Urteil des OVG Saarland, Az. 3 B 164/10

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OVG Saarlouis Beschluß vom 2.11.2010, 3 B 164/10
"Allgemeinverfügung" betreffend öffentliches Glücksspiel im Internet: unzulässige Wahl der
Form der Allgemeinverfügung für eine abstrakt - generelle Regelung
Leitsätze
Materiell-rechtlich liegt nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine
Einzelfallregelung getroffen wird, d. h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben
ist.
Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich ihrem Wesen nach um eine generell-konkrete
Regelung, d. h. eine Regelung, die sich an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren
personalen Adressaten für einen bestimmten Sachverhalt richtet. Wird hingegen eine
abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und
Personen getroffen, ist die Wahl der Form der Allgemeinverfügung rechtlich nicht zulässig.
Tenor
Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 28. April
2010 - 6 L 2142/09 - wird die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen
die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 29.10.2009 (Amtsbl. des Saarlandes
2009, Seite 1732 ff.) angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,-- EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin ist eine Beteiligungsgesellschaft, die ihren Sitz in Gibraltar hat und
Inhaberin einer Glücksspiellizenz der dortigen Aufsichtsbehörde ist. Sie bietet im Internet
u.a. Sportwetten, Pokerspiele und Casinospiele an.
Die Antragsgegnerin hat am 5.11.2009 im Amtsblatt des Saarlandes eine
„Allgemeinverfügung“ mit folgendem Inhalt veröffentlicht:
„1. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in
Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des
Saarlandes wird hiermit untersagt. Ein solches Veranstalten oder
Vermitteln ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der
Allgemeinverfügung einzustellen.
2. Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in
Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des
Saarlandes wird hiermit untersagt. Eine solche Werbung ist innerhalb
von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung
einzustellen.“
Hiergegen hat die Antragstellerin am 7.12.2009, einem Montag, Klage vor dem
Verwaltungsgericht des Saarlandes erhoben (Geschäfts-Nr.: 6 K 2081/09). Am
22.12.2009 hat sie beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Mit Beschluss vom 28.4.2010 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Anordnung der
aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom
29.10.2009 zurückgewiesen. Gegen diesen am 4.5.2010 zugestellten Beschluss hat die
Antragstellerin am 18.5.2010 Beschwerde erhoben und diese am 4.6.2010 begründet. Sie
verfolgt ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde
entgegengetreten.
II.
Die gemäß § 146 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat Erfolg.
Nach dem Ergebnis der Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung in dem
vorliegenden Rechtsmittelverfahren hat die Antragstellerin einen Anspruch auf Anordnung
der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die oben genannte „Allgemeinverfügung“
der Antragsgegnerin vom 29.10.2009. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen
Abwägung kommt dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Klärung der Rechtmäßigkeit
der „Allgemeinverfügung“ im Hauptsacheverfahren von deren Vollzug verschont zu bleiben,
der Vorrang vor dem im öffentlichen Interesse gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV angeordneten
Ausschluss der aufschiebenden Wirkung zu.
Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen
summarischen Prüfung bestehen in formeller Hinsicht erhebliche Bedenken gegen die
Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin ausdrücklich als „Allgemeinverfügung“
erlassenen Regelung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei
der streitgegenständlichen Regelung vom 29.10.2009 ihrem Inhalt nach nämlich
voraussichtlich nicht um eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 SVwVfG,
sondern um eine generell-abstrakte Regelung, zu deren Erlass die Antragsgegnerin nicht
zuständig ist.
Nach § 35 Satz 2 SVwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an
einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet
oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die
Allgemeinheit betrifft. Auch eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 SVwVfG
wird durch die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts geprägt; sie weist lediglich
hinsichtlich der Regelungsadressaten Besonderheiten auf. Ungeachtet dieser
adressatenbezogenen Modifizierungen setzt die Anwendung des § 35 Satz 2 SVwVfG aber
voraus, dass die übrigen Kriterien des § 35 Satz 1 SVwVfG für die Annahme eines
Verwaltungsakts ihrem Wesen nach erfüllt sind. Maßgebliches Kriterium für die Abgrenzung
eines Verwaltungsaktes von einer Rechtsnorm ist die Regelung eines Einzelfalles. Materiell-
rechtlich liegt somit nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine
Einzelfallregelung getroffen wird, d.h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben ist.
Eine Allgemeinverfügung wird dadurch charakterisiert, dass zwar im Zeitpunkt ihres
Erlasses die Zahl der Adressaten, die von ihr unmittelbar betroffen sind, nicht feststeht,
sich jedoch alle von dieser Regelung Betroffenen durch ihre Beziehung zum geregelten
konkreten Sachverhalt definieren lassen. Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich
ihrem Wesen nach somit um eine generell-konkrete Regelung, d.h. eine Regelung, die sich
an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren personalen Adressaten für einen
bestimmten Sachverhalt richtet. Wird hingegen eine abstrakt-generelle Regelung für eine
unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffen, ist die Wahl der Form der
Allgemeinverfügung rechtlich nicht zulässig. Die Konkretheit des geregelten Sachverhalts
unterscheidet die vorliegend allein in Betracht zu ziehende personenbezogene
Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 1. Alt. SVwVfG von der Rechtsnorm
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4.10.2002 - 1 S
1963/02 - m.w.N., dokumentiert bei Juris; Knack/Henneke, VwVfG, 9.
Aufl., § 35 VwVfG, Rz. 127, 128; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl.,
§ 35 VwVfG, Rz 118, 161; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., §
35 VwVfG, Rz 267, 289, 306.
Ausgehend davon spricht bei summarischer Prüfung vieles dafür, dass die Antragsgegnerin
vorliegend zu Unrecht in der Form der Allgemeinverfügung gehandelt hat, da die
angefochtene Regelung vom 29.10.2009 inhaltlich abstrakt-genereller Natur ist. Wie
bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat, beinhaltet die streitgegenständliche
„Allgemeinverfügung“ der Sache nach lediglich eine Wiederholung von Teilen der im GlüStV
enthaltenen gesetzlichen Regelungen. So besagt bereits § 4 Abs. 4 GlüStV:
„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im
Internet ist verboten:“
Ziffer 1 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010 lautet im Vergleich dazu:
„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in
Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des
Saarlandes wird hiermit untersagt.“
Letzteres stimmt – jedenfalls wenn man den Begriff „Telemedien-Angebote“, wie die
Antragsgegnerin dies verstanden wissen will, mit Internetangeboten gleichsetzt – sachlich
mit der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV überein.
Ziffer 2 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010, worin bestimmt ist:
„Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-
Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird
hiermit untersagt.“
geht nach Maßgabe der von der Antragsgegnerin vertretenen Auslegung des Begriffs
„Telemedien-Angebote“ inhaltlich ebenfalls nicht über das hinaus, was sich bereits aus § 5
Abs. 3 GlüStV ergibt, welcher seinerseits lautet:
„Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen (§§ 7 und 8
Rundfunkstaatsvertrag), im Internet sowie über
Telekommunikationsanlagen verboten.“
Ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt ergibt sich auch nicht dadurch, dass die
„Allgemeinverfügung“ räumlich auf das Saarland ausgerichtet ist. Durch die Beschränkung
der vorgenannten im GlüStV enthaltenen Verbote auf das Gebiet des Saarlandes werden
die in § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV enthaltenen Regelungen nur scheinbar
spezifiziert. Denn die entsprechenden Vorschriften sind - vorbehaltlich ihrer Vereinbarkeit
mit Verfassungs- und Europarecht - für das gesamte Saarland bereits aufgrund des
saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des GlüStV vom 21.11.2007 verbindlich. Einer
darüber hinausgehenden Anordnung der Geltung der Verbote auf dem Gebiet des
Saarlandes bedurfte es nicht.
Die im Tenor der „Allgemeinverfügung“ des Weiteren enthaltenen Gebote, innerhalb von
zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung entsprechende Aktivitäten
einzustellen, beinhalten ebenfalls keine über eine Wiederholung der gesetzlichen
Vorschriften hinausgehende Einzelfallregelung. Vielmehr ist bereits den in §§ 4 Abs. 4 und 5
Abs. 3 GlüStV enthaltenen gesetzlichen Verboten immanent, dass dagegen verstoßende
Aktivitäten einzustellen sind.
Auch die Ausführungen in der Begründung der „Allgemeinverfügung“ lassen einen
hinreichenden Bezug zu einem konkreten Sachverhalt vermissen und sind im Hinblick auf
die Regelungen des GlüStV und des Saarländischen Gesetzes zu dessen Umsetzung vom
21.11.2007 allenfalls (allgemein) klarstellender bzw. normergänzender Natur.
Der für eine Allgemeinverfügung erforderliche Bezug zu einem konkreten Sachverhalt lässt
sich vorliegend auch nicht aus dem zum Zeitpunkt deren Erlasses weit verbreiteten
Phänomen des Anbietens und Bewerbens von Glücksspielen über das Internet ableiten.
Zwar war das Tätigwerden der Antragsgegnerin insoweit durchaus anlassbezogen. Die
daran anknüpfende „Allgemeinverfügung“ beinhaltet jedoch keine Regelung eines konkreten
Sachverhalts, ist vielmehr allgemeiner Natur. Bei summarischer Prüfung spricht vieles
dafür, dass die „Allgemeinverfügung“ nicht lediglich der Unterbindung konkret bereits
existierender Glücksspielangebote im Internet bzw. entsprechender bereits vorhandener
Werbung dienen sollte, sondern ohne zeitliche oder anlassbedingte Begrenzung generell in
die Zukunft gerichtet ist. So sind schon die in Ziffer 1 Satz 1 und Ziffer 2 Satz 1 des
Tenors der Verfügung ausgesprochenen Verbote zukunftsoffen formuliert. Für einen
generell zukunftsgerichteten Geltungsanspruch sprechen auch die Ausführungen unter
Ziffer 10 a der Begründung der „Allgemeinverfügung“, wonach den räumlich beschränkten
Untersagungen jedenfalls dadurch nachgekommen werden könne, dass die betreffenden
Internetinhalte entweder überhaupt nicht ins Internet eingestellt oder ganz, d.h. mit
weltweiter Wirkung aus dem Netz entfernt würden (…). Richtete sich die
„Allgemeinverfügung“ lediglich gegen zum Zeitpunkt ihres Erlasses bereits bestehende
Internetangebote, wäre die vorgeschlagene 1. Alternative, nämlich betreffende
Internetinhalte überhaupt nicht erst ins Internet einzustellen, sinnlos. Außerdem heißt es
unter Ziffer 11 c der Begründung der „Allgemeinverfügung“, es ginge auch darum,
„Nachahmereffekte“ zu verhindern. In der Gesamtschau ist dies ein weiteres Indiz dafür,
dass in den Anwendungsbereich der Verfügung auch solche Personen einbezogen werden
sollten, die zum Zeitpunkt des Erlasses die verbotene Tätigkeit noch nicht aufgenommen
hatten. Dass im Tenor der „Allgemeinverfügung“ neben der generellen Untersagung des
Veranstaltens und des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten
privater Anbieter sowie entsprechender Werbung für unerlaubtes Glücksspiel die
Aufforderung erging, derartige - bereits existierende - Aktivitäten innerhalb von zwei
Wochen einzustellen, bietet keinen durchgreifenden Anlass zu einer anderen Beurteilung.
Fehlt es somit bei summarischer Prüfung an der für den Erlass einer Allgemeinverfügung
erforderlichen Regelung eines hinreichend konkreten Sachverhalts und ist des Weiteren
anzunehmen, dass die streitgegenständliche Verfügung der Antragsgegnerin unbefristet in
die Zukunft gerichtet ist, spricht dies dafür, dass es der Antragsgegnerin nicht um die
Anwendung eines Gesetzes auf einen Einzelfall ging, sondern vielmehr abstrakte
Verhaltenspflichten festgelegt werden sollten
vgl. dazu auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rdnr. 285.
Lässt demnach die „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 lediglich abstrakt-generelle
Anordnungen erkennen, so erscheint sie bei summarischer Prüfung bereits der Form nach
als rechtswidrig
in diesem Sinne auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rz
289, wonach ein an alle Inhaltsanbieter mit Sitz in einem bestimmten
Bundesland gerichtetes Verbot, für Sportwetten im Internet zu
werben, keine personale Allgemeinverfügung, sondern als Rechtssatz
zu qualifizieren ist.
Eine als materieller Rechtssatz zu qualifizierende abstrakt-generelle Regelung kann nur
dann Rechtswirkung entfalten, wenn sie von der zuständigen Behörde im dafür
vorgesehenen Verfahren erlassen wurde. Die Antragsgegnerin ist zum Erlass abstrakt-
genereller Regelungen im Sinne einer Rechtsnorm jedoch nicht berechtigt, sondern gemäß
§ 18 Abs. 8 AGGlüStV-Saar i.d.F. des Gesetzes zur Bekämpfung illegalen Glücksspiels vom
11.2.2009 (Amtsbl. S. 982 ff.) nur zuständig für Einzelfallregelungen im weiteren Sinne
des § 35 SVwVfG. § 18 Abs. 10 AGGlüStV-Saar sieht zwar eine Ermächtigung zum Erlass
von Rechtsverordnungen vor. Diese gilt jedoch lediglich für das Ministerium für Arbeit,
Familie, Prävention, Soziales und Sport als Funktionsnachfolger des Ministeriums für
Inneres und Sport, nicht aber für die Antragsgegnerin. Da die angefochtene
„Allgemeinverfügung“ demnach voraussichtlich bereits aus formellen Gründen keinen
Bestand haben kann, bedarf es keines Eingehens auf die weiteren verfahrensrechtlichen
und inhaltlichen Einwände der Antragstellerin.
Nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung wird die
Antragstellerin durch die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009
auch in ihren Rechten verletzt und hat sie des Weiteren ein schützenswertes Interesse an
der Suspendierung deren Vollzugs. Dem steht entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts nicht entgegen, dass im Saarland aufgrund der Regelungen in §§ 4
Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStVG i.V.m. dem Saarländischen Gesetz zur Umsetzung des
GlüStV die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die
Werbung für unerlaubtes Glücksspiel bereits von Gesetzes wegen verboten sind.
Dahinstehen kann dabei, ob bzw. inwieweit die Regelungen des GlüStV und des
Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des GlüStV mit Verfassungs- und Europarecht
vereinbar sind. Denn ungeachtet der Frage der Verfassungs- bzw. Europarechtskonformität
der vorgenannten gesetzlichen Verbote ergibt sich ein schutzwürdiges Interesse der
Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die
„Allgemeinverfügung“ jedenfalls im Hinblick auf die mit der Handlungsform des
Verwaltungsaktes verbundenen besonderen Folgen, wie etwa seine Eignung als
Vollstreckungsgrundlage. So hat auch die Antragsgegnerin eigenen Angaben zufolge mit
dem Erlass der „Allgemeinverfügung“ insbesondere den Zweck verfolgt, eine
Vollstreckungsgrundlage zu schaffen, um gegen die Veranstalter und Vermittler von
Glücksspielen im Internet bzw. gegen Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel mit
den Mitteln des Verwaltungszwangs vorgehen zu können. Die Antragstellerin hat aber
durchaus ein berechtigtes Interesse daran, von Vollstreckungsmaßnahmen verschont zu
bleiben, denen keine den gesetzlichen Voraussetzungen entsprechende
Vollstreckungsgrundlage zugrunde liegt.
Demnach ergibt die seitens des Gerichts durchzuführende Interessenabwägung, dass das
private Interesse der Antragstellerin an der Suspensivwirkung ihrer Klage das öffentliche
Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitgegenständlichen „Allgemeinverfügung“
überwiegt mit der Folge, dass die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die
Allgemeinverfügung anzuordnen ist.
Was den Einwand der Antragsgegnerin betrifft, dass sie die Form der Allgemeinverfügung
und deren öffentliche Bekanntgabe insbesondere deshalb gewählt habe, weil sie die
einzelnen Anbieter der in der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 verbotenen
Internetdienste sowie deren Zustelladressen nur unter unverhältnismäßigem Aufwand
hätte ermitteln können, wird lediglich ergänzend hinzugefügt, dass eine solche
Einzelfallermittlung jedenfalls für eine Vollstreckung der „Allgemeinverfügung“ ohnehin
unumgänglich gewesen wäre, da eine Vollstreckung ohne Ermittlung der konkreten
Anbieter wohl nicht erfolgen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63
Abs. 2 GKG. Dabei geht der Senat mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass der
Streitwert des Hauptsacheverfahrens auf 100.000,- EUR zu veranschlagen ist. Dieser Wert
ist für das vorliegende Eilrechtsschutzverfahren auf die Hälfte zu reduzieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.