 78)

als auch das vereinfachte Verfahren (Untersuchungsausschüsse "..." III. Wahlp.

Drs. Abt. III Nr. 14 S. 537, "..." IV. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 31 S. 1194, "..." IV. Wahlp.

Drs. Abt. III Nr. 41 S. 1647, "..." IV. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 47/48 S. 1062/1991) bei

der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, die von qualifizierten

Minderheiten beantragt waren, angewendet wurden. Eine einheitliche

Parlamentspraxis hat sich insoweit nicht gebildet; es sind Bedenken - allerdings

vergeblich - gegen die Einsetzungspraxis ohne förmliche Beschlußfassung des

Plenums erhoben worden (Untersuchungs-)ausschuß "...", 41. Sitzung vom 28. Juni

1961, Drs. Abt. III S. 1647). Daraus, daß im Hessischen Landtag die beschlußlose

Einsetzung vorherrschte, kann nur gefolgert werden, daß Art. 92 HV und § 34. Abs.

1 GeschO in diesem Sinne verstanden wurden. Indessen ist die parlamentarische

Praxis dann ohne rechtliche Relevanz, wenn ihr Verfassungsrecht entgegensteht;

dieses kann, durch sie nicht geändert werden.

Immerhin kann angenommen werden, daß auch im Hessischen Landtag davon

ausgegangen wurde, die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses auf Antrag

einer qualifizierten Minderheit erfolge nicht bereits durch deren Willensäußerung,

sondern erst durch eine Entscheidung des Landtags selbst, denn die Anträge

wurden übereinstimmend - entsprechend § 54 Abs. 2 GeschO - mit der

Formulierung eingeleitet: "Der Landtag wolle beschließen: Es wird ein

Untersuchungsausschuß ..... eingesetzt ....." (vgl. Anträge vom 28.6.1955, Drs.

Abt. I Nr. 253; 13.1.1959, Drs. Abt. I Nr. 22; 14.9.1960, Drs. Abt. I Nr. 717;

27.6.1961; Drs. Abt. I Nr. 1099; 20.6.1961, Drs. Abt. I Nr. 1103; 28.11.1961, Drs.

Abt. I Nr. 1379 und vom 25.8.1964, Drs. Abt. I Nr. 991). Damit scheidet auch die

Möglichkeit aus, daß der Landtagspräsident durch seine Erklärung "Ich stelle

hiermit die Einsetzung des Untersuchungsausschusses fest" den Ausschuß hätte

einsetzen können. Der Landtagspräsident handelt nicht an Stelle des Plenums,

sondern leitet dessen Verhandlungen; er vertritt den Landtag nach außen,

selbständige Entscheidungsbefugnisse hat er in der Geschäftsführung und

wirtschaftlichen Verwaltung des Landtags, in der Dienstaufsicht über

Landtagsbedienstete, in der Einberufung des Landtags und in der Sitzungsleitung

(§§ 14 Abs. 1, 74 ff. GeschO; Art. 83 Abs. 5, 86 HV), nicht jedoch in der Einsetzung

von Untersuchungsausschüssen.

III.

Wenngleich viel für die Rechtsansicht spricht, es sei stets ein formeller Beschluß

des Plenums für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses erforderlich,

bedarf es einer Entscheidung dieser Frage nicht, weil schon die erheblichen

verfassungsrechtlichen Bedenken, die in der Debatte über die Einsetzung des

Untersuchungsausschusses wiederholt geäußert wurden, eine förmliche

Entschließung des Plenums über die Zulässigkeit der Einsetzung des beantragten

Untersuchungsausschusses zwingend erforderten.

1. Mit Ausnahme der unter II. 2 c dargelegten Rechtsansicht, die bei der heutigen

verfassungsrechtlichen Situation mit den Einrichtungen einer

Verfassungsgerichtsbarkeit in Bund und Ländern nicht mehr ernsthaft vertreten

werden kann, gehen sämtliche Auffassungen im Schrifttum zutreffend davon aus,

daß ein beantragter Untersuchungsausschuß noch nicht ohne weiteres in der Welt

ist; der Antrag einer qualifizierten Minderheit begründet vielmehr nur die Pflicht des

Plenums, den Untersuchungsausschuß einzusetzen. Doch nur einem zulässigen

Minderheitsantrag muß die Parlamentsmehrheit entsprechen, nicht einem

Antrage, der eine verfassungswidrige oder sonst ungesetzliche Untersuchung

bezweckt. Dies ist zwar in Art. 92 HV und § 34 GeschO - wie auch in anderen

Verfassungen und parlamentarischen Geschäftsordnungen - nicht eindeutig zum

Ausdruck gekommen, entspricht indes allgemeiner Auffassung; Art. 92 HV und §

34 GeschO regeln lediglich den Normalfall.

Die Darlegungen derjenigen Beteiligten dieses Verfassungsstreits, die die

Notwendigkeit eines formellen Einsetzungsbeschlusses des Landtags leugnen,

gehen auch immer nur vom Normalfall aus. Es mag sein, daß die übliche

Feststellung des Präsidenten, der Antrag sei von dem verfassungsmäßigen

Quorum gestellt und der Untersuchungsausschuß damit eingesetzt, die

Handhabung der Einsetzung erleichtert und in Normalfällen auch

verfassungsrechtlich unbedenklich ist. In solchen Fällen ließe sich die

widerspruchslose Hinnahme der Einsetzungsfeststellung durch das

Gesamtparlament wohl dahin deuten, daß die Mehrheit des Hauses der

Einsetzung des Untersuchungsausschusses zustimmt, oder - wie es ... formuliert -

in eine Feststellung der Mehrheit darüber, "daß der Antrag den Voraussetzungen

des Minderheitenrechts entspricht und nicht gegen, das Gesetz verstößt" (aaO., S.

59). Es mag auch richtig sein, daß auf diese Weise die Abstimmung vereinfacht

und der "Pflichtbeschluß" des Parlaments in der stillschweigenden Zustimmung zur

Feststellung des Präsidenten erblickt wird. Auch wenn man im Einzelfall das

Stillschweigen der Mehrheit als Stimmenthaltung deuten will, wäre durch die in

jedem Fall vorliegende Unterstützung des Antrags durch die Antragsteller ein

echter Mehrheitsbeschluß gegeben. Es mag auch zugestanden werden, daß

dieses vereinfachte Verfahren der politisch-parlamentarischen Wirklichkeit deshalb

entgegenkommt, weil so nicht die Mehrheit, insbesondere auch nicht der einzelne

Abgeordnete, gezwungen wäre, einem Antrage zuzustimmen, den sie aus

politischen und sächlichen Gründen mißbilligt und abzulehnen gewillt ist. Indessen

versagen alle diese Praktikabilitätsgesichtspunkte, wie sie wahrscheinlich auch

beim Hessischen Landtag eine Rolle spielten, dann, wenn die

Verfassungsmäßigkeit eines einzusetzenden Untersuchungsausschusses in Frage

gestellt wird. Es ist, was auch im Schrifttum mit Nachdruck vermerkt wird, Pflicht

des Plenums, Einsetzungsanträge auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen (vgl.

Lammers, aaO., S. 463; Heck, aaO., S. 31; Sackers, aaO., S. 56; Maunz, aaO.,

Rdnr. 38 zu Art. 44 GG; Kintzi, aaO., S. 63; StGH vom 12. Januar 1922 - StGH 2/21

-, RGZ 104, 423 ff.).

Mit Recht hat die Landesregierung darauf hingewiesen, daß der Landtag als

Institution die Verantwortung dafür übernehmen muß, daß sein Verhalten mit der

Verfassung in Einklang steht, insbesondere wenn er öffentliche Gewalt ausübt. In

der Tat darf die eigene Verantwortung der Legislative für ihr rechtliches Verhalten

nicht gering eingeschätzt oder ihr gar abgesprochen werden. Jedenfalls kann dann

nicht von einem förmlichen Beschluß abgesehen werden, wenn die Pflicht zur

Einsetzung rechtlich zweifelhaft ist oder gar nicht besteht (so auch Arndt, AöR NF.

Bd. 22 S. 340). Immer dann, wenn - wie hier - die ins Feld geführten rechtlichen

Bedenken an der Zulässigkeit des Ausschusses nicht offensichtlich unbegründet

sind oder gar nur vorgeschützt werden, kann sich das Plenum seiner

verfassungsmäßigen Nachprüfungspflicht nicht entziehen, andere falls liefe es

Gefahr, daß ein Minoritätsrecht zur Obstruktion und als politisch-

propagandistisches Mittel mißbraucht wird. Die Verfassungsmäßigkeit

nachzuprüfen, gebietet der gegenwärtig sich vollziehende Bedeutungswandel des

Untersuchungsrechts. Dieses ist nun nicht mehr so sehr auf die Kontroverslage

des Parlaments zur Regierung als auf die der Mehrheit zu Opposition angelegt.

Das Untersuchungsrecht wird zu einem Instrument der Opposition. Erst in deren

Hand gewinnt das Untersuchungsinstitut seinen akzentuiert politisch-

propagandistischen Zug (vgl. Steffani, Funktion und Kompetenz parlamentarischer

Untersuchungsausschüsse, Politische Vierteljahresschrift, Jahrg. I und II, 1960/61,

S. 153 ff [175]. Das Recht darf jedoch nicht durch politisch-taktische Erwägungen

verdrängt werden. Die Gefahr, daß in mißbräuchlicher Anwendung des

parlamentarischen Prüfungsrechts ein berechtigtes Untersuchungsbegehren einer

parlamentarischen Minderheit durch die Mehrheit vereitelt werden könnte, ist

insofern nicht allzu groß, als die Entschließung des Parlaments der Kontrolle des

Staatsgerichtshofs (Art. 131 HV) unterworfen werden kann (vgl. auch Geller-

Kleinrahm-Fleck, aaO.; Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, aaO.).

Es zeigt sich somit, daß das Erfordernis eines Beschlusses zumindest in Fällen

rechtlich zweifelhafter Einsetzungsanträge - wobei sich die Zweifel wohl

überwiegend gegen die Verfassungsmäßigkeit des Untersuchungsthemas richten

dürften - auch seinen guten Sinn hat; von einer reinen Formalität kann daher nicht

gesprochen werden. Zum einen wird so das Minderheitsrecht nicht so leicht mehr

als Mittel bloßer Obstruktion mißbraucht werden können. Zum anderen entspricht

dies auch dem Wesen des Untersuchungsausschusses als eines "Hilfsorgans des

Parlaments"; auch der Minderheitsausschuß wird nicht nur von der beantragenden

Minderheit, sondern vom ganzen Parlament getragen. Das Recht der Minderheit,

Untersuchungsausschüsse zu erwirken, wird damit nicht angetastet; der Gefahr

einer Majorisierung wirkt verfassungsgerichtlicher Schutz entgegen. Schließlich

werden durch eine förmliche Beschlußfassung auch klare Fronten innerhalb des

Parlaments selbst geschaffen, was gerade bei beantragten

Untersuchungsausschüssen angezeigt ist, deren Zulässigkeit von

Parlamentsmitgliedern nicht ohne Grund in Zweifel gezogen wird. Es wird auch

dann, was hier unverkennbar der Fall ist, eine Verkehrung der Beteiligtenpositionen

in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren vermieden.

Das es hiernach auf die tatsächliche und rechtliche Situation des

Einsetzungsvorgangs des in Frage stehenden Einzelfalles ankommt, kann

unerörtert bleiben, ob und in welchem Umfang die bisherige Einsetzungspraxis des

Hessischen Landtags, überwiegend ohne förmlichen Beschluß, zu rechtlichen

Bedenken hätte Anlaß geben können. Es ist nicht Aufgabe des Staatsgerichtshofs,

die parlamentarische Praxis des Landtags bei der Einsetzung von

Untersuchungsausschüssen schlechthin einer rechtlichen Prüfung zu unterziehen.

2. Daß in diesem Fall in der Landtagsverhandlung erhebliche Zweifel über die

Einsetzung des beantragten Untersuchungsausschusses wiederholt -

insbesondere von Mitgliedern der SPD-Fraktion - geäußert wurden, wird von keiner

Seite in Abrede gestellt. Die Landtagsdrucksachen über die 30. Sitzung des

Hessischen Landtags vom 16. September 1964 weisen aus, daß in der Aussprache

über den Antrag mehrmals Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des

Themas der beantragten Untersuchung geäußert würden. So hat der Abgeordnete

... erklärt: "Ein Willensstrafrecht existiert im parlamentarischen Bereich nicht. Die

Erwägungen, die die Landesregierung trifft, und die Absichten, die sie unter

Umständen hat, können Sie nicht irgendeiner Untersuchung unterziehen. Wir

hätten es bestenfalls mit Vorlagen zu tun, Vorlagen, die beispielsweise eine

haushaltsrechtliche Auswirkung haben. ..... Dann ist es unmöglich, nach den

Erwägungen [der Landesregierung] zu fragen ....., sondern das Parlament tritt in

sein Recht ein und in seine Pflicht, wenn die Regierungsvorlage vorliegt. ..... [Die

Regierung] hätte warten können, bis eine haushaltsrechtliche Folge sie zu einer

Vorlage zwingt" (V. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 30 S. 1197 linke Spalte). ".....Sie

möchten wissen, welche Erwägungen angestellt waren, und möchten restlose

Aufklärung über die Erwägungen. Ich zweifele, daß man dem Parlament, ehe eine

Vorlage vorliegt, restlose Aufklärung über Erwägungen geben kann. Ich wiederhole:

Ein Willensstrafrecht - so etwas wäre das, was Sie da wollen - existiert jedoch hier

nicht" (o.a. Drucks. so 1198). "..... Wer seine Pflicht als Abgeordneter gewissenhaft

ausübt, kann nicht Verhandlungen stören, die irgendwie im Gange sind und bei

denen er selbst nicht beurteilen kann, was dabei herauskommt, obwohl es ihm

dann später vorgelegt wird. Wo kommen wir hin, wenn alle solche Verhandlungen

hier dargelegt werden sollen? Das wäre verfassungsmäßig nicht in Ordnung und

würde außerdem in höchstem Grade schädlich sein" (o.a. Drucks. S. 1198 r. Sp.).

Auch der Abgeordnete ... hat Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des

Untersuchungsthemas erhoben: "..... Wir haben uns in diesem Rahmen im

Augenblick nur darüber zu unterhalten, ob das, was untersucht werden soll gemäß

dem Antrag, überhaupt ein Untersuchungstatbestand sein kann. Aber darüber

wird dann der Untersuchungsausschuß selbst befinden ....." (o.a. Drucks. S. 1199

1. Sp.). "..... Der Untersuchungsausschuß wird also selbst zu prüfen haben, was er

im Rahmen des in dem Antrag gestellten Untersuchungstatbestandes

untersuchen kann" (S. 1200 r. Sp.). ".....und da erhebt sich doch die Frage: Ist das

zulässig? - Nein, das ist nicht zulässig, daß Sie diese Offenbarungen vor dem

Untersuchungsausschuß, möglichst unter Eid und mit Zwangsandrohungen

verlangen. Das können Sie nicht, weil das Dritte in diesem Lande in ihren

Wirtschafts- und Vermögensinteressen gefährdet" (S. 1204 r. Sp.). Auch Von

anderer Seite als der SPD-Fraktion wurde die Auffassung vertreten, daß der

Untersuchungsausschuß von sich aus die Verfassungsmäßigkeit des

Untersuchungsthemas prüfen und danach entscheiden solle, welche Fragen er

untersuchen dürfe. So hat der CDU-Abgeordnete ... geäußert: "Dabei (bei der

Untersuchung) brauchen legitime Interessen Dritter nicht unbedingt verletzt zu

werden..... Es liegt aber an Ihnen, durch eine ganz klare Darstellung des

Sachverhalts im Untersuchungsausschuß gleich die eine oder andere Frage zu

erübrigen. Das wäre dann eine Sache, die der Entscheidung dieses Ausschusses

überlassen werden sollte" (S. 1196). Der CDU-Abgeordnete ... hat sich gleichfalls in

einem Zwischenruf gegenüber dem Abgeordneten Radke hinsichtlich der

Befugnisse des Untersuchungsausschusses dahin geäußert:

"Überlassen Sie das dem Untersuchungsausschuß!" (S. 1204 r. Sp.). Schließlich

hat der Abgeordnete ..., nachdem der Landtagspräsident bereits die Einsetzung

des Untersuchungsausschusses festgestellt hatte und die Aussprache über den

Antrag geschlossen worden war, unmittelbar vor der Abstimmung über den

formulierten Untersuchungsauftrag für die SPD-Fraktion zur Geschäftsordnung die

Erklärung abgegeben: "Ich habe für meine Fraktion die Erklärung abzugeben, daß

wir uns zu dem Untersuchungsauftrag nur deshalb der Stimme enthalten, weil wir

dem Antragsteller nicht das Argument liefern wollen, wir hätten, wie fälschlich

behauptet wurde, den Untersuchungsausschuß in irgendeiner Weise verhindern

wollen. Wir haben, wenn die Fragen schon gestellt werden, ein lebendiges Interesse

daran, daß es schnell zu den - für Sie (zur CDU) sehr unangenehmen -

Feststellungen kommen wird. Aber wir machen ausdrücklich auf die rechtlichen

Bedenken aufmerksam, die dann im Ausschuß zu prüfen sind, wenn er sich bei der

einzelnen Fragestellung außerhalb der Verfassung bewegt" (S. 1204).

Allerdings ist trotz aller dieser in der Debatte geäußerten verfassungsrechtlichen

Bedenken die Feststellung des Landtagspräsidenten, der Untersuchungsausschuß

sei eingesetzt, vom Plenum ohne Widerspruch hingenommen worden. Wenn auch,

wie aufgezeigt, die Sprecher der SPD-Fraktion die sachliche und zeitliche

Zweckmäßigkeit des CDU-Antrags heftig kritisierten und sogar

verfassungsrechtliche Bedenken geltend machten, so fielen doch auch

Äußerungen, daß man einen Untersuchungsausschuß einsetzen sollte. So erklärte

der Abgeordnete ... "Ich glaube deshalb, daß man diesen Untersuchungsausschuß

einsetzen sollte" (Drs. Abt. III S. 1200 r. Sp.). In einem Zuruf von der SPD heißt es:

"Wer hat sich denn gewehrt? Es wehrt sich doch niemand gegen den Ausschuß!"

(Sp. 1202). Dieser Zuruf erfolgte, nachdem der CDU-Abgeordnete ... geäußert

hatte, die SPD wehre sich gegen die Einsetzung des Ausschusses. Als der

Abgeordnete ... erklärte: "Mit diesen Ausführungen haben Sie darstellen wallen,

daß wir keinen Untersuchungsausschuß beantragen könnten, sondern daß diese

Fragen im Plenum behandelt werden müßten," erfolgte der Zuruf des

Abgeordneten ... (SPD): "Natürlich können Sie einen Untersuchungsausschuß

beantragen!" (S. 1202 1. Sp.). Die gesamte Einsetzungsdebatte läßt Unklarheit

über die Aufgabe des Plenums erkennen, verfassungsrechtliche Zweifel hinsichtlich

des Untersuchungsauftrags zu entscheiden. Die SPD-Fraktion hielt sowohl aus

Gründen der politischen Zweckmäßigkeit, die einen von einer qualifizierten

Minderheit beantragten Untersuchungsausschuß nicht hätten verhindern können,

als auch aus Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit die Einsetzung des

Untersuchungsausschusses für unangebracht und für unzulässig. Wenn sie

dennoch keine förmliche Beschlußfassung durch das Plenum verlangte und sich

hinsichtlich des Untersuchungsauftrags sogar der Stimmen enthielt, so war -

ausweislich der Landtagsdrucksachen - hierfür maßgebend, daß sie den

Antragsteilern nicht das Argument liefern wollte, sie habe den Ausschuß

verhindern wollen (Erklärung des Abg. ..., Drs. Abt. III S. 1204 r. Sp.). Gleichzeitig

wurde aber wiederum auf die verfassungsrechtlichen Bedenken ausdrücklich

hingewiesen.

Angesichts des Verlaufs der Plenardebatte kann man schwerlich von einer

"eindeutigen stillschweigenden Zustimmung zur Einsetzung" sprechen, wobei es

dahingestellt bleiben kann, ob es überhaupt stillschweigende

Parlamentsbeschlüsse gibt. Ebensowenig kann ein Verzicht der Landtagsmitglieder

auf förmliche Abstimmung als zulässig angenommen werden, weil es sich insoweit

um eine im öffentlichen Interesse gegebene und daher unverzichtbare Vorschrift

handelt. Mindestens wäre Voraussetzung für einen solchen Verzicht gewesen, daß

sich die Landtagsmitglieder der Fehlerhaftigkeit dieses Verfahrens (auch bei

extensiver Auslegung des Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV) bewußt gewesen wären (vgl.

Arndt, AöR NF. Bd. 22 S. 342). Hier ist man allem Anschein nach jedoch davon

ausgegangen, daß ein Widerspruch gegen die Einsetzung zwecklos sei, da das

Minderheitsquorum zur Einsetzung genüge. Jedenfalls können die geltend

gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken nicht aus der Debatte eliminiert

werden. Selbst wenn die SPD-Fraktion und die Landtagsmehrheit sich mit der

Einsetzung des Untersuchungsausschusses aus rein politischen Gründen

abgefunden haben mag, so konnte diese Einsetzung durch bloße deklaratorische

Feststellung des Landtagspräsidenten nur faktische und nicht rechtliche

Bedeutung haben. Die, wie darzulegen sein wird, nicht lediglich vorgeschützten,

sondern zumindest in wesentlichen Punkten nicht offensichtlich unbegründeten

verfassungsrechtlichen Bedenken und Zweifel an der Zulässigkeit des beantragten

Untersuchungsausschusses ließen eine Einsetzung nicht ohne förmliche

Entschließung des Plenums zu. Hinzu kommt, daß gerade die Debatte und die in

ihr zu Tage getretenen rechtlichen Bedenken bei dem einen oder anderen

Abgeordneten der antragstellenden CDU-Fraktion eine andere Auffassung

hinsichtlich der Einsetzung des Untersuchungsausschusses hätte hervorrufen

können, so daß erst eine Abstimmung gezeigt hätte, ob noch das erforderliche

Quorum gegeben war.

3. Die in der Einsetzungsdebatte wiederholt und zum Teil sehr deutlich geltend

gemachten Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des beantragten

Untersuchungsausschusses erscheinen auch nicht nur aus politischen Gründen

von der Mehrheit des Landtags vorgeschützt. Sie sind offenbar sog von

Abgeordneten der beantragenden Minderheit nicht als abwegig angesehen

worden, sonst wären deren Äußerungen, der Ausschuß solle die Zweifel selbst

klären, nicht verständlich.

Das Vorbringen verfassungsrechtlicher Bedenken durch die Mehrheit in der bloßen

Absicht, dadurch den Einsetzungsantrag der Minderheit zu Fall zu bringen, wäre

freilich eine mißbräuchliche Ausübung der parlamentarischen Möglichkeiten einer

Parlamentsmehrheit, wenngleich auch dann die Minderheit - wie ausgeführt - noch

nicht schutzlos wäre. Andererseits dürfen an die Begründetheit der gegen die

Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ins Feld geführten

verfassungsrechtlichen Bedenken, die sich im allgemeinen gegen den

Untersuchungsauftrag richten, keine zu großen Anforderungen gestellt werden,

wenn ein Parlament schon meint, aus Gründen der Verfahrensvereinfachung und

der Praktikabilität grundsätzlich von einer förmlichen Abstimmung

("Pflichtbeschluß") ansehen zu sollen. Daß die in der Einsetzungsdebatte

vorgebrachten verfassungsmäßigen Zweifel nicht ernst gewesen, sondern nur

gewissermaßen nebenbei aus taktischen Gründen aufgeworfen worden seien, ist

von keiner Seite, auch nicht in der Plenardebatte selbst vorgebracht worden. In der

Tat sind die gegen die Zulässigkeit des Untersuchungsauftrags erhobenen

verfassungsrechtlichen Bedenken nicht offensichtlich unbegründet und auch von

den Antragstellern nicht als nur vorgeschützt erachtet worden. Sie richteten sich

gegen den Inhalt des Untersuchungsauftrags, weil dadurch noch im Gange

befindliche Verhandlungen gestört, Rechte Dritter verletzt und Erwägungen und

Absichten der Landesregierung, bevor sie sich zu einer Vorlage verdichtet hätten,

in unzulässiger Weise vorzeitig ausgeforscht würden. Damit wurde die

verfassungsrechtlich bedeutsame Frage nach den gegenständlichen Grenzen des

Untersuchungsrechts aufgeworfen. Daß die geltend gemachten Bedenken gegen

den materiellen Inhalt des Untersuchungsauftrags nicht offensichtlich unbegründet

waren - nur in diesem Umfange sind sie hier zu prüfen -, zeigen folgende rechtliche

und tatsächliche Erwägungen.

a) Aus dem Wesen des Untersuchungsausschusses als Hilfsorgan des Parlaments

ergibt sich eine gegenständliche Beschränkung der Untersuchung auf die

Kompetenz des Parlaments selbst; nur innerhalb der Parlamentskompetenz kann

der Untersuchungsausschuß tätig werden; einen selbständigen vom Willen des

Landtages unabhängigen Wirkungskreis besitzt er nicht (vgl. Anschütz, Die

Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, 14. Aufl. 1933, Anm. 3

zu Art. 34; Maunz-Dürig, aaO., Rdnr. 10, 11 und 15 zu Art. 44 GG mit zahlreichen

weiteren Nachweisen; von Mangoldt-Klein, aaO., Anm. III 3 a zu Art. 44 GG;

Dennewitz-Schneider, Bonner Komm., Erl. II 4 c zu Art. 44 GG; Lechner-Hülshoff,

aaO., Anm. 4 zu § 63 BT.-GeschO; Geller-Kleinrahm-Fleck, aaO., Anm. 6 zu Art. 41

Verf. NRW. Laforet, aaO., Anm. 10 zu § 63 BT.-GeschO; Jordan, aaO., S. 9 - 12).

Diese Rechtsmeinung - nach Erich Zweig (Die parlamentarische Enquete nach

deutschem und österreichischem Recht, Zeitschrift für Politik 1913 S. 265 ff) als

"Korollar-Theorie" bezeichnet - beherrschte die parlamentarische Praxis schon der

Weimarer Zeit und ist auch heute noch unumstritten. Die Korollar-Theorie allein

klärt allerdings noch nicht die gegenständlichen Grenzen des

Untersuchungsrechts. Da sich indes weder der Wortlaut des Art. 92 HV noch die

allgemeine Struktur der Hessischen Verfassung wesentlich vom Grundgesetz und

den übrigen Landesverfassungen unterscheiden, kann die heutige staatsrechtliche

Literatur über die gegenständliche Begrenzung von Untersuchungsausschüssen

unbedenklich herangezogen werden. Hier zeigt sich jedoch, daß trotz

grundsätzlicher Übereinstimmung in der Kompetenzbegrenzung von

Untersuchungsausschüssen auf den Aufgabenbereich des Parlaments die

Meinungen über die Zulässigkeit von Enqueten im Einzelfall sehr häufig

auseinander gehen. Dies liegt zum Teil an der Entstehungsgeschichte (sie ist

eingehend geschildert in der o.a. Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das

Deutsche Reich vom 12. Januar 1922 - StGH 2/21 -, aber auch schon in der

Entscheidung des vorläufigen Staatsgerichtshofs vom 12. Juli 1921 - St. 4/21 -,

RGZ 102, 425 ff [427-430] = Lammers-Simons, Bd. I S. 378 ff [380-383]).

Jedenfalls kann nicht davon ausgegangen werden, daß das parlamentarische

Untersuchungsrecht gegenständlich völlig unbegrenzt wäre. Beispiele hierfür hat

Erich Kaufmann schon 1920 gebracht (Untersuchungsausschuß und

Staatsgerichtshof, 1920, S. 17 = Gesammelte Schriften, 1960, Bd. I S. 317). Als

Begrenzung kommen hier der zeitliche Gesichtspunkt, die funktionellen Grenzen

(Gewaltentrennung) und die möglichen Zwecke der Enquete in Betracht,

Gesichtspunkte, die miteinander zusammenhängen.

Aus dem Prinzip der Gewaltenteilung hat Heck (aaO., S. 40) schon für das

Verfassungsrecht der Weimarer Zeit gefolgert, daß das Parlament sich auf eine

Kontrolle ex post beschränken müsse. "Die Handlungsfreudigkeit der

Regierungsorgane soll nicht durch eine fortgesetzte Kontrolle gelähmt werden,

schwebende Verhandlungen müssen unter Umständen geheim bleiben usw. In

einem gewissen Umfang entspricht auch der neuen RV trotz Art. 34 eine

privilegierte und für den Reichstag unantastbare Sphäre des Dienstgeheimnisses.

Unzulässige Ermessensüberschreitung wäre es daher wohl, wenn die

parlamentarische Untersuchung zu einer allgemein laufenden

Verwaltungskontrolle ausgebaut und damit das Parlament zur letzten

Verwaltungsinstanz gemacht werden sollte, denn auch für das Parlament hat der

Wille der Verwaltung Richtschnur zu sein (vgl. die Entscheidung RG. 104, S. 422,

welche zwar sehr formalistisch vorgeht, aber zu richtigem Ergebnis kommt). Es

ergibt sich also eine Beschränkung der parlamentarischen Untersuchung freilich

nicht dem Gegenstand, wohl aber dem Zwecke und den Begleitumständen nach."

Aus dem Umstand, daß die Tätigkeit der Untersuchungsausschüsse grundsätzlich

auf die Sammlung und Sichtung von Tatsachen beschränkt sei, folgert Lammers

(aaO., S. 466), daß nur "in der Vergangenheit liegende Tatsachen" untersucht

werden dürfen, gleichgültig, ob dies in der Verfassung vorgeschrieben sei oder

nicht.

Diese Auffassung, daß die parlamentarische Untersuchung in der Regel nur ex

post als Ergebniskontrolle vorgenommen werden darf, wird von der überwiegenden

Meinung auch für das heute geltende Verfassungsrecht vertreten, wenn auch

gewisse Einschränkungen gemacht werden (vgl. Maunz-Dürig, aaO., Rdnr. 17 und

20 zu Art. 44 GG mit zahlreichen Nachweisen; von Mangoldt-Klein, aaO.,: Anm.

IV/2). Es ist zwar denkbar, daß es im Einzelfall aus verfassungsmäßigen Gründen

zulässig sein kann, auch Angelegenheiten zu untersuchen, die noch nicht völlig

abgeschlossen sind (so Cordes, Das Recht der Untersuchungsausschüsse des

Bundestags, Diss. Münster 1958, S. 52, und E. Kaufmann, aaO., S. 321). Es genügt

indessen noch nicht, daß andere parlamentarische Kontrollmittel, wie z.B. Antrag

und Große Anfrage, das Informationsinteresse des Parlaments nicht ausreichend

befriedigt haben. Es mag dahinstehen, ob dies hier überhaupt der Fall war; die

Verfassung legt der Regierung keine Rechtspflicht auf, jederzeit über alle Vorgänge

erschöpfend Auskunft zu erteilen, wenn die Regierung auch jederzeit Erklärungen

abgeben kann.

b) Die weitere, damit zusammenhängende Frage, ob das Parlament zur Erfüllung

seiner Funktion als parlamentarisches Forum des Landesvolkes und damit als sein

Repräsentant das Hilfsmittel des parlamentarischen Untersuchungsrechts ohne

Einschränkung benutzen darf oder nicht, ist umstritten. Sie läßt sich mit der

herrschenden Auffassung im wesentlichen dahin beantworten, daß das Mittel der

parlamentarischen Untersuchung nur zur Vorbereitung derjenigen

parlamentarischen Funktionen bemüht werden darf, die in der Verfassung

begründet sind. Parlamentarische Untersuchungen sind nur zu dem Zwecke

zulässig, im Rahmen der verfassungsmäßigen Zuständigkeit des Parlaments

liegende, mit Rechtsverbindlichkeit ausgestattete Hoheitsakte des Parlaments

durch Ermittlung der dabei zu berücksichtigenden Tatsachen vorzubereiten. Die

Untersuchung darf niemals zum Selbstzweck werden; sie muß vielmehr immer auf

einen verfassungsmäßig zulässigen oder gebotenen Beschluß des Parlaments

abzielen. Nur insoweit ist ein "rechtlich anerkanntes Interesse" zu bejahen, welches

allein die weitgehenden Befugnisse innerhalb des Beweiserhebungsverfahrens zu

rechtfertigen vermag. Ein lediglich politisches Interesse ist danach nicht durch eine

verfassungsmäßige Zuständigkeit gedeckt (vgl. Halstenberg, aaO., S. 34 ff., 47 ff,

50; E. Kaufmann, Untersuchungsausschüsse und Staatsgerichtshof, 1920 =

Gesammelte Schriften 1960 Bd. 1 S. 319 ff, 321).

Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß eine nicht unbeachtliche Meinung den

Kompetenzbereich des parlamentarischen Untersuchungsrechts nicht zu sehr

einengen will. So ist hier die extreme Auffassung von J. Kölble (Parlamentarisches

Untersuchungsrecht und Bundesstaatsprinzip, DVBl. 1964, 701) zu nennen, der -

allerdings auf den Bundestag bezogen - im gesamten der Beratung des

Parlaments zugänglichen Bereich auch parlamentarische

Untersuchungsausschüsse für zulässig hält. Untersuchungsausschüsse seien

danach auch in einem Bereiche zulässig, der funktionell, nicht der Hoheitsgewalt

des Staates unterliegt, dessen Parlament den Untersuchungsausschuß einsetzt.

Diese Auffassung entspricht in etwa den Ansichten von Heck (aaO., S. 38), Lewald

(AöR NF. Bd. 5, 1923, S. 269 f, 271, 292/293) und Fraenkel (Zeitschrift für Politik,

1954, S. 115, 116, 129, 130). Lewald stützt seine Ansicht auf eine

pragmatischpolitisch begründete "Generalkontrollkompetenz" des Parlaments,

während Heck eine sachlich unbeschränkte Beratungsbefugnis des damaligen

Reichstags annimmt. Noch weiter geht Fraenkel in seinen an das englische und

US-amerikanische Beispiel anknüpfenden Ausführungen; danach soll jede

Angelegenheit, die das politische Interesse der Öffentlichkeit beanspruchen kann,

Gegenstand einer parlamentarischen Untersuchung sein dürfen. Ähnlich drückt

sich Smend (Verfassung und Verfassungsrecht, 1928, S. 141) aus, der - bei

Erörterung des ersten Untersuchungsausschusses des Reichstags betreffend die

Kriegsursachen - seiner Meinung dahin Ausdruck gibt, daß der parlamentarischen

Untersuchung auch solche Gegenstände unterworfen werden dürften, deren

öffentliche Diskussion "integrierend" wirke.

Die Parlamente sollten sich davor hüten - so wird weiter gesagt -, aus politisch

taktischen Gründen den Kompetenzbereich des parlamentarischen

Untersuchungsrechts, in dessen faktischer Realisierung sich Macht und Elend der

deutschen Parlamente widerspiegelten, unangemessen einzuengen, eine Gefahr,

die durch die Akzentverschiebung, die die parlamentarische Untersuchung durch

das Minoritätsrecht und eine ohnehin zu beobachtende Gewichtsverlagerung

innerhalb des Verfassungssystems zu Gunsten der Exekutive erfahren hat, nicht

gering erachtet werden sollte (Steffani, aaO., S. 158; Kessler, Die Aktenvorlage

und Beamtenaussage im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, AöR Bd. 83,

1963, S. 313 ff, 326; Becker, DÖV 1964 S. 505). Hier klingt das gewandelte

Verhältnis von Parlament und Regierung und die moderne Problematik der

Gewaltentrennung an (vgl. hierzu aus der Fülle des Schrifttums z.B. Scheuner, Der

Bereich der Regierung, Festschrift für Rudolf Smend, 1952, S. 253 ff; Schneider,

Zur Problematik der Gewaltenteilung im Rechtsstaat der Gegenwart. AöR NF. Bd.

43, 1957, S. 1 ff; Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, 1958;

Friesenhahn. Veröffl, d. Vereinigung Dtsch. Staatsrechtslehrer- VVDStRL - Heft 16,

1958, S. 1 ff, 37, 59 ff; Partsch, Parlament und Regierung im modernen Staat,

VVDStRL - Heft 16, 1958, S. 74 ff).

c) Selbst wenn man davon ausgeht, daß es keinen Sachbereich des

Regierungshandelns gebe, welcher wegen seiner Eigenart der Beurteilung durch

das Parlament völlig entzogen wäre, und eine dem Gegenstand nach rechtlich

bestimmbare Grenze des Untersuchungsrechts nur schwer zu bestimmen sei (so

auch Halstenberg, aaO., S. 33), so ergibt sich eine wirksame Beschränkung des

parlamentarischen Untersuchungsrechts doch aus seiner staatsrechtlichen

Funktion. Insoweit kommt es auf Ziel und Zweck der Enquete an. Die Kompetenz

zur parlamentarischen Erörterung allein reicht nicht aus, um die Grundlage für eine

parlamentarische Untersuchung zu schaffen. Dies erheischt die Funktionenteilung

zwischen Parlament und Regierung.

Auch in Hessen gilt der Grundsatz der Gewaltenteilung (vgl. Zinn-Stein,

Verfassung des Landes Hessen, 2. Aufl. 1963, Teil B., S. 28 f; ferner von Mangoldt,

Das Verhältnis von Regierung und Parlament - Deutsche Landesreferate zum III.

Internationalen Kongreß für Rechtsvergleichung, S. 830 f, der die Eigenständigkeit

der Hessischen Landesregierung ebenfalls bejaht). Daraus folgt, daß man die

Existenz eines eigenen Bereichs der Regierung anerkennen und ihr Schutz gegen

Einwirkungen aus dem Bereich anderer Gewalten zubilligen muß, insbesondere hat

sie auf gewissen Gebieten das Recht, Initiative zu ergreifen. Dann müssen aber

auch Kontrollmaßnahmen ausscheiden, die geeignet sind, die Initiative der

Regierung zu beschränken, indem die Vorbereitungen in eine bestimmte Richtung

gelenkt oder gehemmt und gestört werden (vgl. insoweit auch die Entscheidung

des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 12. Januar 1922, Lammers-

Simons, Bd. I S. 313 ff [320]). Das Mittel der parlamentarischen Untersuchung darf

dann nicht verwandt werden, wenn auch nur die Gefahr besteht, daß das Handeln

der Regierung im Initiativbereich durch die Erhebungen eines

Untersuchungsausschusses beeinflußt werden könnte.

d) Aus diesen Erwägungen ergeben sich freilich noch keine Bedenken gegen das

Verlangen des Landtags auf Unterrichtung über den Stand der Verhandlungen,

nachdem die Öffentlichkeit von dem Vorhaben der Landesregierung erfahren

hatte. Solche Bedenken setzen aber im Hinblick auf den Inhalt des

Untersuchungsbegehrens ein, das über eine nachträgliche Kontrolle schon

vollzogener und abgeschlossener Handlungen der Landesregierung hinausgeht,

indem auch Verhandlungen, Absprachen und Zusagen sowie Teilergebnisse noch

laufender Verhandlungen (Übernahmekurs) zum Gegenstand der Untersuchung

gemacht werden. Die in den Nr. 1, 2a und 4 des Untersuchungsauftrags

formulierten Untersuchungsthemen zielen darauf hin, nicht

Verhandlungsergebnisse, sondern die Verhandlungen selbst, bei ihnen erzielte

Teilergebnisse und im einzelnen bezeichnete Umstände der Verhandlungen mit

der Hessischen Landesbank zum Gegenstand der Untersuchung zu machen. Da

die Verhandlungen zum maßgeblichen Zeitpunkt zumindest noch nicht endgültig

abgeschlossen waren, liegt ein unzulässiger Eingriff in den Initiativbereich

(Beratungsbereich) der Landesregierung vor, die vorläufige Absprachen,

Verhandlungszusagen usw. zu diesem Zeitpunkt nicht zu offenbaren brauchte.

Das kann auch nicht dadurch erreicht werden, daß diese Vorgänge zum

Gegenstand einer parlamentarischen Untersuchung gemacht werden. Der

Untersuchungsauftrag erschöpft sich sogar nicht einmal darin, laufende

Verhandlungen zum Gegenstand einer Untersuchung zu machen; er ist vielmehr

geeignet, durch seine Fragestellung eine unmittelbare Wirkung zu erzielen (z.B. die

Frage Nr. 2 a nach dem Übernahmekurs). Insoweit fällt überdies erschwerend ins

Gewicht, daß im Bankgewerbe das Geschäftsgeheimnis eine besondere Rolle

spielt. Die Verhandlungspartner der Landesregierung mußten dieses Eindringen in

den Verhandlungsbereich als schwerwiegende Störung empfinden. Der Verlauf der

Verhandlungen bestätigt dies. In welchem Maße jedoch der am 25. August 1964

eingebrachte Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses auch für

das schließliche Scheitern der Verhandlungen ursächlich gewesen ist, läßt sich

indessen schwerlich feststellen, ist auch nicht von entscheidender Bedeutung.

Jedenfalls sind einzelne Fragen des Untersuchungsauftrags, wenn auch in

unterschiedlichem Maße, geeignet, die Verhandlungen zu beeinflussen und sich

auf den Erfolg der Regierungsinitiative auszuwirken. Der Wirkung nach war der

Untersuchungsauftrag mehr als ein den Untersuchungsausschüssen im

allgemeinen zugrunde liegendes Ausforschungsbegehren; er war eine Aktion

gegen die von der Landesregierung angestrebte Beteiligung des Landes Hessen

an der IHB. Eine besondere Beachtung kommt hierbei dem Diskretionsinteresse

der Beteiligten zu. Ein Untersuchungsbegehren, das die gebotene Diskretion

durchbricht, stellt das verfassungsmäßig vorgeschriebene eigenverantwortliche

Handeln der Regierung in Frage und mußte daher schon aus diesem Grunde vom

Landtag einer ernsthaften Prüfung auf seine Zulässigkeit unterzogen werden.

Selbst wenn man es für zulässig hält, daß ein Untersuchungsausschuß im Rahmen

einer Kontrolle des Regierungshandelns die Grundlage einer von der

Landesregierung getroffenen Entscheidung nachzuprüfen befugt ist (Frage Nr. 5

des Untersuchungsauftrags), so sind doch die unzulässigen Bestandteile des

Untersuchungsauftrags so eng mit den anderen Bestandteilen verquickt, daß eine

Herauslösung unvollziehbar erscheint, im übrigen auch den Untersuchungszweck

entscheidend beeinträchtigt hätte.

Eine Erörterung weiterer Gesichtspunkte über den Inhalt des

Untersuchungsauftrags hinsichtlich seiner Nichtvereinbarkeit mit der Hessischen

Verfassung erübrigt sich in diesem Zusammenhang, weil es lediglich darauf

ankommt, daß die geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken nicht

offensichtlich unbegründet waren.

4. Der Staatsgerichtshof kommt damit zu dem Ergebnis, daß der Landtag über die

Einsetzung des Untersuchungsausschusses einen förmlichen Beschluß hätte

fassen müssen. Mangels eines solchen ist der Untersuchungsausschuß nicht

100

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102

fassen müssen. Mangels eines solchen ist der Untersuchungsausschuß nicht

verfassungsmäßig zustande gekommen. Daß hier lediglich ein Verfahrensverstoß

vorläge, kann im Hinblick auf die Verletzung des Art. 92 HV nicht gesagt werden.

Ein bloßer Verfahrensverstoß läge nur bei einem Verstoß gegen die

parlamentarische Geschäftsordnung vor, die zwar auf Grund einer Ermächtigung

der Verfassung erlassen worden ist, selbst aber lediglich eine autonome Satzung

und keine verfassungsrechtliche Norm darstellt (vgl. Maunz-Dürig, aaO., Rdnr. 21,

22 und 23 zu Art. 40 GG; Hess. StGH, Urteil vom 21. September 1966 - P.St. 387 -

[unter C I 3]). Hier handelt es sich aber nicht etwa um einen bloß fehlerhaften Akt

des Landtags, der geheilt werden könnte, sondern es fehlt gerade der konstitutive

Akt, durch den überhaupt erst - zumindest in verfassungsrechtlich bedenklichen

Einsetzungsfällen - ein Untersuchungsausschuß ins Leben gerufen werden kann.

Seine auf den Antrag der qualifizierten Minderheit durch Feststellung des

Landtagspräsidenten vollzogene "Einsetzung" ist nicht rechtswirksam erfolgt, also

nichtig. Das bedeutet, daß alle Maßnahmen und Anordnungen des vermeintlichen

Untersuchungsausschusses, sofern er solche überhaupt getroffen haben sollte,

der rechtlichen Grundlage entbehren (vgl. auch Arndt, AöR NF. 225, 339 ff [342]).

IV.

Schließlich gibt die Landtagsdebatte über die Einsetzung des beantragten

Untersuchungsausschusses zu der Erörterung Veranlassung, ob nicht noch aus

einem weiteren Grunde die Einsetzung des Untersuchungsausschusses der

Verfassung widerspricht.

Nach der herrschenden Meinung (Korollar-Theorie) muß der Einsetzungsbeschluß

den Gegenstand der Untersuchung hinreichend bestimmen, weil die Ermittlungen

des Untersuchungsausschusses durch den ihm erteilten Auftrag begrenzt werden.

So hat bereits der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich in seiner

Entscheidung vom 12. Januar 1922 - StGH 2/21 - (Lammers-Simons Bd. I S. 319,

RGZ 104, 423 [430]) ausgesprochen, daß nicht der Untersuchungsausschuß oder

die Mehrheit desselben bestimmen dürfe, welche Tatsachen Gegenstand der

Untersuchung sein sollen, sondern daß das Parlament bei Einsetzung des

Untersuchungsausschusses den Kreis der Tatsachen zu bezeichnen habe, auf die

sich die Untersuchung erstrecken solle. Danach ist das Parlament also verpflichtet,

das Untersuchungsthema genau zu bestimmen und damit dem

Untersuchungsausschuß den Umfang seiner Untersuchungen vorzuschreiben.

Das Erfordernis der Bestimmtheit des Untersuchungsauftrags, wie er in dem

Antrag Nr. 991 der CDU-Fraktion formuliert ist und mit demselben Wortlaut Inhalt

des Untersuchungsbeschlusses des Landtags vom 16. September 1964 wurde, ist

äußerlich zwar gegeben; denn die detaillierten Fragestellungen umgrenzen die

Aufgaben des Untersuchungsausschusses hinreichend deutlich. Gleichwohl

erwächst hier eine Unbestimmtheit des Untersuchungsauftrags aus den

verschiedentlich geäußerten Bedenken gegen seihe Verfassungsmäßigkeit.

Naturgemäß mußten die nun einmal bestehenden und, wie dargetan, nicht

offensichtlich unbegründeten Zweifel, die ja gerade auf der Bedenklichkeit des

Untersuchungsthemas beruhten, sich auch auf dessen inhaltliche Bestimmtheit

auswirken, wollte oder konnte man sie nicht im Plenum des Landtags beseitigen.

Mit Recht ist darauf hingewiesen worden, daß eine der Ursachen für

Funktionsüberschreitungen der Untersuchungsausschüsse darin liegt, daß eine

Erörterung der verfassungsrechtlich zulässigen Enquetezwecke durch die in der

Mehrzahl der Fälle geübte Praxis verhindert wird, bei Minderheitsanträgen lediglich

die erforderliche Stimmenzahl festzustellen und danach ohne förmlichen

Plenarbeschluß den beantragten Untersuchungsausschuß als eingesetzt zu

betrachten (Halstenberg, aaO., S. 177). Das ist nicht nur für

Funktionsüberschreitungen im eigentlichen Sinne, sondern ebenso für die

inhaltliche Bestimmtheit des Untersuchungsauftrags - eine Grundvoraussetzung

für das Tätigwerden eines Untersuchungsausschusses - zu sagen. Hier hat der

Landtag - zumindest einige Abgeordnete - als Ausweg offenbar die Möglichkeit

angesehen, daß der Untersuchungsausschuß selbst die Verfassungsmäßigkeit des

Untersuchungsthemas prüfen und danach entscheiden sollte, auf welche Fragen

und in welchem Umfange er seine Untersuchung erstrecken dürfe (vgl. die bereits

oben wiedergegebenen Äußerungen der Abgeordneten ... Drs. Abt. III S 1197 f,

1204 r. Sp.; ... S. 1199 r. Sp., 1200 r. Sp.; ... S. 1196 r. Sp.; ... S. 1204 r. Sp.). Wenn

auch die gebrauchten Formulierungen mehr oder weniger zufällig gewesen sein

mögen, so lassen die Äußerungen doch die Auffassung erkennen, der

Untersuchungsausschuß könne die Verfassungsmäßigkeit des

Untersuchungsauftrags selbst prüfen und seine Untersuchungen danach

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Untersuchungsauftrags selbst prüfen und seine Untersuchungen danach

einrichten. Dadurch erhielt der an sich klar formulierte Untersuchungsauftrag eine

inhaltliche Unbestimmtheit, der nicht mit dem Hinweis begegnet werden kann, daß

die Äußerungen in ihrem Sinngehalt sehr unterschiedlich und teilweise

rechtsirrtümlich gewesen seien. Hätte der Untersuchungsausschuß die ihm hier

unterstellte Befugnis, vor Eintritt in seine eigentliche Untersuchungsaufgabe erst

einmal das Untersuchungsthema auf seine Verfassungsmäßigkeit zu prüfen, so

könnte oder müßte er sogar, wenn Verfassungsmäßigkeit verneint, es auch

ablehnen können, überhaupt Untersuchungen zu führen. Das steht ihm aber als

einem Hilfsorgan des Parlaments nicht zu; er setzte sich sonst praktisch an die

Stelle des Plenums. Dem Untersuchungsausschuß kommt es seinem Wesen

entsprechend grundsätzlich nicht zu, eine vom Parlament zugelassene

Untersuchungfrage in ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit zu bezweifeln.

Anders mag es dann sein, wenn sich die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit

erst im Laufe der Untersuchung stellt; dann müßte wohl der

Untersuchungsausschuß den Auftrag dem Plenum zurückgeben, zumindest ihm

Gelegenheit zur Klärung der entstandenen verfassungsrechtlichen Zweifel geben.

Der Staatsgerichtshof gelangt somit bezüglich der Bestimmtheit des Inhalts des

Untersuchungsauftrags zu dem Ergebnis, daß es nicht mit dem Wesen eines

Untersuchungsausschusses vereinbar ist, wenn ihm - wie hier - die Beurteilung,

inwieweit das Untersuchungsthema oder einzelne von ihm umfaßte Fragen mit der

Verfassung vereinbar sind, und die Entscheidung überlassen werden, danach den

Umfang seiner Untersuchungen festzulegen. Diese Kontrolle hat, wie dargelegt,

der Einsetzung des Untersuchungsausschusses voranzugehen, weil von ihrem

Ergebnis die Einsetzung abhängig ist; sie kann nur vom Plenum des Landtags

selbst ausgeübt werden. Auch aus diesem Grunde widerspricht das vom

Hessischen Landtag in seiner Sitzung vom 16. September 1964 beobachtete

Verfahren der Hessischen Verfassung.

Der Staatsgerichtshof kommt demnach zu dem Ergebnis, daß die Einsetzung

eines Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrag Nr. 991 (Drucksachen

Abteilung I Hess. Landtag V. Wahlperiode) in der 30. Sitzung des Hessischen

Landtags am 16. September 1964 mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar

ist.

Damit sind auch die vom Antrage der Landesregierung abweichenden Anträge der

anderen Verfahrensbeteiligten beschieden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.