Urteil des SozG Detmold, Az. S 3 KR 54/04

SozG Detmold: veröffentlichung, transparenz, intensität des grundrechtseingriffs, eingriff in grundrechte, vergütung, krankenversicherung, persönliche daten, vergleich, verwaltungskosten, reform
Sozialgericht Detmold, S 3 KR 54/04
Datum:
06.09.2006
Gericht:
Sozialgericht Detmold
Spruchkörper:
3. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
S 3 KR 54/04
Nachinstanz:
Bundessozialgericht, B 1 A 3/06 R
Sachgebiet:
Krankenversicherung
Rechtskraft:
rechtskräftig
Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des
Verfahrens zu je 1/2. Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.
Die Sprungrevision wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Beklagte berechtigt ist, die Klägerin zu 1) zu
verpflichten, die Höhe der jährlichen Vergütung des Klägers zu 2) einschließlich
Nebenleistungen zu veröffentlichen.
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Die Klägerin zu 1) ist als Betriebskrankenkasse ein sogenannter bundesunmittelbarer
Versicherungsträger, dessen Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes
hinaus erstreckt. Bis zum 30.11.2005 wurde sie durch ihren Vorstand, Herrn B.,
vertreten. Mit Schreiben vom 27.05.2004 forderte die Beklagte die Klägerin zu 1) unter
Hinweis auf die Vorschrift des § 35a Abs. 6 Satz 2 Sozialgesetzbuch Viertes Buch (SGB
IV) auf, verbindlich zu erklären, dass sie die Veröffentlichung der jährlichen
Vergütungen der einzelnen Vorstandsmitglieder einschließlich der Nebenleistungen
sowie der wesentlichen Versorgungsleistungen nachholen werde. Die Klägerin zu 1)
teilte der Beklagte darauf hin mit, dass sie dieser Aufforderung nicht nachkommen und
die Vergütung nicht veröffentlichen werde, da eine solche Veröffentlichung den
Vorstand in seinem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung verletzen würde.
Mit einem an alle bundesunmittelbaren Ersatzkassen, Innungskrankenkassen und
Betriebskrankenkassen gerichteten Rundschreiben vom 06.07.2004 forderte die
Beklagte die Adressaten des Schreibens auf, ihr eine Ausgabe der jeweiligen
Mitgliederzeitschrift zu übersenden, in der die Vorstandsvergütungen veröffentlicht
wurden. Da die Klägerin zu 1) dieser Aufforderung nicht nachkam, erließ die Beklagte
am 25.08.2004 einen Verpflichtungsbescheid. Darin wurde die Klägerin zu 1)
verpflichtet, die Höhe der jährlichen Vergütung des Vorstandes einschließlich
Nebenleistungen sowie die wesentlichen Versorgungsregelungen für das Jahr 2004
umgehend nach Erhalt dieses Bescheides sowie in den Folgejahren jeweils zu 01. März
im Bundesanzeiger und ihrer Mitgliedszeitschrift zu veröffentlichen. Zur Begründung
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bezog sich die Beklagte auf § 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV. Trotz Beratung und
Fristsetzung sei die Klägerin zu 1) ihrer Pflicht zur Veröffentlichung der
Vorstandsvergütungen nicht nachgekommen. Sie verletze damit geltendes Recht im
Sinne von § 89 Abs. 1 SGB IV. Die Klägerin zu 1) besitze nicht die
Verwerfungskompetenz,die ihr die Nichtbeachtung des Gesetzes gestatten würde. Der
Einwand des angeblichen Verstoßes gegen die Grundrechte der Vorstandsmitglieder
sei auch inhaltlich nicht begründet. Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen, die
Mittelverwendung der Kassen als fast ausschließlich durch Beiträge finanzierte
Körperschaften des öffentlichen Rechts gegenüber der Öffentlichkeit und insbesondere
den jeweiligen Beitragszahlern -auch im Hinblick auf die Vorstandsvergütung-
transparenter zu gestalten.
Am 24.09.2004 hat die Klägerin zu 1) Klage erhoben.
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Parallel zur Klageerhebung hat der damalige Vorstand der Klägerin zu 1), Herr B.,
Widerspruch gegen den Verpflichtungsbescheid eingelegt. Die Beklagte wies den
Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 02.11.2004 als unzulässig zurück. Sie
vertritt die Auffassung, dass der Vorstand durch den Verpflichtungsbescheid nicht in
eigenen Rechten verletzt ist. Vorstände könnten allenfalls aus dienstvertraglichen
Pflichten vorbeugend auf Unterlassung der Veröffentlichung ihres Gehaltes klagen. Im
Übrigen sei der Verpflichtungsbescheid auch materiell rechtmäßig, da die Vorschrift des
§ 35a Abs. 6 S. 2 SGB IV nicht gegen das Grundrecht der informationellen
Selbstbestimmung verstoßen würde. Am 25.11.2004 ist Herr B. dem Verfahren als
Kläger beigetreten.
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Zum 01.12.2005 ist Herr B. als Vorstand in den Ruhestand getreten. Nachfolger wurde
der jetzige Kläger zu 2), Herr G ... Am 06.01.2006 hatte der Kläger zu 2) ebenfalls
Widerspruch gegen den Verpflichtungsbescheid der Beklagten vom 25.08.2004
erhoben. Hinsichtlich der Begründung verwies er auf den bereits im Namen von Herrn
B. eingereichten Widerspruch. Die Beklagte wies den Widerspruch des Klägers zu 2)
mit Widerspruchsbescheid vom 18.08.2006 zurück. Sie wiederholt hier im Wesentlichen
ihre Begründung aus dem Widerspruchsbescheid vom 02.11.20004. Herr B. erklärte
seine Klage für erledigt. Mit Schreiben vom 23.08.2006 erklärte der Kläger zu 2),"die
Stellung des Herrn B. im Verfahren zu übernehmen".
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Die Klagen wurden wie folgt begründet: Der Verpflichtungsbescheid der Beklagten sei
rechtswidrig, da er die Klägerin zu 1) zu einer rechtswidrigen Handlung verpflichte.
Hierdurch werde sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus § 4 Abs. 1 SGB V verletzt. §
35a Abs. 6 S. 2 SGB IV sei verfassungswidrig, da eine Veröffentlichung der
Vorstandsbezüge gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2
Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz (GG) verstoße. Zwar werde das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung ebenso wie das allgemeine Persönlichkeitssrecht
nicht schrankenlos gewährt. Eingriffe seien jedoch nur zulässig, soweit sie aufgrund
Gesetzes oder durch Gesetz erfolgen, recht- bzw. verfassungsmäßig sind und
insbesondere den aus dem Rechtsstaatsgebot entwickelten Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit beachten. Ungeachtet der Ausführungen in der
Gesetzesbegründung gehe es dem Gesetzgeber tatsächlich jedoch nicht nur darum,
Transparenz hinsichtlich der Vorstandsvergütungen herzustellen. Die Bezugnahme der
Gesetzesbegründung auf den Einsatz öffentlicher, auf gesetzlicher Grundlage
erhobener Mittel läge nahe, dass der Gesetzgeber vielmehr öffentlichen Druck auf die
Höhe der Vorstandsgehälter ausüben wolle, um einen Beitrag zur Kostensenkung im
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Gesundheitswesen zu leisten. Ein solcher verschleierter Gesetzeszweck, der in seinem
Kern lediglich darauf gerichtet sei, Sozialneid zu schüren und von den tatsächlichen
Problemen der gesetzlichen Krankenversicherung abzulenken, sei mit der Wertordnung
des Grundgesetzes nicht vereinbar und daher verfassungswidrig. Die Regelung sei
auch nicht geeignet, den mit ihrem Erlass verfolgen Zweck zu erreichen. Der behauptete
Zweck der Regelung, eine Vergleichbarkeit der gezahlten Bezüge herzustellen, werde
hierdurch jedoch nicht erreicht. Mitglieder einzelner Kassen könnten die
Angemessenheit der Bezüge nicht überprüfen, da sich diese stets nur als Teil eines
Vertragswerkes darstellten, in dem Leistung und Gegenleistung geregelt sind. Eine
Transparenz hinsichtlich der Höhe der Gesamtverwaltungskosten und ihres Anteils an
den Gesamtausgaben einer Krankenkasse würde völlig ausreichen, um dem von
Gesetzgeber unterstellten Informationsbedürfnis der Beitragszahler und der
Öffentlichkeit Rechnung zu tragen. Die Bezüge einer Person nebst Nebenleistungen
und Versorgungsregelungen seien als persönliche Daten anzusehen. Eine
Veröffentlichung dieser Angaben stelle einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht
der Vorstandsmitglieder auf informationelle Selbstbestimmung dar. Ein berechtigtes
Interesse der Öffentlichkeit an einer Veröffentlichung sei demgegenüber jedoch nicht
ersichtlich. Für Mitglieder einer Krankenkasse sei das Preis-Leistungs-Verhältnis
entscheidend. Die Vorstandsbezüge würden zwar in die Kalkulation des Beitragssatzes
eingehen, seien für das Kassenmitglied oder ein potentielles Mitglied aber ohne
zusätzlichen Informationswert, zumal sie im Verhältnis zu den Gesamtausgaben einer
Krankenkasse von verschwindend geringer Bedeutung seien. Die gesetzlichen
Regelungen zur Besoldung im öffentlichen Dienst könnten nicht als Argument für die
Rechtmäßigkeit der Veröffentlichungspflicht in § 35a Abs. 6 S. 2 SGB IV angeführt
werden. Dort würden nur das Grundgehalt bezogen auf die jeweilige Besoldungsstufe
und das Alter wiedergegeben. Darüber hinaus könnten Zuschläge gewährt werden, die
zum Teil erheblichen Einfluss auf die Höhe der Gesamtvergütung haben würden. Ferner
seien Beamte und Richter nicht gezwungen, ihre Gehälter in regelmäßigen Abständen
neu zu verhandeln. Die Kläger verweisen ferner auf ein Urteil des Österreichischen
Verfassungsgerichtshofes vom 28.11.2003, der in der Veröffentlichungspflicht von
Bezügen von Angestellten öffentlicher Rundfunkanstalten einen Verstoß gegen Art. 8
EMRK erkannt hatte.
Die Klägerin zu 1) hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,
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den Verpflichtungsbescheid der Beklagten vom 24.08.2004 aufzuheben, das Verfahren
gem. Art. 100 Abs. 1 GG i.V.m. § 80 Abs. 1 Bundes- verfassungsgerichtsgesetz
(BVerfGG) auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
einzuholen, die Sprungrevision zuzulassen.
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Der Kläger zu 2) hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,
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den Verpflichtungsbescheid der Beklagten vom 24.08.2004 in Gestalt des
Widerspruchsbescheid vom 18.08.2006 aufzuheben, das Verfahren gem. Art. 100 Abs. 1
GG i.V.m. § 80 Abs. 1 Bundes- verfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) auszusetzen und
die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, die Sprungrevision
zuzulassen
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Die Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
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die Klage abzuweisen, die Sprungrevision zuzulassen.
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Die Beklagte vertritt die Auffassung, dass der angefochtene Verpflichtungsbescheid
formell und materiell rechtmäßig sei und die Klägerin zu 1) nicht in ihren Rechten
verletzen würde. Gleiches gelte für den vom Kläger zu 2) angefochtenen
Widerspruchsbescheid. Der Beitritt des Klägers zu 2) sei unzulässig. Er sei nicht
Adressat des Verpflichtungsbescheides und würde nicht in seinen eigenen Rechten
unmittelbar beeinträchtigt. Grundsätzlich werde durch die Veröffentlichungspflicht auch
das Recht der einzelnen Vorstandsmitglieder auf informationelle Selbstbestimmung
tangiert. Der Eingriff werde jedoch durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in §
35a Abs. 6 S. 2 SGB IV gestattet. Die Ermächtigungsgrundlage sei geeignet, den vom
Gesetzgeber verfolgten Zweck zu erreichen. Die Information des Bürgers sei eine
wichtige Voraussetzung für die Teilhabe am demokratischen Prozess und die Kontrolle
der Staatsverwaltung. Den Krankenkassen stehe es frei, sämtliche Verwaltungskosten
zu veröffentlichen und so umfassende Transparenz hinsichtlich der Vorstandsvergütung
zu schaffen. Soweit die Kläger einen Vergleich mit den Regelungen in §§ 285 Ziff. 9 lit.
a, 286 Abs. 4 des Handelsgesetzbuches (HGB) ziehen würden, sei dieser
unangebracht, weil es sich um verschiedene Sachverhalte handele. Aktionäre setzten
ihr Kapital freiweillig und renditeorientiert ein. Die Krankenkassen finanzierten sich
jedoch größtenteils aus Beiträgen der Versicherten, wodurch die Interessenlagen der
beiden Personengruppen folglich nicht zu vergleichen seien. Wenn Vorstände von
privaten Kapitalgesellschaften nach dem im Sommer 2005 in Kraft getretenen
Vorstandsvergütungs-Offenlegungsgesetzes (VorstOG) ihre Vergütungen offenzulegen
hätten, gelte dies erst recht für Vorstände von Körperschaften des öffentlichen Rechts,
die einen öffentlichen Auftrag wahrzunehmen haben und deren Vorstandsbezüge im
Wesentlichen aus Pflichtbeiträgen der gesetzlichen Versicherten finanziert werde. Die
Entscheidung des Österreichischen Verfassungsgerichtshofes sei auf den hier zu
entscheidenden Fall nicht übertragbar. Jeder österreichische Bürger sei in seiner
Entscheidung frei, ob er Rundfunkteilnehmer und damit Gebührenzahler werde. Hier
gehe es jedoch um die Verwendung von Beiträgen, welche die Mitglieder der deutschen
gesetzlichen Krankenversicherung überwiegend als Pflichtversicherte aufzubringen
hätten. Abgesehen davon sei die finanzielle Belastung des Einzelnen durch
Krankenversicherungsbeiträge um vieles höher als durch Rundfunkgebühren. Deshalb
sei eine um etliches differenziertere Interessenabwägung vorzunehmen, als in dem
zitierten Fall.
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Die Beklagte hat hinsichtlich der Zulassung der Sprungrevision ihre Zustimmung mit
Schreiben vom 30.06.2005 erteilt.
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Die Beteiligten haben übereinstimmend eine Entscheidung ohne mündliche
Verhandlung beantragt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte Bezug genommen. Die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten (I3-59529.20 - 1783/2004) waren Gegenstand der Entscheidung.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klagen sind zulässig.
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Die Kägerin zu 1) ist Adressat des Verpflichtungsbescheides der Beklagten und damit
formell beschwert. Sie behauptet, durch den angegriffenen Bescheid der Beklagten in
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ihrem Selbstverwaltungsrecht aus § 4 Abs. 1 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V)
verletzt zu sein. Es reicht aus, wenn sich die Klägerin zu 1) darauf beruft, eine
Rechtsverletzung im Sinne von § 89 Abs. 1 Satz 1 SGB IV liege nicht vor, so dass der
ergangene Verpflichtungsbescheid rechtswidrig sei. Es handelt sich um eine sog.
Aufsichtsklage im Sinne des § 54 Abs. 3 Sozialgerichtsgesetz (SGG). Der Durchführung
eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 78 Abs. 1 Satz 2 3. Alternative SGG nicht.
Der Kläger zu 2) hat eine zulässsige Anfechtungsklage nach § 54 Abs. 1 SGG erho-ben.
Sein "Beitritt" zum Klageverfahren ist als Klageänderung im Sinne des § 99 Abs. 1 SGG
zu werten. Die Einbeziehung eines weiteren Klägers ist als Klageerweiterung zulässig,
wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht dies für sachdienlich hält.
Eine Klageänderung ist sachdienlich, wenn sie dazu führt, dass Streit zwischen den
Beteiligten in einem Verfahren beigelegt und endgültig bereinigt werden kann, so dass
neuer Prozess vermieden wird oder dadurch weitere noch anhängige Streitigkeiten
erledigt oder weitgehend mitentschieden werden (Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG,
8. Aufl., § 99 Rdz. 10). Der Kläger zu 2) wendet sich ebenfalls gegen den
Verpflichtungsbescheid der Beklagten. Der Streitstoff ist im Wesentlichen identisch, so
dass eine gesonderte Klage vermieden wird und der Streit zwischen den Beteiligten
endgültig bereinigt werden kann. Die Regelung des § 35 Abs. 6 S. 2 SGB IV verpflichtet
die Krankenkassen die Vergütung ihres jeweiligen Vorstands zu veröffentlichen. Damit
ist nicht der Vorstand in seiner Person, sondern in seiner Funktion betroffen. Auch wenn
die Beklagte in die Klageänderung nicht eingewilligt hat, hält die Kammer diese für
sachdienlich. Der Kläger zu 2) ist auch klagebefugt. Bei der Anfechtungsklage liegt eine
Beschwer bei einem Eingriff in rechtlich geschützte Individualinteressen, das heißt in
rechtlich anerkannte und geschützte Rechtspositionen vor (§ 54 Abs. 1 S. 2 SGG). Auch
wenn der Kläger zu 2) formal nicht Adressat des Verpflichtungsbescheides der
Beklagten ist, scheitert seine Klagebefugnis nicht an der fehlenden Betroffenheit. Der
Verpflichtungsbescheid der Beklagten ist ein sogenannter Verwaltungsakt mit
Drittwirkung. Der Kläger zu 2) macht geltend, in eigenen Grundrechten, speziell im
Recht auf informationelle Selbstbestimmung, verletzt zu sein. Da eine solche Verletzung
tatsächlich im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung nicht ausgeschlossen werden kann,
darf die Klagebefugnis nicht verneint werden (Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG,
8.Auflage, § 54 Rz. 14). Der Kläger zu 2) hat das Vorverfahren erfolglos durchgeführt.
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Die Klagen sind jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 24.08.2004
ist rechtmäßig. Die Klägerin zu 1) ist gemäß § 54 Abs. 3 SGG nicht in ihrer
Rechtsposition als Selbstverwaltungskörperschaft betroffen. Der Kläger zu 2) ist gemäß
§ 54 Abs. 2 SGG nicht in eigenen Rechten verletzt.
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Nach § 89 Abs. 1 Satz 2 SGB IV kann die Aufsichtsbehörde, wenn durch das Handeln
oder Unterlassen eines ihrer Aufsicht unterstehenden Versicherungsträgers das Recht
verletzt wird, diesen verpflichten, die Rechtsverletzung zu beheben.
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§ 35a SGB IV regelt die Rechtsverhältnisse der Vorstände von Orts-, Betriebs- und
Innungskrankenkassen sowie Ersatzkassen. Durch Art. 5 Ziff. 6 des Gesetzes zur
Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz -
GMG-) vom 14.11.2003 (Bundesgesetzblatt I Seite 2190) wurde die Vorschrift des § 35a
Abs. 6 SGB IV um folgenden Satz 2 ergänzt: "Die Höhe der jährlichen Vergütungen der
einzelnen Vorstandsmitglieder einschließlich Nebenleistungen sowie die wesentlichen
Versorgungsregelungen sind in einer Übersicht jährlich zu 01. März, erstmalig zum 01.
März 2004 im Bundesanzeiger und gleichzeitig, begrenzt auf die jeweilige
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Krankenkasse und ihre Verbände, in der Mitgliederzeitschrift der betreffenden
Krankenkasse zu veröffentlichen."
Die Klägerin zu 1) ist ihrer Verpflichtung aus § 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV nicht
nachgekommen. Sie hat bisher die Vergütung ihres Vorstandes weder im
Bundesanzeiger noch in ihrer Mitgliederzeitschrift veröffentlicht. Die Klägerin zu 1) hat
durch ihr Unterlassen das Recht gemäß § 35a Abs. 6 Satz 2 SGG IV verletzt, so dass
die Voraussetzungen für eine Verpflichtung gemäß § 89 Abs. 1 Satz 2 SGB IV vorliegen.
Eine Verletzung in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus § 4 Abs. 1 SGB V ist nicht
erkennbar. Selbstverwaltung im Rechtssinne bedeutet die selbständige,
fachweisungsfreie Wahrnehmung enumerativ oder global überlassener oder
zugewiesener eigener öffentlicher Angelegenheiten durch unterstaatliche Träger oder
Subjekte öffentlicher Verwaltung im eigenen Namen (Krauskopf, SozKV, § 4 SGB V,
RdNr 4). Die Weisung der Beklagten an die Klägerin zu 1) zur Veröffentlichung der
Vorstandsvergütungen entspricht der geltenden Rechtslage, die auch für die Klägerin zu
1) als Teil der öffentlichen Verwaltung verbindlich ist. Eine Verletzung im
Selbstverwaltungsrecht der Krankenkassen begründet die Vorschrift des § 35a Abs. 6
Satz 2 SGB IV nicht. Sie ist nach Überzeugung der Kammer verfassungsgemäß.
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Die Pflicht zur Veröffentlichung der Vergütungen verstößt nicht gegen das Recht des
Klägers zu 2) auf informationelle Selbstbestimmung. Das Bundesverfassungsgericht hat
das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als Bestandteil des allgemeinen
Persönlichkeitsrechtes in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG entwickelt. Es schützt den
Einzelnen vor der unbegrenzten staatlichen Erhebung, Speicherung, Verwendung und
Weitergabe persönlicher Daten. Der Grundrechtsträger hat das Recht, grundsätzlich
selbst über Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen
(BVerfGE 65,1; 78,77). Als natürliche Person ist der Kläger zu 2) Träger des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung. Dem Grundrechtsträger steht die Befugnis zu,
grundsätzlich selbst über Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu
bestimmen. Der Begriff der persönlichen Daten oder -hier bedeutungsgleich- Information
als Schutzobjekt deckt sich mit der Legaldefinition des Bundesdatenschutzgesetzes und
erfasst damit alle Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer
bestimmten oder bestimmbaren Person ( di Fabio, in: Maunz/Düring, GG, Art. 2 Rdnr.
175). Auch die Einkommensverhältnisse zählen zu den persönlichen Daten, die das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützen soll. Die Regelung des § 35a
Abs. 6 Satz 2 SGB IV greift in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Der
Gesetzgeber verpflichtet die Krankenkassen, die vollständigen Vergütungen ihrer
Vorstände zu veröffentlichen. Auch in einer solchen Konstellation kann ein
Grundrechtseingriff nicht verneint werden.
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Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist ebenso wie das allgemeine
Persönlichkeitsrecht nicht schrankenlos gewährt. Eingriffe sind jedoch nur zulässig,
soweit sie aufgrund Gesetzes oder durch Gesetz erfolgen, recht- bzw.
verfassungsmäßig sind und insbesondere den aus dem Rechtsstaatsgebot entwickelten
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten (BVerfGE 65,1; 78,77; 85,219).
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§ 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV ist formell und materiell verfassungskonform.
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Hinsichtlich der formellen Verfassungsmäßigkeit bestehen keine Bedenken. Solche
wurden von Seiten der Kläger auch nicht vorgetragen.
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Für die Frage der materiellen Verfassungsmäßigkeit kommt es letztlich auf die
Verhältnismäßigkeit der Norm an. Der Prüfung der Verhältnismäßigkeit liegen vier
Kriterien zugrunde: Rechtmäßigkeit des mit der jeweiligen Regelung verfolgten Zwecks,
Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne)
der Vorschrift (BVerfGE 33,171). Aus der Gesetzesbegründung zu § 35a Abs. 6 SGB IV
ergeben sich folgende Motive des Gesetzgebers zur Gesetzesänderung: " Mit der
Verpflichtung zur Veröffentlichung der Vorstandsvergütungen einschließlich
Nebenleistungen und der wesentlichen Versorgungsregelungen in einer Übersicht
jährlich zum 01. März wird die notwendige Transparenz beim Inhalt der
Vorstandsverträge geschaffen. Die Transparenz ist erforderlich, da es sich um den
Einsatz öffentlicher Mittel handelt, die auf gesetzlicher Grundlage erhoben werden. Auf
diese Weise wird dem Informationsbedürfnis der Beitragszahler und der Öffentlichkeit
Rechnung getragen und gleichzeitig die Möglichkeit für einen Vergleich geschaffen.
Neben der eigentlichen Vergütung einschließlich Nebenleistungen sind auch die
Versorgungsregelungen in ihren wesentlichen Grundzügen darzustellen, damit
erkennbar wird, ob es sich bei den Versorgungsregelungen um mit der
Rentenversicherung oder der Beamtenversorgung vergleichbare Regelungen handelt
oder ob hier andere Regelungen zur Anwendung kommen, die dann mit ihren
Berechnungsgrundlagen näher darzustellen sind. Um eine Transparenz innerhalb der
GKV sicherzustellen, erfolgt die Veröffentlichung im Bundesanzeiger erstmals
einheitlich zum 01. März 2004 ..." (vgl. Bundestags-Drucksache 15/1525, Seite 154).
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Ausweislich der Gesetzesbegründung beabsichtigt der Gesetzgeber mit der
Veröffentlichungsverpflichtung, Transparenz hinsichtlich des Inhalts der
Vorstandsverträge zu schaffen, dem Informationsbedürfnis der Beitragszahler und der
Öffentlichkeit Rechnung zu tragen und die Möglichkeit für einen Vergleich zu schaffen.
Ziel des GKV-Modernisierungsgesetzes -GMG- war es allgemein, im Rahmen der
gesetzlichen Krankenversicherung die vorhandenen Mittel effizienter einzusetzen und
die Qualität der medizinischen Versorgung deutlich zu steigern. Zur Erreichung dieser
Ziele sah der Gesetzgeber mehrere strukturelle Maßnahmen als erforderlich an.
Insbesondere sollte die Transparenz erhöht sowie die Eigenverantwortung und die
Beteiligungsrechte der Patienten gestärkt werden. Daher hat er zur Reform der
gesetzlichen Krankenversicherung schwerpunktmäßig mehrere Maßnahmen
vorgesehen, wobei an erster Stelle stets die Maßnahmen zur Stärkung der
Patientensouveränität genannt werden (Bundestagsdrucksache 15/1525, Seite 2).
Daneben werden Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der Patientenversorgung,
die Weiterentwicklung der Versorgungsstrukturen, die Neugestaltung der Vergütung im
ambulanten Bereich, die Neuordnung der Versorgung mit Arznei- und Hilfsmitteln, eine
Reform der Organisationsstrukturen, die Neuordnung der Versorgung mit Zahnersatz
sowie die Neuordnung der Finanzierung genannt. Mit einem Bündel von Maßnahmen
sollte die gesetzliche Krankenversicherung spürbar entlastet und eine gerechte und
ausgewogene Lastenverteilung für alle Beteiligte von den Versicherten und Patienten
über die Krankenkassen bis hin zu den Leistungstungserbringern, erreicht werden.
Ausdrücklich hat der Gesetzgeber darauf hingewiesen, dass die Belange der Patienten
im Zentrum der Reform stehen und diese in der gesetzlichen Krankenversicherung
künftig stärker in Entscheidungsprozesse eingebunden werden sollen. Entscheidende
Voraussetzung hierfür sei die Herstellung von Transparenz über Angebote, Leistungen,
Kosten und Qualität. Auf dieser Grundlage könnten die Versicherten Entscheidungen
über Versicherungs- und Versorgungsangebote treffen. Sie würden dabei wesentlich zur
Verbesserung von Qualität und Wirtschaftlichkeit beitragen. Der Gesetzgeber hat im
Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraumes einen Anspruch der
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Versicherten auf Information über die Höhe der Beiträge sowie die Verteilung der
Beitragsmittel vorgesehen. Korrespondierend hierzu sollen Krankenkassen und Kassen
bzw. Kassenzahnärztliche Vereinigungen künftig über die Verwendung der Mittel
gegenüber ihren Mitgliedern Rechenschaft ablegen, ihre Verwaltungskosten gesondert
ausweisen und die Vorstandsvergütungen regelmäßig veröffentlichen. Letztlich soll
durch die Verbesserung der Patienteninformation mittels Transparenz und
Informationsmanagement auch rationales Verhalten der Versicherten belohnt werden,
was wiederum der Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Versorgungssystems dient.
Sämtliche Regelungen haben das Ziel, das bundesgesetzlich einheitlich geregelte
System der gesetzlichen Krankenversicherung fortzuentwickeln.
Die Kammer ist nicht davon überzeugt, dass der Gesetzgeber mit der
Veröffentlichungsverpflichtung öffentlichen Druck auf die Höhe der Vorstandsgehälter
ausüben wollte. Hierfür gibt die Gesetzesbegründung nichts her. Der Gesetzgeber
wollte vielmehr, auch im Hinblick auf die Kostendämpfung im Gesundheitswesen, eine
verbesserte Transparenz erreichen und damit Kassenmitgliedern die Möglichkeit geben,
Vergleiche anzustellen. § 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV stellt sich damit nur als ein Teil des
Maßnahmenpakets des GKV-Modernisierungsgesetzes -GMG- dar.
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Die Regelung ist auch geeignet, den mit ihrem Erlass verfolgten Zweck zu erreichen.
Durch die Veröffentlichung im Bundesanzeiger und in den Mitgliedszeitschriften der
einzelnen Kassen wird die Öffentlichkeit bzw. die einzelnen Mitglieder über die Höhe
der Vergütung der Vorstandsmitglieder informiert. Der Bundesanzeiger ist für jedermann
frei erhältlich und kann mittlerweile auch per Internet konsumiert werden. Dadurch
besteht für alle Versicherten die Möglichkeit, sich gegebenenfalls einen Überblick über
die Vorstandsvergütungen aller Krankenkassen zu verschaffen. Durch die
Veröffentlichung in den einzelnen Mitgliederzeitschriften werden zumindestens die
Versicherten der betroffenen Krankenkassen auf noch einfacherem Wege informiert.
Soweit die Kläger rügen, dass ein umfassender Vergleich ohne Darstellung der Art und
des Umfangs der jeweiligen Tätigkeit der Vorstandsmitglieder sowie der sonstigen
Verwaltungskosten nicht möglich sei, führt dies nicht zur Verfassungswidrigkeit der
Norm. Allen Krankenkassen steht es frei, sämtliche Verwaltungskosten auf freiwilliger
Basis zu veröffentlichen. Ebenso steht es den Krankenkassen offen, ihren Mitgliedern
bzw. der Öffentlichkeit zusätzliche Informationen über die Qualität der von den
Vorstandsmitgliedern geleisteten Arbeit und deren besonderen Qualifikationen zur
Verfügung zu stellen. Nur wer Kenntnis über die zur Beurteilung einer Situation
erforderlichen Tatsachen hat, kann eine selbstbestimmte verantwortungsvolle
Entscheidung treffen. Für die Entscheidung des Einzelnen, insbesondere über sein
Wahlrecht unter den gesetzlichen Krankenkassen, ist die Höhe der Vorstandsvergütung
neben dem allgemeinen Beitragssatz oder in Verbindung mit diesem geradezu von
entscheidender Bedeutung bzw. kann dies zumindestens sein. In Zeiten weitgehender
Leistungseinschränkungen ist es für einen souveränen Versicherten, der mit seinen
Beiträgen schließlich das gesamte System finanziert, von großer Bedeutung, in
welchem Verhältnis gerade Beitrag, Leistungen und die Vergütung derer, die
zumindestens teilweise Einfluss darauf haben können, zueinander stehen. Dabei ist es
auch nicht maßgebend, dass die einzelnen Vorstandsvergütungen im Rahmen der
Gesamtaufwendungen als gering einzuschätzen sind. Mit dieser Argumentation ließen
sich Bezüge in beliebiger Höhe rechtfertigen. Für eine selbstbestimmte
Wahlentscheidung des Versicherten muss dieser jedoch in die Lage versetzt werden,
die Leistungen seiner Kassenvorstände zu beurteilen, sie gegebenenfalls in Relation zu
der Leistung anderer Kassenvorstände zu setzen und unter Berücksichtigung der
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jeweiligen Beitragssätze und Leistungsansprüche eine Abwägung zu treffen. Für eine
derartige Abwägung ist die Veröffentlichung der Vorstandsbezüge deshalb auch
erforderlich (Sozialgericht Speyer, Urteil vom 25.07.2006, S 13 KR 40/05). Andere
Maßnahmen, die bei zumindest gleicher Eignung weniger intensiv in die Rechte der
Betroffenen eingreifen würden, sind für die Kammer nicht ersichtlich.
Ein Eingriff in Grundrechte ist angemessen, wenn die Beeinträchtigung für den
Einzelnen und der mit dem Eingriff verfolgte Zweck in einem ausgewogenen Verhältnis
zueinander stehen (BVerfGE 67,157). Der Gesetzgeber hat die Bedeutung des mit der
Regelung verfolgten Zieles und den Rang etwaiger entgegenstehender Rechte und
Interessen Dritter zu gewichten und sein Handeln -auch unter Berücksichtigung der
Intensität des Grundrechtseingriffs- an dem Ergebnis der Abwägung auszurichten. Im
Rahmen der Abwägung ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu
berücksichtigen, nach der eine Einschränkung des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung nur im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig ist. Dazu ist es
erforderlich, dass der Eingriff zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist
(BVerfGE 65,1). An den mit dem Eingriff verfolgten Zweck sind um so höhere
Anforderungen zu stellen, je intensiver die Veröffentlichung persönlicher Daten im den
privaten Bereich des Betroffenen eingreift.
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Wie bereits dargelegt, bestand die Absicht des Gesetzgebers ausweislich der amtlichen
Begründung darin, mit der Einführung des § 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV Transparenz
hinsichtlich der Vorstandsbezüge zu schaffen, dem Informationsbedürfnis der
Beitragszahler und der Öffentlichkeit Rechnung zu tragen und die Möglichkeit für einen
Vergleich zu schaffen. Dieser Zielsetzung steht ein Eingriff in das Recht der
Vorstandsmitglieder auf informationelle Selbstbestimmung durch die Veröffentlichung
der individualisierten Daten im Bundesanzeiger und in den jeweiligen
Mitgliederzeitschriften gegenüber. Zweifellos handelt es sich bei § 35a Abs. 6 Satz 2
SGB IV um einen gewichtigen Eingriff in das Recht der Kassenvorstände auf
informationelle Selbstbestimmung. Aus Sicht der Kammer besteht ein überwiegendes
Allgemeininteresse an der Veröffentlichung der Vorstandsvergütungen, die das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung der Kassenvorstände überwiegt. Zu Recht räumt
der Gesetzgeber dem Versicherten nunmehr die Rechtsposition ein, die ihnen als
denjenigen, die das System (überwiegend) im Rahmen einer Zwangsversicherung
finanzieren, zusteht. Für diese Souveränität der Patienten und Versicherten ist es von
entscheidender Bedeutung, über die konkrete Verwendung der Mittel informiert zu sein,
um gegebenenfalls auf ihre Beteiligungs- und Wahlrechte eine diesbezügliche Kontrolle
ausüben zu können. Das Interesse der einzelnen Vorstände an der Geheimhaltung ihrer
Bezüge tritt hinter dem Interesse der Versicherten zurück. Dies ist im vorliegenden Fall
auch deshalb gerechtfertigt, da es sich nicht um Mittel handelt, die auf dem freien Markt
erwirtschaftet werden. Vielmehr werden die Bezüge aus Beiträgen, die (überwiegend)
im Rahmen einer Pflichtversicherung eingezogen werden, gezahlt. Hierdurch
unterscheidet sich die Entscheidung insbesondere von der seitens der Kläger zitierten
Entscheidung des Österreichischen Verfassungsgerichtshof vom 28.11.2003 (Az.: KR
1/00). Der Entscheidung lag eine gesetzliche Regelung zugrunde, nach der die Bezüge
von Angestellten öffentlicher Rundfunkanstalten und anderer öffentlicher Einrichtungen
dem Rechnungshof mitzuteilen waren. Dieser sollte die erlangten Daten mit seinem
Bericht veröffentlichen. Der entscheidende Grund für die Veröffentlichungspflicht gemäß
§ 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV ist die Rechenschaftspflicht gegenüber dem souveränen
Versicherten. Die Finanzierung von Rundfunkanstalten erfolgt gegenüber dem System
der gesetzlichen Krankenversicherung nur teilweise und durch wesentlich geringere
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Gebühren und im Übrigen durch Werbeeinnahmen (duale Finanzierung). Es besteht
keine gesetzliche Pflichtmitgliedschaft. Jeder Konsument kann sich freiwillig
entscheiden, ob er die Angebote des staatlichen Rundfunks annimt und hierfür eine
entsprechende Vergütung zahlt.
Die Regelung in § 35a Abs. 6 Satz 2 SGB IV ist zu vergleichen mit der Publizität der
Besoldung der Beamten und Richter. Da die Besoldung aus den Mitteln der öffentlichen
Haushalte erfolgt, ist die Publizität gerechtfertigt. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, wenn sich der Gesetzgeber dazu entschließt, Publizität auch für die
Vergütung von Vorständen gesetzlicher Krankenkassen zu schaffen. Durch die in den
jeweiligen Besoldungsgesetzen geregelten Vergütungen von Beamten und Richtern,
die öffentlich zugänglich sind, ist es für den interessierten Bürgen ohne weiteres
möglich, die Grundvergütung zu ermitteln. Es ist ebenfalls öffentlich, ob und in welcher
Höhe im Rahmen der konkreten Lebensumstände Zuschläge geleistet werden.
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Die in §§ 285 Ziff. 9 lit. a, 286 Abs. 4 HGB getroffenen gesetzlichen Regelungen sind mit
dem vorliegenden Sachverhalt nicht vergleichbar. Zwar geht es in beiden Fällen um den
Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung von Führungskräften.
Wesentlicher Unterschied ist allerdings auch hier, dass der Aktionär in der Regel
freiwillig Anteile einer Kapitalgesellschaft erwirbt. Er kann seine Anteile jederzeit
verkaufen, wenn ihm die veröffentlichte Vorstandsvergütung zu hoch erscheint. Wie
bereits mehrfach ausgeführt, ist das System der gesetzlichen Krankenversicherung
anders ausgestaltet. Die Bezüge der Vorstände werden größtenteils aus
Pflichtbeiträgen der Versicherten finanziert.
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Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die Vorschrift des § 35a Abs. 6 Satz 2 SGB
IV nach Überzeugung der Kammer verfassungskonform ist. Der angegriffene
Verpflichtungsbescheid der Beklagten verletzt die Klägerin zu 1) nicht in ihrem
Selbstverwaltungsrecht und den Kläger zu 2) nicht in seinem Grundrecht auf
informationelle Selbstbstimmung. Die Klagen waren deshalb abzuweisen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 197a SGG und orientiert sich am Erfolg in der
Hauptsache.
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Wegen grundsätzlicher Bedeutung war die Sprungrevision gemäß §§ 161 Abs. 2, 160
Abs. 2 Nr. 1 SGG zuzulassen.
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