Urteil des StGH Hessen vom 13.03.2017, P.St. 486

Entschieden
13.03.2017
Schlagworte
Volksbegehren, Zahl, Stadt, Freies ermessen, Zustandekommen, Wiederholung, Hessen, Volksabstimmung, Begriff, Ministerpräsident
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Quelle: Gericht: Staatsgerichtshof des Landes Hessen

Entscheidungsdatum: 03.07.1968

Aktenzeichen: P.St. 486

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 7 VoBegG HE vom 16.05.1950, § 8 VoBegG HE vom 16.05.1950, § 10 VoBegG HE vom 16.05.1950, § 14 VoBegG HE vom 16.05.1950, § 15 VoBegG HE vom 16.05.1950

(Volksbegehren - Kein Amtsermittlungsgrundsatz bei Wahlanfechtungsverfahren)

Leitsatz

1. Im Verfahren nach VoBegG HE § 14 (Volksbegehren) braucht der Staatsgerichtshof solchen Tatbeständen nicht nachzugehen, auf die der Antrag nicht gestützt ist.

(Unregelmäßigkeit bei Volksbegehren)

2. Zum Begriff der Unregelmäßigkeit bei Durchführung eines Volksbegehrens iS des VoBegG HE § 14 S 3.

(Einfluß auf Ergebnis)

3. Zur Frage, wann eine Unregelmäßigkeit auf das Ergebnis eines Volksbegehrens von Einfluß gewesen sein kann.

Tenor

Die Anträge werden zurückgewiesen.

Die Entscheidung ergeht gebührenfrei.

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

I .

1Gemäß Art . 124 der Hessischen Verfassung (HV) ist ein Volksentscheid herbeizuführen , wenn ein Fünftel der Stimmberechtigten das Begehren nach Vorlegung eines Gesetzentwurfs (Volksbegehren) stellt . Das Verfahren beim Volksbegehren richtet sich nach dem Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid (GVV) vom 16 . Mai 1950 (GVBl ., S . 103) .

2Am 26 . August 1966 stellten 133 . 183 Stimmberechtigte , die bei der Landtagswahl am 11 . November 1962 wahlberechtigt gewesen waren , bei dem mit Erlaß des Hessischen Ministers des Innern vom 12 . Dezember 1960 (StAnz . 52/l960 , S . 1503) ernannten Landeswahlleiter gemäß § 2 GVV den Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens , das auf den Erlaß eines Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes gerichtet war . Durch dieses Änderungsgesetz sollte bei Landtagswahlen die Möglichkeit einer Briefwahl eröffnet werden . Als Vertrauenspersonen im Sinne von § 2 Abs . 2 Buchstabe c GVV wurden die Antragsteller dieses Verfahrens bezeichnet .

3Mit Beschluß vom 2 . September 1966 ließ die Landesregierung das Volksbegehren zu .

4Unter dem 2 . September 1966 veröffentlichte der Landeswahlleiter den

4Unter dem 2 . September 1966 veröffentlichte der Landeswahlleiter den Zulassungsbeschluß der Landesregierung und setzte gleichzeitig gemäß § 5 Abs . 1 Satz 2 GVV die Frist für die Eintragung in die zur Auslegung zugelassenen Listen auf die Zeit vom 3 . Oktober 1966 bis 16 . Oktober 1966 fest (StAnz . 36/1966 , S . 1160) .

5Unter dem 14 . November 1966 veröffentlichte der Landeswahlleiter das rechnerische Ergebnis des Volksbegehrens (StAnz . 47/1966 , S . 1483) . Danach waren im ganzen Land von 3 . 451 . 314 Wahlberechtigten 237 . 089 gültige Unterschriften abgegeben worden; das sind 6 , 87 Prozent . Am gleichen Tage veröffentlichte der Hessische Ministerpräsident den folgenden Beschluß der Landesregierung:

6"Das in der Zeit vom 3 . bis 16 . Oktober 1966 durchgeführte Volksbegehren auf Einführung der Briefwahl ist nicht rechtswirksam zustande gekommen , weil ihm nur 237 . 089 Stimmberechtigte zugestimmt haben . Dies sind nur 6 , 87 v . H . der am 11 . November 1962 Stimmberechtigten statt der erforderlichen Zahl von 690 . 293 = 20 v . H . " (StAnz . 47/1966 , S . 1473) .

7Gegen diesen , den Vertrauenspersonen - Antragstellern - am 19 . November 1966 zugestellten Beschluß richtet sich der am 14 . Dezember 1966 beim Landeswahlleiter eingegangene Antrag der Antragsteller auf Entscheidung des Staatsgerichtshofs .

8Sie behaupten , bei der Vorbereitung und der Durchführung des Volksbegehrens seien Unregelmäßigkeiten vorgekommen . In den Gemeinden Uttershausen , Södel , Rodheim , Ockstadt , Marburg , Dietzenbach , Oberlemp seien Eintragungsfrist , Auslegestellen und Auslegezeiten durch die Gemeindebehörden nicht in ortsüblicher Weise öffentlich bekanntgegeben worden; in den Gemeinden Groß-Bieberau , Lichtenberg , Semd , Kleestadt , Besse , Cappel , Gudensberg , Kleinenglis , Lendorf , Niederurff , Reptich , Roppershain , Verna , Zeunern , Geismar , Relbehausen , Niedenstein , Wanfried , Reichensachsen , Neu-Isenburg , hier jedoch nur hinsichtlich des Ortsteils Gravenbruch , seien die Eintragungslisten nicht zu den üblichen Amtsstunden und auch entgegen § 7 Abs . 2 GVV nicht an Samstagen und Sonntagen zur Eintragung bereitgehalten worden . In den Gemeinden Groß-Bieberau , Verna , Frankfurt (Main) , Friedberg , Marburg . Mühlheim , Dietzenbach seien die Eintragungslisten an zu wenigen Stellen oder in einer solchen Art und Weise bereitgehalten worden , daß die eintragungswilligen Bürger von der Eintragung abgeschreckt worden seien oder ihnen zumindest die Eintragung unbillig erschwert worden sei , letzteres in den Gemeinden Eschwege , Friedberg , Marburg , Neu-Isenburg , Dietzenbach , Offenbach (Main) , Solz , Holzhausen . Als Unregelmäßigkeit im Sinne des § 14 Satz 3 GVV betrachten die Antragsteller es auch , daß in Nieder-Roden die Einzeichnungsstellen am Samstag und Sonntag nur je eine Stunde geöffnet gewesen seien , daß in Frankfurt die Eintragungsmöglichkeit auf die Auslegestelle des jeweiligen Wahlbezirks beschränkt gewesen sei , daß dort auch die Bekanntmachung nicht vom Magistrat , sondern vom Oberbürgermeister unterschrieben worden sei , daß in Ockstadt die Bekanntmachung über die Auslegezeiten nicht mit den tatsächlichen Öffnungszeiten der Eintragungsstellen übereingestimmt hätte und daß in Offenbach (Main) der Magistrat jede Lautsprecher- und Plakatwerbung für die Eintragung verboten habe .

9Die Antragsteller begehren ,

101 . den Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 14 . November 1966 für unwirksam zu erklären ,

112 . daß Volksbegehren für ungültig zu erklären und seine Wiederholung anzuordnen ,

12vorsorglich:

13die Wiederholung des Volksbegehrens in denjenigen Städten , Gemeinden und Landkreisen anzuordnen , in denen Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind .

14 Der Hessische Ministerpräsident beantragt ,

15den Antrag der Vertrauenspersonen zurückzuweisen .

16 Er meint , der Antrag sei schon deshalb zurückzuweisen , weil selbst dann , wenn

16 Er meint , der Antrag sei schon deshalb zurückzuweisen , weil selbst dann , wenn die behaupteten Unregelmäßigkeiten in den von den Antragstellern aufgezählten 35 Gemeinden vorgekommen seien , diese Unregelmäßigkeiten das Ergebnis des Volksbegehrens nicht hätten beeinflussen können , denn in den 35 Gemeinden seien 723 . 243 Personen zur Teilnahme am Volksbegehren berechtigt gewesen , von denen sich 46 . 903 in die Listen eingetragen hätten . Werde unterstellt , daß in diesen 35 Gemeinden ohne , die behaupteten Unregelmäßigkeiten durchschnittlich die höchste in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt erzielte Eintragungsquote erreicht worden wäre , dann wäre die Zahl der Mehrstimmen immer noch nicht ausreichend gewesen , um dem Volksbegehren zum Erfolg zu verhelfen . Nehme man das höchste Eintragungsergebnis , das nämlich im Kreis Hünfeld mit 28 , 35 % erzielt wurde , zum Maßstab , so ergebe diese Eintragungsquote bei 723 . 243 Eintragungsberechtigten in den 35 Gemeinden eine Zahl von 205 . 039 möglichen Eintragungen anstelle von 46 . 903 tatsächlichen Eintragungen . Dieses Mehr von 158 . 136 Eintragungen ergebe zusammen mit den festgestellten Eintragungen nur insgesamt 395 . 235 Eintragungen , eine Zahl , die immer noch weit unter der für das Zustandekommen des Volksbegehrens erforderlichen Zahl von 690 . 293 Unterschriften zurückbleibe .

17 Abgesehen hiervon seien aber auch die erhobenen Rügen im wesentlichen unbegründet .

18 Was zunächst die Rüge betreffe , daß in sieben Gemeinden die Zahl der Eintragungsstellen zu klein gewesen sei , so sei es gemäß Erlaß des Ministers des Innern vom 2 . September 1966 (StAnz ., S . 1182) dem pflichtgemäßen Ermessen des jeweiligen Gemeindevorstandes überlassen gewesen , die Listen an einer oder an mehreren Stellen auszulegen . Dabei habe naturgemäß jedem Wahlberechtigten die Möglichkeit eröffnet werden müssen , innerhalb der Auslegungsfrist von vierzehn Tagen ohne unzumutbare Erschwerungen die zuständige Eintragungsstelle aufzusuchen . Dieser Grundsatz sei bei der Festlegung der Zahl der Eintragungsstellen überall beachtet worden . Die Antragsteller hätten selbst nicht dargelegt , daß ein Wahlberechtigter infolge einer weiten Entfernung von der nächsten oder der für ihn zuständigen Eintragungsstelle tatsächlich daran gehindert worden sei , sich während der vierzehntägigen Frist einzuzeichnen . Auch sei kein Fall bekanntgeworden , in dem es vor einer Eintragungsstelle zu Stauungen oder langen Wartezeiten gekommen wäre .

19 Was die Rüge betreffe , die Eintragungsstellen seien in zwanzig Gemeinden nicht an allen vierzehn Tagen der Eintragungsfrist geöffnet gewesen , so treffe das nur hinsichtlich der folgenden zehn Gemeinden zu:

20

Lichtenberg mit 316 Wahlberechtigten Besse 1.572 Cappel 164 Gudensberg 2.344 Kleinenglis 952 Lendorf 281 Niederurff 326 Reptich 147 Zennern 710 Relbehausen 64 insgesamt 6.876 Wahlberechtigten.

21 Im Hinblick auf die geringe Gesamtzahl der Wahlberechtigten in diesen zehn Gemeinden könne der Verstoß gegen die Vorschrift des § 7 Abs . 2 GVV auf das Ergebnis keinen Einfluß gehabt haben . In den anderen zehn Gemeinden sei nicht gegen das Gesetz verstoßen worden , auch nicht in Neu-Isenburg; zwar sei die Eintragungsstelle im Ortsteil Gravenbruch nicht an allen Tagen geöffnet gewesen , aber diese Stelle sei nur zusätzlich zu der bestehenden Eintragungsstelle zur Erleichterung der Wahlberechtigten eingerichtet worden .

22 Hinsichtlich der Frage der Eintragungszeiten sei die Vorschrift des § 7 Abs . 2 GVV , nach welcher die Eintragungslisten an den Tagen Montag bis Freitag zu den "üblichen Amtsstunden" sowie an Samstagen und Sonntagen zu "besonders festgesetzten Stunden" bereitzuhalten seien , nicht einheitlich ausgelegt worden .

festgesetzten Stunden" bereitzuhalten seien , nicht einheitlich ausgelegt worden . Bei einer im Sinne der Antragsteller großzügigen Auslegung sei in folgenden sieben Gemeinden unrichtig verfahren worden:

23

Groß-Bieberau mit 2.120 Wahlberechtigten Gudensberg 2.344 Kleinenglis 952 Geismar 615 Niedenstein 656 Wanfried 2.690 Reichensachsen 1.977 insgesamt 11.364 Wahlberechtigten.

24 Da es sich jedoch um kleine Gemeinden handele , könne nicht angenommen werden , daß dieser Verstoß die Eintragung ernsthaft erschwert habe . Alle anderen Rügen seien unbegründet .

25 Demgegenüber haben die Antragsteller die Meinung vertreten , es sei eine für dieses Verfahren nicht zulässige Unterstellung , es hätten sich ohne die Unregelmäßigkeiten nur so viele Bürger in die Listen eingetragen wie im Landkreis Hünfeld , dem Landkreis mit der höchsten Eintragungsquote . Vielmehr komme es darauf an , ob überhaupt Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien . Sei das der Fall , dann müsse das Volksbegehren insgesamt , mindestens jedoch in denjenigen Gemeinden wiederholt werden , in denen Unregelmäßigkeiten festgestellt worden seien , denn es komme nicht auf den Einfluß der Unregelmäßigkeiten auf das Gesamtergebnis des Volksbegehrens (Zustandekommen des Volksbegehrens) , sondern nur darauf an , ob überhaupt ohne die Unregelmäßigkeiten eine günstigere Einzeichnungsquote erreicht worden wäre . Allenfalls sei zu prüfen , ob die für das Zustandekommen des Volksbegehrens notwendige Eintragungsquote erzielt worden wäre , wenn sich in den Gemeinden , in denen Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien , alle Einzeichnungsberechtigten in die Listen eingetragen hätten . Diese Voraussetzung sei rechnerisch schon dann gegeben , wenn sich beispielsweise alle Einzeichnungsberechtigten der Stadt Frankfurt in die Listen eingetragen hätten .

26 Was die Unregelmäßigkeiten selbst betreffe , so würden die Rügen aufrechterhalten .

27 Der Landeswahlleiter hat sich nach Anhörung und Entschließung des Landeswahlausschusses der Stellungnahme des Hessischen Ministerpräsidenten angeschlossen . Er hat weiter ausgeführt , die vom Hessischen Ministerpräsidenten genannten Zahlen seien zutreffend . Es sei nach der Lebenserfahrung und bei der Formstrenge des Wahlrechts nicht auszuschließen , daß bei der Durchführung eines Volksbegehrens in den fast 2 . 700 Gemeinden des Landes hier und da Unregelmäßigkeiten vorkommen . Während des Volksbegehrens hätten die Antragsteller zwar in der Presse , nicht jedoch ein einziges Mal bei ihm - dem Landeswahlleiter - Beschwerden über angebliche Behinderungen angebracht . Wegen dieses Fehlens einer offiziellen Beschwerde sei er - im Gegensatz zu früheren Bundestags- und Landtagswahlen , bei denen er jede behauptete Unregelmäßigkeit sofort und mit größter Beschleunigung nachgeprüft und abgestellt habe - während des Volksbegehrens nicht zum Einschreiten in der Lage gewesen . Insbesondere sei er in Übereinstimmung mit dem Landeswahlausschuß der Auffassung , daß die Zahl der Einzeichnungsstellen in der Stadt Frankfurt angemessen gewesen sei .

28 Der Landesanwalt hat die Auffassung vertreten , im Hinblick auf die in der Äußerung des Hessischen Ministerpräsidenten genannten Zahlen bestehe zu Ermittlungen in diesem Verfahren kein Anlaß .

II .

29 1) Die Anträge sind zulässig .

30 a) Gemäß § 14 GVV sind nach der Durchführung eines Volksbegehrens die Vertrauenspersonen berechtigt , die Entscheidung des Staatsgerichtshofs zu beantragen , wenn die Landesregierung das Volksbegehren für nicht rechtswirksam zustande gekommen erklärt .

31 Diese Voraussetzung ist gegeben .

32 In einem solchen Falle fällt gemäß Art . 131 Abs . 1 HV dem Staatsgerichtshof die Entscheidung zu , denn nach dieser Verfassungsbestimmung entscheidet der Staatsgerichtshof "bei Anfechtung des Ergebnisses einer Volksabstimmung" . Im Sinne dieser Bestimmung ist "Volksabstimmung" der Oberbegriff sowohl für die Zustimmung des Volkes zu einer Verfassungsänderung (Art . 123 Abs . 2 HV sowie das Gesetz über Volksabstimmung vom 16 . Mai 1950 , GVBl ., S . 71) als auch für den Volksentscheid einschließlich des ihm vorausgehenden Volksbegehrens (Art . 124 Abs . 1 und 2 HV) . Das folgt daraus , daß die Hessische Verfassung auch an anderer Stelle , nämlich in Art . 124 Abs . 3 , den Begriff "Volksabstimmung" als Oberbegriff in diesem Sinne verwendet . Hätte der Verfassungsgeber das anders gemeint , so hätte er die Regelung des Art . 124 Abs . 3 einschließlich des dort verwendeten Begriffes "Volksabstimmung" dem Art . 123 HV angefügt , wo die Zustimmung des Volkes zu einer Verfassungsänderung geregelt ist , während Art . 124 HV ausschließlich den Volksentscheid und das ihm vorausgehende Volksbegehren betrifft .

33 Überdies ergibt sich die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes zur Entscheidung über die hier gestellten Anträge auch daraus , daß Art . 131 Abs . 1 HV dem einfachen Landesgesetz die Bestimmung darüber überläßt , in welchen weiteren (nicht in der Verfassung selbst genannten) Fällen der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat . Von dieser Befugnis hat der Landesgesetzgeber mit der Bestimmung des § 14 GVV Gebrauch gemacht .

34 b) Daraus folgt zugleich die Befugnis der Antragsteller zur Anrufung des Staatsgerichtshofes , denn wenn Art . 131 Abs . 1 HV dem einfachen Gesetz die Bestimmung darüber überläßt , in welchen weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat , dann kann auch durch einfaches Gesetz darüber bestimmt werden , wer berechtigt sein soll , den Staatsgerichtshof in diesen weiteren Fällen anzurufen . Art . 131 Abs . 2 HV nennt den Kreis der Antragsberechtigten , die eine Entscheidung des Staatsgerichtshofes in den in Art . 131 Abs . 1 HV aufgeführten Fällen herbeiführen können , nicht erschöpfend und abschließend . Gegen die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift des § 14 GVV bestehen insoweit keine Bedenken . Dies inzidenter zu prüfen und auszusprechen , war unentbehrlich , obgleich es sich hier nicht um ein Normenkontrollverfahren im Sinne der §§ 41 ff des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG) handelt , denn ohne eine Aussage über die Verfassungsmäßigkeit sowohl der Wahlvorschriften (BVerfGE 16 , 135 f) als auch der Wahlprüfungsvorschriften läßt sich eine Entscheidung über die Gültigkeit von Wahlen , soweit diese Entscheidung einem Verfassungsgericht zufällt , nicht treffen . Das gilt auch bei der Anfechtung eines Volksbegehrens .

35 c) Da es sich bei den Antragstellern um die Vertrauenspersonen im Sinne von § 2 Abs . 2 Buchst , c GVV handelt und die Antragsfrist des § 14 Satz 2 GVV gewahrt ist , bestehen auch sonst keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anträge .

36 2) Die Anträge sind jedoch nicht begründet .

37 a) Die Vertrauenspersonen können nach § 14 Satz 3 GVV ihre Anträge nur darauf stützen , daß die vorgeschriebene Zahl der Unterschriften erreicht sei oder daß bei der Vorbereitung oder der Durchführung des Volksbegehrens Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien , die auf das Ergebnis von Einfluß gewesen sein könnten .

38 Mit dieser Bestimmung wird den antragsberechtigten Vertrauenspersonen vom Gesetz in verfahrensrechtlicher Hinsicht die Pflicht auferlegt , den Antrag auf erschöpfend aufgezählte Tatsachen zu "stützen" , das heißt , den Antrag zu begründen . Aus diesem Begründungszwang folgt zum einen , daß ein Antrag , der keine Begründung enthält , von vornherein als unzulässig zu verwerfen ist , zum anderen , daß der sonst im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof geltende Untersuchungsgrundsatz 14 Abs . 1 StGHG in Verbindung mit den Vorschriften der Strafprozeßordnung , insbesondere mit § 244 Abs . 2 StPO) im Verfahren gemäß § 14 GVV dahin eingeschränkt ist , daß der Staatsgerichtshof nicht solchen Tatbeständen nachzugehen braucht , auf die der Antrag nicht gestützt ist , sondern sich auf die Nachprüfung im einzelnen vorgetragener Rügen beschränken muß . Auch dann , wenn sich aus § 14 GVV eine solche Beschränkung der Prüfungspflicht nicht ableiten ließe , wäre das Ergebnis kein anderes , da mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung die Verfahrensart eine sinnvolle Einheit mit dem Verfahrensgegenstand bilden muß .

39 Im vorliegenden Falle wird der Staatsgerichtshof als Wahlprüfungsgericht tätig . Die Wahl im großräumigen Flächenstaat erfordert eine Fülle von Einzelentscheidungen zahlreicher Wahlorgane . Die Wahl und jede sonstige Abstimmung läßt sich termingerecht nur durchführen , wenn die Rechtskontrolle dieser Einzelentscheidungen während des Wahlablaufs begrenzt und das Wahlprüfungsverfahren auf die Nachprüfung im einzelnen vorgetragener Rügen beschränkt wird (vgl . hierzu auch BVerfGE 14 , 155 und § 50 des Bundeswahlgesetzes) . Jede totale Ermittlung von Amts wegen wäre völlig unpraktikabel , denn sie konnte schon allein wegen des Umfanges der Nachprüfungen nicht innerhalb einer angemessenen Zeit zu einem Ergebnis führen und sine Entscheidung ermöglichen . Dies ist auch der Grund dafür , daß überall dort , wo das Wahlprüfungsverfahren ausdrücklich gesetzlich geregelt ist , den Wahlprüfungsgerichten ein freies Ermessen zur Regelung ihres Verfahrens eingeräumt ist (vgl . § 5 Abs . 4 des Hess . Wahlprüfungsgesetzes vom 5 . August 1948 - GVBl ., S . 93 - und Seifert , Komm . z . Bundeswahlgesetz , 2 . Aufl ., Anm . 1 zu § 9 Wahlprüfungsgesetz) .

40 Aber selbst dann , wenn für dieses Verfahren der Untersuchungsgrundsatz in gleicher Weise wie im Verfahren vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit gälte , bestünde keine weitergehende Prüfungspflicht , denn auch dort obliegt dem Gericht die Aufklärungs- und Ermittlungspflicht nur insoweit , als der Vortrag der Beteiligten und der Sachverhalt als solcher bei sorgfältiger Überlegung sich aufdrängender Gestaltungsmöglichkeiten dazu Anlaß geben (BGH , Beschl . vom 8 . März 1955 , LM Nr . 5 zu § 3 VGH) . Wo die Mitwirkungspflicht der Beteiligten einsetzt , endet die Untersuchungspflicht des Gerichts (vgl . Haueisen in NJW 1966 , 764 f nebst zahlreichen Nachweisen) .

41 Für das vorliegende Verfahren folgt daraus , daß der Staatsgerichtshof nur nachzuprüfen hat , ob in den von den Antragstellern genannten Gemeinden bei der Durchführung des Volksbegehrens Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind , die auf das Ergebnis von Einfluß gewesen sein können . Nicht dagegen braucht nachgeprüft zu werden , ob etwa in Wirklichkeit die vorgeschriebene Zahl der Unterschriften erreicht wurde; denn abgesehen davon , daß der Landeswahlausschuß und der Landeswahlleiter keine Bedenken gegen die Richtigkeit der im Beschluß der Landesregierung vom 14 . November 1966 genannten Zahlen geäußert , sondern vielmehr im Gegenteil ausdrücklich erklärt haben , nicht nur die im Beschluß genannten , sondern auch die vom Hessischen Ministerpräsidenten in diesem Verfahren vorgetragenen Zahlen seien richtig , haben die Antragsteller ihren Antrag nicht darauf gestützt , die vorgeschriebene Zahl der Unterschriften sei erreicht .

42 Auch braucht weder geprüft zu werden , ob bei der Vorbereitung des Volksbegehrens noch ob bei der Durchführung des Volksbegehrens in weiteren als den in den Anträgen genannten 35 Gemeinden Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind , denn hierfür ist nichts vorgetragen und auch sonst nichts ersichtlich .

43 b) Unter einer Unregelmäßigkeit bei der Durchführung des Volksbegehrens im Sinne von § 14 Satz 3 GVV ist jede Abweichung von einer zwingenden und nicht nur sich im Formalen erschöpfenden Vorschrift des Wahlverfahrens zu verstehen , mag es sich hierbei um ausdrückliche gesetzliche Vorschriften , mag es sich um solche Regeln handeln , die sich gewohnheitsrechtlich in demokratischen Gemeinwesen entwickelt haben . Für die Beurteilung des vorliegenden Falles sind gerade gewohnheitsrechtliche Wahlgrundsätze von besonderer Bedeutung , weil das GVV zu vielen Verfahrensfragen schweigt , vor allem aber , weil es eich gerade beim Volksbegehren darum handelt , daß Staatsbürger , die ihr Ziel nicht auf dem Wege ihrer Repräsentation im Parlament erreichen konnten , nunmehr jene unmittelbare Initiative entfalten , ohne die eine lebendige Demokratie nicht gedeihen kann . Der politische Anstand gebietet es , daß eine solche urdemokratische Willensbildung von unten nach oben von den zuständigen Behörden gefördert und gegen unbillige Erschwernisse geschützt wird . Hierbei dürfen sich die Behörden nicht hinter fiskalischen Rücksichten verschanzen , denn für die unbehinderte Durchführung eines Volksbegehrens müssen öffentliche Mittel notfalls unter Zurückstellung anderer öffentlicher Aufgaben bereitstehen . Andererseits dürfen die Behörden davon ausgehen , daß diejenigen Staatsbürger , die einen unmittelbaren Einfluß auf die Gesetzgebung nehmen wollen , vor geringfügigen Unbequemlichkeiten nicht kapitulieren werden und daß die für das

geringfügigen Unbequemlichkeiten nicht kapitulieren werden und daß die für das Volksbegehren bestellten Vertrauenspersonen oder ihre örtlichen Beauftragten in Fällen , in denen Zweifel darüber entstehen können , ob es sich um unbillige Erschwernisse oder nur um geringfügige Unbequemlichkeiten handelt , unverzüglich - also noch während der Einzeichnungsfrist - Einspruch gemäß § 10 Abs . 1 GVV einlegen oder sich an den hierfür zuständigen Landeswahlleiter wenden , wenn örtliche Gegenvorstellungen erfolglos bleiben sollten .

44 c) Legt man diese Maßstäbe an , so kann hinsichtlich der Durchführung des Volksbegehrens in der Stadt Frankfurt (M) nicht gesagt werden , daß Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind .

45 Keine Unregelmäßigkeit im Sinne von § 14 GVV liegt zunächst darin , daß die Bekanntmachung über die Durchführung des Volksbegehrens nicht vom Magistrat , sondern vom Oberbürgermeister als dem Dezernenten des Wahlamts unterschrieben worden ist; denn insoweit handelt es ich um eine formale , für den Gang des Verfahrens nicht wesentliche Vorschrift . Auch darin liegt keine Unregelmäßigkeit , daß sich die Bürger der Stadt Frankfurt (M) nur in der für den jeweiligen Wohnbezirk zuständigen , nicht jedoch in jeder Eintragungsstelle eintragen konnten . Da vor der Eintragung die Eintragungsberechtigung an Hand des Wählerverzeichnisses überprüft werden mußte 8 Abs . 2 Buchstabe a GVV) und da das in einer Stadt mit 517 . 117 Wahlberechtigten sehr umfangreiche Wählerverzeichnis naturgemäß nicht an jeder der neunzehn Eintragungsstellen bereitgehalten werden konnte , wäre die Eintragung an jeder (auch außerhalb des Wohnbezirks liegenden) Eintragungsstelle nur bei vorheriger Ausstellung eines Eintragungsscheines möglich gewesen . Die Möglichkeit , sich einen Eintragungsschein erteilen zu lassen , war zwar in § 8 des ersten Entwurfes des GVV vorgesehen gewesen; diese Bestimmung ist bei den Beratungen im Landtag gestrichen worden , so daß die Erwähnung des Eintragungsscheines in § 10 GVV auf einem Redaktionsversehen beruht (vgl . Abschnitt V Nr . 6 des Runderlasses deß Hess . Ministers des Innern vom 2 . September 1966 - II A 4 - 3 e 14/03 - 2/66 - 1) . Bei dieser Sachlage wäre die Ausstellung von Eintragungsscheinen genauso wie die Zulassung einer Eintragung ohne vorherige Prüfung der Eintragungsberechtigung gesetzwidrig gewesen . Was schließlich die Rüge betrifft , die Zahl der Eintragungsstellen , nämlich neunzehn , sei für Frankfurt (Main) zu gering gewesen , so schreibt das GVV lediglich vor , daß die Gemeindebehörden ordnungsmäßige Eintragungslisten "zur Eintragung bereitzuhalten" verpflichtet sind 7 Abs . 2 GVV) . Eine Torschrift über eine Mindestzahl von Eintragungsstellen in größeren Gemeinden fehlt . Dementsprechend hat der Hessische Minister des Innern in seinem Runderlaß vom 2 . September 1966 betr . Vorbereitung und Durchführung eines Volksbegehrens lediglich angeordnet , daß der Gemeindevorstand die Eintragungsstellen bestimmt und darüber entscheidet , ob die Auslegung der Listen an einer oder mehreren Stellen der Gemeinde erfolgt .

46 Die Errichtung von nur neunzehn Eintragungsstellen im Stadtgebiet verstieß demnach nicht gegen ausdrückliche Vorschriften über die Durchführung des Volksbegehrens; gleichwohl ist sie daraufhin zu prüfen , ob in ihr eine unbillige Erschwerung der Eintragung lag .

47 Der Hessische Ministerpräsident hat dem Staatsgerichtshof eine Stellungnahme des Magistrats der Stadt Frankfurt (Main) vom 8 . Februar 1967 vorgelegt . Eine Liste zählt die Einzeichnungslokale auf , und ein Lageplan verdeutlicht die Verteilung der Einzeichnungslokale über das Stadtgebiet . Der Lageplan zeigt , daß die neunzehn Eintragungsstellen über das ganze Stadtgebiet gleichmäßig verteilt waren . Breitet man über diesem Stadtplan das Liniennetz der öffentlichen Verkehrsmittel aus , so ist zu erkennen , daß die Eintragungsstellen so angelegt waren , daß sie mit öffentlichen Verkehrsmitteln , wenn auch bisweilen nur mittels zweimaligen Umsteigens und auf einem Fußwege von rund zwei Kilometern , von jedem Wohngebäude aus zu erreichen waren . Abgesehen von den beiden Eintragungsstellen in den Rathäusern von Frankfurt (Main) und Frankfurt-Höchst und den beiden weiteren Eintragungsstellen in den beiden Bürgergemeinschaftshäusern Gallus und Fechenheim waren alle Einzeichnungslokale in öffentlichen Schulen untergebracht , sämtliche Einzeichnungslokale also in Gebäuden , die unschwer aufzufinden waren und von denen anzunehmen war , daß ihre Lage weiten Teilen der Bevölkerung bekannt war . Überdies waren die Eintragungsstellen über die Mindestanforderungen des Gesetzes hinaus nicht nur "zu den üblichen Amtsstunden" 7 Abs . 2 GVV) , sondern montags bis sonnabends in der Zeit von zehn bis neunzehn Uhr und an

sondern montags bis sonnabends in der Zeit von zehn bis neunzehn Uhr und an den beiden Sonntagen in der Zeit von zehn bis achtzehn Ohr geöffnet . An keiner der Eintragungsstellen ist es zu Stauungen oder zu unzumutbaren Wartezeiten gekommen . Die Antragsteller haben dieser Darlegung des Hessischen Ministerpräsidenten (Schriftsatz vom 14 . April 1967) nicht widersprochen (Schriftsatz vom 9 . Oktober 1967) .

48 Wenn demgegenüber die Antragsteller auf die erheblich größere Zahl von Wahllokalen (nämlich in 186 Gebäuden) in der Stadt Frankfurt (Main) anläßlich von Kommunal- , Landtags- und Bundestagswahlen und ferner darauf hinweisen , daß sogar anläßlich der Wahlen zu den Vertreterversammlungen der Sozialversicherungsträger in Frankfurt (Main) 192 Wahlräume eingerichtet worden waren , so darf dabei nicht übersehen werden , daß die Kommunal- , Landtagsund Bundestagswahlen nur an einem einzigen Tage , noch dazu an einem Sonntags also an einem Tag mit geringerer Verkehrsdichte der öffentlichen Verkehrsmittel , abgehalten werden und daß auch das Wahlrecht zu den Vertreterversammlungen der Sozialversicherungsträger in den Wahlräumen der Gemeinde und der Betriebe nur an einem einzigen Tage , in den Wahlräumen der Versicherungsträger nur an drei Tagen , ausgeübt werden konnte , während die Eintragungsfrist für das Volksbegehren vierzehn Tage betrug , so daß die Eintragungswilligen die Möglichkeit hatten , den Weg zur Eintragungsstelle mit einem anderen , ohnehin notwendigen Wege (Einkauf , Weg zur Arbeitsstelle usw . ) zu verbinden .

49 Es mag Eintragungswillige in Frankfurt gegeben haben , die erwarteten , sie könnten die Eintragung an der bei Wahlen gewohnten Stelle vollziehen , und es mögen bei Bewohnern einiger Stadtrandgebiete Wünsche hinsichtlich der Nähe der Eintragungsstellen offengeblieben sein . Indes lassen solche nicht erfüllten Erwartungen und Wünsche noch nicht die Wertung zu , es seien "Unregelmäßigkeiten" im Sinne von § 14 GVV vorgekommen . Vielmehr beruhten solche Fehlerwartungen offenbar darauf , daß es sich um das erste Volksbegehren in Hessen handelte und daß der Unterschied zwischen den Eigenarten eines Volksbegehrens und einer Volkswahl nicht hinreichend geläufig war .

50 d) Dagegen sind ausweislich der Berichte der Gemeindevorstände in mehreren Gemeinden in der Tat Unregelmäßigkeiten vorgekommen , indem in diesen Gemeinden entgegen der zwingenden Vorschrift des § 7 Abs . 2 GVV die Eintragungsstellen nicht an allen vierzehn Tagen der Einzeichnungsfrist geöffnet waren oder der Begriff der "üblichen Amtsstunden" unrichtig dahin ausgelegt wurde , daß damit nur die üblichen Sprechzeiten dar Gemeindeverwaltung gemeint seien . In weiteren Gemeinden hat die Verwaltung zu Unrecht angenommen , die in § 7 Abs . 3 GVV vorgeschriebene Bekanntgabe der Eintragungsfrist , der Auslegestellen , der Auslegezeiten und des zugrunde liegenden Gesetzentwurfs sei dadurch erfüllt , daß Aushänge nur vor Beginn der Eintragungsfrist für die Dauer einiger Tage genügten . während in Wirklichkeit der Sinn des Gesetzes es erfordert , daß die Bürger sowohl rechtzeitig vor als auch während das ganzen Laufes der Eintragungsfrist die Möglichkeit haben , sich über Auslegestellen , Auslegezeiten und den dem Volksbegehren zugrunde liegenden Gesetzentwurf zu unterrichten , mag es auch sonst ortsüblich sein , amtliche Aushänge nach kürzerer Zeit wieder zu entfernen .

51 e) Es ist jedoch nicht erforderlich , die Begründetheit dieser und weiterer Rügen für jede Gemeinde gesondert zu prüfen , denn die Antragsteller haben solche Rügen nur für Frankfurt (Main) mit 517 . 117 Wahlberechtigten und für weitere 34 Gemeinden mit insgesamt weiteren 206 . 126 Wahlberechtigten erhoben . Da bezüglich der Stadt Frankfurt die Rügen - wie dargelegt - nicht begründet sind , kommt es auf die Feststellung etwaiger Unregelmäßigkeiten in den anderen 34 Gemeinden nicht an . Denn nach § 14 Satz 3 GVV können die Antragsteller ihre Anträge nur auf solch . Unregelmäßigkeiten stützen , die "auf das Ergebnis von Einfluß gewesen sein könnten" .

52 Der Auffassung der Antragsteller , das Gesetz meine mit dem Wort "Ergebnis" die erzielte Eintragungsquote , kann der Staatsgerichtshof nicht folgen . Wäre sie richtig , so wäre nach den Regeln der Lebenserfahrung ein der Anfechtung nicht unterliegendes Volksbegehren überhaupt nicht zu erreichen , denn die Erfahrung lehrt , daß in einem Flächenstaat wie Hessen mit seinen rund 2 . 700 Gemeinden eins in jeder Hinsicht völlig fehlerfreie Beachtung aller Verfahrensregeln eines Volksbegehrens nicht erwartet werden kann . Vielmehr erscheint es unvermeidlich , daß mal hier , mal dort ein Fehler unterläuft , auch bei Wiederholung und

, daß mal hier , mal dort ein Fehler unterläuft , auch bei Wiederholung und nochmaliger Wiederholung . Es sind jedoch kaum Fehler (im Sinne der oben unter II 2 b gegebenen Definition des Begriffes der "Unregelmäßigkeit") denkbar , die nicht für die Unterlassung einer Eintragung ursächlich sein können . Jede , auch die geringste Unregelmäßigkeit in dem genannten Sinne kann zu einer , wenn auch vielleicht nur geringfügigen , Änderung der Eintragungsquote führen .

53 Daher kann das Gesetz mit dem Begriff "Ergebnis" nur das Zustandekommen , oder Nichtzustandekommen des Volksbegehrens , mit anderen Worten: die Eintragung eines Fünftels der Stimmberechtigten meinen . Hierfür spricht auch die Verwendung des Wortes "Ergebnis" sowohl in § 13 als auch in § 15 GVV . An beiden Stellen besteht zwischen dem Begriff "Ergebnis" einerseits und dem Zustandekommen bzw . Nichtzustandekommen des Volksbegehrens andererseits eine innere Verbindung . Andererseits erscheint es zweifelhaft , ob es in § 14 GVV auf Wahrscheinlichkeitsüberlegungen wie etwa die ankommt , ohne Unregelmäßigkeiten sei allenfalls die Erreichung der höchsten (im Landkreis Hünfeld mit 28 , 35 %) erzielten Eintragungsquote in den 34 Gemeinden zu erwarten gewesen . Im Schrifttum sind die Meinungen zu dieser Frage geteilt (vgl . hierzu Seifert , aaO , "Materielles Wahlprüfungsrecht" , S . 340 - 342 , nebst zahlreichen Fundstellen) .

54 Die Frage kann jedoch hier unentschieden bleiben , denn selbst wenn im vorliegenden Fall der denkbar höchste Grad einer potentiellen Kausalität zwischen vorgekommenen Unregelmäßigkeiten einerseits und dem Zustandekommen oder Nichtzustandekommen des Volksbegehrens andererseits angenommen und demnach unterstellt wird , in allen weiteren 34 Gemeinden (außer Frankfurt (Main)) seien tatsächlich Unregelmäßigkeiten vorgekommen und es hätten sich in diesen 34 Gemeinden alle Stimmberechtigten in die Listen eingetragen , wenn keine Unregelmäßigkeiten vorgekommen wären , so könnten die Antragsteller noch immer nicht begehren , den Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 14 . November 1966 und das Volksbegehren für unwirksam zu erklären und die Wiederholung anzuordnen , denn dann ergäben sich folgende Zahlen:

55 In diesen 34 Gemeinden gab es 206.126 Wahlberechtigte , von denen sich 18.312 eingetragen haben . Demnach wären 187.814 Eintragungen zu den erzielten 237.089 hinzugekommen . Die Summe von 424.903 Eintragungen hätte jedoch am Ergebnis des Volksbegehrens nichts geändert , denn zum Zustandekommen waren 20 % von 3 . 451 . 314 = 690 . 293 Eintragungen erforderlich .

56 f) Ist somit hinsichtlich der Stadt Frankfurt (Main) keine unbillige Erschwerung , hinsichtlich der anderen 34 Gemeinden keine das Ergebnis des Volksbegehrens beeinflussende Unregelmäßigkeit festzustellen , so erweist sich auch der Hilfsantrag der Antragsteller auf Wiederholung des Volksbegehrens in einigen Gemeinden als unbegründet . Vielmehr ist das Volksbegehren nicht zustande gekommen , ohne daß dies auf Unregelmäßigkeiten beruht .

57 Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG .

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil