Urteil des StGH Hessen vom 14.03.2017, P.St. 414

Entschieden
14.03.2017
Schlagworte
Parlamentarische untersuchung, Abstimmung, Fraktion, Regierung, Plenum, Mehrheit, Vereinfachtes verfahren, Hessen, Geschäftsordnung, Debatte
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Quelle: Gericht: Staatsgerichtshof des Landes Hessen

Entscheidungsdatum: 24.11.1966

Normen: Art 44 GG, Art 83 Verf HE, Art 86 Verf HE, Art 88 Verf HE, Art 92 Verf HE

Aktenzeichen: P.St. 414

Dokumenttyp: Urteil

Leitsatz

Zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Landtag.

Tenor

Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrage Nr. 991, Drucksachen Abteilung I, Hessischer Landtag, V. Wahlperiode, in der 30. Plenarsitzung des Hessischen Landtags am 16. September 1964 ist mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar.

Die Entscheidung ergeht gebührenfrei;

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

A.

I.

1Die Regierung des Landes Hessen ermächtigte in ihrer 36. Kabinettssitzung am 25. Februar 1964 die Minister für Finanzen und für Wirtschaft und Verkehr, Verhandlungen zu führen, um zur Strukturverbesserung und Wirtschaftsförderung eine Beteiligung des Landes Hessen an der Investitions- und Handelsbank AG in Frankfurt (Main) - IHB - herbeizuführen. Ende Februar 1964 erschienen in der deutschen Presse Veröffentlichungen, die von einer Interessennahme des Landes Hessen an der IHB berichteten. Nachdem über die Verhandlungen einiges in die Öffentlichkeit gelangt war, beantragte die Fraktion der CDU im Hessischen Landtag am 7. April 1964, die Landesregierung zu ersuchen, "dem Landtag unverzüglich alle im Zusammenhang mit dem Erwerb einer Beteiligung an der Investitions- und Handelsbank AG stehenden Vereinbarungen und Verträge vorzulegen" (V. Wahlp. Drs. Abt. I Nr. 884, ausgegeben am 17. April 1964). Am 10. April 1964 brachte die Fraktion der FDP im Landtag eine Große Anfrage an die Hessische Landesregierung betreffend Beteiligung an der IHB ein (Drs. Abt. I Nr. 892, ausgegeben am 21. April 1964). Der Antrag der CDU-Fraktion war Gegenstand der 26. Sitzung des Landtags am 29. April 1964 und wurde nach einer Stellungnahme des Ministers für Wirtschaft und Verkehr dem Haushaltsausschuß überwiesen (V. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 26 S. 1043 - 1056).

2In dessen Sitzung am 19. Juni 1964 gab der Minister der Finanzen einen Bericht zu dem Komplex Investitions- und Handelsbank (Sten. Prot. über die 17. Sitzung des Haushaltsausschusses).

3Am 25. August 1964 beantragten 20 Abgeordnete der CDU die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses (Drs. Abt. I Nr. 991, ausgegeben am 8. September 1964). Der Antrag lautete:

4"Der Landtag wolle beschließen:

5

61. Welche Verhandlungen, Vereinbarungen, Absprachen oder Zusagen zur Übernahme oder zum treuhänderischen Erwerb einer Kapitalbeteiligung an der Investitions- und Handelsbank Frankfurt (Main) hat der Ministerpräsident, ein anderer Minister oder die Landesregierung geführt, mit wem und wann?

72. a) Welche Zusage hat die Hessische Landesregierung oder der Ministerpräsident oder ein anderer Minister der Bank für Gemeinwirtschaft AG Frankfurt (M) hinsichtlich des Erwerbs einer solchen Beteiligung gemacht, und welcher Übernahmekurs wurde dabei vereinbart?

8b) Welche Tatsachen liegen vor, aus denen der Hessische Finanzminister den Schluß gezogen hat, die Landesregierung habe eine moralische Verpflichtung zur Übernahme einer Kapitalbeteiligung an der Investitions- und Handelsbank?

93. a) Welche Gründe waren dafür bestimmend, daß der Hessische Minister für Wirtschaft und Verkehr in den Aufsichtsrat der Investitions- und Handelsbank gewählt bzw. delegiert wurde?

10b) Hat er in der Generalversammlung der Investitions- und Handelsbank 26 Prozent Fremdbesitz vertreten?

11Wenn ja:

12Wessen Fremdbesitz und in wessen Auftrag?

13c) Hat der Ministerpräsident oder die Landesregierung von den Tatsachen zu a) und b) gewußt und diese gegebenenfalls gebilligt?

144. Hat die Hessische Landesregierung oder der Ministerpräsident die Hessische Landesbank ersucht, eine Beteiligung von 26 Prozent an der Investitions- und Handelsbank zu erwerben und zu welchem Kurs?

15Was hat der Vorstand der Landesbank dazu beschlossen?

16Wie ist vom Vorstand der Landesbank der Übernahmekurs gewertet worden?

17Hat die Landesregierung die treuhänderische Übernahme des Aktienpakets durch die Landesbank gewünscht?

185. Gibt es öffentliche Aufgaben und gegebenenfalls welche, die das Land durch eine Privatbank, an der es mit 26 Prozent beteiligt ist, besser erfüllen kann als durch enge Zusammenarbeit mit der Landesbank und dem gesamten Kreditgewerbe?"

19 Dieser Antrag wurde - zusammen mit der Großen Anfrage der FDP-Fraktion, die der Minister der Finanzen beantwortete - in der 30. Sitzung des Landtages am 16. September 1964 behandelt (Drs. Abt. III Nr. 30 S. 1192 f, 1194 ff). In der auf die Begründung des Antrags folgenden Debatte wurden mehrmals Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Themas der beantragten Untersuchung geäußert. Nachdem die Aussprache über den Antrag geschlossen worden war, erklärte der Präsident des Landtages, ohne daß ein formeller Beschluß gefaßt worden war oder eine Abstimmung über die Einsetzung des Ausschusses stattgefunden hatte (Drs. Abt. III Nr. 30 S. 1204):

20"Ich darf folgendes feststellen: Der Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses trägt 20 Unterschriften. Damit ist die nach Art. 92 der Verfassung notwendige Zahl von Antragstellern erreicht. Ich stelle hiermit die Einsetzung des Untersuchungsausschusses fest. Nach § 34 Abs. 1 der Geschäftsordnung hat der Landtag über den Untersuchungsantrag zu beschließen. Wir müssen jetzt nach dieser Diskussion zur Abstimmung über den formulierten Untersuchungsauftrag schreiten."

21 Nach zwei Erklärungen zur Geschäftsordnung ließ der Präsident des Landtags über den Untersuchungsauftrag abstimmen (aaO. S. 1205):

22 Es wird ein Untersuchungsausschuß eingesetzt, der feststellen soll:

"Wir kommen zur Abstimmung. Die Damen und Herren, die dem formulierten Untersuchungsauftrag zustimmen wollen, bitte ich um ein Handzeichen."

23 Der formulierte Untersuchungsauftrag wurde mit den Stimmen der CDU und FDP bei Stimmenthaltung der SPD und GDP/BHE antragsgemäß angenommen (aaO. S. 1205). Nach der Abstimmung über den Untersuchungsauftrag erklärte der Präsident des Landtags (aaO. S. 1205):

24"Ich darf feststellen, daß der Untersuchungsauftrag mit den Stimmen der Oppositionsparteien bei Stimmenthaltung der Regierungsparteien akzeptiert worden ist."

25 Daran anschließend gab der Präsident des Landtags die Namen der Abgeordneten bekannt, die von den Fraktionen als Mitglieder des Ausschusses benannt worden waren, und erklärte abschließend (aaO. S. 1205):

26"Damit ist der Untersuchungsausschuß eingesetzt. Der Untersuchungsausschuß kann also die Arbeit aufnehmen."

27 Inzwischen hatte der Vorstand der Bank für Gemeinwirtschaft AG, die an der IHB mit mehr als 75 % beteiligt war und sich zum Verkauf eines Teiles der von ihr gehaltenen Aktien der IHB an das Land Hessen bereit erklärt hatte, dem Ministerpräsidenten mit Schreiben vom 7. September 1964 mitgeteilt, daß er mit großem Bedauern die öffentlichen Auseinandersetzungen um die IHB verfolge; überdies scheine auch die Absicht zu bestehen, diese Bank in den Strudel politischer Erörterungen zu bringen. Aus der Verantwortung für die Kunden und freien Aktionäre der IHB sähe sich der Vorstand verpflichtet, alles zu tun, um dem so schnell wie möglich ein Ende zu setzen. Wörtlich heißt es in dem Schreiben: "Eine Bank darf nach unserer Auffassung aber kein Objekt der politischen Auseinandersetzung werden. Wir bitten Sie daher, uns von der Ihnen gegebenen für uns verbindlichen Zusage zu entbinden, dem Lande eine Beteiligung an der Investitions- und Handelsbank zu überlassen." Die Landesregierung hatte darauf in der 57. Kabinettssitzung vom 15. September 1964 den Ministerpräsidenten ermächtigt, dieser Bitte zu entsprechen. Dies geschah durch Schreiben des Ministerpräsidenten an den Vorstand der Bank für Gemeinwirtschaft vom 17. September 1964.

II.

28 1. Die Hessische Landesregierung hat den Staatsgerichtshof angerufen und beantragt festzustellen:

29Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrag Nr. 991 (Drucksachen Abteilung I Hess. Landtag V. Wahlperiode) in der 30. Sitzung des Hessischen Landtags am 16. September 1964 ist mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar.

30 Die Landesregierung hält sowohl das Verfahren bei der Einsetzung des Untersuchungsausschusses als auch den Untersuchungsauftrag für verfassungswidrig.

31 Zur verfahrensrechtlichen Seite trägt die Landesregierung vor, der Untersuchungsausschuß sei nicht dem Art. 92 Abs. 1 der Hessischen Verfassung - HV - entsprechend eingesetzt worden. Über den Antrag auf Einsetzung des Untersuchungsausschusses sei nicht ausdrücklich abgestimmt worden. Diese Entscheidung stehe aber nach dem Wortlaut des Art. 92 Abs. 1 HV dem Landtag in seiner Gesamtheit und nicht Teilen des Landtags - einer Fraktion oder einer qualifizierten Minderheit - zu. Die herrschende Lehre halte daher, im Gegensatz zu der vielfach üblichen Praxis, in jedem Falle eine formelle Entscheidung des Landtags für erforderlich, die nur durcheine Abstimmung herbeigeführt werden könne. Diese Forderung habe hier nicht nur formale Bedeutung, da der Landtag zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses nur verpflichtet sei, wenn der Antrag nicht gegen die Verfassung verstoße. Die gegenwärtige Rechtslage sei anders als zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung, da jetzt durch die Verfassungsgerichtsbarkeit der Schutz der Minderheit gewährleistet sei. Auch der Bundestag sei der Ansicht seines Rechtsausschusses gefolgt und setze nunmehr Untersuchungsausschüsse nur noch durch förmlichen Beschluß ein. Der formelle Beschluß sei essentielles Erfordernis für eine rechtswirksame Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. Das Parlament könne nur so seine rechtliche Verantwortung als "Institution" übernehmen; denn nur das Plenum sei legitimiert, Untersuchungsbefugnisse auf einen Ausschuß zu übertragen, zumal immer die Gefahr bestehe, daß Rechte Dritter berührt würden. Bei allem parlamentarischen

Gefahr bestehe, daß Rechte Dritter berührt würden. Bei allem parlamentarischen Tätigwerden müsse man unterscheiden zwischen Akten der Selbstbestimmung (Selbstgestaltung) des Hauses und Akten der Ausübung öffentlicher Gewalt; ein vereinfachtes Verfahren sei nur in den Fällen der Selbstgestaltung möglich; nur in diesen werde eine Automatik in Gang gesetzt, zu der es keiner Abstimmung bedürfe. Art. 92 HV setze aber keine solche Automatik in Gang. Eine Abstimmung durch schlüssiges Verhalten könne hier auch nicht angenommen werden. Dies sei nur dann der Fall, wenn alle Beteiligten sich ihres Rechts bewußt seien. Ebensowenig sei ein Unterlassen des Widerspruchs als Beschluß anzusehen. Es handele sich hierbei nicht um rein formale, sondern um wesentliche Rechtsfragen, denen die Parlamente Rechnung zu tragen hätten. Gerade die gegenwärtigen, politisch ruhigen Zeiten ermöglichten es, anders als in der Weimarer Republik, eine vorbildliche Verfassungspraxis zu entwickeln.

32 Zu der materiellen Seite führt die Landesregierung aus, Verfahrensfrage und Sachfrage seien eng miteinander verbunden. Sollte sich, der Landtag dessen nicht bewußt gewesen sein, so trage er dafür die Verantwortung. Wenn auch der Staatsgerichtshof die Einsetzung des Untersuchungsausschusses schon auf Grund des eingeschlagenen Verfahrens als verfassungswidrig erachten müsse, so sei es doch bei der großen Bedeutung der Sache erwünscht, daß der Staatsgerichtshof auch zu der materiellen Seite Stellung nehme. Der Inhalt des Untersuchungsauftrages sei mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar und überschreite in erheblichem Maße die Grenzen, die der Untersuchung unter jedem denkbaren Gesichtspunkt als Vorbereitung einer Landtagsentscheidung gesetzt seien. Die Untersuchung durch einen Untersuchungsausschuß, der ein Hilfsorgan des Landtags sei, könne sich nur auf solche Vorgänge und Tatsachen erstrecken, deren Kenntnis für eine zulässige Entschließung des Landtags notwendig sei. Der Kreis der Untersuchungsgegenstände sei daher durch die Kompetenz des Landtags begrenzt; darüber hinausgehende Untersuchungen decke Art. 92 Abs. 1 HV nicht (Korollar-Theorie). Die Antragsteller hätten nicht darzulegen versucht, für welche Entschließung des Landtags die Kenntnis der im Untersuchungsauftrag genannten Einzelheiten als Grundlage dienen solle. Um über die Wirtschaftspolitik der Landesregierung zu debattieren, sei die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses als parlamentarisches Zwangsmittel verfehlt und unzulässig, zumal die Landesregierung nie Zweifel gelassen habe, daß sie zu einer Diskussion im Landtag oder in seinem zuständigen Fachausschuß jederzeit bereit gewesen sei. Als zulässige Aufgabe des Untersuchungsausschusses schieden die - nicht gestellte - Frage nach dem Vorliegen einer rechtsverbindlichen Abmachung, wie auch eine Art Haushaltskontrolle, die bereits durch das Haushaltsrecht institutionalisiert sei, aus. Die Untersuchung habe nicht zur Überprüfung eines abgeschlossenen Sachverhalts führen, sondern die Absichten der Landesregierung ausforschen sollen. Die Kontrolle durch die Legislative könne sich aber nicht in dieser Weise bis in die Verhandlungssphäre der Exekutive erstrecken. Die Bereiche von Legislative und Exekutive seien insoweit getrennt. Der Regierung müßten aus der Natur der Sache ein Raum freier Initiative und ein eigener Beratungsbereich (Diskretionsbereich) verbleiben, in den das Parlament nicht gestaltend eingreifen dürfe. Ihm stehe ausschließlich eine Ergebniskontrolle zu. Nach der Verfassung bestehe keine Rechtspflicht für die Regierung, jederzeit und über alles Auskunft zu erteilen. Der unzulässige Untersuchungsauftrag sei auch nicht dadurch zulässig geworden, daß durch ihn die schwebenden Verhandlungen abgebrochen worden seien. Diese voraussehbare Folge sei den Antragstellern bewußt gewesen und offenbar von ihnen angestrebt worden. Bankgeschäfte seien ihrer Natur nach vertraulich und vertrügen keine öffentliche Erörterung. Weder der Landtag noch gar eine Minderheit hätten das Recht, Exekutivmaßnahmen zu verhindern, zu erschweren oder aufzuheben. Ein Untersuchungsantrag zu solchem Zwecke sei mißbräuchlich, hier überdies zur Unzeit gestellt worden. Die Antragsteller hätten durch ihren Antrag das Vorhaben zum Scheitern und den Landtag um sein Recht gebracht, das Projekt zu billigen oder abzulehnen. Von der geplanten Untersuchung würden Unternehmensgeheimnisse betroffen, deren Bekanntwerden zu schweren Schäden für das Bankunternehmen und dessen Aktionäre führten. Gegenüber diesen Dritten würde der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Daß der beantragte Untersuchungsausschuß eine politische Aktion mit dem Ziele sein sollte, die Regierungspläne zu Fall zu bringen gehe zweifelsfrei aus den Landtagsprotokollen hervor.

33 2. Der Hessische Landtag hat beantragt festzustellen:

341). Das Verfahren zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß Antrag Nr. 991 (Drucksache Abteilung I, Hess. Landtag V. Wahlperiode) in der 30.

Antrag Nr. 991 (Drucksache Abteilung I, Hess. Landtag V. Wahlperiode) in der 30. Sitzung des Hessischen Landtags am 16. September 1964 ist mit der Hessischen Verfassung vereinbar;

352). das formulierte Untersuchungsthema ist mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar.

36 Der Landtag widerspricht der Rechtsauffassung der Landesregierung in der Frage der formellen Erfordernisse der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. Er ist der Ansicht, der Minderheitenschutz erfordere es, die Einsetzung des Ausschusses schon mit der Einbringung des Minderheitsantrags, als vollzogen anzusehen. Wer einen Beschluß des Plenums über den Einsetzungsantrag verlange, bringe die Minderheit in die Gefahr einer Majorisierung. Zu fordern sei jedoch, daß der Einsetzungsantrag einer reinigenden Plenardebatte, die der politischen Willensbildung diene, ausgesetzt werde. Der Untersuchungsausschuß sei dann als durch das Plenum eingesetzt anzusehen, wenn er seine Konstitution durch die Landtagsdebatte erfahren habe. Die feststellende Tätigkeit des Landtagspräsidenten nach Abschluß der Debatte habe im Verhältnis zürn Landtag eine deklaratorische Wirkung, nach außen komme ihr indes konstitutive Wirkung zu. Dieses Verfahren verstoße auch nicht gegen die Geschäftsordnung des Landtags. § 34; Abs. 1 GeschO verlange nur für das Prüfungsthema einen Beschluß. Nach der Praxis des Hessischen Landtags bedürfe es zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses grundsätzlich keines Parlamentsbeschlusses. Diese Übung stelle im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik keine Ausnahmeerscheinung dar. Eine Abstimmung über das Minderheitsquorum sei schon deshalb nicht erforderlich, weil für die Antragsform § 54 GeschO gelte, wonach die Unterschriften der Antragsteller notwendig seien.

37 Das formulierte und beschlossene Untersuchungsthema hält der Landtag aber für nicht vereinbar mit der Verfassung. Es entziehe der Regierung sowohl parlamentarisches Vertrauen als auch allgemein Autorität, ohne daß ein Regierungsverhalten vorliege, das einen solchen Entzug rechtfertigen könnte. Das Enqueterecht dürfe nicht den verfassungsrechtlichen Status der Regierung antasten, die mit einer Sphäre unkontrollierter Freiheit ausgestattet sein müsse, wenn sie mit Hilfe ihrer Autorität repräsentative Aufgaben erfüllen solle. Dies müsse insbesondere dann gefordert werden, wenn vertrauliche Gespräche und Verhandlungen geführt werden müßten. Die Untersuchungsfragen berührten ohne Ausnahme das zwischen der Landesregierung und der Bank für Gemeinwirtschaft bestehende Vertrauensverhältnis. Da es bei der Untersuchung um ein Kreditinstitut gehe, werde dessen wirtschaftliche Stellung berührt. Eine öffentliche Untersuchung der Beteiligung des Landes Hessen an der IHB würde einmal die wirtschaftliche Betätigung dieses Instituts stark; einschränken zum anderen sowohl die Aktionäre als auch den Vorstand und die Bank selbst schädigen. Allein die Erörterung bankinterner Vorgänge dringe in unzulässiger Weise in die Diskretionssphäre der Bank ein, auf deren Wahrung sie auch Ihren Kunden gegenüber nicht verzichten könne, ganz ab gesehen von dem wettbewerbsrechtlichen Einfluß, den eine solche Untersuchung zur Folge hätte. Der Landtag verweist insoweit auf ein Schreiben der Bank für Gemeinwirtschaft an den Präsidenten des Landtags vom 23. März 1965, in dem diese besonders betont, in welch hohem Maße ein Kreditinstitut für seine haftenden Mittel auf das Vertrauen der Öffentlichkeit angewiesen sei, und erinnert an die Auswirkungen des Geredes um die Firmengruppe ... auf die ....

38 3. Dem Verfahren haben sich gemäß §§ 44 Satz 2 und 3, 41 Abs. 2, § 17 Abs. 2 Nr. 3 StGHG Mitglieder der Fraktionen der SPD und der CDU im Hessischen Landtag (im folgenden kurz als SPD- bzw. CDU-Fraktion bezeichnet) mit mehr als je einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags sowie der Landesanwalt bei dem Staatsgerichtshof angeschlossen.

39 a) Die SPD-Fraktion hat beantragt festzustellen:

40Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrag der CDU-Fraktion (Drucksache I/991, Hess. Landtag, 5. Legislaturperiode) in der Plenarsitzung vom 16. September 1964 ist mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar.

41 Sie hat auf weitere Darlegungen zu der Frage der rechtswirksamen Einsetzung des Untersuchungsausschusses verzichtet, begrüßt es aber, wenn auch diese Streitfrage geklärt und so mögliche Diskrepanzen zwischen der Hessischen Verfassung und der Geschäftsordnung des Landtags beseitigt werden könnten. Sie

Verfassung und der Geschäftsordnung des Landtags beseitigt werden könnten. Sie habe deshalb auch in der Plenarsitzung vom 16. September 1964 auf jede Stellungnahme zum formellen Einsetzungsverfahren verzichtet, vielmehr ihre verfassungsrechtlichen Bedenken nur hinsichtlich des gewünschten Untersuchungsauftrages angemeldet. Insoweit teilt die SPD-Fraktion die Rechtsauffassung der Landesregierung und meint, Gegenstand eines Untersuchungsauftrages könnten nicht Absichten, vorbereitende Planungen, Vorverhandlungen der Exekutive sein, es sei denn, es bestehe der Verdacht gesetzwidriger Handlungsweise. Eine solche Behauptung sei indessen von den Antragstellern nicht aufgestellt oder aber bereits in vorhergehenden Ausschußund Plenarsitzungen widerlegt worden. Eine parlamentarische Untersuchung dürfe nicht dazu dienen, lediglich im Stadium der Erwägung und der Vorbereitung befindliche Regierungsmaßnahmen durch vorzeitige Ausforschung zu beeinflussen und zum Scheitern zu bringen. Die Antragsteller verwechselten den Bereich politisch-parlamentarischer Tätigkeit, in dem etwa die Kleine oder die Große Anfrage ermögliche, Auskunft auch über (noch) nicht der Beschlußfassung des Landtags unterliegende Vorverhandlungen, Absichten usw. zu verlangen, mit demjenigen, in dem Untersuchungsausschüsse tätig werden könnten. Im Falle eines Meinungsstreits über die Rechtmäßigkeit eines Untersuchungsauftrags könne nicht die Landtagsmehrheit, sondern nur das unabhängige Verfassungsgericht die Entscheidung treffen.

42 b) Sie CDU-Fraktion hat beantragt, den Feststellungsantrag der Landesregierung abzulehnen.

43 Sie legt zunächst die historische Entwicklung dar, die zu dem Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses führte. Zur formellen Frage der Einsetzung des Untersuchungsausschusses vertritt sie den Standpunkt, der Präsident des Landtags sei durchaus korrekt vorgegangen. Es sei nicht einzusehen, wieso die Rechtsposition der Regierung durch dieses Verfahren beeinträchtigt werden könnte. Auch die Mehrheit des Landtags habe insoweit keine Einwendungen erhoben; die Mehrheitsparteien hätten sich im Gegenteil der Stimmen enthalten und durch ihre Sprecher zum Ausdruck bringen lassen, daß sie an der Durchführung des Untersuchungsauftrags durchaus interessiert seien. Auch in der Literatur werde - wenn auch von einer Minderheit - die Auffassung vertreten, daß eine Debatte und eine förmliche Abstimmung über einen Einsetzungsantrag überflüssig seien, wenn dessen Verfassungsmäßigkeit nicht angezweifelt werde, und daß ein abgekürztes Verfahren zulässig sei. Aber auch ein Verfahrensverstoß könne nicht zu Verfassungswidrigkeit der Einsetzung des Untersuchungsausschusses, sondern lediglich zur Wiederholung des Verfahrens führen.

44 Die Auffassung der Landesregierung, daß der Untersuchungsauftrag sich nicht im Rahmen der Kompetenz des Landtags halte, gehe fehl. Seit langem fänden lebhafte Diskussionen in den Kreisen der Staatsrechtler und der Politiker über die Rechtsnatur der Untersuchungsausschüsse, ihre Aufgaben und das einzuhaltende Verfahren statt. Kein Zweifel besteh jedoch darüber, daß auch die politische (Regierungs- und Verwaltungs-) Kontrolle Aufgabe der Untersuchungsausschüsse sei. Für eine wirksame Ausgestaltung des Minderheitsrechts spreche gerade das parlamentarische Regierungssystem, kraft dessen die Funktion der politischen Kontrolle vom Gesamtparlament auf die Opposition übergegangen sei. Allein dem Parlament müsse es überlassen werden zu entscheiden, welche Kenntnisse es für seine Willensbildung für notwendig halte. Es sei müßig, die verfassungsmäßige Zulässigkeit der Kontrollfunktion des Parlaments unter dem Gesichtspunkt zu beurteilen, ob das Ergebnis der Kontrolle dann auch zu Entschließungen des Parlaments führe. Die CDU-Fraktion wendet sich sodann im einzelnen gegen den Vortrag der Landesregierung und kommt zu dem Ergebnis, daß die Regierung sich nicht mit Geschäften befassen solle, die das Licht der Öffentlichkeit scheuen müßten. Die Opposition habe ein maßgebendes staatspolitisches Interesse an der Aufklärung des Sachverhalts gehabt, da nicht nur die von der Regierung gebilligten Maßnahmen ungeeignet erschienen, den "Großen Hessenplan" zu fördern, sondern auch das Eindringen der öffentlichen Hand in das private Bankgewerbe zu einer unzulässigen Verzerrung des freien Wettbewerbs auf dem Kredit- und Kapitalmarkt geführt hätte.

45 c) Der Landesanwalt ist der Meinung, die Einsetzung des Untersuchungsausschusses sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie erfordere einen Beschluß des Landtagsplenums, der zugleich den Auftrag, eine bestimmte Angelegenheit zu überprüfen, bestimme. Das Prinzip des

bestimmte Angelegenheit zu überprüfen, bestimme. Das Prinzip des Minderheitsschutzes binde den Landtag auch an den von den Antragstellern formulierten Auftragsvorschlag. Mit der Mehrheit der den Einsetzungsantrag bejahenden Stimmen habe hier auch der Landtag die Einsetzung des Untersuchungsausschusses beschlossen und diesem den im Antrag formulierten Auftrag erteilt. Die Feststellung des Landtagspräsidenten nach Beendigung der Debatte, daß die förmlichen Voraussetzungen des Art. 92 HV vorlägen, bilde mit der unmittelbar folgenden - nur durch zwei Wortmeldungen "zur Geschäftsordnung" aufgehaltenen -Abstimmung über den Untersuchungsauftrag rechtlich einen einheitlichen Vorgang. Für die rechtliche Wirkung der Abstimmung, in der die dem Antrag zustimmenden Fraktionen eine Mehrheit im Sinne des Art. 88 HV gebildet hätten, sei es unerheblich, daß die Fraktionen der Meinung gewesen seien, verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Untersuchungsauftrag könnten vom Untersuchungsausschuß selbständig geprüft und beurteilt werden.

46 Den dem Untersuchungsausschuß erteilten Auftrag hält der Landesanwalt jedoch mit der Verfassung für nicht vereinbar. Ein Untersuchungsausschuß könne nur innerhalb der Parlamentskompetenz tätig werden. Eine Grenze der Zuständigkeit des Landtags bilde der Grundsatz der Gewaltenteilung, der ein Prinzip auch der Hessischen Verfassung sei. Das Kontrollrecht des Landtags beziehe sich auf die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und auf die verfassungsmäßige Ausübung der Regierungskompetenzen, sei jedoch kein allgemeines Aufsichtsrecht. Über Angelegenheiten, die nicht oder noch nicht vom Landtag zu beraten seien, sei die Landesregierung zur Auskunft rechtlich nicht verpflichtet; diese könne auch nicht durch Einsetzung eines Untersuchungsausschusses erzwungen werden. Der Landtag könne die Landesregierung nicht verpflichten, einer durch einen Untersuchungsausschuß zu prüfenden Auffassung über die Zweckmäßigkeit: einer beabsichtigten Regierungshandlung zu folgen. Der an die allgemeine Rechtsordnung gebundene Landtag müsse Rechtspflichten, die der Landesregierung gegenüber Dritten oblägen, beachten, so auch die privatrechtliche Verschwiegenheitspflicht der Landesregierung. Mit diesen Grundsätzen stehe der Untersuchungsauftrag als Ganzes - seine einzelnen Unterteile bildeten eine Einheit - nicht im Einklang.

III.

47 Die Landesregierung hat dem Staatsgerichtshof zur Unterstützung ihres Rechtsstandpunktes Rechtsgutachten der Universitätsprofessoren Dr. Karl Josef Partsch, Mainz, und Dr. Ernst Forsthoff, Heidelberg, vorgelegt. Die CDU-Fraktion hat eine gutachtliche Stellungnahme von dem Leiter des wissenschaftlichen Dienstes beim Landtag Rheinland-Pfalz, Regierungsdirektor ..., erstatten lassen und sich die darin vertreten Rechtsauffassung zu eigen gemacht.

48 Professor Dr. Partsch kommt zu dem Ergebnis, daß der Untersuchungsausschuß nicht in verfassungsmäßiger Form eingesetzt worden sei. Da ein Beschluß über seine Einsetzung nicht ergangen sei, sei der gesamte Zeitraum des Einsetzungsverfahrens von der Antragstellung bis zum Schluß der Debatte am 16. September 1964 als maßgebender Zeitraum für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage anzusehen. Der Untersuchungsauftrag mache in unzulässiger Weise die schwebenden Verhandlungen zwischen der Landesregierung und der Bank für Gemeinwirtschaft zum Gegenstand parlamentarischer Untersuchungen. Auch die Elemente des Untersuchungsauftrags, die einen unmittelbaren Einfluß auf den Erfolg des Regierungshandeln zu erzielen geeignet seien - insbesondere die Frage nach dem Übernahmekurs der Aktien der IHB - seien verfassungswidrig und unzulässig. Verfassungsrechtlich sei jedoch nicht zu beanstanden, daß Nr. 5 des Untersuchungsauftrages dem Untersuchungsausschuß nicht nur Tatsachenfeststellungen, sondern auch fachliche und politische Wertungen übertragen habe. Die verfassungsrechtlich eindeutig unzulässigen Bestandteile des Untersuchungsauftrags seien aber mit den anderen so eng verknüpft und vermischt, daß der ganze Untersuchungsauftrag als verfassungsrechtlich unzulässig anzusehen sei.

49 Auch Professor Dr. Forsthoff gelangt in seinen Untersuchungen, wenn auch aus teilweise anderen Gründen, zu dem Schluß, daß das Untersuchungsbegehren verfassungswidrig sei, weil es einen Einbruch in den verfassungsmäßig garantierten eigenständigen Funktionsbereich der Landesregierung anstrebe; außerdem verletze es Rechte Dritter, nämlich der Verhandlungspartner der Landesregierung. Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses sei rechtsfehlerhaft, da ein förmlicher Einsetzungsbeschluß nicht gefaßt worden sei

rechtsfehlerhaft, da ein förmlicher Einsetzungsbeschluß nicht gefaßt worden sei und der Landtag über die aufgetretenen Rechtsbedenken nicht selbst entschieden, sondern diese Entscheidung dem Ausschuß überlassen habe.

50 Demgegenüber vertritt Regierungsdirektor ... in seinem Rechtsgutachten den Standpunkt, der Untersuchungsausschuß sei in verfassungsmäßiger Form eingesetzt. Der ihm erteilte Untersuchungsauftrag halte sich im Rahmen der sich aus der Verfassungsstruktur für das parlamentarische Untersuchungsrecht ergebenden Grenzen und sei unter Berücksichtigung aller rechtlichen Gesichtspunkte im vollen Umfange mit der Hessischen Verfassung vereinbar.

B.

51 Die Anrufung des Staatsgerichtshofs durch die Landesregierung ist zulässig.

52 Gegenstand der Streitigkeit ist entsprechend dem Antrage der Landesregierung die Frage, ob die Einsetzung des von der CDU-Fraktion in der 30. Sitzung des Hessischen Landtags beantragten Untersuchungsausschusses mit der Hessischen Verfassung vereinbar ist oder nicht.

53 Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs ergibt sich aus Art. 131 Abs. 1 HV und den §§ 44 in Verbindung mit 17 Abs. 2 und 4 des Hessischen Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948 S. 3, 122) - StGHG -. Es handelt sich um einen Streit zwischen zwei Staatsorganen, der Landesregierung und dem Landtag, über die Auslegung der Verfassung (Verfassungsstreitigkeit), dem sich mit eigenem Antragsrecht Mitglieder der Landtagsfraktionen der SPD und der CDU mit je wenigstens einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags angeschlossen haben (§§ 44 Satz 3, 41 Abs. 2, 17 Abs. 2 Nr. 3 StGHG). Das Recht des Landesanwalts, sich diesem Verfahren anzuschließen, folgt aus § 18 Abs. 2 StGHG.

C.

54 Der Antrag der Landesregierung muß auch Erfolg haben.

I.

55 Der Landtag hat, wie der stenografische Bericht ausweist, in seiner Sitzung am 16. September 1964 über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses einen ausdrücklichen Beschluß nicht gefaßt. Der Landtagspräsident hat vielmehr nach der Feststellung, daß die nach Art. 92 HV notwendige Zahl von Antragstellern erreicht sei, und ohne einen Beschluß des Landtags über die Einsetzung herbeizuführen, die Einsetzung des Untersuchungsausschusses festgestellt. Ein förmlicher Beschluß des Landtag (in der Form einer Abstimmung durch Handzeichen) ist nur über die Formulierung des Untersuchungsthemas gefaßt worden.

56 Der Auffassung des Landesanwalts, die Feststellung des Landtagspräsidenten nach Beendigung der Debatte, daß die förmlichen Voraussetzungen des Art. 92 HV vorlägen, sei mit der darauf folgenden, nur durch zwei Wortmeldungen zur Geschäftsordnung verzögerten Abstimmung über den Untersuchungsauftrag rechtlich als einheitlicher Vorgang anzusehen, kann der Staatsgerichtshof nicht folgen. Der tatsächliche Hergang, wie er sich aus den Landtagsdrucksachen ergibt, läßt die Annahme eines Uno-actu-Beschlusses des Plenums nicht zu. Daß hier der Landtagspräsident einen Uno-actu-Beschluß nicht herbeizuführen wollte und der Ländtag einen solchen Beschluß auch nicht gefaßt hat, zeigt der Ablauf der Behandlung des Einsetzungsantrags im Plenum. Nach Beendigung der Aussprache erklärte der Landtagspräsident nämlich: "Der Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses trägt 20 Unterschriften. Damit ist die nach Art. 92 der Verfassung notwendige Zahl von Antragstellern erreicht. Ich stelle hiermit die Einsetzung des Untersuchungsausschusses fest." Offenbar ging er hierbei von der Auffassung aus, er sei zu dieser Feststellung bereits auf Grund des Minderheitsquorums verpflichtet. Nur daraus erklärt sich auch seine Äußerung, daß die spätere Abstimmung sich ausschließlich auf den Untersuchungsauftrag beziehen solle; nur insoweit hielt er eine Abstimmung überhaupt für erforderlich ("Nach § 34 Abs. 1 der Geschäftsordnung hat der Landtag über den Untersuchungsauftrag zu beschließen. Wir müssen jetzt nach dieser Diskussion zur Abstimmung über den formulierten Untersuchungsauftrag schreiten." Etwas später: "Die Damen und Herren, die dem formulierten Untersuchungsauftrag zustimmen wollen, bitte ich um ein Handzeichen."). Die Abstimmung bezog sich

zustimmen wollen, bitte ich um ein Handzeichen."). Die Abstimmung bezog sich mithin nur auf das Untersuchungsthema und umfaßte nicht die Einsetzung, sollte sie auch im Hinblick auf die Vorstellung, der Untersuchungsausschuß sei schon eingesetzt, nicht umfassen. Daß nur so der Vorgang im Ländtag verstanden worden ist, läßt insbesondere die vor der Abstimmung über das Untersuchungsthema abgegebene Erklärung des Abgeordneten ... erkennen. Auch keiner der übrigen an diesem Verfassungsstreit Beteiligten hat, nachdem von der Landesregierung die Frage nach den formellen Erfordernissen der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses besonders aufgeworfen und von den erstatteten Gutachten eingehend behandelt worden war, eine der Auffassung des Landesanwalts entsprechende Ansicht vertreten. Alle übrigen Beteiligten gehen - entsprechend dem Geschehensablauf - davon aus, daß eine förmliche Beschlußfassung des Plenums über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses nicht erfolgt ist; je nach ihrem Standpunkt halten sie eine förmliche Abstimmung für erforderlich oder für überflüssig.

57 Der Staatsgerichtshof vermag sich auch nicht der Auffassung anzuschließen, ein isolierter Beschluß über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses verbiete sich bei einer Zweiteilung des Verfahrens in Einsetzung und Untersuchungsthema; über die bloße Einsetzung könne mit Rücksicht auf Art. 88 HV gar kein Beschluß gefaßt werden. Daß zu dem Einsetzungsantrag auch das Untersuchungsthema gehört, ist nicht zweifelhaft, wird auch ganz allgemein im Schrifttum vertreten (vgl. Partsch, Gutächten 45. DJT, S. 15 ff, 36; Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, 1964, Rdnr. 34 zu Art. 44). Ein sinnvoller Beschluß des Plenums über die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses kann nur im Zusammenhang mit dem Untersuchungsthema gefaßt werden. Es gibt keinen Untersuchungsausschuß ohne konkreten Auftrag und keinen Untersuchungsauftrag ohne Untersuchungsausschuß. Der Rechtsanspruch der qualifizierten Minderheit geht nicht auf die Einsetzung eines beliebigen Untersuchungsausschusses mit einem beliebigen Thema. Das Thema muß sich vielmehr innerhalb der Zuständigkeit des Parlaments halten, und der Untersuchungsausschuß darf nur zur Untersuchung von Einzelfällen eingesetzt werden. Deshalb steht zwar nichts im Wege, die Beschlüsse über Einsetzung des Untersuchungsausschusses und Formulierung des Untersuchungsthemas zusammenzufassen; an ihrer eigenständigen rechtlichen Bedeutung ändert dies jedoch nichts. Deshalb vermag die Beschlußfassung über den einen Punkt nicht die über den anderen zu ersetzen. Die generalisierende und vereinfachende Betrachtung, mit der Beschlußfassung über den konkreten Untersuchungsauftrag erlange der Untersuchungsausschuß seine verfassungsrechtliche Wirksamkeit, mag bei Zurückstellung erheblicher Bedenken in unproblematischen Fällen aus Praktikabilitätsgründen allenfalls noch Platz greifen können - worauf noch einzugehen sein wird -, ist aber dann nicht haltbar, wenn in der Aussprache verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht worden sind. Der Einsetzungsbeschluß bringt den Willen des Parlaments zum Ausdruck, einen Untersuchungsausschuß ins Leben zu rufen. Der Beschluß über die Formulierung bestimmt den Umfang der Untersuchung (vgl. Maunz-Dürig, aaO., Rdnr. 36 mit Nachweisen).

58 In der Möglichkeit differenzierender Behandlung zeigt sich der sachliche und rechtliche Unterschied zwischen der Einsetzung des Untersuchungsausschusses und der Beschlußfassung über das Untersuchungsthema.

59 Es kann deshalb die für den rechtlichen Bestand des Untersuchungsausschusses wesentliche Frage, ob es für dessen Einsetzung eines förmlichen Beschlusses des Plenums bedurfte oder nicht, nicht deshalb dahingestellt bleiben, weil ein solcher, wäre er überhaupt Voraussetzung der Einsetzung, jedenfalls mit der Abstimmung über den Untersuchungsauftrag infolge eines rechtlich einheitlichen Vorganges als gefaßt anzusehen wäre.

II.

60 1. Für das bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen zu beobachtende Verfahren kommen als Rechtsgrundlagen Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV in Verbindung mit § 34 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Hessischen Landtags - GeschO - und parlamentarisches Gewohnheitsrecht, soweit es der Verfassung nicht widerspricht, in Betracht. Nach Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV hat der Landtag das "Recht und auf Antrag von einem Fünftel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder die Pflicht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen." Nach § 34 Abs. 1 GeschO haben "die auf Grund des Artikels 92 der Verfassung eingesetzten Untersuchungsausschüsse

Grund des Artikels 92 der Verfassung eingesetzten Untersuchungsausschüsse unter Beachtung der Vorschriften des Artikels 92 die Angelegenheiten zu untersuchen, deren Überprüfung ihnen durch Beschluß des Landtags übertragen wird."

61 Eine vom Wortlaut ausgehende Auslegung des Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV spricht dafür, daß es eines Einsetzungsbeschlusses des Landtags bedarf. Auch bei Antragsteilung durch eine qualifizierte Minderheit hat "der Landtag", also das Plenum, "Untersuchungsausschüsse einzusetzen". Es wird somit ein ausdrücklicher Akt des Plenums, nicht etwa der Initienten verlangt. Dies entspricht im übrigen nicht nur Art. 92 Abs. 1 Satz. 1 HV, sondern auch dem übereinstimmenden Wortlaut der einschlägigen Verfassungsbestimmungen in Bund und Ländern, soweit ein Minderheitsrecht überhaupt anerkannt ist (vgl. Art. 44 GG, Art. 35 BadWürtt Verf., Art. 25 Bay Verf., Art. 25 Hambg Verf., Art. 11 Nds Verf., Art. 41 NRW Verf., Art. 91 RhPf Verf., Art. 91 Saarl. Verf., Art. 15 Schlesw- Holst Verf.). Für die Form, in welcher der Landtag in einer solchen Angelegenheit zu handeln hat, ist in Hessen Art. 88 HV heranzuziehen, wonach der Landtag seine Beschlüsse mit der Mehrheit der auf "Ja" oder "Nein" lautenden Stimmen faßt.

62 Der Einsetzungsbeschluß bringt den Willen des Parlaments - nicht nur der Antragsteller - zum Ausdruck, einen solchen Ausschuß ins Leben zu rufen, der mit den besonderen in der Verfassung nur für Untersuchungsausschüsse vorgesehenen Befugnissen zur Beweiserhebung ausgestattet ist. Das Parlament ist im Falle des Antrags einer qualifizierten Minderheit von Verfassungs wegen an sich verpflichtet, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, hat aber nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht zu prüfen, ob der Antrag verfassungsrechtlich zulässig ist; es muß die Einsetzung ablehnen, wenn es den Untersuchungsauftrag für verfassungswidrig hält. Das ist in Rechtsprechung und Schrifttum anerkannt (vgl. von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1999

63ff., Anm. III 4 b zu Art. 44; Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, 1964, Rdnr. 32 und 35 zu Art. 44, beide mit Nachweisen; Bonner Kommentar, Erl. II 6 zu Art. 44 GG; Hamann, Das Grundgesetzt, 2. Aufl., Anm. B 2; Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich, Urteile vom 12. Januar 1922 - StGH 2/21 -[RGZ 104, 423 ff] und vom 18. Juni 1927 - StGH 1/27 -, Lammers-Simons Bd. I (1929) S. 318 [319] und S. 370 [375]. Schon der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich hatte in der zuerst angegebenen Entscheidung ausgeführt, daß die Funktionen auch eines Minderheits-Untersuchungsausschusses "auf einem Auftrag bzw. einer Vollmacht des Parlaments beruhen", und hatte diese Auffassung dann in der späteren Entscheidung aufrecht erhalten. Beiden Entscheidungen lagen Verfassungsbestimmungen zugrunde, die in den hier wesentlichen Punkten mit Art. 92 HV übereinstimmen. Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses durch das Parlament wie auch dessen Berechtigung und Verpflichtung, das Einsetzungsbegehren im Fall seiner Verfassungswidrigkeit abzulehnen, - möglicherweise auch der Umstand, daß ein solches Minderheitsrecht als Mittel bloßer Obstruktion mißbraucht werden könnte, wogegen es Zur korrekten Wahrnehmung der Kontrollinstanz des Landtags bedürfte -, geben der strengen Form eines Plenarbeschlusses durchaus einen Inhalt. Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses und - in noch größerem Maße - die Ablehnung der Einsetzung aus verfassungsrechtlichen Gründen sind so bedeutsame Entscheidungen des Parlaments, daß in der Regel auf die Formstrenge eines Plenarbeschlusses dabei nicht verzichtet werden kann. Hinzu kommt, daß ein Einsetzungsbeschluß auch incidenter zum Ausdruck bringt, daß das Parlament im jeweils konkreten Fall in der Antragstellung keinen Mißbrauch des Antragsrechts aus bloßer Obstruktion erblickt hat.

64 2. Gleichwohl hat sich weder im Schrifttum eine einheitliche Überzeugung noch in der parlamentarischen Praxis eine einheitliche Übung herausgebildet. Die Frage nach den Erfordernissen der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses auf Grund eines Minderheitsquorums ist nach wie vor umstritten.

65 a) In der staatsrechtlichen Literatur ist die Auffassung vorherrschend, es bedürfe zur Einsetzung eines Minderheitsausschusses notwendig eines Beschlusses des Plenums als einer bestimmten Form des Tätigwerdens. Dies war schon zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung der Fall (vgl. Lammers, Parlamentarische Untersuchungsausschüsse, in Anschütz-Thoma, HdbDStR Bd. II, 1932, S. 454 ff [462 f m. Nachweisen]; Heck, Das parlamentarische Untersuchungsrecht, 1925, S. 30 ff; Alsberg, Verhandlungen des 34. DJT, Bd. I S. 339 f; Jacobi, Verhdlg. 34. DJT, Bd. II S. 73, 105 f; von Türcke, Die Untersuchungsausschüsse des Reichstages,

Bd. II S. 73, 105 f; von Türcke, Die Untersuchungsausschüsse des Reichstages, Diss. Frankfurt (M) 1929, S. 46; Breiholdt, Die Abstimmung im Reichstag, AöR NF. Bd. 10 [1926] S. 289 ff [333]; Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, Anm. I 3 zu Art. 34; Arndt, Untersuchungsausschuß zur Prüfung der preußischen Rechtspflege?, AöR NF. Bd. 22 [1932] S. 339 ff; Kahn, Parlamentarische Untersuchungsausschüsse, Diss. Gießen 1931, S. 11; Sackers, Das parlamentarische Minderheitenrecht in Deutschland, Diss. Freiburg 1933, S. 25; Emmerich, Das Untersuchungsrecht des Deutschen Reichstages, Diss. Marburg 1934, S. 10 ff). Diese Rechtsauffassung ist auch für die nach 1945 erlassenen Verfassungen der Länder im Schrifttum für maßgebend erachtet worden, zumal insoweit der frühere Wortlaut aufrecht erhalten worden ist. (vgl. Geller-Kleinrahm-Fleck, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1963, Anm. 3 b zu Art. 41, S. 260; Nawiasky-Leusser- Schweiger-Zacher, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 1964, Rdnr. 4 zu Art. 25).

66 Die gegenwärtige Staatsrechtswissenschaft hat der nach wie vor bestehenden Problematik der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen - namentlich auf Art. 44 GG bezogen, dessen Wortlaut insoweit dein Art. 92 HV entspricht - zwar starkes Interesse entgegengebracht; indes hat sie grundlegende: neue Argumente nicht hervor zubringen vermocht und nimmt weitgehend auf das frühere Schrifttum Bezug. Die Rechtsansicht, daß ein Untersuchungsausschuß beim Antrag einer qualifizierten Minderheit durch die Beratung des Antrags im Plenum kraft Gesetzesfiktion eingesetzt ist und diese Rechtsfolge nur noch festgestellt zu werden braucht, hat sich nicht durchgesetzt; es wird vielmehr überwiegend eine förmliche Einsetzung durch Beschluß gefordert, insbesondere weil ein rechtswidriger Antrag keinen rechtmäßig bestehenden Ausschuß hervorrufen könne, unbeschadet des faktischen Bestandes des Ausschusses. Die qualifizierte Minderheit sei zwar insofern Herr der Einsetzung, als sie über die Zweckmäßigkeit der Einsetzung entscheide; der Mehrheit stehe aber die Kontrollbefugnis bezüglich der Rechtmäßigkeit zu (vgl. Laforet, Gutachten zu Art. 44 GG, erstattet von ihm als Vorsitzenden des Rechtsausschusses des 1. Deutschen Bundestages, abgedruckt in Ritzel-Koch, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Kommentar 1952, Anm. 10 zu § 63; Partsch, Gutachten in Verhandlungen des 45. DJT, 1964, Bd. I Teil 3, S. 35, 199; Jordan,

67 Das parlamentarische Untersuchungsverfahren in den ersten drei Legislaturperioden des Deutschen Bundestages, Diss. Tübingen 1964, S. 64; Mensching, Parlamentarische Untersuchungsausschüsse gemäß Art. 44 BGG, Diss. Hamburg 1964, S. 23; Halstenberg, Das Verfahren der parlamentarischen Untersuchung nach Art. 44 des Grundgesetzes unter besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses zur Gerichtsbarkeit, Diss. Köln 1957, S. 177; Kintzi, Die Rechtsstellung der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in der Bundesrepublik Deutschland, Diss. Kiel 1958, S. 61). Auch die Empfehlungen der Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente zur Regelung des Verfahrens von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen haben sich dafür ausgesprochen, daß über die: Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ein Plenarbeschluß herbeigeführt werden solle, und zwar auch, wenn der Antrag von einer qualifizierten Minderheit gestellt wird, die nach der Verfassung die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses erzwingen kann (II. 4, abgedruckt als Anhang zu Becker "Parlamentarische Untersuchungsausschüsse", DöV 1964 S. 509 f, und zu Groß "Empfiehlt es sich, Funktion, Struktur und Verfahren der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse grundlegend zu ändern?" JR 1964 S. 327 ff; vgl. jedoch die dazu gegebenen Erläuterungen).

68 b) Demgegenüber wird in namhaften Kommentaren zum Grundgesetz, offenbar in Anlehnung, an die frühere Praxis des Bundestags und die überwiegende Praxis der Landtage, die Meinung vertreten, daß zwar der Untersuchungsausschuß vom Plenum eingesetzt werde, die Einsetzung aber nicht notwendig einen Beschluß des Plenums erfordere, weil dieses verpflichtet sei, einem solchen Antrag stattzugeben (sogenanntes vereinfachtes Verfahren).

69 Maunz .weist in Maunz-Dürig (aaO.) darauf hin, daß der Einfluß der Mehrheit bei der Minderheits-Enquete gering sei, da bereits die Antragsteller über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses entschieden; die Einsetzungsverpflichtung der Mehrheit habe in der Praxis weitgehend dazu geführt, daß ein besonderer Beschluß über die Einsetzung nicht mehr ergehe, wenn der Antrag den erforderlichen Voraussetzungen entspreche. Der Antrag werde im Plenum besprochen und müsse in der Regel stillschweigend oder ausdrücklich

Plenum besprochen und müsse in der Regel stillschweigend oder ausdrücklich angenommen werden, wenn er nicht verfassungswidrig sei. Maunz hält dieses vereinfachte Verfahren für verfassungsrechtlich unbedenklich. Für ebenso zulässig sieht er allerdings auch einen gesonderten Beschluß des Plenums über die Einsetzung an, "wie es dem Wortlaut des Art. 44 Abs. I Satz 1 entspricht." Andererseits verlangt er, daß das Plenum unverzüglich über den Minderheitsantrag "abstimme" (Rdnr. 32, 34, 35, 37 und 38). Nicht unwichtig scheint seine Ansicht, daß eine Zurückweisung möglich ist, "wenn der Antrag verfassungswidrig ist, wenn er also z.B. das Untersuchungsthema nicht bestimmt genug bezeichnet öder über den Aufgabenbereich des Bundestages hinausreicht. ... Vielmehr muß er bei solchen Zweifeln stets der Abstimmung im Plenum unterstellt werden. Nur so ist die Gefahr der Vereitelung des Minderheitsrechts durch Verschleppung zu verhindern. Hält das Plenum den Antrag für unzulässig, so kann es ihn zurückweisen" (Rdnr. 38). Durch diese Bemerkung erscheinen die Ausführungen von Maunz nicht so miteinander unvereinbar, wie Partsch (Prozeßgutachten S. 6/7) meint. Daß eine Entscheidung des Plenums schlechthin entbehrlich sei, nimmt auch Maunz in den Fällen von Minderheits-Enqueten dann nicht an, wenn verfassungsrechtliche Zweifel bestehen.

70 Einen formellen Einsetzungsbeschluß des Plenums halten weiter von Mangoldt- Klein (aaO,. Anm. III 4 b zu Art. 44 GG), Ritzel-Koch (aaO., Anm. 1 a zu § 63 BT.- GeschO) und Freihöfer (Der parlamentarische Geschäftsgang bei Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, Diss. Göttingen 1956, S. 54 ff., S. 58) für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses mit Rücksicht auf die gegenüber der beantragenden Minderheit bestehende Verpflichtung für nicht erforderlich; einer besonderen Abstimmung darüber bedürfe es nicht; sie habe rein formale Bedeutung. Die Zuständigkeit des Plenums, über die Einsetzung zu entscheiden, wird jedoch nicht geleugnet, indem zumindest eine "reinigende Plenardebatte" über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses verlangt wird, damit der Minderheitsantrag die "parlamentarische Weihe" erhält. Ein Einsetzungsbeschluß wird aber dann gefordert, wenn der Einwand verfassungsrechtlicher Unzulässigkeit des Untersuchungsausschusses erhoben worden ist, weil z.B. der Gegenstand der Untersuchung nach der Meinung der Mehrheit des Plenums außerhalb der Zuständigkeit des Bundestags und damit auch derjenigen des Untersuchungsausschusses liegt. Entgegen seinem eigentlichen Wortlaut erläutern auch die Landtagspräsidenten den Leitsatz II. 4 ihrer Empfehlungen dahin. Plenarbeschluß bedeute nicht, daß der Präsident in jedem Falle förmlich abstimmen lassen müßte; es solle nur klargestellt werden, daß der Untersuchungsausschuß nicht bereits durch den Antrag der qualifizierten Minderheit, sondern allein durch einen Akt des Plenums existent werde (S. 13 des Sonderdrucks des Landtags Rheinland-Pfalz 1961).

71 c) Am weitesten geht die Meinung, daß eine Entscheidung des Landtags über die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses überhaupt nicht erforderlich sei, da schon ein den Anforderungen der Verfassung genügender Antrag der qualifizierten Minderheit durch seine Einbringung oder Behandlung im Plenum die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses bewirke, für die Existenz des Untersuchungsausschusses also bereits der Beschluß der Minderheit genüge. Von dieser Auffassung ist die parlamentarische Praxis im Reichstag der Weimarer Zeit wiederholt ausgegangen. Im staatsrechtlichen Schrifttum hat Walter Lewald (Enqueterecht und Aufsichtsrecht, AöR NF. Bd. 5, 1923, S. 269 ff.) diese Parlamentspraxis wissenschaftlich zu stützen versucht, indem er aus dem Minderheitsrecht ein Minderheitsprinzip entwickelte und der Minderheit die Kompetenz zusprach, durch ihren Willen den Willen der Volksvertretung zum Ausdruck zu bringen; kraft des Minderheitsprinzips sei "der Minderheit die Fähigkeit verließen, aus sich heraus den Kollektivwillen zu bilden", so daß rechtlich "die Beschlußfassung der Minderheit nicht Betätigung subjektiven Minderheitsrechts, sondern spezifische Organtätigkeit des Parlaments" sei (S. 319). Deshalb genüge ein von der qualifizierten Minderheit getragener Beschluß zur Einsetzung des Untersuchungsausschusses. Einige Jahre darauf glaubte Biedermann (Die Untersuchungsausschüsse im deutschen Staatswesen, Diss. Halle-Wittenberg 1929) feststellen zu können, daß dem Geist dieser Theorie in Preußen und im Reich der parlamentarische Brauch entspreche; beim Vorliegen des erforderlichen Quorums habe der Präsident stets festgestellt, über das angegebene Thema sei ein Untersuchungsausschuß eingesetzt (vgl. auch die von Poetzsch, Jahrbuch d. öffentl. Rechts Bd. 13 S. 21 ff, Bd. 17 S.7 S ff angeführten Verhandlungen des Reichstags). Diese Auffassung wird jetzt, soweit ersichtlich, nur noch von Lechner- Hülshoff (Parlament und Regierung, 2. Aufl. 1958, Anm. 1 Abs. 1 zu § 63 BT.- GeschO, S. 192) vertreten.

72 3. In der parlamentarischen Praxis wird bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, die eine qualifizierte Minderheit beantragt hat, uneinheitlich verfahren, und zwar auch innerhalb ein- und; desselben Parlaments. Teils wird ein Plenarbeschluß über die Einsetzung herbeigeführt, teils wird der Ausschuß mit der Beratung des Antrags der qualifizierten Minderheit im Plenum als eingesetzt erachtet und nur noch über die Mitgliederzahl abgestimmt (siehe die von Partsch, Gutachten 45. DJT, S. 34/35, Prozeßgutachten S. 17 ff. aufgezeichnete Praxis des Bundestages und der Landtage; ferner Schriftsatz des Landtagspräsidenten in dieser Sache vom 3. Mai 1965 S. 19 ff.). Im Bundestag werden, seitdem gelegentlich der Einsetzung des Untersuchungsausschusses "Personalpolitik im Auswärtigen Dienst" erhebliche Zweifel geäußert und die Handhabung der Einsetzung, allerdings erfolglos, gerügt worden sind (vgl. 170. Sitzung vom 24. Oktober 1951, Sten.Ber. Band 9 S. 7036 c), die Untersuchungsausschüsse jeweils durch Plenarbeschluß eingesetzt.

73 Die Praxis des Hessischen Landtags zeigt, daß sowohl die förmliche Beschlußfassung (Untersuchungsausschuß "...", IV. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 5 S. 78) als auch das vereinfachte Verfahren (Untersuchungsausschüsse "..." III. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 14 S. 537, "..." IV. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 31 S. 1194, "..." IV. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 41 S. 1647, "..." IV. Wahlp. Drs. Abt. III Nr. 47/48 S. 1062/1991) bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, die von qualifizierten Minderheiten beantragt waren, angewendet wurden. Eine einheitliche Parlamentspraxis hat sich insoweit nicht gebildet; es sind Bedenken - allerdings vergeblich - gegen die Einsetzungspraxis ohne förmliche Beschlußfassung des Plenums erhoben worden (Untersuchungs-)ausschuß "...", 41. Sitzung vom 28. Juni 1961, Drs. Abt. III S. 1647). Daraus, daß im Hessischen Landtag die beschlußlose Einsetzung vorherrschte, kann nur gefolgert werden, daß Art. 92 HV und § 34. Abs. 1 GeschO in diesem Sinne verstanden wurden. Indessen ist die parlamentarische Praxis dann ohne rechtliche Relevanz, wenn ihr Verfassungsrecht entgegensteht; dieses kann, durch sie nicht geändert werden.

74 Immerhin kann angenommen werden, daß auch im Hessischen Landtag davon ausgegangen