Urteil des OVG Saarland, Az. 1 B 315/08

OVG Saarlouis: bisherige nutzung, gemeingebrauch, neues vorbringen, satzung, inkraftsetzung, rechtsgrundlage, abgrenzung, anfang, sondernutzungsgebühr, rückwirkungsverbot
OVG Saarlouis Beschluß vom 30.1.2009, 1 B 315/08
kein Gemeingebrauch, sondern Sondernutzung bei Inanspruchnahme einer Straße durch
Schwerlastverkehr, die dafür nicht ausgelegt ist
Leitsätze
Die in Gestalt eines Ziel- und Quellverkehrs erfolgende Inanspruchnahme einer dem
öffentlichen Verkehr gewidmeten Straße durch Schwerlastverkehr hält sich nicht mehr in
den Grenzen des Gemeingebrauchs, sondern ist als Sondernutzung zu qualifizieren, wenn
Fahrbahnbreite und Tragkonstruktion der Straße nach ihrer äußerlichen Beschaffenheit
erkennbar nicht auf eine in größerem Umfang erfolgende Aufnahme von Schwerlastverkehr
ausgelegt sind. Dabei kann von Bedeutung sein, zu welchen verkehrlichen Zwecken die
Straße angelegt worden ist und ob sie den dadurch vorgegebenen Anforderungen an
Fahrbahnbreite und Tragfähigkeit von ihrer äußeren Beschaffenheit her entspricht.
Tenor
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 14. Juli
2008 - 11 L 511/08 - wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller.
Der Streitwert wird auf 3750,-- Euro festgesetzt.
Gründe
Die zulässige Beschwerde gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des
Verwaltungsgerichts des Saarlandes, durch den der Antrag des Antragstellers auf
Abänderung des zwischen den Beteiligten umgekehrten Rubrums ergangenen Beschlusses
des Verwaltungsgerichts vom 19.04.2007 - 11 L 314/07 - (damals bestätigt durch
Beschluss des Senats vom 3.09.2007 – 1 B 215/07 -, AS RP –SL 35, 104 ff.)
zurückgewiesen wurde, muss ohne Erfolg bleiben. Die Voraussetzungen, unter denen § 80
Abs. 7 Satz 2 VwGO eine Abänderung eines nach § 80 Abs. 5 VwGO ergangenen
Beschlusses vorsieht, liegen nicht vor.
Der Antragsteller stützt seine Beschwerde in seinem nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den
Umfang der Prüfung durch den Senat bestimmenden Schriftsatz vom 18.08.2008 auf zwei
Aspekte. Er meint, der in erster Instanz vorgelegte Bericht der Geotechnik S. vom
14.09.2007 (Bl. 15 ff. d. A.) belege - ebenso wie die ergänzende Aktennotiz Nr. 1 der
Geotechnik S. vom 05.08.2008 (Bl. 135 f. d. A.)-, dass die Nutzung der in Rede stehenden
Gemeindestraße durch die Antragsgegnerin über die Grenzen des Gemeingebrauchs
hinausgehe und sich daher als Sondernutzung darstelle, und ist des Weiteren der
Auffassung, dass diese Sondernutzung nach der zwischenzeitlich mit rückwirkender Kraft
erfolgten Änderung der gemeindlichen Sondernutzungsgebührensatzung der
Sondernutzungsgebührenpflicht unterliege, so dass der eine Sondernutzungsgebühr für den
Monat November 2006 festsetzende Bescheid vom 04.01.2007 in der geänderten
Satzung eine wirksame Rechtsgrundlage finde. Dieses Vorbringen gibt keinen Anlass zu
einer Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 19.04.2007. Gleiches gilt
schon mit Blick auf § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO hinsichtlich der in dem Schriftsatz des
Antragstellers vom 22.09.2008 erstmals aufgestellten Behauptung, die über die Parzellen
.../21 und .../26 verlaufende Zufahrt zu der zum Werksgelände der Antragsgegnerin
führenden ehemaligen Bundesstraße sei nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmet.
Das Verwaltungsgericht hat sich in seinem die begehrte Abänderung ablehnenden
Beschluss vom 14.07.2008 eingehend mit dem erstgenannten Argument, der Bericht der
Geotechnik S. vom 14.09.2007 belege, dass der durch den Gewerbebetrieb der
Antragsgegnerin verursachte Lastkraftwagenverkehr auf dem als Gemeindestraße
gewidmeten, ca. 300 m langen Straßenstück sich straßenrechtlich als Sondernutzung
darstelle, befasst und dieses Argument mit überzeugender Begründung als nicht stichhaltig
verworfen.
Dabei geht das Verwaltungsgericht mit näherer Begründung zutreffend davon aus, dass
dem Gemeingebrauch an einer Straße durch deren bau- und verkehrstechnische
Beschaffenheit Grenzen gezogen sind und dass ein Verkehr, der diese Grenzen
überschreitet, sich als Sondernutzung darstellt. Dies könne insbesondere der Fall sein,
wenn eine Straße von ihrer Tragkonstruktion her nicht für den Verkehr mit schweren
Lastkraftwagen gedacht ist. Das Verwaltungsgericht führt aus, dass sich aus dem Bericht
der Geotechnik S. vom 14.09.2007 nicht herleiten lasse, dass der durch vier
Kernbohrungen untersuchte Oberbau der zur Gemeindestraße abgestuften ehemaligen
Bundesstraße nicht auf den Verkehr mit schweren Lastkraftwagen ausgelegt sei. Dem ist
zuzustimmen.
Die von der - im Verlauf des Verfahrens mehrfach zitierten - Rechtsprechung anerkannten
Fälle einer als Sondernutzung zu qualifizierenden Überschreitung des Gemeingebrauchs
unterscheiden sich von der vorliegenden Sachverhaltsgestaltung maßgeblich dadurch, dass
es jeweils um die Benutzung einer nach der äußeren Beschaffenheit erkennbar nur für
einen schwachen Verkehr bestimmten Straße mit schweren Fahrzeugen ging.
(Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, Kapitel 26 Rdnr. 4.2) So betraf die
Entscheidung des VGH Baden-Württemberg einen Weg, der sich lediglich als
Wirtschaftsweg für leichtere Fahrzeuge eignete. (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
17.04.1989 - 5 S 1990/87 -, NVwZ-RR 1990, 225 ff.) Das OLG Oldenburg hatte sich mit
einem über einen längeren Zeitraum erfolgenden, von einem Fuhrunternehmer
veranlassten Schwerlastverkehr auf einem nicht verkehrsbedeutenden gemeindlichen
Verbindungsweg, der der Erreichung angrenzender Ländereien diente, zu befassen (OLG
Oldenburg, Urteil vom 14.02.1996 - 2 U 296/95 -, juris) und in der Entscheidung des
Schleswig-Holsteinischen OLG ging es um einen Kiesgrubenbetreiber, der eine maximal 4
m breite Straße, die für den Begegnungsverkehr mit Lastkraftwagen für den
Schwertransport nicht geeignet war, zur Ausschöpfung einer Kiesgrube nutzen wollte.
(Schleswig-Holsteinisches OLG, Urteil vom 10.07.1997 - 11 U 78/95 -, juris) Diesen
Fallgestaltungen ist gemeinsam, dass die Nichteignung der jeweiligen Straße für die häufige
Inanspruchnahme durch Lastkraftwagen bereits gemessen an der äußeren Ausgestaltung
der Straße erkennbar war und die Annahme einer unzureichenden Beschaffenheit für
regelmäßigen Schwerlastverkehr sich daher geradezu aufdrängte. Anders stellt sich der
vorliegende Sachverhalt dar, der dadurch gekennzeichnet ist, dass das in Rede stehende
Straßenstück als Bundesstraße gebaut, über Jahre hinweg bis zur 1972 verfügten
Abstufung in eine Gemeindestraße als solche genutzt wurde und damals wohl mehr als
100 Lastkraftwagen pro Tag zu verkraften hatte. Wie der Senat bereits in seinem
Beschluss vom 03.09.2007 betont hat, sprechen die Rahmenbedingungen mithin dafür,
dass die durch die zu der Akte gereichten Fotos, die einen Eindruck von der äußeren
Ausgestaltung der Straße vermitteln (vgl. hierzu: Beschluss des Senats vom 03.09.2007 -
1 B 215/07 -, a.a.O.) , dokumentierte Fahrbahnbreite und die Tragkonstruktion auch auf
ein häufiges Befahren mit Lastkraftwagen ausgelegt sind. Dass die Straße diesen
Anforderungen nach den konkreten Gegebenheiten dennoch nicht genügt, lässt sich den
erstmals im Abänderungsverfahren vorgelegten Ausführungen der Geotechnik S. vom
14.09.2007 bzw. vom 05.08.2008 nicht entnehmen.
Nach deren Feststellungen verfügt die Straße auch nach ihrer langjährigen Nutzung als
Bundesstraße und ihrer zur Zeit der Untersuchung durch die Geotechnik S. bereits seit 35
Jahren erfolgenden Nutzung u. a. als Zufahrt zu dem Werksgelände der Antragsgegnerin
durchgängig über einen an den Fahrbahnrändern etwa 48 bis 50 cm bzw. an einer
Messstelle in der Fahrbahnmitte ca. 59 cm starken und damit soliden Oberbau, der den
heutigen straßenbautechnischen Vorgaben für die Anlegung einer Gemeindestraße - wie sie
in der Richtlinie für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen (RStO 01)
vorgesehen sind - durchgehend und vollumfänglich entspricht.
Dass der Sachverständige die Auffassung vertritt, die durch den Betrieb der
Antragsgegnerin veranlasste Nutzung rechtfertige es, die Straße nicht als „normale“
Gemeindestraße der Bauklasse IV, sondern als Straße im Gewerbegebiet, die der - höhere
Anforderungen an die Stärke des Oberbaus (55 cm) stellenden - Bauklasse II zuzuordnen
sei, zu deklarieren, hat auf die nach der erkennbaren, an die Zweckbestimmung zur Zeit
ihrer Herstellung anknüpfenden äußerlichen Beschaffenheit der Straße vorzunehmende
Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung keinen maßgeblichen Einfluss.
Die zwischen der Bauklasse II und der Bauklasse IV differenzierenden Richtlinien für die
Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen werden von der
Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen erstellt und als technische
Empfehlungen für die Bemessung im Straßenbau verwendet. Für die straßenrechtliche
Frage, ob die Nutzung einer vorhandenen Straße in Grenzfällen noch Gemeingebrauch ist
oder sich bereits als Sondernutzung darstellt, bieten diese Richtlinien keine handhabbaren
Kriterien. Weder der Straßenbenutzer noch die Erlaubnisbehörde können ohne eine
Kernbohrung Aufschluss darüber gewinnen, ob der Oberbau einer Straße durchgehend eine
Stärke von 55 cm aufweist oder ob diese Stärke - wie vorliegend - an verschiedenen
Stellen mit 48 bzw. 50 cm relativ knapp verfehlt wird. Liegen hingegen gravierende
Abweichungen von dem für die Aufnahme von Schwerlastverkehr üblichen technischen
Standard vor, so bedarf es zu deren Nachweis regelmäßig keiner Kernbohrungen, da die in
gravierenden Abweichungen zu Tage tretende Ungeeignetheit für den Schwerlastverkehr
sich bereits in der äußeren Beschaffenheit der Straße widerspiegeln wird. Damit bleibt
zusammenfassend festzustellen, dass für die Abgrenzung, ob eine Intensivierung der
Inanspruchnahme einer Straße durch zusätzlichen Schwerlastverkehr noch
Gemeingebrauch oder bereits Sondernutzung ist, nicht eine zentimetergenaue,
ausschließlich an den technischen Bemessungsregeln orientierte, technisch aufwändige
Untersuchung der Stärke des Oberbaus maßgeblich sein kann, sondern dass vielmehr auf
den äußerlich erkennbaren Bauzustand der Straße unter Berücksichtigung des
Verkehrszwecks, zu dem sie angelegt wurde, abzustellen ist. Dabei kann von Bedeutung
sein, ob die bisherige Nutzung erfolgt ist, ohne einen vorzeitigen Verschleiß zu verursachen;
hätte bereits die bisherige Nutzung einen vorzeitigen Verschleiß bewirkt, so wäre indiziert,
dass eine Intensivierung der Nutzung die durch die bau- und verkehrstechnische
Beschaffenheit vorgegebene Grenze des Gemeingebrauchs überschreiten dürfte.
Fallbezogen sind Anhaltspunkte für einen vorzeitigen Verschleiß der ehemaligen
Bundesstraße infolge des bisherigen Lastkraftwagenverkehrs weder vorgetragen noch
ersichtlich. Nach den Feststellungen des Sachverständigen konzentrieren sich die
Beschädigungen der Fahrbahndecke auf den Kurvenbereich, der allerdings von seiner
Entstehungsgeschichte nicht der ehemaligen Bundesstraße B 406 zuzuordnen ist, sondern
nach dem Vorbringen des Antragstellers in seinem Schriftsatz vom 22.09.2008 erst
Anfang der 70er Jahre anlässlich der Abstufung zur Gemeindestraße als kleinräumiges
Verbindungsstück zu dem Autobahnzubringer angelegt wurde. Dass dieses Teilstück
möglicherweise bautechnisch nicht die Qualität der ehemaligen Bundesstraße aufweist,
vermag indes die Annahme einer Sondernutzung nicht zu begründen. Dieses kleine
Verbindungsstück wurde zu einer Zeit hergestellt, als der über die ehemalige Bundesstraße
erschlossene Betrieb der Antragsgegnerin bereits genehmigt und aufgenommen war.
Sollte damals trotz der Zweckbestimmung zur Aufnahme auch des durch diesen Betrieb
bedingten Lastkraftwagenverkehrs bei der technischen Bauausführung gespart worden
sein, so kann hieraus nicht 35 Jahre später auf eine der Antragsgegnerin zuzurechnende
Überschreitung des Gemeingebrauchs geschlossen werden.
Dem Verwaltungsgericht ist daher darin zuzustimmen, dass der Abänderungsantrag schon
mit Blick darauf ohne Erfolg bleiben muss, dass die vorgelegten Stellungnahmen der
Geotechnik S. die Auffassung des Antragstellers, der Tatbestand einer Sondernutzung sei
erfüllt, nicht zu belegen vermögen.
Abgesehen hiervon ist der Vollständigkeit halber darauf hinzuweisen, dass bei
summarischer Prüfung der spezifisch gebührenrechtlichen Problematik nicht ohne Weiteres
davon ausgegangen werden kann, dass das seitens des Senats in seinem Beschluss vom
03.09.2007 gerügte Fehlen einer wirksamen satzungsmäßigen Rechtsgrundlage für die
angefochtene Heranziehung zwischenzeitlich durch die rückwirkende Inkraftsetzung der
Satzungsänderung vom 30.10.2007 behoben ist.
Der Satzungsgeber hat den früher unter Ziffer 3 der Anlage zu der Gebührensatzung vom
31.01.2006 geregelten Gebührentatbestand „Übermäßige Benutzung der Straße“, für den
eine tägliche Gebühr von 100 bis 1.000 Euro vorgesehen war, durch den in der
Neufassung der Satzung ebenfalls unter Ziffer 3 geregelten Tatbestand „Auf Dauer
angelegte, über den Gemeingebrauch hinausgehende verkehrliche Inanspruchnahme einer
Straße mit Kraftfahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht über 3,5 t“ ersetzt, für
den ebenfalls ein Gebührenrahmen von 100 bis 1.000 Euro pro Tag vorgegeben ist, und in
§ 8 der Gebührensatzung angeordnet, dass die geänderte Satzung rückwirkend zum
03.03.2006 in Kraft tritt. Dem hält der Antragsgegner entgegen, dass durch diese
Änderung kein Mangel der Vorgängersatzung behoben, sondern ein neuer bisher nicht
vorhandener Gebührentatbestand geschaffen worden sei, weswegen das
Rückwirkungsverbot eine rückwirkende Inkraftsetzung dieses Gebührentatbestandes
ausschließe.
Dieser Einwand erscheint bei summarischer Prüfung durchaus relevant. An der
grundsätzlichen Zulässigkeit und damit Wirksamkeit des Gebührentatbestandes der Ziffer
3 der im Veranlagungszeitraum November 2006 - jedenfalls zunächst - geltenden Fassung
der Anlage zu der Gebührensatzung vom 31.01.2006 hat der Senat in seinem Beschluss
vom 03.09.2007 keine Zweifel geäußert, sondern die Auffassung vertreten, dass dieser
Gebührentatbestand als Rechtsgrundlage für die Erhebung der durch Bescheid vom
04.01.2007 festgesetzten Sondernutzungsgebühr nicht in Betracht kommt, weil er die
angeblich über den Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung der Straße durch die
nunmehrige Antragsgegnerin tatbestandlich nicht erfasst. Mithin hat der Satzungsgeber
einen Gebührentatbestand, dessen Wirksamkeit nicht in Zweifel gezogen war, rückwirkend
durch einen neuen Gebührentatbestand ersetzt, der eingreifen soll, wenn eine Straße
durch Lastkraftwagenverkehr dauerhaft über den Gemeingebrauch hinausgehend
verkehrlich in Anspruch genommen wird. Er hat also keinen durch die Nichtigkeit einer
Vorschrift begründeten Satzungsmangel geheilt, sondern einen Gebührentatbestand, den
es nach der bisherigen Satzung nicht gab, neu eingeführt und rückwirkend in Kraft gesetzt,
obwohl es keine aus höherrangigem Recht herzuleitende gemeindliche Verpflichtung, in
derartigen Konstellationen Sondernutzungsgebühren zu erheben, gibt. Unter diesen
Gegebenheiten spricht viel dafür, dass die rückwirkende Inkraftsetzung des neuen
Gebührentatbestandes das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot verletzt. (vgl. zur
Problematik: Teilurteil des Senats vom 05.09.2007 - 1 A 44/07 -, amtl. Abdr. S. 27 f., AS
RP-SL 35, 120 ff. = LKRZ 2007, 463 ff.)
Schließlich kann auch das Vorbringen des Antragstellers in seinem Schriftsatz vom
22.09.2008, die über die Parzellen .../21 und .../26 verlaufende Zufahrt zu der zum
Werksgelände der Antragsgegnerin führenden ehemaligen Bundesstraße sei nicht dem
öffentlichen Verkehr gewidmet, dem Abänderungsantrag nicht zum Erfolg verhelfen.
Die einmonatige Beschwerdebegründungsfrist war mit Ablauf des 18.08.2008 verstrichen,
so dass der Antragsteller nach diesem Zeitpunkt gehindert war, zur Begründung seiner
Beschwerde neue Umstände vorzutragen, die über eine Vertiefung bzw. Präzisierung
seiner bisherigen Einwände gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung
hinausgehen. (OVG Greifswald, Beschluss vom 02.09.2002 - 2 M 39/02 -, NVwZ-RR
2003, 318 f.) Die Prüfungskompetenz des Senats wird im Beschwerdeverfahren durch §
146 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. Satz 3 VwGO dahingehend beschränkt, dass sie sich nur auf
solche Umstände erstreckt, die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs.
4 Satz 1 VwGO vorgetragen werden konnten und mussten. Demnach ist es dem
Beschwerdegericht zwar nicht verwehrt, sachlich-rechtlich entscheidungserhebliche
Umstände zu berücksichtigen, die erst nach Ablauf der Begründungsfrist eingetreten sind.
(VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.01.2006 - 6 S 1860/05 -, NVwZ-RR 2006,
395 f.) Indes ist eine solche Fallgestaltung vorliegend nicht gegeben, da die Widmung des
kleinräumigen Verbindungsstückes angeblich bereits seit dessen Herstellung, also seit
Anfang der 70er Jahre, fehlt. Im Verhältnis zu den fristgerecht erhobenen Einwänden des
Antragstellers gegen die Richtigkeit des erstinstanzlichen Beschlusses, die sich mit der
Bewertung der Stellungnahme der Geotechnik S. und der rückwirkenden Änderung der
Sondernutzungsgebührensatzung befassen, handelt es sich um qualitativ neues
Vorbringen, das keinen Zusammenhang erkennen lässt, der es erlauben könnte, von einer
bloßen Ergänzung und Vertiefung der fristgerecht vorgetragenen Beschwerdegründe zu
sprechen. (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.06.2006 - 11 S 2135/05 -,
NVwZ-RR 2006, 849 f.) Eine Berücksichtigung ist schließlich auch nicht unter dem Aspekt,
es handele sich um einen offenkundigen Umstand, der auch ohne ausdrücklichen Vortrag
des Antragstellers in die Entscheidungsfindung des Senats einfließen dürfte (Sächsisches
Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 15.04.2008 - 5 BS 239/07 -, juris) , zulässig.
Denn das Vorbringen, das über die Parzellen .../21 und .../26 verlaufende Straßenstück sei
nicht gewidmet, erschöpft sich in der diesbezüglichen Behauptung des Antragstellers.
Sowohl die Richtigkeit dieser Behauptung wie auch deren antragstellerseits bisher nicht
dargelegte Entscheidungserheblichkeit bedürften vor einer Berücksichtigung im Rahmen der
Entscheidungsfindung näherer Überprüfung, so dass es sich ersichtlich nicht um einen
offenkundigen, ohne Weiteres berücksichtigungsfähigen Umstand handelt. Nichts desto
trotz sei abschließend angemerkt, dass hinsichtlich des in Rede stehenden Straßenstücks
die unter anderem an eine unerhebliche Verlegung der Straße anknüpfende
Widmungsfiktion des § 6 Abs. 7 i.V.m. Abs. 3 SStrG einschlägig sein dürfte.
Nach alledem bleibt die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom
14.07.2008 erfolglos.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 3,
47 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.